13 Oppfølging av ulovlig byggearbeid

13.1 Bakgrunn

Når det oppdages forhold i strid med reglene i plan- og bygningsloven, for eksempel bygging i strid med eller helt uten tillatelse, har kommunen en rekke muligheter for reaksjoner. Reaksjonene retter seg for det første mot å hindre eller rette opp det ulovlige forhold. Det kan gis pålegg om stans av arbeid og om retting eller fjerning av ulovlige arbeider. I 1997 ble det gitt anledning til å ilegge tvangsmulkt for å sikre at pålegg følges. Plan- og bygningsloven inneholder for det andre straffebestemmelser og regler om rimelighet og samordning av reaksjoner. For å sikre oppfyllelsen av pålegg kan det også gis forelegg om gjennomføring som blir tvangsgrunnlag for gjennomføring av pålegget.

Oppfølging av ulovligheter er et viktig ledd i å sikre at plan- og bygningsloven følges. Både risiko for at brudd oppdages og klare konsekvenser ved brudd vil bidra til dette. Det er imidlertid svakheter ved gjeldende regler. Prosessen som leder fram til gjennomføring av et pålegg kan være tungvint, særlig fordi det ofte fattes en rekke vedtak som blir påklaget hver for seg. Dette er tid- og ressurskrevende for både kommunen og berørte parter. Videre synes straffebestemmelsene ikke å ha en tilstrekkelig preventiv effekt. Dette har sammenheng med så vel straffenivået som at straff ikke i alle tilfeller oppfattes som en ønsket reaksjon fra kommunens side. Det har også blitt pekt på at politiet sjelden prioriterer å følge opp brudd på plan- og bygningsloven. Dette har bedret seg noe når det gjelder miljøkriminalitet, men ikke for andre brudd på plan- og bygningsloven.

13.2 Gjeldende rett

Det gis her en kort gjennomgang av gjeldende rett. For øvrig vises til NOU 2005: 12 kapittel 18.2, som også har en grundig gjennomgang av nasjonale regler og forholdet til menneskerettighetene.

13.2.1 Plikt til å følge opp ulovlige forhold

Kommunen skal føre tilsyn med at plan- og bygningslovgivningen følges i kommunen, jf. gjeldende plan- og bygningslov § 10-1. I dette ligger også en generell plikt til å følge opp ulovlige forhold. Det er imidlertid uklart hvor langt bestemmelsen går i å forplikte kommunen til å følge opp konkrete ulovlige tiltak med rettingspålegg med videre. Det pekes tidvis på som et problem at en kommune unnlater å følge opp et kjent ulovlig forhold, uten at det er mulig å forplikte kommunen til å reagere. Alternativet er i slike tilfeller at overordnet plan- og bygningsmyndighet – fylkesmannen eller departementet – følger opp saken. Dette er det anledning til, men Kommunal- og regionaldepartementet har forutsatt at dette bare bør skje i spesielle tilfeller.

13.2.2 Pålegg om retting. Forelegg og tvangsmulkt

Plan- og bygningsloven inneholder en generell hjemmel for pålegg i gjeldende lov § 113 og en rekke særskilte påleggshjemler gitt i konkrete bestemmelser. Eksempler på særskilte påleggshjemler er § 69 nr. 1 siste punktum som gir kommunen anledning til å kreve at trær og beplantning fjernes eller beskjæres for at kravet i bestemmelsen om tilstrekkelig uteoppholdsareal og parkering med videre, oppfylles, og § 107 andre ledd som gir kommunen anledning til å pålegge fjerning av skilt og reklameinnretninger. Slike påleggshjemler kan både gjelde forhold som er lovlige inntil kommunen gir pålegg om fjerning og forhold som er i strid med lov og tillatelse, for eksempel gjengrodde arealer som er forutsatt benyttet til parkering. Pålegg etter de særskilte hjemlene følger reglene i lovens kapittel XIX Ulovlig byggearbeid med videre, når det gjelder saksbehandling, virkemidler for gjennomføring og så videre. Det gjør altså ingen forskjell for oppfølgingen om pålegget er gitt med hjemmel i § 113 eller i de særskilte påleggshjemlene. Det er imidlertid påkrevet med pålegg før man kan gå videre med oppfølging, i motsetning til situasjonen før 1997, da man kunne gå direkte på forelegg.

