21 Eksisterende byggverk

21.1 Bakgrunn

Det finnes en del bestemmelser i plan- og bygningsloven som angår eksisterende bebyggelse. Den viktigste bestemmelsen for myndighetenes muligheter til å gå inn med krav til eksisterende byggverk ligger i gjeldende lov § 89, som gir kommunen en viss myndighet til å gi pålegg på eget initiativ. I tillegg er gjeldende § 87 en sentral bestemmelse som gir kommunen mulighet til å stille tilsvarende krav som ved nybygging når det søkes om ombygging og bruksendring. I den sammenheng kan også nevnes gjeldende § 92 tredje ledd, som sier at bestemmelsen om estetikk i gjeldende § 74 nr. 2 også gjelder ved endring av bestående byggverk og oppussing av fasade.

En del problemstillinger er knyttet til hvilke krav som skal kunne stilles til ferdigattest, og som kan få betydning for byggets framtidige drift og vedlikehold. Dette kan dreie seg om sterkere dokumentasjonskrav, vedlikeholdsplaner og så videre. I dag er det ikke slike krav (bortsett fra til tekniske installasjoner). Lovens utgangspunkt er at den bare gjelder byggesaken, det vil si fram til ferdigattest. Lovens virkeområde er altså i stor grad avgrenset mot forvaltning, drift og vedlikehold (FDV), der det fra det offentliges side stilles noen krav gjennom annet regelverk, og som forøvrig er av privatrettslig karakter.

21.2 Gjeldende rett – de enkelte bestemmelser

Plan- og bygningsloven har noen bestemmelser som gjelder eksisterende byggverk (eller «bestående» byggverk – begrepene brukes litt om hverandre). Disse er samlet i lovens kapittel XV, som i hovedsak er enkeltstående spesialbestemmelser med varierende grad av mulighet for å stille krav til byggverkets kvalitet. I tillegg finnes det enkelte spredte bestemmelser og tolkninger gjennom praksis, som har betydning for eksisterende byggverk. Loven har ingen generelle bestemmelser om krav til eksisterende byggverk.

21.2.1 Vedlikehold og utbedring

Gjeldende § 89 er den sentrale bestemmelsen for eksisterende byggverk, og angir hvor langt kommunale myndigheter skal kunne gå i å gi pålegg til byggverk i tilfeller der eier/tiltakshaver ikke selv setter i gang arbeider som utløser kravene i loven. Hvor langt kommunen skal kunne gå har vært mye diskutert. Bestemmelsen er todelt. Den første delen handler om at eieren skal holde eiendommen i en slik stand at det ikke oppstår fare eller vesentlig ulempe. Kommunen har en rett, men neppe noen plikt, til å gi pålegg om utbedring etter visse kriterier (fare eller vesentlig ulempe for person og eiendom, skjemmende). Etter lovendringer i 1997 er det nå også klargjort at overordnet organ (fylkesmannen og departementet) kan gi et slikt pålegg. Kriteriene er imidlertid ikke helt klare, og bestemmelsen brukes i noen kommuner, og først og fremst i de større byene.

Andre ledd i bestemmelsen gjelder utbedring. Dette er en forskriftshjemmel, der departementet er gitt mulighet til å gi forskrift om utbedring «når hensyn til helse, miljø, sikkerhet og tilgjengelighet gjør det nødvendig». Utbedringen må innebære vesentlig forbedring av bygningsmessige funksjoner, og i vurderingen skal det legges vekt på en del kriterier (kostnader, antall brukere, farer eller ulemper, avstanden mellom den aktuelle tilstand og gjeldende krav). Det har vært en omfattende diskusjon omkring dette temaet, som munnet ut i Ot.prp. nr. 44 (1994 – 95), som var grunnlag for den gjeldende lovformulering. Det er imidlertid ikke gitt forskrift i medhold av denne hjemmelen. Problemstillingen har vært reist i mange andre sammenhenger, blant annet i forhold til tilgjengelighet. På oppdrag fra departementet utarbeidet Byggforsk en oversikt over forholdet mellom krav, kostnader, type bygninger og så videre. Denne oversikten førte imidlertid ikke til noen ytterligere videreføring av problemstillingen enn Ot.prp. nr. 44.

Spørsmålet om kommunens mulighet til å gi pålegg om utbedring har også sammenheng med i hvilken grad andre myndigheter har tilsvarende muligheter, og om disse reglene eventuelt er samordnet med hensyn til hvilke og hvor strenge krav som stilles, og hvordan de forskjellige myndigheter utøver sine muligheter.

Bestemmelsen har i tillegg den litt misvisende overskriften «Vedlikehold og utbedring», siden bestemmelsen gjelder avverging av fare og en mulighet for forskrift om utbedring.

21.2.2 Endring, reparasjon eller bruksendring med videre av bestående byggverk

§ 87 gjelder nivået for innslag av kravene i plan- og bygningslovgivningen. Bestemmelsen gjelder forhold der et byggverk er i strid med plan (for eksempel ved et senere planvedtak), og presiserer at nye tiltak ikke må medføre ytterligere strid med plan. I tillegg angir bestemmelsen når bygningsregelverket kommer inn, det vil si ved hovedombygging, endring eller reparasjon, tilbygg med videre, og tekniske installasjoner. Bestemmelsen har som utgangspunkt at reglene for nybygg bare kommer til anvendelse på den delen av tiltaket søknaden omfatter, ikke de resterende deler, bortsett fra ved hovedombygging. § 87 er fulgt av en egen dispensasjonsbestemmelse i § 88, som er lite brukt fordi den i stor grad anses som unødvendig i forhold til den generelle dispensasjonsbestemmelsen i § 7.

