9 Ansvar

9.1 Bakgrunn

Plan- og bygningsloven har særskilte regler om ansvar for oppfyllelse av plan- og bygningslovgivningens krav. Ansvarsreglene ble radikalt endret ved Byggesaksreformen av 1995, som trådte i kraft i 1997. Tidligere lov hadde krav om en «ansvarshavende», men dette gjaldt for det første bare utførelsen, (ikke prosjekteringen eller koordineringen). For det andre ble ansvaret tolket slik at eventuelle pålegg om retting med videre likevel skulle rettes til tiltakshaver. I 1995 ble gjeldende regler om ansvar og ansvarsdeling innført, der utgangspunktet var at tiltakshavers primære ansvar skal videreføres til profesjonelle foretak, forutsetningsvis gjennom kontrakter. Krav om kontrakt er ikke lovfestet. Kommunens kontroll i byggesaker ble overtatt av godkjente ansvarlige kontrollforetak, noe som i overveiende grad skjedde ved egenkontroll hos de ansvarlig prosjekterende og utførende. De forskjellige foretak i byggeprosessen fikk et direkte ansvar overfor kommunen for at plan- og bygningslovgivningens krav ble ivaretatt, slik at ansvaret skulle ligge der hvor feilen ble begått eller kunne begås. Den ansvarlige prosjekterende og uførende skulle kunne søke om å få ansvarsrett for å føre egenkontroll. Det ble også innført en adgang til å velge, og i noen tilfeller pålegge, uavhengig kontroll.

Kommunen har etter endringen kunnet gi direkte pålegg til de ansvarlige foretakene uten å gå veien om tiltakshaver, som i mange tilfeller er uprofesjonell. Det ble før endringen i 1995 ofte oppfattet som urimelig at tiltakshaver skulle få pålegg for ulovligheter som han ofte ikke hadde herredømme over. Norge valgte derfor en annen løsning enn de fleste andre land, som har et klarere tiltakshaveransvar, men som også har atskillig større dominans av profesjonelle tiltakshavere i bygg- og anleggssektoren, og større entreprenørselskaper.

Ved reformen av 1995 ble ansvaret oppdelt i forskjellige funksjoner. I tillegg til den ansvarshavende for utførelsen, ble det nå innført krav om ansvarlige for prosjekteringen og ansvarlige for koordineringen av byggesaken overfor kommunen gjennom en ansvarlig søker. Kommunens oppgave ble å føre tilsyn med tiltakene og foretakene, i stedet for kontroll. Det ble samtidig opprettet en sentral godkjenningsordning for å sikre kvalifikasjonene til foretakene. Denne ordningen skulle være et hjelpemiddel for foretakene til å dokumentere sine kvalifikasjoner overfor kommunene ved søknadene om ansvarsrett for det aktuelle tiltaket.

Ansvaret for og gjennomføring av kontroll har, sammen med godkjenningsordningen, vært omdiskutert og endret. For ansvarssystemet som sådan har det stort sett vært enighet om at reglene er hensiktsmessige. Bygningslovutvalget har på den bakgrunn gått inn for en videreføring av gjeldende ansvarsregler, men foreslår en klargjøring og forenkling, fordi det har vært uklarheter om de forskjellige ansvarliges rettigheter og plikter, og om grenseområdene mellom de forskjellige funksjonene. Departementet støtter og viderefører Bygningslovutvalgets forslag.

9.2 Gjeldende rett

Ansvarssystemet går som nevnt ut på at tiltakshaver skal videreføre sitt ansvar for oppfyllelsen av kravene i plan- og bygningslovgivningen, det vil si både selve loven og arealplaner og forskrifter gitt i medhold av loven til ansvarlige foretak. Foretakene må dokumentere kvalifikasjoner når de søker om ansvarsrett fra kommunen i det enkelte tiltak.

Ansvaret kan deles opp etter tiltakshavers ønske. Den viktigste funksjonen overfor kommunen er ansvaret for koordinering av søknaden, ved ansvarlig søker, som er tiltakshavers representant overfor kommunen. Videre har man fagansvar for prosjekteringen og utførelsen, som er de funksjonene der kvalitetssikringen primært skal ivaretas, og endelig ansvar for kontroll av henholdsvis prosjektering og utførelse. Kontrollen kan utføres som egenkontroll eller uavhengig kontroll, men skal i alle tilfelle kunne dokumenteres overfor kommunen.

Ansvarsretten medfører at det ansvarlige foretaket får et direkte ansvar overfor kommunen, og innebærer at kommunen kan rette pålegg direkte mot foretaket. Kommunen kan også trekke tilbake ansvarsretten, noe som medfører at foretaket ikke lenger kan ha ansvar for det aktuelle tiltaket. I slike tilfeller blir tiltakshavers primæransvar mer synlig. Tiltakshaver må da skaffe nye ansvarlige foretak, og i noen tilfeller selv være mottaker av pålegg, se nærmere omtale under punkt 9.6.2.

Foretakene kan søke om sentral godkjenning, noe som forenkler kommunenes vurdering av ansvarsrettssøknadene. Det kan også søkes direkte om lokal godkjenning uten at det foreligger sentral godkjenning. De ansvarlige foretakene kan søke om godkjenning for de forskjellige funksjonene søker, prosjekterende, utførende og kontroll for henholdsvis prosjektering og utførelse. Kravene til godkjenning er system for kvalitetssikring, og utdanning og praksis hos foretakets faglige ledelse. Det kan søkes om godkjenning i tre tiltaksklasser. Det vises til nærmere omtale i kapittel 10.

