24 Gebyr

24.1 Bakgrunn

Fra før bygningsloven av 1924 og fram til gjeldende lov har det vært et prinsipp at tiltakshaver skal betale for det arbeid bygningsmyndighetene utfører i saker etter loven. Gebyr skal helt eller delvis dekke kommunens kostnader til saksbehandlingen, og således sette kommunen i stand til å foreta en forsvarlig behandling av sakene. Gebyr skal ikke være en inntektskilde for kommunen, og det har vært en forutsetning at gebyrene ikke skal gå til annet enn kommunens behandling av saker etter loven.

Kommunenes bruk av gebyrer er prinsipielt lite omtvistet. Nivåforskjeller på kommunenes gebyrer har imidlertid medført diskusjoner om gebyrene alltid er begrenset til selvkost.

24.2 Gjeldende rett

Kommunen har i plan- og bygningsloven § 109 hjemmel for å vedta et regulativ for gebyrer som skal dekke kommunens arbeid etter loven. Det er underforstått i forarbeidene og følger også klart av praksis at gebyrene ikke kan overstige selvkost. Dette følger også av § 36 i saksbehandlingsforskriften til (SAK).

Hva som ligger i begrepet selvkost i dag er i utgangspunktet ikke omtvistet, selv om det diskuteres både hva som burde ligge i begrepet, og hvordan det burde regnes ut i den enkelte sak. Gebyrene skal som et formelt utgangspunkt ikke overstige kostnadene i den enkelte sak, men det er akseptert, og ansett som hensiktsmessig, at gebyrene baseres på gjennomsnittbetraktninger. Det kan således tas utgangspunkt i standardsatser, for eksempel ved at gebyrene baseres på tiltakenes type og/eller areal. Samtidig bør det tas hensyn til at slike standardsatser kan medføre ulovlige gebyrer i den enkelte sak. Gebyrene kan dekke såkalte overheadkostnader, altså administrative kostnader og materiell med videre, ved siden av kostnadene knyttet til den enkelte sak.

Gebyrene kan dekke arbeidet med de fleste oppgaver kommunen utfører etter loven, herunder søknadsbehandling, utferdigelse av attester med videre. Kommunens arbeid med private planforslag er ikke nevnt i § 109, men det er alminnelig akseptert at også dette arbeidet kan gebyrlegges gjennom gebyrregulativ etter bestemmelsen. Det samme gjelder blant annet utarbeidelse av situasjonskart. Kommunens tilsyn i byggesaker kan også gebyrlegges. Det er blant annet i Ot.prp. 39 (1993–94) lagt til grunn at tilsyn som hovedregel bør dekkes som overhead i kommunens generelle gebyrer, siden det vil kunne være en urimelig belastning for tiltakshaver med økte gebyrer for vedkommende når kommunen utfører tilsyn som en stikkprøve i et tilfeldig valgt tiltak. Det kan på den annen side være rimelig at tiltakshaver betaler hele kostnaden når kommunen utfører tilsyn på bakgrunn av et kjent ulovlig forhold. Det kan ikke kreves gebyr for behandling av klage. Gebyr kan heller ikke kreves som sanksjon for et ulovlig forhold. Heller ikke gebyr ved oppfølging av ulovlige forhold kan overstige selvkost.

I praksis kan de enkelte gebyrvedtak ikke påklages. I stedet vurderes i slike tilfeller lovligheten av regulativene. Der gebyrfastsettelsen er individuell, slik at fastsettelsen er et enkeltvedtak i stedet for en mekanisk anvendelse av regulativets bestemmelser, vil imidlertid gebyrfastsettelsen kunne påklages. Mange regulativer har videre en bestemmelse om lemping av gebyr, og en unnlatelse av å bruke en slik lempingsmulighet vil kunne påklages.

Departementet viser for øvrig til Bygningslovutvalgets grundige gjennomgang av gjeldende rett i NOU 2005: 12 kapittel 27, se særlig kapittel 27.2 og 27.4.