§ 87 må også vurderes i forhold til den generelle forvaltningsrettslige vilkårslæren, som sier at det kan stilles vilkår til et vedtak, så lenge vilkårene ikke innebærer usaklig forskjellsbehandling, ikke er urimelig tyngende og har saklig sammenheng med tiltaket. Det må ikke foreligge myndighetsmisbruk. Det kan altså her være et spørsmål om hvor langt bygningsmyndighetene kan gå i å stille vilkår til for eksempel utbedring av eksisterende bygg når det søkes om tillatelse til tilbygg.

Bestemmelsen om bruksendring i § 91a, jf. § 93 bokstav c må sees i denne sammenheng. Kommunen må kunne stille krav om at den nye bruken skal tilfredsstille de krav Teknisk forskrift (TEK) stiller til denne bruken, og også her kommer spørsmålet om kommunens adgang til å stille vilkår inn. Tilsvarende vil også gjelde dispensasjonsvurderingen etter §§ 7 og 88, der kommunen er gitt uttrykkelig adgang til å stille vilkår. Når bruksendring og endring/utvidelse av drift er nevnt uttrykkelig i § 87, innebærer det at bygningsmyndighetene har adgang til å stille de vilkår som er nødvendige for å ivareta kravene til den planlagte bruken. Her vil andre myndigheters medvirkning etter § 95 være sentral. Det som sies i særlovgivning eller av de særlige myndigheter som forvalter regelverket for den planlagte bruk, vil da bli lagt til grunn for bygningsmyndighetenes vurdering av en søknad om endret eller utvidet bruk, og hvilke vilkår som skal stilles i den forbindelse.

21.2.3 Andre bestemmelser i plan- og bygningslovgivningen

Plan- og bygningslovens regler om bestående byggverk

Kapittel XV (Bestående byggverk) inneholder bestemmelser om at kommunen kan kreve riving eller fjerning (§ 91) om utbyggingsprogram som grunnlag for fornyelse og ekspropriasjon (§ 89a), og regler om kontroll og oppfølging, som kommer i tillegg til lovens generelle regler.

Etter § 91 kan kommunen kreve byggverk revet dersom det ikke kan settes i stand uten hovedombygging, jf. § 87. Riving er i og for seg det motsatte av vedlikehold, og det forekommer at huseiere lar husene forfalle i en slik grad at riving er eneste mulighet. På den annen side gir bestemmelsen kommunen en mulighet for å gripe inn, og et pålegg kan derfor virke som et incitament for at huseieren tar skritt for å gjennomføre utbedring.

§ 89a om utbedringsprogram er en videreføring av §§ 13 og 14 i tidligere lov om fornyelse av tettbygde strøk. Utbedringsprogram kan i prinsippet brukes som et virkemiddel for hele strøk uten at det stilles krav til de enkelte byggverks standard etter utbedringen. Utbedringsprogrammet anses som et virkemiddel basert på samarbeid mellom kommune og grunneier, og kan også være utformet mer konkret for bestemte eiendommer og tiltak på disse, og med frister slik at ekspropriasjonshjemmelen i plan- og bygningsloven § 36 nr. 3 kommer til anvendelse.

Bestemmelsen i § 89a er plassert ved siden av § 89 for å synliggjøre at intensjonen er å få brakt i orden forhold som kan utgjøre fare eller vesentlig ulempe for person eller eiendom, eller som virker skjemmende. Et utbedringsprogram framstår imidlertid ikke som noe pålegg på samme måte som bestemmelsen i § 89 annet ledd. Utbedringsprogrammet vil derfor ikke kunne tvangsgjennomføres etter plan- og bygningsloven kapittel XIX eller medføre straffeansvar etter plan- og bygningsloven kapittel XVIII.

Forholdet mellom kravene i plan- og bygningslovgivningen og annet regelverk

Forholdet mellom kravene i plan- og bygningslovgivningen og annet regelverk vil ha betydning for muligheten til å stille krav til teknisk nivå. I forhold til annet regelverk er bygningsmyndighetenes ansvar begrenset til et generelt (formelt) koordineringsansvar etter § 95. Bygningsmyndighetene skal her se til at de aktuelle andre myndighetene blir hørt, og at uttalelser (eventuelt vedtak der det er nødvendig etter annet regelverk) foreligger før bygningsmyndighetene kan gi igangsettingstillatelse. Det er anledning til å gi rammetillatelse med forbehold, men før igangsettingstillatelse gis, må de nødvendige tillatelser eller uttalelser foreligge.

Brannkrav

En spesialregel for brannkrav finnes i § 108, der brannmyndighetene er gitt plikt til å rapportere til bygningsmyndighetene der de finner ulovlige forhold. Noen kommuner har innarbeidet rutiner for felles befaringer i forbindelse med ferdigattest. I praksis er det et utstrakt samarbeid mellom plan- og bygningsmyndighetene og andre myndigheter, men det foreligger lite av formelle krav, bortsett fra §§ 95 og 108.

Kontroll med bestående byggverk

Paragraf 92b inneholder en egen regel om kontroll med bestående byggverk, og retter seg i hovedsak mot ulovlig bruk. I så fall foreligger det opplysningsplikt overfor kommunen, som kan gi pålegg til eieren om opphør av bruken eller annen retting av det ulovlige forhold.