9.3 Rettstilstanden i andre land

I de øvrige nordiske land er de utøvende i byggesaken ikke ansvarlig ovenfor bygningsmyndighetene for eventuelle feil på samme måte som i Norge. Både i Sverige, Danmark, Finland og Island har tiltakshaver ansvaret ovenfor de lokale bygningsmyndighetene for at byggverket er i samsvar med bygningslovgivningen. Med unntak av Finland stilles det fra det offentlige heller ikke formelle kompetansekrav til de utøvende foretakene. Finland har imidlertid innført kompetansekrav til de prosjekterende og utførende som er rettet mot personer i stedet for mot foretakene.

9.4 Hovedpunkter i Bygningslovutvalgets forslag

Bygningslovutvalget foreslår å videreføre gjeldende ansvarsregler. Forslaget innholder et eget kapittel om nye bestemmelser om ansvar. Bestemmelsene beskriver systematisk ansvaret for de ulike aktørene i byggesaker, inkludert kommunens oppgaver. Intensjonene med forslaget har ifølge utvalget ikke vært å endre rettstilstanden med hensyn til ansvarsrollene og grensene mellom dem som i dag følger av lov, forskrifter og rettspraksis. Utvalget ønsker imidlertid å klargjøre reglene. For kontrollansvar foreslår utvalget at uavhengig kontroll skal anvendes i større utstrekning enn i dag.

Utvalget foreslår at meldingsordningen avvikles, jf. kapittel 13 i NOU 2005: 12. For disse tiltakene gjelder i dag ikke krav om at tiltakshaver må benytte ansvarlige foretak. Dette foreslås i hovedsak videreført av utvalget, men foreslås endret slik at det innføres søknadsplikt for en del tiltak uten krav om at det benyttes ansvarlige foretak, jf. ny § 20-2. For enkelte av disse tiltakene kan det likevel være behov for uavhengig kontroll av dokumentasjon, prosjektering og/eller utførelse i visse tilfeller. Tilsvarende som situasjonen er i dag, foreslår utvalget at tiltak som er unntatt fra byggesaksbehandling heller ikke omfattes av ansvarsreglene.

Det foreslås en egen bestemmelse som skal gi en oversikt over kommunens ulike hovedoppgaver i byggesaker. Det foreslås også en bestemmelse om tiltakshavers ansvar for at tiltaket er i samsvar med krav gitt i medhold av plan- og bygningsloven, og ansvar for at nødvendige vedtak eller uttalelser etter andre lover foreligger.

Utvalget foreslår videre en hjemmel for tilbaketrekking av ansvarsrett når kommunen finner at det ansvarlige foretaket ikke fyller de krav som stilles til pålitelighet og dugelighet, eller dersom vedkommende i angjeldende sak eller tidligere har vist seg ikke faglig kvalifisert til oppgaven. Dette er en videreføring av intensjonen i gjeldende regelverk. Det foreslås en plikt for kommunen til å melde alle tilbaketrekkinger av ansvarsretter til det sentrale godkjenningsorganet.

Utvalget mener at deres forslag til styrking av tilsyn og godkjenningsordningen samt en mer aktiv bruk av sanksjoner, herunder mulighet for tilbaketrekking av godkjenning ved alvorlige overtredelser, vil bidra til en klarere sammenheng mellom nødvendigheten av å gjøre en god jobb overfor det offentlige og oppfyllelse av de kontraktsmessige forpliktelsene. Utvalgets forslag må samtidig sees i lys av at utvalget foreslår at sentral godkjenning skal være obligatorisk for å kunne få ansvarsrett.

9.5 Hovedpunkter i høringsuttalelsene

Det er bred enighet blant høringsinstansene om at dagens ansvarsregler er uklare og at det er behov for en presisering av ansvaret til de ulike aktørene i byggesaken. Sarpsborg kommunemener at det bør vurderes å begrense antall aktører med ansvarsrett for mindre saker og foreslår at boliger eksempelvis kun forestås av ett foretak. Statens bygningstekniske etatanbefaler at lovens motiver beskriver de ansvarlige aktørenes oppgaver. Jernbaneverket, Husbanken og Statsbygg støtter arbeidet med å klargjøre ansvarsforholdene.

Bærum kommune og et kommunenettverk i regi av Norsk Kommunalteknisk Forening foreslår at det bør overveies en ordning med spesialforetak innenfor visse fagområder, for eksempel brannprosjektering, grunnforhold/setning, fukt, statikk/bæreevne og beliggenhetskontroll, som får enerett på visse typer bygg.

9.6 Departementets vurderinger

Departementet foreslår å videreføre gjeldende ansvarssystem, og at ansvarsreglene styrkes. Dette er i tråd med Bygningslovutvalgets forslag. Det er også bred enighet om dette blant høringsinstansene.

Departementets forslag innebærer ingen endring av de ansvarlige aktørers oppgaver og plikter slik de er beskrevet ovenfor under gjeldende rett, annet enn de foreslåtte endringer i kontrollsystemet. Videre tydeliggjøres ansvaret ved at det i lovens motiver redegjøres for hva de enkelte oppgaver til de ulike aktørene omfatter, og det foreslås at adgangen til tilbaketrekking av ansvarsrett styrkes. Beskrivelser og avgrensing av ansvar og oppgaver følger i dag i stor grad av forskrift, og departementet ønsker å synliggjøre disse tydeligere i lov.