24.3 Hovedpunkter i Bygningslovutvalgets forslag

Innledningsvis bemerkes at Bygningslovutvalget foreslår et gebyr for klage i byggesaker. Departementet følger ikke dette forslaget, jf. proposisjonen kapittel 4.1.3.

Bygningslovutvalget foreslår å videreføre gebyr som finansieringsmulighet for byggesaksbehandling. Utvalget vurderte også om byggesaksbehandling skal være selvfinansierende, ved at gebyrer skal dekke de totale kostnadene, men finner at dette ikke er hensiktsmessig.

Utvalget foretar videre en vurdering av hensiktsmessigheten av gjeldende regler, og foreslår å videreføre disse med kun mindre justeringer. Departementet viser til utredningens kapittel 27, som gir en beskrivelse av gjeldende regler og utvalgets anbefalinger, og trekker her kun fram enkelte emner og forslag. Blant annet vurderer utvalget om det bør innføres en standardisering av gebyrene i forskrift eller veileder. Utvalget anser imidlertid at dette vil gripe inn i de vurderinger kommunene selv skal foreta i forhold til gebyrnivå, og vil ikke anbefale dette. Utvalget ønsker å videreføre fastsetting av gebyrnivå ut fra både lokale forhold og kostnadsnivå og lokale prioriteringer for eventuelt å oppmuntre til byggevirksomhet, og peker også på dette som en forklaring på forskjellene mellom kommunene når det gjelder gebyrenes størrelse. På den annen side foreslår utvalget at Kommunal- og regionaldepartementets Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester (H-2140) vurderes erstattet med forskrifter om det samme.

Videre drøftes selvkostprinsippet som grense for gebyrene. Utvalget foreslår at begrensingen til selvkost videreføres, og at dette sentrale elementet ved gebyrberegningen fremgår av lovteksten.

Når det gjelder tilsyn, mener utvalget at det blir mest rettferdig å beholde systemet med å ta utgiftene knyttet til tilsynsarbeidet inn i gebyrgrunnlaget, og fordele dette på de oppgaver kommunen krever gebyr for å utføre i stedet for å innføre egne tilsynsgebyrer.

24.4 Hovedpunkter i høringsinstansenes syn

Det kom i høringen ingen innvendinger mot gebyrfinansiering av kommunenes arbeid etter loven. Videre støtter de fleste høringsinstansene som uttaler seg til lovens regler om gebyr, en presisering av selvkostprinsippet i lovteksten, og ingen motsetter seg dette. En rekke høringsinstanser kommenterer imidlertid hvordan selvkost bør regnes ut, og hva som bør inngå i selvkost.

Bærum kommune anser at en bør få ta gebyr for undersøkelser som gjøres i arkivmateriale i anledning rettssaker eller eiendomssalg etter medgått tid, siden det ofte kan gå med atskillige arbeidstimer dersom en tjenestemann blir bedt om å vitne i en privatrettslig tvist. Oslo kommune slutter seg til at retningslinjene for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester bør erstattes av forskrifter om det samme for å styrke deres rettslige status. Kommunen mener videre at gebyrnivået samlet og over tid skal være lik kommunens nødvendige kostnader på sektoren. Selvkostberegninger må uansett gjøres i forhold til sektoren samlet, som foreslått av utvalget. Oslo kommune forutsetter at sektoren i denne sammenheng betyr plan, byggesak, måle-/delesaker samlet. Kommunen støtter også utvalgets anbefaling om at utgifter tilknyttet tilsynsarbeid fordeles på de oppgaver innenfor sektoren kommunen krever gebyr for.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus bemerker at det synes å være en utstrakt praksis med å la gebyrberegningen ta utgangspunkt i arealstørrelsen på de omsøkte tiltak, og at det ikke synes å være tatt tilstrekkelig høyde i disse gebyrregulativer for at de enkelte byggetiltak i stor grad varierer i størrelse. Da det etter fylkesmannens mening medfører forholdsmessig mindre kostnader for kommunen å behandle byggesaker der søknaden omfatter bygninger med stort bruksareal, enn mindre bygninger, anbefales at departementet ser nærmere på problemstillingen med sikte på å utforme regler som bedre ivaretar selvkostprinsippet.