Tekniske installasjoner

Etter sin ordlyd gir § 106 en relativt sterk hjemmel for å gi pålegg om drift og vedlikehold av tekniske installasjoner som har betydning for helse, miljø og sikkerhet. Dette skulle bety at bygningsmyndighetene for eksempel kan gi pålegg om ventilasjonsanlegg i eksisterende bygg (driftsfasen), og at påleggenes innhold kan være vidtrekkende. I praksis er imidlertid bestemmelsen ikke blitt brukt slik ordlyden åpner for.

Både § 92b og § 106 går etter sin ordlyd langt i å gi kommunen mulighet til å stille krav i forbindelse med drift. Paragraf 92b sier at«plan- og bygningsmybdighetene kan kontrollere byggverk som ikke er underlagt kontroll etter § 97 og arealer for å påse at det ikke foreligger ulovlig bruk eller andre ulovlige forhold etter denne lov, som kan medføre fare eller vesentlig ulempe for person eller eiendom.» § 106 gjelder bygningstekniske installasjoner generelt, og sier at disse «skal føres opp eller installeres, drives og vedlikeholdes slik at krav til helse, miljø sikkerhet og energiøkonomi blir oppfylt.»

Ingen av bestemmelsene er imidlertid brukt eller tolket så vidt som ordlyden muligens kan tyde på. I Ot.prp. nr. 39 (1993 – 94) framgår det på s. 152 – 153 at hovedhensikten er at slike installasjoner skal planlegges og oppføres slik at de gir grunnlag for driften. Dette er gjerne praktisert slik at det ved ferdigstillelsen av bygget skal dokumenteres at installasjonene fungerer på den måten de skal, og at de fyller kravene i teknisk forskrift (TEK), slik at de kan gi grunnlag for drift. Videre er ordlyden i § 106 svært skjønnsmessig utformet, noe som sannsynligvis er en grunn til at bestemmelsen i praksis ikke benyttes så langt ordlyden kan antyde. Annet regelverk (for eksempel opplæringslova og arbeidsmiljøloven) har langt klarere bestemmelser vedrørende oppgradering i henhold til teknisk forskrift (TEK), som også blir brukt i praksis.

Undersøking på fast eiendom

Etter gjeldende § 102 plikter eier og rettighetshaver av fast eiendom å finne seg i at det foretas undersøking av mer teknisk karakter på eiendommen i forbindelse med saksbehandling etter plan- og bygningsloven. Reglene i lov om oreigning av fast eigedom (oreigningsloven) 23. oktober 1959 nr. 3 §§ 4 og 19 gjelder tilsvarende for slike undersøkelser, jf. § 102 tredje punktum. Dette innebærer blant annet at eier eller bruker skal varsles før undersøkelsen blir satt i gang. For øvrig vises til Bygningslovutvalgets gjennomgang av gjeldende rett i NOU 2005: 12 Kapittel 19.

Drift, vedlikehold og renhold

Teknisk forskrift (TEK), har i § 8-6 bestemmelser om drift, vedlikehold og renhold. § 8-62 lyder: «Byggverket og dets tekniske installasjoner skal vedlikeholdes slik at det i sin økonomiske levetid vil oppfylle de krav som stilles i denne forskriften». Særlig for byggverk synes forskriften vidtrekkende, siden gjeldende lov § 89 kun peker på at bygget skal holdes i en slik stand at fare eller vesentlig ulempe unngås, og § 106 kun retter seg mot tekniske installasjoner, jf. ovenfor. I tillegg stiller § 8-3 krav om «at innemiljøet oppleves tilfredsstillende», noe som i og for seg gir mulighet for krav til vedlikehold. I tillegg har teknisk forskrift (TEK) også et eget kapittel om brukbarhet, som etter sin ordlyd kan tyde på at det gir muligheter til å følge opp bruken, men som også må tolkes innenfor plan- og bygningslovens generelle ramme.

Når det gjelder nærmere utdyping av gjeldende rett, vises til omfattende framstillinger i Bygningslovutvalgets NOU 2005: 12 Mer effektiv bygningslovgivning II, og Eiendomsforvaltningsutvalgets NOU 2004: 22 Velholdte bygninger gir mer til alle.

21.2.4 Ferdigstillelse

Gjeldende § 99, som står i kapittel XVI om saksbehandling, ansvar og kontroll, gjelder ferdigattest og midlertidig brukstillatelse. Som plasseringen tilsier er bestemmelsen en saksbehandlingsregel som sier at det ferdige bygg skal være i overensstemmelse med tillatelsen og de vilkår som er stilt der før ferdigattest utstedes. Det har vært diskutert hvorvidt bestemmelsen skal utvides til å kunne stille andre krav i forbindelse med ferdigattest, der for eksempel bruk, brukbarhet, bruksanvisning, vedlikeholdsplan, planer for endring av bruk og så videre, tas med.

En del problemstillinger kan reises i forbindelse med ferdigattest, med tanke på at man i forbindelse med ferdigstillelse legger premisser for drift. Slike krav vil naturligvis være begrenset til nybygg og tiltak der bygningsmyndighetene kan stille krav, men på sikt vil disse kunne ha betydning etter hvert som bygningsmassen byttes ut.