Gjeldende lov § 113 inneholder en generell hjemmel for bygningsmyndighetene til å kreve retting av ulovlige forhold, herunder opphør av ulovlig bruk. Etter bestemmelsen kan det gis pålegg om stans av pågående ulovlig arbeid, endring eller riving av ulovlig oppført bygg og så videre. Pålegg er et selvstendig enkeltvedtak som rettes mot den som er ansvarlig for det ulovlige forholdet. Det skal settes frist for oppfyllelse og opplysning om at vedtaket vil kunne følges opp med forelegg. Pålegg om stansing av ulovlige arbeider kan gis med øyeblikkelig virkning der det er fare for uopprettelig skade.

Ulovlighet og pålegg kan gjelde både formelle og materielle krav. Før det gis pålegg om retting er det vanlig praksis at det gis anledning for tiltakshaver til å søke om tillatelse til det ulovlige arbeidet. Tillatelse vil da som hovedregel gis hvis tiltaket er i overensstemmelse med krav gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven (reguleringsformål, størrelse, plassering og så videre). Der et tiltak allerede er oppført uten søknad, men er i overensstemmelse med eksisterende plan, kan imidlertid kommunen etter omstendighetene nedlegge bygge- og deleforbud, omregulere og avslå søknaden. I hvilken grad tiltakshaver har rett til å få behandlet en etterfølgende søknad om tillatelse til tiltaket, vil vurderes ut fra hvilke forhold ved tiltaket som avviker fra lovgivningen. Ved en ren formell uoverensstemmelse, som manglende søknad, vil det langt enklere kunne forutsettes en rett til at en prosess om rettingspålegg avventer behandlingen av søknaden, enn ved brudd på materielle krav i lov, forskrift eller plan.

Pålegg kan tvinges gjennom på to alternative måter; ved forelegg etter gjeldende lov § 114 eller ved tvangsmulkt etter § 116a. Forelegg gir kommunen rett til å kreve tvangsgjennomføring av gitte pålegg. Forelegget er et selvstendig vedtak, som må rette seg mot de samme partene og gjelde de samme forhold som pålegget som skal tvangsgjennomføres.

Forelegg kan tvangsfullbyrdes, jf. § 115 første ledd. Bygningsmyndighetene har ved et rettskraftig forelegg rett til tvangsfullbyrding ved fysisk å gjennomføre pålegg for tiltakshavers regning. Foreligger forhold som medfører fare for den som oppholder seg i bygningen eller andre, kan pålegg også tvangsfullbyrdes uten at det er utferdiget forelegg eller at tvangsfullbyrding er fastsatt ved dom.

Ved reformen som trådte i kraft i 1997 ble det innført adgang til å ilegge tvangsmulkt som virkemiddel for å tvinge gjennom oppfyllelsen av pålegg, jf. § 116a, som alternativ til å bruke forelegg. Tvangsmulkten settes til et engangsbeløp og/eller en løpende mulkt, og tilfaller kommunen. Tvangsmulkt er i dag den vanligste metoden for å tvinge gjennom oppfyllelsen av gitte pålegg.

Pålegg og tvangsmulkt er enkeltvedtak, og forvaltningslovens regler om varsel, kontradiksjon, begrunnelse, klagerett med videre, skal følges. For forelegg er det gitt egne saksbehandlingsregler i § 114. Forelegg angripes ved søksmål, ikke ved klage.

Hvis et pålegg om fjerning gjelder tiltak utført i overensstemmelse med tillatelse etter § 93, der tiltaket er utført forsvarlig og i god tro, kan vedkommende pålegget retter seg mot, kreve erstatning etter § 116.

Etter gjeldende lov § 116b skal sanksjoner stå i rimelig forhold til ulovligheten. Flere typer sanksjoner må samordnes slik at den samlede reaksjonen ikke blir urimelig. Det skal tas hensyn til graden av eventuell uaktsomhet samt grovheten og mulige fordeler av overtredelsen. Etter andre ledd kan plan- og bygningsmyndighetene avstå fra å forfølge ulovligheter med sanksjoner, hvis de finner at overtredelsene er av bagatellmessig karakter.