Justisdepartementetpeker på at det normalt vil være klagerett på gebyrfastsettingen etter de vanlige reglene i forvaltningsloven hvis det ikke fremgår klart av gebyrhjemmelen hvor stort gebyr som må betales i hvilke tilfeller.

Miljøverndepartementet mener det kan være grunn til å vurdere om det skal gis en tydeligere hjemmel for å kunne gebyrlegge kommunens behandling av private planutkast slik at planbehandlingen kan fullfinansieres i kommunen. Departementet foreslår videre at spørsmålet om samordning av gebyr etter plan- og bygningsloven og delingsloven tas opp i forbindelse med det videre arbeidet med plan- og bygningsloven, og legger til grunn at kommunen med den foreslåtte gebyrbestemmelsen har hjemmel til å innarbeide en forholdsmessig andel av denne type kostnader i plan- og byggesaksgebyrene. Departementet støtter også at Kommunal- og regionaldepartementets veileder for beregning av selvkost vurderes inntatt i forskrift.

NHO og Byggenæringens Landsforening peker på at selvkostprinsippet er vanskelig å praktisere på en rekke områder, og mener at man bør foreta en nærmere kartlegging og evaluering av erfaringene med gebyrfastsettelse på bakgrunn av timelister knyttet til den enkelte sak som et alternativ til standardgebyrer. Disse organisasjonene mener videre at det bør etableres en adgang til å få administrativ overprøving av både gebyrfastsettelsen i enkeltsaker og kommunale gebyrregulativ som helhet. Det vises til at enkelte kommuner har fjernet bestemmelsene om adgang til å søke om lemping fra sine gebyrregulativer.

24.5 Departementets vurderinger

Departementet slutter seg til Bygningslovutvalgets forslag til lovbestemmelse om gebyr i § 38-1, og foreslår kun enkelte egne justeringer i forslag til ny § 33-1. Dette begrunnes særlig i at prinsippet om selvkost er innarbeidet, og at det er en forholdsvis fyldig praksis rundt forståelsen av begrepet. Departementet er enig med utvalget i at variasjonen i størrelsen på byggesaksgebyrene kan ha en rekke årsaker, blant annet lokale forhold og kommunens prioriteringer ved fastsetting av gebyrregulativene.

Departementet mener at gebyr skal kunne kreves for det arbeid det etter plan- og bygningsloven påhviler kommunen å utføre etter loven, og som samtidig oppfattes som en tjenesteyting overfor den private parten. Departementet er enig med Miljøverndepartementet i at også behandling av private planforslag bør inngå i lovteksten under oppregningen av oppgaver.

Departementet er imidlertid ikke enig med Bærum kommune i at oppgaver som relaterer seg til byggesaker, men som ikke er en plikt etter loven bør inngå i hva det kan kreves gebyr for. Departementet innser at det kan måtte utføres arbeidskrevende oppgaver i tilknytning til de opplysninger kommunen sitter inne med, for eksempel som vitner i privatrettslige rettssaker. Dette bør etter departementets mening likevel ikke belastes gjennom gebyrer etter plan- og bygningsloven. Oslo kommune synes også å ønske å utvide selvkostbegrepet, ved at det innføres et prinsipp om at gebyrnivået samlet og over tid skal være lik kommunens nødvendige kostnader på sektoren. Etter departementets mening må selvkostprinsippet relatere seg til kostnadene ved den enkelte sak, selv om det benyttes standardsatser med utgangspunkt i gjennomsnittsbetraktninger. Det vil kunne medføre urimelige utslag om en tiltakshaver i for stor grad kunne gebyrlegges ut over det arbeidet tiltaket medfører. Departementet bemerker i denne sammenheng at det ved utarbeidelse av gebyrregulativ er mulig å ta høyde for at en sak kan medføre en rekke oppgaver av forskjellig karakter, både innenfor plan- og bygningsloven, for eksempel behandling av private planforslag og byggesak, men også oppgaver utenfor loven, som for eksempel seksjonering og gjennomføring av oppmålingsforretninger. Det er også vanlig at gebyrregulativer behandler alle eller mange slike forhold. Det er imidlertid ikke hensiktsmessig å samle gebyrhjemlene i en lov, eller at plan- og bygningsloven skal inneholde hjemmel for gebyrlegging for oppgaver som utføres etter annet regelverk. Det er etter departementets mening prinsipielt og praktisk bedre å samordne slik mange gebyrregulativer gjør i dag, ved å behandle alle gebyrer med forskjellige hjemmelslover i samme regulativ.