Dette gjelder for eksempel reglene om ansvar. Det er i dag ingen generelle regler om foreldelse av ansvar, og de ansvarlige kan dermed bli ansvarlige i lang tid etterpå dersom for eksempel funksjonskravene i teknisk forskrift (TEK) ikke er oppfylt. I driftsfasen er det først og fremst de kontraktsrettslige forhold som er avgjørende for videreføring av ansvaret.

Oppbevaringsplikten etter arkivloven vil kunne ha betydning for driftsfasen. Det er av stor betydning for effektiv og rasjonell FDVU (forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling) at det foreligger god nok «som-bygget»-dokumentasjon, som kanskje bør omfatte mer eller være mer detaljert enn det som kreves i forbindelse med kommunens byggesaksbehandling. Dette kan dreie seg om statikk, tekniske løsninger, brannløsninger, ledningsnett og så videre.

I tillegg til at ulovlige forhold ikke foreldes, og derfor kan være gjenstand for bygningsmyndighetenes tilsyn, gir gjeldende plan- og bygningslov § 92b kommunen en mulighet til å føre kontroll med bestående byggverk og arealer. Slikt kommunalt tilsyn kan likevel bare foretas der det er grunn til å anta at det foreligger ulovlig bruk eller andre ulovlige forhold som kan medføre fare eller vesentlig ulempe for person eller eiendom, eller det skal vurderes tiltak etter plan- og bygningsloven § 89. Eier har riktignok plikt til selv å melde fra om slike forhold, men det er ikke grunn til å tro at det skjer i noe vesentlig omfang.

Det kan også føres tilsyn etter annet regelverk. Andre myndigheter har i mange tilfeller større adgang til å føre tilsyn med og gi pålegg til eksisterende byggverk. En del slike tilsyn er organisert under kommunens paraply, som for eksempel helsemyndighetene, brannmyndighetene eller forurensningsmyndighetene. Andre tilsyn er organisert under andre myndigheter, som i stor grad er statlige, og derfor uavhengig av kommunal instruksjon eller kommunale prioriteringer. Dette gjelder for eksempel Arbeidstilsynet, som er et statlig tilsyn, organisert distriktsvis. Fylkesmannen er også tillagt tilsynsmyndighet på visse områder, blant annet for skolebygg.

21.3 Hovedpunkter i Bygningslovutvalgets forslag

Bygningslovutvalget går i utgangspunktet inn for en videreføring av gjeldende rett, men foreslår noe skjerping av påleggshjemmelen i § 89. Når det gjelder § 87, foreslår utvalget ingen endring, og bestemmelsen foreslås videreført i forslaget § 31-1 tredje ledd, der utvalget i NOU 2005: 12 har en grundig gjennomgang av bestemmelsen og dens rekkevidde. Denne er i hovedtrekk gjengitt i særmerknaden til departementets forslag til § 31-2 (som tilsvarer utvalgets forslag til § 31-1).

Når det gjelder § 89, mener utvalget at hjemlene for pålegg om vedlikehold og standardhevning i det øvrige regelverk (brannlovgivning, arbeidsmiljølovgivning, forskrift om miljørettet helsevern med videre) i utgangspunktet antas å være tilstrekkelige, og ser av den grunn ikke behov for å styrke hjemmelen i plan- og bygningsloven. Spesialregelverket kan i mange tilfeller stille strengere krav til bruken av bygg (for eksempel skoler og arbeidsplasser) enn det plan- og bygningsloven kan, som i hovedsak gjelder krav til nybygg og byggeprosess.

Utvalget foreslår likevel at bevaring skal være et nytt formål det kan stilles krav om ivaretakelse av i en ny bestemmelse om utbedring. Utvalget anbefaler at departementet utarbeider forskrift til gjeldende § 89 andre ledd. Denne bestemmelsen foreslås delt i to paragrafer for å synliggjøre forskjellen mellom avverging av fare og behov for utbedring. Utvalget skriver om dette at todelingen i § 89 ikke kommer klart fram slik bestemmelsen er formulert, og at en bedre systematisering eller deling i to paragrafer vil tydeliggjøre at bestemmelsen dekker to ulike situasjoner. Det er etter utvalgets vurdering mindre behov for å utvide vilkårene for pålegg om vedlikehold ut over fare eller vesentlig ulempe. Etter det utvalget kjenner til er bestemmelsen lite brukt.

Eiendomsforvaltningsutvalget foreslo i NOU 2004: 22 mer omfattende generelle hjemler for at kommunene skal kunne stille krav til eksisterende bebyggelse, blant annet mulighet til å gi pålegg om utbedring dersom ikke tekniske standarder er fulgt, mulighet til å kreve tilstandsvurdering, pålegg om drift og vedlikehold, krav om vedlikeholdsplan og krav til dokumentasjon i forbindelse med brukstillatelse/ferdigattest. Eiendomsforvaltningsutvalgets utredning gjelder i utgangspunktet kommunale og fylkeskommunale bygg, men utvalget har likevel valgt å fremme generelle lovforslag. Bygningslovutvalget viderefører ikke disse forslagene, bortsett fra krav om dokumentasjon i forbindelse med brukstillatelse/ferdigattest.

21.4 Hovedpunkter i høringsinstansenes syn

Høringsinstansene er i hovedsak enige med Bygningslovutvalget. En del instanser ønsker særskilte hensyn ivaretatt, som hensynet til bevaring, tilgjengelighet og sikring av bygg etter brann.