13.2.3 Tilbaketrekking av godkjenning

Tilbaketrekking av godkjenning for ansvarsrett er en reaksjonsmåte for å bringe ulovlige forhold til opphør. Tilbaketrekking kan skje der det avdekkes feil i tiltak eller i dokumentasjon i tiltak. Feil eller endringer i foretakets kvalifikasjoner som ikke er rapportert eller rettet opp kan også være grunnlag for tilbaketrekking. Tilbaketrekking kan gjøres av kommunen i den enkelte sak eller eventuelt av den sentrale godkjenningsordningen. Selv om godkjenning etter gjeldende regler kan trekkes tilbake for et bestemt tidsrom, er formålet med tilbaketrekking ikke å straffe foretaket eller tiltakshaver, men å sikre at de ansvarlige er kvalifisert. Se for øvrig kapittel 10.10 om godkjenningsordningen.

13.2.4 Straff for brudd på plan- og bygningsloven

Ved siden av eller i stedet for pålegg med videre, om retting eller tilbaketrekking av godkjenning kan tiltakshaver eller foretak straffes for brudd på plan- og bygningslovgivningen, jf. gjeldende lov §§ 110 – 112. Straff kan ilegges for så vel materielle som formelle feil, for eksempel henholdsvis brudd på krav til utførelsen eller bygging uten forutgående søknad eller uten bruk av ansvarlig foretak der dette er påkrevet. Det er påtalemyndigheten som forfølger straffesaken ved å etterforske saken, ilegge forelegg (bot) og eventuelt følge saken i rettsvesenet. Bygningsmyndighetenes rolle begrenser seg til å anmelde forholdet til påtalemyndighetene, samt eventuelt å bidra med dokumentasjon innhentet under tilsyn.

13.3 Bygningslovutvalgets forslag

Utvalget har gått gjennom plan- og bygningslovens regler om ulovlige byggearbeider med videre, og straffansvar i gjeldende lov kapittel XVIII og XIX. Det er blant annet lagt vekt på at Bygningslovutvalgets faktaundersøkelse avdekker en viss grad av manglende oppfølging av ulovlige forhold.

13.3.1 Oppfølging av ulovlig byggearbeid med videre

Etter utvalgets mening er ikke sanksjonsreglene nødvendigvis vanskelige å forstå, men det pekes på at oppfølgingen ofte vil bli langvarig og tidkrevende, og går på bekostning av andre oppgaver. Videre antar utvalget at kommunene kan mangle kompetanse til å følge opp ulovligheter, i det dette krever en annen kompetanse enn ordinær byggesaksbehandling. Også økonomiske forhold antas å ha betydning. Ulovlighetsoppfølging er svært ressurskrevende, og kan ikke i sin helhet finansieres gjennom gebyrer. Utvalget er bekymret for at dette arbeidet prioriteres bak inntektsgivende saksbehandling undergitt tidsfrister, som det får økonomiske konsekvenser å bryte. Utvalget foreslår derfor regler som skal lette plan- og bygningsmyndighetenes saksbehandling og finansiering av ulovlighetsoppfølgingen. Utvalget har vurdert om oppfølging av ulovligheter kan effektiviseres ved at den overlates til private, men kommer ut fra hensyn til rettssikkerhet fram til at dette fortsatt bør være en offentlig oppgave.

Tydeliggjøring av plikten til å forfølge ulovligheter

For å påvirke til en mer aktiv ulovlighetsoppfølging fra kommunenes side og understreke viktigheten av dette, foreslår utvalget at det skal lovfestes en plikt for kommunen til å forfølge overtredelser av plan- og bygningsloven, jf. utvalgets forslag til ny § 37-1. En slik plikt vil komme i tillegg til en alminnelig plikt til å påse at plan- og bygningsloven overholdes i kommunen, som foreslås videreført fra gjeldende lov § 10-1 til ny § 1-4 foreslått i Miljøverndepartementets proposisjon, Ot.prp. nr. 32 (2007 – 2008). Regelen skal synliggjøre et særskilt ansvar for å forfølge ulovligheter og sikre at plan- og bygningsmyndighetene prioriterer ulovlighetsoppfølging. Det er imidlertid ikke ment å skape rettigheter for andre, og private rettssubjekter får ikke rettskrav på at kommunen skal forfølge ulovligheter.