Departementet er enig med fylkesmannen i Oslo og Akershus i at bruk av for eksempel tiltakets areal som utgangspunkt for gebyrfastsettelse kan gi seg utslag i gebyrer som er for store i forhold til hvor arbeidskrevende de er for kommunen ved behandling av søknaden. Det pekes på at slike gebyrer både ut fra gjeldende lov og departementets forslag kan være ulovlige. Departementet finner det imidlertid vanskelig å lovfeste grenser som hindrer slike utslag, uten at de samtidig medfører for store begrensinger i fleksibiliteten til hvordan gebyrregulativer utformes, hvor det også aksepteres en viss utlikning mellom gebyrene i de enkelte sakene. For eksempel vil areal i mange sammenhenger være velegnet som grunnlag for gebyrberegning. Tilsvarende ser departementet det ikke som hensiktsmessig å pålegge kommuner en konkret metode for gebyrberegning, som bruk av timelister. I mange tilfeller vil dette kunne være mer kostnadskrevende enn gjennomsnittsbetraktninger, og det gir liten fleksibilitet til å tilpasse gebyrene til de oppgavene som skal utføres. Departementet anser i stedet at slike problemer bør søkes løst gjennom veiledning til kommunene om hensiktsmessig og lovlig beregning av gebyrer.

Tilsyn bør fortsatt beregnes inn i byggesaksgebyrenes generelle del, og ikke belastes det enkelte tiltaket det føres tilsyn med. Departementet viser videre til at det er en målsetting å styrke kommunenes arbeid med tilsyn. For å bevisstgjøre kommunene og synliggjøre arbeidet med tilsyn foreslår departementet at kommunens gebyrregulativ skal vise hvilken andel av gebyrene som kreves inn for å dekke kommunens tilsynsvirksomhet. Dette må gjøres på en slik måte at de samlede inntektene fra gebyrer til kommunens tilsynsvirksomhet kan identifiseres, men det er ikke nødvendig at andelen synliggjøres ved ileggelse av det enkelte gebyr, for eksempel drift av kommunens saksbehandlingssystem, kartgrunnlag og planregister.

Departementet foreslår ikke en egen regel som innfører klageadgang, verken for gebyrregulativer eller konkrete gebyrer. Gebyrregulativer kan også i dag overprøves ved lovlighetskontroll etter kommuneloven § 59, noe som også forekommer. De enkelte gebyrene kan også påklages i dag, hvis de er individuelt utregnet. Hvis gebyrene mekanisk følger regulativet, er det som oftest regulativets innhold som må vurderes. Hvis regulativet ikke inneholder en bestemmelse om lemping av gebyrene, slik at det ikke er et alternativ å klage over unnlatelse av å benytte denne, viser departementet til at det også er mulig å søke om dispensasjon fra regulativet.

Når det gjelder å overføre Kommunal- og regionaldepartementets føringer i Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester (H-2140) til forskrift, peker departementet på at disse er generelle for alle kommunale betalingstjenester, og at et eventuelt forskriftsarbeid må vurderes bredere.