Bærum kommunemener det er uriktig å oppheve dispensasjonshjemmelen i § 88, fordi den vil ha selvstendig betydning. Trondheim kommune mener det er uriktig å oppheve bestemmelsen i § 89 om utbedringsprogram, fordi den brukes som et viktig virkemiddel for standardhevning av bygningsmassen, særlig i forbindelse med seksjonering. Oslo kommune uttrykker behov for hjemmel til å gi pålegg om utbedring etter brann, for å unngå riving, og at kommunen gis tilstrekkelig adgang til å føre kontroll med eksisterende byggverk. Det bør også kunne stilles krav om å plugge ledninger ved opphør av bruk.

Justisdepartementet mener det er viktig å koordinere kravene i brannvernlovgivningen og plan- og bygningsloven, og anbefaler at plan- og bygningslovens regler endres. Det samme mener Finansnæringens hovedorganisasjon og Brannfaglig fellesorganisasjon. Statens bygningstekniske etat (BE) oppfatter utvalgets utforming av reglenes ordlyd som skjerping av kravene, mens omtalen i NOU-en ikke tyder på det, og det bør derfor klargjøres om forslaget er en skjerping eller ikke.

Miljøverndepartementet mener at loven fortsatt skal hjemle krav om istandsetting av bygning ut fra bevaringsverdi, og at dette bør presiseres i selve lovteksten, for å minne om kulturminnenes plass i miljøvernet. Miljøverndepartementet mener i denne sammenheng videre at plan- og bygningslovens krav i til eksisterende byggverk ikke utelukker muligheten for pålegg etter forslaget til § 31-3 om istandsetting ut fra det særskilte miljøhensyn, som bevaringsverdi eller «kulturhistorisk verdi» er. Under enhver omstendighet burde byggverkenes bevaringsverdi som grunnlag for pålegg betones bedre.

Riksantikvaren mener forslaget gir et dårligere kulturminnevern enn tidligere. Det er blant annet vanskelig å se hvordan riving av verneverdig bebyggelse kan hindres uten å gå veien om bygge- og deleforbud, og foreslår særskilte vernebestemmelser i byggesaksdelen av loven. Fortidsminneforeningen mener det bør innføres ekspropriasjonshjemmel for kommunen for å sikre bevaring.

Deltasentereter bekymret over dårlig oppgradering med hensyn til tilgjengelighet, og mener det er et altfor svakt virkemiddel at lovens krav om brukbarhet bare utløses ved hovedombygging og vedlikeholdsplikt. Tilsvarende kommentar kommer også fra Statens råd for funksjonshemmede, Statens seniorråd og Norges Handikapforbund.

NHO og Byggnæringens Landsforening framhever utvalgets forslag om at det bør lages forskrift om utbedringsplikt.

21.5 Departementets vurderinger

Årlige nybygg utgjør i underkant av 2 % av den totale bygningsmassen i landet. Det betyr at nye krav i utgangspunktet får liten virkning i forhold til den totale bygningsmassen. En stor del av byggesakene gjelder imidlertid utbedring, tilbygging, påbygging, ombygging av eksisterende byggverk. I disse sakene er det krav til at nye deler skal omfattes av reglene for nybygg, og ved hovedombygging skal hele bygget omfattes. I hovedsak bør ansvaret for forvaltning, drift og vedlikehold (FDV) fortsatt ligge hos eier, og departementet ønsker ikke å innføre noen generell plikt om dette, eller mulighet for kommunen til å kunne gi slike generelle pålegg. Departementet ønsker likevel å foreta noen mindre skjerpinger i forhold til dagens regelverk, i hovedsak i tråd med utvalgets forslag.

Departementet ønsker å synliggjøre at kulturelle verdier skal ivaretas ved søknadspliktige endringer på eksisterende byggverk, ved å flytte videreføringen av gjeldende § 92 tredje ledd helt fram i kapitlet, som ny § 31-1. Verken denne bestemmelsen eller de andre bestemmelsene i kapitlet medfører noen vesentlige endringer av gjeldende rett. Kravet om at kulturelle verdier skal ivaretas gjelder således bare når det skal utføres tiltak på eksisterende byggverk, men ikke som en generell utbedringshjemmel.

21.5.1 Videreføring av gjeldende § 89

Departementet viderefører Bygningslovutvalgets forslag, slik at dagens bestemmelser i hovedsak videreføres, og slik at departementet tar sikte på å utarbeide forskrift om utbedring etter ny § 31-4 (gjeldende § 89 annet ledd). Departementet ønsker også å presisere at kommunene ikke får noen generell lovhjemmel til å gi pålegg om vedlikehold, men at pålegg skal avgrenses til for det første avverging av fare eller vesentlig ulempe for person eller eiendom, og for det andre til den forskriften som skal gis av departementet om utbedring.

Departementet vil følge opp utvalgets forslag til systematisering av gjeldende § 89, ved blant annet å dele den i to bestemmelser. Den første erstatter gjeldende første ledd, men departementet ønsker her å sløyfe begrepet «vedlikehold». Begrepet forekommer bare i overskriften, og første ledd er tolket til å gjelde avverging av fare eller ulempe, og gir ikke hjemmel for pålegg om vedlikehold ut over den aktivitet som er nødvendig for å hindre fare. Loven sier heller ikke noe om generelt vedlikehold. I overskriften til ny § 31-3 er foreslått brukt formuleringen «Sikring og istandsetting». Istandsetting betyr her ikke tilbakeføring til den stand det hadde da det var nytt, men kun at byggverket ikke lenger kan medføre fare.