9.6.1 Kommunens oppgaver

Departementet er enig med Bygningslovutvalget i at det bør gå klarere fram av loven hvilke oppgaver kommunen har som bygningsmyndighet. Departementet foreslår likevel ikke å videreføre utvalgets forslag om egen bestemmelse om kommunens oppgaver i kapittelet om ansvar. Grunnen er at reglene bør være tydelige på å skille mellom ansvaret foretakene har påtatt seg (ansvarsrett), og oppgavene kommunen har i forvaltningen av reglene. Kommunen har en annen rolle enn de private aktørene i byggesaken. Hvilke oppgaver kommunen har etter plan- og bygningslovgivningen vil først og fremst følge av lovens øvrige bestemmelser som regulerer saksbehandlingen og tilsynsfunksjonen, se lovforslagets kapitteler 21 og 25. Eksempelvis følger det av § 21-4 hvilke oppgaver kommunen har i selve søknadsbehandlingen, og av § 25-1 at kommunen plikter å føre tilsyn. Departementet vil vurdere å definere kommunens oppgaver nærmere i forskrift.

Kommunens oppgaver gjelder først og fremst saksbehandlingen, som er definert som en oppgave, og ikke som et ansvar på linje med aktørenes ansvar. Plan- og bygningsloven regulerer altså bare kommunens oppgaver, mens kommunens eventuelle ansvar for mangelfull utøvelse av sine oppgaver kan kun tenkes som et erstatningsansvar som følger av vanlige erstatningsrettslige regler. Kommunen er tidligere holdt erstatningsansvarlig for godkjenning av bygging i rasfarlig område, for å ha gitt uriktige opplysninger, og for feil ved saksbehandlingen ellers.

Kommunen skal avklare søknaden mot rammeforutsetningene i plan, lov og forskrifter. Der det ikke foreligger tilstrekkelig plangrunnlag skal kommunen også se til at de kravene loven stiller, for eksempel med hensyn til miljø, er ivaretatt. Dette er en ren forvaltningsmessig oppgave. Kommunen skal arrangere forhåndskonferansen og føre referat derfra. Kommunen må ta stilling til naboforhold, så langt plan- og bygningsloven eller plan tilsier det, for eksempel gjeldende lov § 70, ny § 29-4, om avstand til nabogrense. Imidlertid er regelen om at kommunen skal være mottaker av gjenparter av naboprotester foreslått endret, slik at alle naboprotester i byggesaker bare sendes til søker. Med «søker» forstås i denne sammenheng også tiltakshaver der det ikke er ansvarlige foretak. Dette er en endring av gjeldende rett, og innebærer at kommunen bare skal vurdere tiltakshavers/søkers redegjørelse for naboprotestene og hvilke justeringer av tiltaket de har medført.

Kommunen har en koordineringsfunksjon overfor andre myndigheter. Kommunen kan gi rammetillatelse med forbehold om andre myndigheters samtykke, men ikke igangsettingstillatelse.

Kommunen må vurdere om dokumentasjonen er god nok, herunder situasjonsplan og arkitektonisk utforming. Videre må kommunen vurdere plassering, høyde, tilknytning til veg, vann og avløp, gi de nødvendige tillatelser, bistå ved refusjon eller kreve tilknytningsavgift. Kommunen kan i nødvendig grad ekspropriere for gjennomføring av reguleringsplan.

Kommunen skal påse at det blir ført kontroll gjennom å sjekke at behovet for kontroll og kontrollansvar fremgår av søknadsdokumentasjonen. Kommunen skal i tillegg føre tilsyn, – etter gjeldende lov § 10 nr. 1, jf. ny § 25-1, og gi pålegg og gjennomføre sanksjoner etter lovforslagets kapittel 32. Ansvaret for oppfyllelse av tekniske krav ligger hos tiltakshaver og de ansvarlige foretak. Kommunen kan imidlertid føre tilsyn også med slike forhold, og kreve den dokumentasjon som er nødvendig. Kommunen kan føre tilsyn i alle byggesaker, og kan da vurdere alle sider av tiltaket.

9.6.2 Tiltakshavers ansvar

Byggherreansvaret, eller tiltakshavers ansvar står fremdeles sterkt, også der det for søknadspliktige tiltak etter §§ 20-1, jf. 23-3, skal opprettes direkte ansvar for de ansvarlige foretakene overfor kommunen. Tiltakshaver skal videreføre sitt ansvar gjennom avtaler med profesjonelle foretak. Tiltakshaver har ansvaret der det oppstår «gråsoner» i ansvarsfordelingen. Samtidig har ansvarlig søker ansvar for å påse at hele tiltaket er belagt med ansvar, som del av et helhetsansvar for søknaden overfor kommunen. Forslaget til bestemmelsen om tiltakshavers ansvar er noe redusert i forhold til Bygningslovutvalgets forslag. At tiltakshaver skal ha ansvar for at det foreligger nødvendige tillatelser anses unødvendig, og kan gi uheldige utslag dersom tiltakshaver ikke er tilstrekkelig oppmerksom. Det bør heller ikke være nødvendig å melde fra om eierskifte, ettersom tiltakshaver og eier ikke trenger å være den samme, jf. diskusjonen om bygningsmyndighetenes ansvar for privatrettslige forhold.