For de tilfellene der kommunen likevel ikke følger opp ulovligheter, viser utvalget til at sentrale plan- og bygningsmyndigheter – fylkesmannen, Miljøverndepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet – etter gjeldende lov § 113 kan gå inn og forfølge ulovligheter. Denne adgangen ønskes videreført, gjennom at man fortsatt bruker betegnelsen «plan- og bygningsmyndighetene». Utvalget peker imidlertid på at denne muligheten i første rekke kan tenkes brukt der kommunen viser manglende vilje til selv å følge opp forholdene, og at det antagelig i liten grad forekommer at sentrale myndigheter tar over ulovlighetsoppfølgingen. Slik bør det etter utvalgets syn fortsatt være. Sentrale plan- og bygningsmyndigheter bør i stedet sette i verk tiltak som setter kommunene bedre i stand til å følge opp ulovligheter, for eksempel ved å opprette støttefunksjoner, utgi veiledningsmateriale eller liknende.

I Bygningslovutvalgets forslag § 37-1 andre ledd viderefører utvalget gjeldende regel i § 116b andre ledd om at plan- og bygningsmyndighetene kan unnlate å forfølge overtredelser de finner bagatellmessige. Beslutningen skal etter forslaget ikke være et enkeltvedtak, og skal som etter gjeldende rett således ikke kunne påklages.

Effektivisering av klagesaksprosessen

Utvalget mener at en hovedårsak til at ulovlighetsoppfølging kan være tidkrevende og komplisert, er det antall vedtak det kan være nødvendig å fatte før et rettingspålegg følges, og det antall klagesaker som dermed kan oppstå. Utvalget foreslår derfor å effektivisere prosessen.

En mer effektiv prosess kan oppnås ved at den starter med ett felles forhåndsvarsel til den ansvarlige for samtlige enkeltvedtak, jf. utvalgets forslag til § 37-2. Dette vil samtidig gi informasjon til den ansvarlige om den videre prosess. Hvis en eventuell søknad om etterfølgende godkjenning avslås, antar utvalget at plan- og bygningsmyndighetene samtidig med avslaget, kan gi pålegg om retting og fastsette tvangsmulkt, jf. også forslaget til § 37-3 fjerde ledd. Varslet overtredelsesgebyr kan ilegges samtidig, se nedenfor i kapittel 13.3.3. Klager over flere av vedtakene vil da kunne behandles samtidig, noe som vil være svært tids- og ressursbesparende. Hvis det ikke kommer inn søknad om etterfølgende godkjenning av et ulovlig tiltak, kan det gis pålegg sammen med vedtak om tvangsmulkt og eventuelt overtredelsesgebyr. En slik felles behandling antas å være mulig i dag, men utvalget mener forslaget vil legge bedre til rette for en slik prosess. Forslaget skal ikke gå på bekostning av den enkeltes rettssikkerhet.

Etter forslaget skal det i varselet gis en frist på tre uker til å rette det ulovlige forholdet før varselet eventuelt følges opp med pålegg om retting og forelegg eller tvangsmulkt samt overtredelsesgebyr. Plan- og bygningsmyndighetene kan etter anmodning forlenge fristen.

Pålegg, herunder pålegg om øyeblikkelig stans. Mulighet for tinglysning

Adgangen til å gi pålegg om retting og stans i gjeldende lov foreslås videreført i § 37-3 første ledd. Det skal alltid settes frist for oppfyllelse, jf. andre ledd, og en eventuelt ilagt tvangsmulkt løper fra dette tidspunktet. Pålegg rettes som i dag mot den ansvarlige, som for eksempel kan være eier, tiltakshaver eller ansvarlig foretak.