Bestemmelsen tolkes slik at kriteriet «ikke virker skjemmende» ikke er noe selvstendig kriterium for å gi pålegg, men et tilleggskriterium der det konstateres mulighet for fare eller ulempe. Bestemmelsen er altså i hovedsak en hjemmel for pålegg om sikring. Når det gjelder utvalgets uttalelse om at hjemmelen synes lite brukt, virker det etter departementets vurdering som om hjemmelen er en del brukt i de større byene, der en del bygårder står og forfaller, mens det utover i landet synes å ha vært mindre behov for bestemmelsen.

Departementet ønsker samtidig å betone at bestemmelsen også gir hjemmel til å gi pålegg for å sikre materielle verdier, og viderefører dette tilleggskriteriet.

Utvalget har gått inn for å bruke begrepet «bevaringsverdighet», som av departementet er endret til «bevaringsverdi», men dette begrepet er etter departementets vurdering avgrenset til antikvariske interesser. Det bør være en mulighet til å sikre at et bygg som et minimum klarer å fylle sin funksjon. Departementet mener likevel at bestemmelsen bare skal brukes i særskilte tilfeller, og ikke for å sikre ivaretakelsen av generell bevaringsverdi.

Departementet mener det er mest hensiktsmessig å reservere påleggshjemmelen i § 31-3 til de situasjoner der det konstateres fare eller vesentlig ulempe, og anser at en slik forståelse også ligger i loven i dag. En generell adgang til sikre bevaringsverdi, og dermed kunne gi pålegg om vedlikehold om utbedring, er etter departementets vurdering å gå inn i eiendomsforvaltning, noe som i all hovedsak ligger utenfor plan- og bygningslovens virkeområde. Her bør annet regelverk kunne brukes i sterkere grad, særlig kulturminnelovgivningen. Annet regelverk har, som nevnt under punkt 21.2.3, større muligheter til å kunne stille krav overfor eksisterende byggverk innenfor sine områder, enn det plan- og bygningsloven kan gjøre.

Etter departementets vurdering bør krav til bevaringsverdi heller kunne være et kriterium etter forskriftshjemmelen i § 31-4, som åpner for en vurdering av ulike interesser i forhold til forskjellige typer bygg, brukergrupper, økonomiske forhold, utbedringsnivå og så videre. Det vil da være naturlig å vurdere utvidelse av plan- og bygningslovens virkeområde i den forbindelse, i samarbeid med antikvariske myndigheter og andre fagmyndigheter.

I ordlyden til forslaget til § 31-3 er det derfor valgt betegnelsen «virker særskilt skjemmende i seg selv eller i forhold til omgivelsene» som et tilleggskriterium. Et byggverks kulturelle verdi ivaretas først og fremst når det igangsettes tiltak på eksisterende byggverk, gjennom krav om at historisk, arkitektonisk eller annen kulturell verdi som knytter seg til et byggverks ytre så vidt mulig blir bevart, jf. ny § 31-1. «Besvaringsverdi» foreslås derimot tatt inn som kriterium i forskriftshjemmelen i § 31-4.

Departementet ønsker å videreføre utvalgets forslag med hensyn til ansvarssubjektet, det vil si hvem som er ansvarlig for sikringen etter § 31-3. Dette kan i tillegg til eier også være leietaker eller fester, eventuelt andre som kan ha et ansvar for byggverket.

Departementet tar sikte på å utforme forskrift om dokumentasjon og utbedring etter § 31-4 i tråd med utvalgets forslag, og i samarbeid med berørte departementer. Forskriften vil gjelde særskilte krav til særskilte bygg, for eksempel tilgjengelighetskrav til publikumsbygg, bevaring av bestemte bygg og så videre. Forskriften må imidlertid avpasses til hvilke typer bygg som skal omfattes, hvilken (lav) standard kommunen kan gripe inn på, hvilken (høy) standard det skal utbedres til, økonomi og så videre. Det vises til utvalgets omtale.

Det vises likeledes til utvalgets omtale av behovet for å kunne kreve dokumentasjon, for eksempel i form av omprosjektering av visse kategorier bygg som erfaringsmessig har vært utsatt for plutselige skader uten forvarsel. Slik dokumentasjon kan deretter gi grunnlag for pålegg etter forskriften. Utvalget mener at et slikt dokumentasjonskrav kanskje inngår i dagens bestemmelse. Her kan et dokumentasjonskrav også begrunnes i muligheten til å føre tilsyn, men departementet ønsker likevel å synliggjøre dette særskilt.

21.5.2 Andre bestemmelser

Departementet viderefører gjeldende § 87 i § 31-2, i tråd med utvalgets forslag. Utvalget har en grundig omtale av denne bestemmelsen, som er tatt inn i merknad til § 31-2. Departementet foreslår også å videreføre gjeldende bestemmelse i § 91 om riving i § 31-5. Det samme gjelder § 92b om kontroll med bestående byggverk og arealer der det er grunn til å anta at det forekommer ulovlig bruk eller andre ulovlige forhold som kan medføre fare eller vesentlig ulempe, se ny § 31-7. Også gjeldende § 91 a om bruksendring og riving av bolig videreføres, i § 31-6.