Ved bortfall av ansvarlige foretak blir tiltakshaver direkte ansvarlig, blant annet som mottaker av kommunale pålegg. Etter at ferdigattest er gitt er i prinsippet de forskjellige ansvarliges direkte forhold til kommunen opphørt, men departementet har her foreslått en ny regel i § 23-3 siste ledd om at «kommunen kan gi pålegg om retting eller utbedring til det ansvarlige foretaket innen 5 år dersom den oppdager vesentlige forhold i strid med lovgivning eller den gitte tillatelsen, og som den ansvarlige er ansvarlig for». Dette innebærer at kommunen i 5 år etter ferdigattest kan velge om pålegg skal rettes mot tiltakshaver eller det ansvarlige foretak dersom vilkårene etter § 23-3 siste ledd foreligger, eller om ferdigattesten, skal trekkes tilbake dersom det er tilstrekkelig grunnlag for det. Etter 5 år kan krav ikke rettes mot det ansvarlige foretaket. Dette er ikke noen direkte regel om foreldelse av ansvar. Ansvaret i betydningen det direkte forholdet mellom det ansvarlige foretak og kommunen, opphører i prinsippet ved ferdigattest. Regelen her innebærer bare at kommunen kan gi pålegg om utbedring av feil som er oppstått under byggesaken, og som kan henvises direkte til det ansvarlige foretaket. Regelen er også foreslått ut fra foretakenes behov for å få en avslutning på byggesaken. Ferdigattesten kan dessuten trekkes tilbake dersom den er avgitt på uriktig grunnlag, jf. reglene om omgjøring av vedtak i forvaltningsloven § 35. Femårsregelen vil samtidig bringe mer overensstemmelse mellom plan- og bygningslovens regler og vanlig kontraktsmessig ansvar.

Det stilles ikke kvalifikasjonskrav til tiltakshaver. Tiltakshaver kan som nevnt også selv bli godkjent for bygging, jf. gjeldende forskrift om godkjenning av foretak for ansvarsrett (GOF) § 17 nr 2 om selvbygging. Denne regelen videreføres i forskriftshjemmelen i § 23-8 andre ledd. For de søknadspliktige tiltak der det ikke stilles krav om ansvarlige og tiltak som er unntatt fra søknadsbehandling, er tiltakshaver fullt ut ansvarlig overfor kommunen.

9.6.3 Personlig ansvarsrett for selvbyggere med mer

Det er tradisjon i Norge for å delta i arbeidet med å bygge sin egen bolig. Tiltakshaver kan etter gjeldende rett påta seg ansvarsrett innen en eller flere ansvarsfunksjoner ved bygging av bolig til eget bruk dersom tiltaket ligger innenfor laveste tiltaksklasse (klasse 1) og han kan sannsynliggjøre at tiltaket vil bli i samsvar med plan- og bygningslovgivningen. Dette medfører at tiltakshaver må dokumentere et visst kjennskap til regelverket, og vise at det brukes personer eller foretak med nødvendig fagkunnskap.

Departementet foreslår å videreføre denne adgangen i forskrift, jf. ny § 23-8 andre ledd. Forskriften kan i tillegg inneholde krav om at tiltakshaver skal la seg bistå av sakkyndige, eller at uavhengig kontroll skal benyttes der det er nødvendig i forhold til tiltakshavers fagkunnskap, hvem han benytter som hjelpere, og tiltakets kompleksitet. Dette kan for eksempel gjelde prosjektering og utførelse av plassering, grunnmur, våtrom og så videre. Tiltakshaver kan altså ha helt eller delvis ansvar for de forskjellige deler av sin egen bolig, for eksempel oppføring av grunnmur. Det skal også utferdiges ferdigattest på grunnlag av tiltakshavers egen kontrollerklæring.

I 1997 ble det innført en adgang til personlig godkjenning for fagkyndige, ut fra at det i mange tilfeller kan være behov for fagkompetanse som av ulike grunner ikke er organisert som foretak. Forskriften stiller etter gjeldende rett samme kvalifikasjonskrav til personlig fagkyndige som til foretak. Departementet finner ikke grunn til å videreføre denne muligheten. I dag er det bare unntaksvis at personlig fagkyndige ikke er organisert som enkeltpersonsforetak, og foretaksregistrering gir både kommuner og oppdragsgivere større sikkerhet for seriøsitet og kvalitet.

9.6.4 Ansvar for kontroll

Departementet vil foreslå noen grep utover utvalgets forslag for å forenkle ansvarsreglene og klargjøre de ansvarliges kontrolloppgaver. Departementet foreslår at egenkontroll videreføres som krav ved godkjenning av foretak, men bortfaller som selvstendig ansvarsområde. Det foreslås at de ansvarlig prosjekterende og ansvarlig utførende uttrykkelig skal ha ansvar for egenkontroll av plan- og bygningslovgivningens krav, som del av sin ordinære kvalitetssikring. Kravet til de ansvarlig prosjekterende og utførende er at deres del av tiltaket skal være i overensstemmelse med plan- og bygningslovgivningens krav. De har dermed et selvstendig ansvar for kvaliteten av sluttproduktet. Foretakene skal i følge godkjenningskravene blant annet ha systemer og rutiner som viser at systemene er i bruk, jf. kapittel 10 om godkjenning av foretak. Rutinene skal vise at foretakene har systemer for kvalitetssikring som også innbefatter oppfyllelse av myndighetskravene, og rutiner som viser at dette faktisk skjer. Rutinene skal altså vise etterlevelse av myndighetskravene uten at dette kommer til utrykk i ansvarsretter for kontroll. Det har også etter gjeldende regler vært en forutsetning at foretakene etterprøver sitt arbeid, og at gjennomføring av slik kontroll med eget arbeid følger av foretakets kvalitetssikringssystem. Dette har i varierende grad blitt etterlevd.