Utvalget foreslår videre en anledning for kommunen til å gi pålegg om øyeblikkelig stans av tiltak ved fare for liv eller uopprettelig skade, jf. § 37-3 tredje ledd. Slikt pålegg om stans uten forhåndsvarsel og rett for tiltakshaver/ansvarlige til å uttale seg, skal etter forslaget gjelde «i tilfeller hvor det ulovlige forhold medfører fare eller uopprettelig skade, men også i tilfeller hvor det bygges uten tillatelse eller i åpenbar strid med tillatelse eller hvor ansvarlig utførende ikke har nødvendig kompetanse». Utvalget peker på at man av hensyn til rettssikkerhet skal være forsiktig med å fravike lovens hovedregel om forhåndsvarsel, frist til retting med videre, men mener at plan- og bygningsmyndighetene har et klart behov for å stanse ulovlige forhold der det oppstår fare eller uopprettelig skade. Utvalget mener også at det er behov for en slik mulighet der det åpenbart bygges i strid med tillatelse eller der ansvarlig utførende ikke har nødvendig kompetanse. Ved vurderingen bør det blant annet legges vekt på mulig risiko og fare hvis det ulovlige forholdet fortsetter, samt kostnads- og rettssikkerhetsmessige forhold. Bygningsmyndighetene vil etter forslaget til § 37-3 tredje ledd kunne kreve bistand fra politiet for gjennomføring av pålegg om stans. Det følger av forslagets fjerde ledd at tvangsmulkt kan ilegges samtidig med pålegget.

For å effektivisere reglene foreslår utvalget at pålegg skal kunne tinglyses, jf. forslaget til § 37-3 femte ledd. Dette vil knytte ulovligheten og pålegget til eiendommen på et tidlig stadium, og hindre komplikasjoner ved en eventuell overdragelse av eiendommen. Videre vil tinglysning i seg selv kunne motivere til etterlevelse av pålegget. Adgangen til å tinglyse pålegg foreslås imidlertid reservert til etter at klagefristen er utløpt eller vedtak i klagesaken foreligger.

Tvangsmulkt og forelegg

Utvalget vurderer om det er nødvendig å opprettholde adgangen til å utferdige forelegg, eller om det vil være tilstrekkelig med en adgang til å fastsette tvangsmulkt, som er den langt vanligste måten for kommunene til å sikre oppfyllelse av pålegg. Ut fra at det kan forekomme tilfeller der tvangsmulkt ikke vil virke etter sin hensikt, foreslår utvalget likevel å opprettholde dagens tosporede system. Tvangsmulkt anses imidlertid å være det virkemiddelet som først og fremst skal fremtvinge oppfyllelse. For å tydeliggjøre dette er reglene om tvangsmulkt foreslått plassert foran reglene om forelegg, jf. utvalgets forslag til §§ 37-4 og 37-5.

Utvalget foreslår kun mindre endringer i reglene om tvangsmulkt, jf. forslaget til § 37-4. Fastsettelse av tvangsmulkt forutsetter som i dag at det er gitt pålegg etter lovens særskilte påleggshjemler eller etter den generelle påleggshjemmelen i forslaget til § 37-3. Adressaten skal være den samme som for pålegget. Tvangsmulkten skal varsles etter første ledd og kan påklages. Etter andre ledd kan tvangsmulkt fastsettes som en forpliktelse som løper inntil det ulovlige forholdet er rettet, som et engangsbeløp eller som en kombinasjon. Utvalget foreslår videreføring av gjeldende rett ved at tvangsmulkten tilfaller kommunen. Vedtak om tvangsmulkt er tvangsgrunnlag for utlegg, slik at kommunen kan ta utlegg hos den ansvarlige etter tvangsfullbyrdelsesloven § 7-2d. Kommunen har for øvrig en skjønnsmessig adgang til å nedsette eller frafalle mulkten, forutsatt at det ulovlige forhold er rettet. Avvisning av søknad om å nedsette mulkten er enkeltvedtak, og kan påklages.

Bygningslovutvalgets forslag til § 37-5 om forelegg om plikt til å etterkomme pålegg eller forbud, inneholder ingen materielle endringer i forhold til gjeldende rett. Utvalget forutsetter at anledningen til å gi forelegg etter denne bestemmelsen forbeholdes spesielle tilfeller. Forelegg vil være en oppfølging av et tidligere pålegg etter lovens særskilte påleggshjemler eller etter den generelle påleggshjemmelen i forslaget til § 37-3. Har det gått mer enn seks måneder etter at pålegget ble gitt, skal den forelegget rettes mot gis anledning til å uttale seg. Forelegg kan gis av plan- og bygningsmyndighetene, altså statlige myndigheter i tillegg til kommunen.