Særskilt dispensasjonshjemmel – gjeldende § 88

Departementet har også vurdert utvalgets forslag om å sløyfe den særskilte dispensasjonshjemmelen i gjeldende § 88 fra gjeldende § 87. Hjemmelen anses av utvalget som unødvendig, og burde av den grunn inngå i den generelle dispensasjonsvurderingen etter forslagets § 19-1. Departementet mener imidlertid at det kan være behov for en særskilt unntakshjemmel, først og fremst for å sikre at gammel bebyggelse fortsatt kan brukes på en hensiktsmessig måte i stedet for å forfalle. Unntakshjemmelen er derfor tatt inn direkte i § 31-2 siste ledd. Det skal ved søknad om bruksendring, nødvendig ombygging og rehabilitering kunne gis unntak fra tekniske krav, slik at blant annet mindre bygningsmessige endringer kan tillates for at for eksempel et verneverdig hus skal kunne brukes til verksted, butikk, kafé med videre.

Bruksendring og riving av bolig – gjeldende § 91a

Gjeldende § 91a om bruksendring og riving av bolig hjemler vedtekter om at det må foreligge tillatelse for bruksendring og riving av bolig. Bygningslovutvalget viser til at bestemmelsen har selvstendig betydning som avslagshjemmel ved siden av regulering av arealdisponeringen for området. Utvalget mener kommunene fortsatt bør ha denne muligheten til å styre boligpolitikken, men antar at dette kan ivaretas ved at bestemmelsen omredigeres slik at det for eksempel bare står at «kommunestyret kan bestemme». Departementet støtter utvalget i at hjemmelen bør videreføres, men er noe i tvil om adgangen til å «bestemme» skal følge direkte av lov slik utvalget foreslår, eller om det fortsatt skal kreves vedtakelse av lokale planbestemmelser for å innføre adgangen. På den ene siden kan disse forhold i stor grad allerede vedtas i plan. En lovhjemmel for å innføre adgangen til slike kommuneplanbestemmelser vil ha mindre selvstendig betydning. På den annen side inneholder gjeldende § 91a anvisning på et samlet sett virkemidler som går langt, jf. særlig første ledd i bokstav b og d som går lenger enn mulighetene i plan. Adgangen til å legge slike føringer bør derfor følge av en særbestemmelse i lov, og innføringen av slike restriksjoner bør være et resultat av en konkret vurdering i kommunen. Det foreslås derfor at § 91a føres videre som ny § 31-6, og at lovbestemmelsen gir kommunen hjemmel for kommuneplanbestemmelser. Et eventuelt behov for byggeforbud for tiltak i overensstemmelse med plan ivaretas gjennom muligheten for midlertidig dele- og byggeforbud etter § 33. Vilkårene i loven tilsvarende dagens bruk av lokal vedtekt etter § 91a foreslås videreført.

Opphevelse av samlebestemmelsen i gjeldende § 92a

Departementet er enig i at gjeldende § 92a om endring eller fjerning av tiltak må anses overflødig sett i forhold til de andre lovhjemlene som finnes, og viderefører utvalgets forslag om å oppheve bestemmelsen. Departementet er også enig med utvalget i forslaget om å oppheve gjeldende § 92 Andre bestemmelser. Det er i stedet synliggjort i de aktuelle bestemmelsene at de også gjelder for bestående byggverk.

Utbedringsprogram – gjeldende § 89a

Departementet er ikke enig med Bygningslovutvalget når det gjelder forslaget om å oppheve gjeldende § 89a om utbedringsprogram. Grunnen til at Bygningslovutvalget foreslo bestemmelsen opphevet, var at den syntes unødvendig. Utbedringsprogram vil kunne fastsettes i reguleringsplan, og opplysninger kan kreves framlagt i den enkelte byggesak. Departementet viser til høringsuttalelsen fra Trondheim kommune, og har også fått signaler om at andre kommuner likevel vil kunne bruke hjemmelen som grunnlag for avtaleinngåelse med eierne, særlig fordi det ikke finnes sterke hjemler for å gi pålegg om utbedring av bygårder som forfaller. Departementet finner derfor ikke grunn til å oppheve bestemmelsen begrunnet i at den er lite brukt eller kan innarbeides i reguleringsplan, og viderefører derfor bestemmelsen i forslag til ny § 31-8 med samme ordlyd som i gjeldende § 89a.

Tekniske installasjoner – gjeldende § 106

På ett punkt går departementet lenger enn utvalgets forslag. Departementet ønsker å beholde og tydeliggjøre lovens spesialhjemler om drift og vedlikehold av tekniske installasjoner med videre, i ny § 29-6, jf. gjeldende §§ 92b og 106. Det er i dag uklart om disse kan gå lenger enn rammen av «byggesaken» i § 89, eller om de kan gjelde for eksisterende bygg uavhengig av § 89. Departementet ønsker å presisere at disse hjemlene ikke skal begrenses til byggesaken, men også gjelde drift og vedlikehold. Vedlikeholdsplikten og kommunes tilsyns- og påleggsmyndighet kan dermed stadfestes. Også for slike krav vil det være aktuelt med en forskriftshjemmel. Det vil imidlertid ikke her være nødvendig med endringer i lovteksten, ettersom ordlyden i gjeldende § 106 dekker det departementet mener skal være innholdet, men som er blitt tolket innskrenkende.

Undersøkelse på fast eiendom – gjeldende § 102

Når det gjelder bestemmelsen om undersøkelse på fast eiendom i gjeldende § 102, foreslår departementet at denne bestemmelsen videreføres uendret i ny § 33-2, i tråd med Bygningslovutvalgets forslag. Ingen av høringsinstansene har hatt merknader til dette forslaget.