Egenkontrollen som selvstendig kontrollform og ansvarsrett foreslås dermed opphevet, og ansvarsrett for kontroll blir således bare knyttet til kontroll som utføres på annen måte, det vil si som uavhengig kontroll. Det foreslås samtidig krav om obligatorisk uavhengig kontroll i en rekke tilfeller. Det skal også kunne kreves uavhengig kontroll der det for øvrig ikke stilles krav om andre ansvarlige foretak. Se nærmere om dette under kapittel 10 om kontroll. Ansvaret for å prosjektere og utføre arbeid på tiltak innenfor lovens rammer opprettholdes. Aktørene har ansvar for å følge sine rutiner og levere et lovlig sluttprodukt. Forskjellen blir at egenkontroll ikke lenger er et eget ansvarsområde, men anses som en naturlig del av de oppgaver den ansvarlige har søkt og fått ansvarsrett for. Manglende oppfølging av egne rutiner kan medføre tilbaketrekking av ansvarsrett for prosjektering eller utførelse.

For nærmere beskrivelse av kontrollansvaret, se nedenfor under punkt 9.6.6 og kapittel 11.

9.6.5 Opphør av ansvar og skifte av ansvarlige

Det direkte ansvaret for aktørene overfor kommunen opphører etter gjeldende rett normalt ved ferdigattest. Dette gjelder også for prosjekteringen. Det er ingen særskilte regler om opphør av ansvar underveis. Kommunen kan trekke tilbake ansvarsretten helt til ferdigattest gis, dersom den finner alvorlige feil.

Det er i gjeldende plan- og bygningslov ingen regler om foreldelse av ansvar, og det er dermed uklart hvor lenge en gitt ansvarsrett strekker seg ut i tid. Departementet har i rundskriv H-12/97 antatt at ferdigattesten er en markering av at arbeidet er å anse som avsluttet, og at kommunen etter dette tidspunkt normalt ikke lenger kan gi pålegg om utbedring. I utgangspunktet må eventuelle sanksjoner etter dette tidspunkt rettes mot tiltakshaver eller den som er eier av tiltaket dersom tiltakshaver er ute av bildet. Departementet har imidlertid antatt at dersom det ansvarlige foretaket har opptrådt svikaktig eller grovt uaktsomt i forhold til ansvarsretten, vil kommunen likevel kunne gi pålegg etter at ferdigattest er utferdiget, også der ferdigattesten ikke oppheves.

Dersom kommunen, etter at ferdigattest er utferdiget, har oppdaget byggfeil som ikke er fremkommet i kontrollerklæringen, har en i praksis konkludert med at forutsetningene for ferdigattesten ikke er til stede. Vedtaket om utstedelse av ferdigattest er dermed ugyldig. Dersom feilene ikke er vesentlige eller bare gjelder avgrensede deler av tiltaket som ikke har betydning for helse, miljø og sikkerhet, kan kommunen falle tilbake på en midlertidig brukstillatelse. I motsatt fall oppheves/omgjøres ferdigattesten for tiltaket i sin helhet. En har da antatt at kommunens opphevelse av ferdigattestvedtaket har vekket til live ansvarsrettene i byggesaken slik at kommunen likevel kan gi pålegg til det foretak som hadde ansvarsrett for oppgaven. Dette er i all hovedsak aktuelt der hvor det er kort tid siden ferdigattest er utferdiget.

Man har privatrettslige foreldelsesregler gjennom reklamasjonsreglene i kontrakter, varierende fra 3 til 5 år, der 5 år nå ser ut til å bli dominerende. De offentligrettslige ansvarsreglene i plan- og bygningsloven har etter gjeldende rett ingen tilsvarende begrensning.

Departementet foreslår i ny § 23-3 siste ledd, at det kan gis pålegg til de ansvarlige foretak innenfor en ramme på 5 år dersom kommunen oppdager vesentlige forhold i strid med plan- og bygningslovgivningen eller den gitte tillatelsen, se særmerknad til bestemmelsen. Denne fristen er absolutt. Etter denne tid kan pålegg ikke rettes til de ansvarlige foretakene, med mindre ferdigattesten oppheves etter reglene i forvaltningsloven § 35 om omgjøring. Regelen markerer at ferdigattesten ikke er det endelige avslutningstidspunktet for kommunens mulighet til å gi pålegg, og departementet antar at regelen innebærer at ferdigattest dermed vil bli mer etterspurt som utgangspunkt for avslutning av påleggsmuligheten. Departementet antar samtidig at regelen vil kunne gi større rom for tilsyn før denne fristen går ut.

9.6.6 Nærmere beskrivelse av ansvar

Det har vært uklarheter omkring ansvarets omfang og grensesnitt mellom ansvarsområder. Departementet ser derfor behov for å gi en noe mer detaljert fremstilling av ansvaret i byggesaker slik det har utviklet seg i praksis, og slik det etter gjeldende rett og nye regler er å forstå. Reglene er plassert i lovens kapittel 23. Nærmere beskrivelse av reglene om ansvar vil bli utformet i forskrift og veiledning.

Hva er ansvar?