Gjeldende regler om tvangsfullbyrdelse i § 115 foreslås videreført i § 37-6 med kun redaksjonelle endringer.

Erstatning for pålegg om fjerning

Utvalget anser at anledningen til å kreve erstatning ved pålegg i strid med loven om retting eller fjerning etter gjeldende lov § 116 er unødvendig fordi tilsvarende uansett følger av ulovfestede regler om erstatning, og at bestemmelsen således ikke bør videreføres.

Rimelighet og samordning

Bygningslovutvalget foretar en grundig vurdering av både prinsippet bak og regelen i gjeldende lov § 116b første ledd. Utvalget finner at det etter gjeldende rett synes mest riktig å anta at det i den generelle forvaltningsretten foreligger et krav om forholdsmessighet som kan ha både prosessuell og materiell betydning, og at § 116b i realiteten er en eksemplifikasjon på dette prinsippet. Utvalget viser videre til at et tilsvarende prinsipp må sies å følge av så vel EØS-retten som folkeretten om menneskerettigheter. Utvalget finner videre at bestemmelsen i § 116b har medført vanskeligheter blant annet med hensyn til intensiteten i domstolenes prøvelsesrett. Departementet viser for øvrig til utvalgets vurderinger i utredningen kapittel 18.8.1.2.

Utvalget mener at plan- og bygningsloven § 116b er en bestemmelse uten tilstrekkelig konkret og klart innhold, og at den er mer egnet til å forvirre enn å klargjøre. Ut fra at det i tillegg allerede anses å foreligge et tilsvarende vern som følger av generelle rettsgrunnlag, finner utvalget at det ikke er selvstendig behov for bestemmelsen, og foreslår at den fjernes.

13.3.2 Straff og annen reaksjon for overtredelse av plan- og bygningsloven

Utvalget foretar en vurdering av straffereglene, blant annet sett i lys av NOU 2003: 15 Fra bot til bedring, Kommunal- og regionaldepartementets høringsuttalelse til denne utredningen og anbefalingene fra Prosjekt miljøkriminalitet. Utvalget finner at straff bør forbeholdes alvorlige og/eller gjentatte overtredelser. Videre peker utvalget på at strafferammen er for lav, og ikke gjenspeiler plan- og bygningslovens betydning som miljø- og vernelov. Den lave strafferammen innebærer at overtredelser foreldes etter bare to år, og videre at påtalemyndigheten er avskåret fra å bruke en rekke straffeprosessuelle tvangsmidler. Utvalget foreslår etter dette at det innføres anledning for kommunen til å ilegge et overtredelsesgebyr for mindre alvorlige overtredelser. Samtidig foreslås det å heve terskelen for hva som rammes av straffebestemmelsene, til de mer alvorlige overtredelsene, og at strafferammen økes. For så vidt gjelder utvalgets prinsipielle vurderinger av straffbarhet vises for øvrig til andre delinnstilling kapittel 18.8.2.

13.3.3 Overtredelsesgebyr

Utvalget foreslår at det skal innføres en anledning for kommunen til å ilegge overtredelsesgebyr. I tråd med Sanksjonsutvalgets terminologi karakteriseres et overtredelsesgebyr ved at «forvaltningen pålegger en person eller et foretak å betale et pengebeløp til det offentlige som følge av at personen eller noen som identifiseres med foretaket, har overtrådt en handlingsnorm (et forbud eller påbud) fastsatt i lov eller i forskrift i medhold av lov eller individuell avgjørelse». Overtredelsesgebyr er en administrativ sanksjon. Det forutsettes brudd på en norm, og formålet med reaksjonen er å påføre et onde. Betegnelsen skal markere et skille fra gebyrer som ikke utløses av lovbrudd. Overtredelsesgebyr brukes etter gjeldende rett på en rekke områder, for en stor del for masseovertredelser, det vil si overtredelser som er relativt hyppig forekommende. Gebyrene fastsettes som oftest etter standardiserte forskriftsfestede satser, jf. for eksempel de fleste gebyrer etter vegtrafikkloven. Slike gebyrer tilfaller normalt statskassen. Bygningslovutvalget anser at overtredelsesgebyr ilagt av kommunen vil forenkle og effektivisere ulovlighetsoppfølgingen. Det vises til at politianmeldelse for overtredelse av plan- og bygningslovgivningen bare sjelden og ved svært alvorlige tilfeller, resulterer i bøtestraffer. Etter utvalgets mening svekker denne manglende strafferettslige oppfølgingen respekten for regelverket.