Annet regelverk

Når det gjelder annet regelverk enn plan- og bygningsloven, vises til utførlige framstillinger i Bygningslovutvalgets og Eiendomsforvaltningsutvalgets utredninger. Departementet støtter disse utvalgenes konklusjoner om at regelverkene fungerer ved siden av hverandre, og ønsker ikke å endre dagens rettstilstand. I byggesaken har kommunen en koordineringsplikt overfor andre myndigheter, og selve kontakten ivaretas som regel av utbygger. Kommunen kan gi rammetillatelse med forbehold om samtykke fra andre myndigheter, men kan ikke gi igangsettingstillatelse uten at de nødvendige forhold er avklart. For eksisterende bygg foreligger ingen koordineringsplikt, og de forskjellige myndigheter kan derfor gi separate pålegg etter sine regelverk. I praksis skjer det imidlertid ofte koordinering, samtidig som det er viktig at de enkelte myndigheter selv har mulighet til å ivareta sine interesser fullt ut uten å være avhengig av samordning. Det anses derfor ikke nødvendig å endre rettstilstanden på dette området når det gjelder forholdet mellom plan- og bygningslovgivningen og lovgivningen for andre offentlige organer.

21.5.3 Ferdigstillelse

Eiendomsforvaltningsutvalget foreslo i NOU  2004: 22 Velholdte bygninger gir mer til alle, en utvidet plikt til dokumentasjon ved ferdigstillelsen av byggverk med sikte på forvaltning, drift og vedlikehold. Det ble blant annet foreslått at det skulle utarbeides vedlikeholdsplan og angis årskostnadsberegninger ved ferdigstillelsen og overtakelsen. Bygningslovutvalget har ikke ønsket å videreføre dette forslaget, men støtter Eiendomsforvaltningsutvalgets forslag om at det stilles krav til dokumentasjon av byggverket og betryggende oppbevaring av dokumentasjonen som grunnlag for eiendomsforvaltningen.

Departementet ønsker å videreføre Bygningslovutvalgets forslag på dette punktet i forslaget til § 21-10 andre ledd. Det stilles krav om dokumentasjon av byggenes egenskaper ved ferdigstillelse, som grunnlag for framtidig drift og vedlikehold, men uten å stille direkte krav til drift og vedlikehold ut over det som følger av loven ellers (se for eksempel ny § 29-6 om tekniske installasjoner). Det siktes i den forbindelse særlig til sikkerhetskrav i forbindelse med brann. Statens bygningstekniske etat har utredet problematikken, og har konkludert med at det er et slikt behov, og at byggets eier bør ha oppbevaringsplikten og eierretten til dokumentasjonen. Dokumentasjonen bør følge bygget ved eierskifte.

Departementet foreslår en egen lovhjemmel for fremleggelse av dokumentasjon i forbindelse med ferdigattest i ny § 21-10 andre ledd, og hjemmel til å gi nærmere regler i forskrift om innhold, avlevering og oppbevaring av dokumentasjon. Se for øvrig omtale av ferdigstillelsen i kapittel 7.5.7.5.

Etter departementets forslag til § 21-10 andre ledd vil plikten til å avgi dokumentasjon ligge hos utbygger, og kommunens rolle i byggesaken blir ved utstedelse av ferdigattest å påse at dokumentasjon er avlevert. Kommunen vil i alle fall ha plikt til oppbevaring etter arkivloven, og det kan etter departementets vurdering være mulig å forskriftsfeste oppbevaringsplikt også etter plan- og bygningsloven. Departementet mener imidlertid at spørsmålet bør utredes nærmere, og velger derfor ikke å fremme noe forslag om dette nå. Tiltakshaver og de ansvarlige bør også oppbevare dokumentasjon. Forslaget til ny § 23-3 siste ledd om at kommunen kan rette pålegg om retting av feil under prosjektering og utførelse til ansvarlig foretak innen 5 år etter at det er utstedt ferdigattest, vil således ha betydning for foretakenes oppbevaring av dokumentasjon.

Det vil i nær framtid være fullt mulig å ivareta behovet for oppbevaring i større databaser, slik at oppbevaring teknisk sett ikke vil være problematisk eller spesielt kostnadskrevende. Det vil for eksempel i forbindelse med ByggSøk, systemet for elektronisk søknadsbehandling, Bygningsinformasjonsmodeller (BIM) og den tekniske kommunikasjonsstandarden IFC, være mulig å etablere omfattende og billige databaser for oppbevaring av teknisk dokumentasjon.

I dag er det ingen spesielle krav til dokumantasjon, men noen utbyggere tilbyr vedlikeholdsplan. Det foreligger mulighet for tilstandsvurdering i henhold til Norsk Standard, og koordinering og registrering i stiftelsen Norsk Byggsertifisering, som er en felles plattform for registrering av byggenes fysiske beskaffenhet. Koordineringen mellom de forskjellige muligheter, samt hensynet til forbrukere og boligkjøpere vil kunne bli atskillig bedre ivaretatt dersom det stilles klare krav til dokumentasjon som vilkår for brukstillatelse og/eller ferdigattest, på linje med andre produkter. I forslaget til ny § 21-10 andre ledd fremgår også at dokumentasjonen skal være grunnlag for forvaltning, drift og vedlikehold (FDV). Med dette menes ikke noe eget krav om for eksempel bruksanvisning for bygget, men bygget bør være så godt dokumentert og funksjonstestet at det er klart at det kan fungere som forutsatt. Departementet tar sikte på å gi nærmere krav i forskrift.