Ansvar etter plan- og bygningsloven omfatter i denne sammenheng både tiltakshavers ansvar og de ansvarlige foretakenes ansvar. Der det ikke er nødvendig med viderefordeling av ansvar, jf. §§ 20-2 og 20-3, er det tiltakshaver som har ansvaret overfor bygningsmyndighetene. Det samme gjelder der det av en eller annen grunn er et hull i dekningen. Nedenfor er det hovedsakelig ansvaret til de ansvarlige foretakene som omtales, jf. § 23-3, der slikt ansvar er nødvendig for søknadspliktige tiltak etter § 20-1.

Ansvar i plan- og bygningslovens forstand innebærer at foretaket skal innestå direkte overfor bygningsmyndighetene for at kravene i lov og forskrift er oppfylt. Dette gjelder både med hensyn til formelle og materielle krav som gjelder for de aktiviteter foretaket har søkt om, og fått godkjent ansvar for. Ansvar i plan- og bygningslovens forstand betyr både at en oppgave skal utføres i tråd med lovgivningen og den gitte tillatelse, og at manglende eller feil gjennomføring kan følges opp med pålegg og sanksjoner. Ansvaret er en direkte linje mellom den ansvarlige aktør og bygningsmyndighetene. Ansvar forutsetter rolleforståelse og kompetanse, og er basert på tillit. På den annen side er kommunene gitt større sanksjonsmuligheter som følge av, eller som kompensasjon for, større vekt på egenkontroll, egenerklæringer og tillit.

Ansvarsrett for foretak er i delt inn i ansvar for koordinering (ansvarlig søker i § 93b, forslag til ny § 23-4), fagansvar (for prosjektering i § 93b, forslag til ny § 23-5, og utførelse i § 98, forslag til ny § 23-6) og ansvar for kontroll (§ 97, forslag til ny § 23-7).

Aktørene kan også ha ansvar for gjennomføring, koordinering eller rapportering etter annet regelverk, for eksempel arbeidsmiljølovgivning, skattelovgivning, trygdelovgivning, regler for utleie av arbeidskraft og så videre. Disse forskjellige ansvarsformene er ikke koordinert mellom de forskjellige lover, slik at det bare er ansvar etter plan- og bygningslovgivningen som omfattes her.

Ansvaret er knyttet til foretaket, det er ikke et personlig ansvar, med unntak av «selvbyggeransvaret» som er nevnt over.

Ansvaret er begrenset til det ansvaret vedkommende foretak har påtatt seg i søknaden om ansvarsrett, som del av søknaden om tillatelse til tiltak. Ansvaret er samtidig avhengig av kontrakten med tiltakshaver, selv om den ansvarlige har en selvstendig stilling overfor kommunen. Det privatrettslige ansvar og ansvaret etter plan- og bygningsloven behøver ikke være sammenfallende. Det kontraktsrettslige ansvaret kan imidlertid ved uklarheter tjene som moment for avklaring av grensene for det offentligrettslige ansvaret, der ansvarsoppdelingen etter plan- og bygningsloven er uklar. Det motsatte kan også være tilfelle, slik at ansvarsrettssøknadene kan være tolkningsmomenter der den kontraktsrettslige ansvarsfordelingen er uklar. I byggesaker er utgangspunktet uansett at det er den offentligrettslige ansvarsfordelingen som skal legges til grunn.

Alle ansvarlige foretak må være kvalifisert. Kravene er nærmere detaljert i forskrift av 22. januar 1997 nr. 35 om godkjenning av foretak for ansvarsrett (GOF). Ansvar og ansvarsrett er definert i lovforslagets §§ 23-1 til 23-3.

Inndeling av ansvar

Hovedreglene finnes i lovforslagets §§ 23-2 til 23-7. Den viktigste funksjonen vis-a-vis kommunen er ansvarlig søker, som er tiltakshavers representant gjennom byggeprosessen. Fagansvaret og kvalitetssikringen ligger hos ansvarlig prosjekterende og ansvarlig utførende. Ansvarlig søker har etter lovendring i 2003 også samordningsansvar for utførelsesfasen, helt fram til ferdigattest er utstedt.

Det må skilles mellom koordineringsansvaret til ansvarlig søker og det faglige ansvaret som ligger hos de prosjekterende og utførende, samt kontrollansvaret. Dette gir seg blant annet uttrykk i at kvalifikasjonskravene er forskjellige, særlig med hensyn til kravene om rutiner (systemkrav). Av disse skal det fremgå at de ansvarlige foretak har system for egenkontroll av plan- og bygningslovgivningens krav, at de har organisasjonsplan både for foretaket og prosjektorganiseringen, at de har system for avviksbehandling og for dokumenthåndtering, samt oversikt over de kravene i plan- og bygningslovgivningen som er relevante for det konkrete tiltaket. Disse kravene gjelder for alle foretak som vil påta seg ansvarsrett, men det nærmere innholdet i kravene vil variere etter hvilken funksjon foretakene vil påta seg ansvar for.

Ansvaret kan samles og deles opp etter behov, først og fremst for å ha mulighet til å harmonere med entrepriseformen. Det er imidlertid ingen direkte sammenheng mellom ansvaret etter plan- og bygningsloven og entrepriseansvaret. For eksempel gir det seg utslag i at mange standardkontrakter ikke har bestemmelser om ansvarsrett i byggesaken. Det er tiltakshaver, ved ansvarlig søker, som foreslår inndeling av ansvar for bygningsmyndighetene, og som samtidig foreslår de aktuelle foretak som skal ha ansvarsrett.