Av hensyn til en effektiv håndhevelse av regelverket og et helhetlig og fleksibelt sanksjonssystem, foreslår utvalget at det innføres hjemmel for plan- og bygningsmyndighetene til å ilegge overtredelsesgebyr som sanksjon ved brudd på plan- og bygningsloven. Samtidig peker utvalget på betydningen av at rettssikkerheten til den enkelte ivaretas, men peker på at Europarådets rekommandasjon allerede i betydelig grad er ivaretatt i forvaltningsloven. Overtredelsesgebyr er ikke straff i grunnlovens forstand.

Ileggelse av overtredelsesgebyr

Overtredelsesgebyr foreslås benyttet der det er nødvendig med en sanksjon, men hvor overtredelsen – konkret eller generelt – ikke oppfyller kvalifikasjonskravene for straff, eller hvor handlingsnormen ikke beskytter så viktige interesser at det kan forsvares å benytte straff. Utvalgets tanke er at overtredelsesgebyr brukes ved overtredelser som også kan sanksjoneres med straff, men hvor den konkrete overtredelsen ikke er vesentlig eller det ikke dreier seg om gjentatt overtredelse. Vurderingen av hva som oppfattes som en vesentlig, straffbar overtredelse, ligger i utvalgets forslag til § 37-8 om straff, jf. nedenfor. Ved overtredelser som rammes av denne bestemmelsen, er det opp til plan- og bygningsmyndighetene å velge om de ønsker å ilegge overtredelsesgebyr eller oversende saken til påtalemyndigheten.

Handlingsnormene som kan rammes av overtredelsesgebyr er listet opp i forslaget til § 37-7 første ledd, og er i det alt vesentlige ment å være en videreføring av gjeldende lov §§ 110-112, men er språklig forenklet og modernisert. Overtredelsesgebyr kan ilegges for forsettlig eller uaktsom overtredelse av reglene. Bruk av begrepet «kan» innebærer en skjønnsmessig adgang til å ilegge overtredelsesgebyr.

Utvalget mener aktsomhetsnormen ved vurdering av forsett eller uaktsomhet bør være streng. Det vises til at det normalt vil være lett å konstatere om en av de nevnte bestemmelsene er overtrådt, og nevner som eksempel bygging uten nødvendig tillatelse eller i strid med tillatelse. Sanksjonen anses av utvalget å være mild, selv om beløpet etter omstendighetene kan bli høyt.

Overtredelsesgebyret skal etter forslaget kunne ilegges av plan- og bygningsmyndighetene, altså av statlige myndigheter – fylkesmenn og departement – i tillegg til kommunen, jf. utvalgets forslag til § 37-7 andre ledd. Utvalget forutsetter imidlertid at statlige myndigheter kun unntaksvis benytter denne muligheten.

Brudd på bestemmelser gitt med hjemmel i plan- og bygningsloven kan også medføre ileggelse av overtredelsesgebyr, forutsatt at forskriften fastsetter denne konsekvensen av overtredelsen, jf. utvalgets forslag til § 37-7 tredje ledd.

Overtredelsesgebyr ilegges den ansvarlige, jf. utvalgets forslag til § 37-7 andre ledd. Dette kan være eier, tiltakshaver eller liknende. I fjerde ledd foreslås at også foretak kan ilegges overtredelsesgebyr (foretakssanksjon) når en overtredelse som nevnt i første ledd er begått på vegne av foretaket. Utvalget mener det er viktig at også foretak omfattes av § 37-7, og viser til ansvarssystemet som innebærer at en rekke av handlingsnormene i plan- og bygningslovgivningen retter seg mot foretak. Det anses da som rimelig at ansvaret og sanksjonen plasseres hos foretaket når overtredelsen er begått på foretakets vegne. Begrepet foretak skal forstås på samme måte som i straffeloven § 48a andre ledd. Ansvaret for foretak kan etter § 37-7 andre ledd tre inn selv om overtredelsen ikke kan knyttes til enkeltpersoner, herunder anonyme og kumulative feil. Med anonyme feil mener utvalget tilfeller hvor det ikke kan pekes på en konkret gjerningsperson, mens kumulative feil innebærer at flere feil legges sammen, uten at skyldkravet er oppfylt for den enkelte feil. Utvalget legger til grunn at ansvaret for foretak ut fra dette vil være tilnærmet objektivt, slik at kun hendelige uhell og force majeure-tilfeller faller utenfor.