Kommunen kan avslå ansvarsrettssøknadene dersom foretakene mangler nødvendige kvalifikasjoner. Dette gjelder også krav til pålitelighet og dugelighet, noe som gir kommunen en mulighet til å vurdere foretakene ut fra erfaring og lokal kjennskap, til en viss grad uavhengig av sentral godkjenning. Kommunen kan også i særlige tilfeller kreve dokumentasjon og eventuell særskilt ansvarsrett for kvalifikasjoner for enkelte fagområder, for eksempel der det foreligger vanskelige grunnforhold eller der det skal oppføres nybygg i vernet bebyggelse. Dersom foretaket ikke er tilstrekkelig kvalifisert, må tiltakshaver enten bytte foretak eller supplere med særskilt kvalifiserte foretak. Det vil være opp til tiltakshaver eller det ansvarlige foretak, hvorvidt spesialforetaket skal søke om egen ansvarsrett eller inngå i for eksempel ansvarsretten til ansvarlig prosjekterende. I det siste tilfellet har ansvarlig prosjekterende, det vil si det foretaket som har påtatt seg ansvarsrett, fullt ansvar også for spesialforetaket.

Ansvarlig søker

Ansvarlig søker har koordineringsfunksjonen overfor kommunen, og skal være bindeledd mellom tiltakshaver og kommunen. Han skal undertegne alle dokumenter som skal til kommunen, også selve søknaden om tillatelse til tiltak, der han undertegner sammen med tiltakshaver, men ikke de enkelte kontrollerklæringer, som de enkelte ansvarlig kontrollerende skriver under på. Han skriver altså under på søknad om igangsettingstillatelse, søknad om endring av tillatelse, søknad om ferdigattest og eventuell midlertidig brukstillatelse, nabovarsel, eventuell ansvarsoppgave, og de enkelte søknader om ansvarsrett.

Ansvarlig søker skal påse at søknaden er fullstendig, herunder at tiltaket i henhold til ansvarlig prosjekterende og eventuelt ansvarlig kontrollerende for prosjekteringen er ferdig prosjektert når det søkes om igangsettingstillatelse. Han er ansvarlig for at det foreligger nødvendig dokumentasjon for å gi kommunen grunnlag for å vurdere tiltaket, inkludert nødvendig prosjektering, men han er ikke ansvarlig for det nærmere faglige innholdet i dokumentasjonen. Han skal sikre at helhet, kontroll og grensesnitt er ivaretatt. Samordningsfunksjonen innebærer også å sørge for nødvendig informasjonsflyt mellom ansvarlig prosjekterende og ansvarlig utførende. Han er ansvarlig for at det foreligger ansvarsdekning og tilhørende ansvarsrettssøknader. Ansvarlig søker skal gi oversikt over ansvarsfordelingen som en del av søknadsdokumentasjonen, men det er i utgangspunktet tiltakshaver som har ansvaret for at det inngås avtaler med profesjonelle foretak. Dersom kommunen finner at deler av tiltaket mangler ansvar, kan den henvende seg til ansvarlig søker, som må ta dette opp med tiltakshaver. Ansvarlig søker kan også være formell mottaker av pålegg, som han da skal videreformidle.

Ansvarlig søker er ansvarlig for at det foreligger plan for gjennomføring av tiltaket. En slik gjennomføringsplan vil være grunnlag for kontroll, både for prosjekteringen og utførelsen. Ansvarlig søker er ansvarlig for at kontrollfunksjonen blir ivaretatt, og skal påse at de forskjellige ansvarlige kontrollforetakene koordinerer og samordner kontrollen slik at den blir helhetlig. Det vil si at den dekker hele tiltaket og grensesnittene mellom de forskjellige kontrollene, men han er ikke ansvarlig for innholdet i kontrollen eller kontrollerklæringene.

Det skal kun være én ansvarlig søker i byggesaken. Funksjonen kan altså ikke deles opp i flere parallelle funksjoner. Søkerfunksjonen kan imidlertid deles opp i tid, slik at det for eksempel er én ansvarlig søker for prosjekterings/søknadsfasen frem til igangsettingstillatelsen og én for utførelsesfasen frem til ferdigattest. Dersom ansvarlig søker eller andre ansvarlige fratrer i løpet av prosessen mellom tillatelse og ferdigattest, kan kommunen gi stansningspålegg inntil ansvarsforholdene er brakt i orden.

Ansvarlig prosjekterende

Ansvarlig prosjekterende foretak er ansvarlig innenfor den tildelte ansvarsretten for at prosjekteringen gjennomføres på en slik måte at tegninger og beregninger blir i samsvar med plan- og bygningslovgivningen, og de fastsatte rammene for tiltaket (tillatelser, bindende arealplaner, godkjent plassering/høyde, tekniske krav med videre). Prosjekteringsansvaret kan deles opp i flere ansvarsområder fordelt på ulike fagoppgaver. Det vil da framgå av ansvarsrettssøknaden hvor langt prosjekteringsansvaret rekker. Det forutsettes at den ansvarliges egne rutiner følges.

Ansvarlig prosjekterende har ansvar for at informasjon fra tillatelse og strategidokumenter klargjøres for å kunne føres videre som arbeidsgrunnlag til ansvarlig utførende. Han har videre ansvar innenfor sitt ansvarsområde for feil i arbeidsgrunnlaget eller dersom grunnlaget er ufullstendig, uansett privat avtale og kontraktens avgrensning. Han skal også påse at egne løsninger er gjennomførbare i forhold til de øvrige prosjekteringsfagene ved å gjennomføre tverrfaglig kvalitetssikring (egenkontroll) i forhold til grenseflatene til andre prosjekterende. I den grad det er nødvendig med prosjektering for sikringstiltak i henhold til § 28-2 om sikring av byggearbeider har ansvarlig prosjekterende ansvar for at det blir gjort.

Dersom prosjekteringen medfører endringer i forhold til de rammer som følger av regelverket eller vilkår i henholdsvis rammetillatelsen og/eller igangsettingstillatelsen, skal prosjekteringsansvarlig straks informere søker om dette. Ansvarlig søker må da vurdere om det er nødvendig å sende endringssøknad og/eller søknad om dispensasjon til kommunen. Prosjekteringsansvarlig vil være rette adressat for rettingspålegg ved eventuelle prosjekteringsfeil innenfor eget ansvarsområde.

Ansvarlig utførende

Ansvarlig utførende er ansvarlig innenfor foretakets ansvarsrett for at tiltaket blir utført i samsvar med prosjekteringsgrunnlaget, gitte tillatelser og bestemmelsene gitt i eller i medhold av plan- og bygningslovgivningen. Ansvaret kan fordeles på flere utførende foretak som har ansvar innenfor sine egne definerte ansvarsområder. Der hvor det er flere ansvarlig utførende, skal disse koordineres av ansvarlig søker.

Utførelse i strid med regelverket som skyldes feil prosjektering, har den utførende ikke ansvar for. Dette er det vedkommende ansvarlig prosjekterende som er ansvarlig for, og som har ansvar for å rette opp. Den ansvarlig utførendes oppgave er først og fremst å gjennomføre utførelsen i samsvar med prosjekteringsgrunnlaget. Han har likevel et generelt aktsomhetsansvar, som innebærer at dersom han ser eller burde ha sett at prosjekteringen er feil, vil han ha opplysningsplikt til ansvarlig søker eller tiltakshaver. Ansvarlig utførende plikter å melde fra til ansvarlig søker når han oppdager feil i prosjekteringen eller forhold som ikke er tilstrekkelig prosjektert. Søker skal da videreformidle dette til prosjekteringsansvarlig som plikter å sørge for at den manglende prosjekteringen ferdigstilles.

Før arbeid igangsettes plikter utførelsesansvarlig å forsikre seg om at de nødvendige tillatelser er innhentet, og å sette seg inn i hva tillatelsen går ut på.

Utførende har også ansvar for at sikkerheten på byggeplassen er tilstrekkelig ivaretatt i henhold til kravene i § 28-2 om sikring av byggearbeider. Dersom sikringstiltakene forutsetter prosjektering, har ansvarlig prosjekterende ansvar for at prosjekteringen blir utført.

Ansvarlig utførende har altså ansvar for å utføre arbeidet i overensstemmelse med arbeidstegninger og beskrivelser, og å varsle om tegninger som åpenbart mangler, uansett hvem som er bestiller av prosjekteringen. Han skal videre varsle om feil som er åpenbare i forhold til de funksjoner som skal ivaretas, og å varsle om åpenbare konflikter mellom ulike sett av arbeidstegninger.

Ansvarlig kontrollerende

Etter departementets forslag skal egenkontroll skje som en del av den vanlige kvalitetssikringen i prosjektet, og skal i prinsippet integreres i foretakets kvalitetsplan. I tillegg kan det etter loven, forskrifter eller etter kommunens konkrete vurdering kreves uavhengig kontroll for hele eller deler av tiltaket. Det er denne uavhengige kontrollen som omfattes av ansvaret til ansvarlig kontrollerende.

Den ansvarlig kontrollerende har informasjonsplikt både til tiltakshaver ved ansvarlig søker, og i siste instans også til kommunen. Han skal bistå med utformingen av en plan for gjennomføring av tiltaket som grunnlag for kontroll, og har ansvar for sluttkontroll og avsluttende gjennomgang av dokumentene for å se om det er samsvar mellom tillatelsen inklusive de vilkår som er stilt der, og det ferdige produkt. Dette skal fremgå av en kontrollerklæring. Planen for gjennomføring er noe annet enn de kontrollplaner som har vært brukt. Planen skal vise gjennomføringen av hele tiltaket, der det synliggjøres milepæler hvor det kan føres kontroll, for eksempel ved valg av løsninger i prosjekteringen, ved innbygging av bygningsdeler i utførelsen, samt sluttkontroll.

Ansvarlig kontrollerende for prosjekteringen har ansvar for å påse at kontrollsystemet blir brukt underveis i prosjekteringen, inklusiv ved gjennomføring av tverrfaglig kontroll, og ved sluttkontroll av prosjekteringen. Han skal videre påse at kontrollomfanget er hensiktsmessig, og ved å foreta en faglig vurdering av resultatet av kontrollen, oppsummere om prosjekteringsresultatet er i overensstemmelse med offentligrettslige krav.

Ansvarlig kontrollerende for utførelsen har ansvar for å påse at kontrollsystemet blir brukt underveis i utførelsen, inklusiv mottakskontroll av arbeidsunderlag og sluttkontroll. Han skal videre påse at kontrollomfanget er hensiktsmessig, og ved å foreta en faglig vurdering av resultatet av kontrollen, med å oppsummere om det kontrollerte arbeidsresultatet er i overensstemmelse med offentligrettslige krav.

Se nærmere omtale av kontroll og kontrollansvar under kapittel 11.