Utmåling av overtredelsesgebyr

Etter utvalgets forslag skal gebyret utmåles individuelt, og ikke etter standardiserte satser. Det forutsettes imidlertid at det gis sentrale forskrifter hvor momentene som særlig skal vektlegges, fremkommer. Som sentrale momenter peker utvalget på overtredelsens omfang og virkninger, eventuell fortjeneste oppnådd ved overtredelsen og utvist skyld. Også overtrederens økonomi kan være et moment. I overensstemmelse med Europarådets rekommandasjon om administrative sanksjoner skal det fastsettes et maksimum for overtredelsesgebyrets størrelse. Overtredelsesgebyr skal ikke kunne ilegges uten at forskrift er gitt.

Hvem overtredelsesgebyret skal tilfalle

Bygningslovutvalget foreslår at overtredelsesgebyret skal tilfalle kommunen. Dette skal følge opp utvalgets intensjon om at den som står bak ulovligheter skal finansiere ulovlighetsoppfølgingen i kommunen, og bidra til økt aktivitet på dette området. Utvalget peker på at det er uheldige sider ved at inntektene går til den som ilegger gebyret, og viser til en reservasjon fra Sanksjonsutvalget. Når Bygningslovutvalget likevel går inn for en slik regel, er det ut fra at oppfølging av ulovligheter er en svært viktig oppgave for samfunnet. Oppfølgingen er ressurskrevende, og kan ikke alene finansieres gjennom ordinære gebyrer etter gjeldende lov § 109, videreført som utvalgets forslag til § 38-1. Dette begrunnes særlig med at gebyr ilegges der det foreligger en søknad, noe som ofte ikke er tilfelle ved ulovligheter. Fullfinansiering av ulovlighetsoppfølging gjennom ordinære gebyrer vil således medføre at lovlydige tiltakshavere finansierer ulovlighetsoppfølgingen. Utvalget oppfordrer til at inntektene overføres til plan- og bygningsmyndighetene og helst øremerkes ulovlighetsoppfølging.

Utvalget framhever at det er ønskelig å unngå at hensynet til egen økonomi blir en del av grunnlaget for avgjørelsen om å bruke overtredelsesgebyr. Det forutsettes derfor at departementet utarbeider forskrifter som setter klare kriterier og rammer for myndighetsutøvelsen.

Utvalget har for øvrig vurdert om også bøter bør tilfalle kommunen, men finner at dette kan være uheldig siden påtalemyndighetens ressursbruk i sin helhet finansieres over statsbudsjettet.

Vedtak, varsling, frister med videre

Fastsettelsen av overtredelsesgebyr vil være et enkeltvedtak, slik at forvaltningslovens regler om varsling, klage med videre, kommer til anvendelse. Varsling kan skje samtidig med varsel om pålegg og tvangsmulkt, jf. utvalgets forslag § 37-2 andre ledd.

Det er foreslått en lovfestet frist på fire uker for betaling av overtredelsesgebyr, men annen frist kan fastsettes av plan- og bygningsmyndighetene. Gitt frist kan også forlenges. Videre foreslås en adgang til at overtredelsesgebyret betales i avdrag med forskjellige frister. Utvalget mener fristen bør tilpasses klagefristen, slik at betalingsplikten ikke inntrer før mottakeren har fått vurdert om vedtaket skal påklages. Utvalget legger imidlertid til grunn at betalingsplikten inntrer selv om vedtaket påklages. En eventuell utsettelse av betalingsplikten kan gis ved bruk av regelen i forvaltningsloven § 42 om utsatt iverksetting.

Vedtak om overtredelsesgebyr der klagefristen er utløpt eller klagen er avgjort, kan være tvangsgrunnlag for utlegg, jf. tvangsfullbyrdelsesloven § 7-2 første ledd e. Utvalget begrunner dette med hensynet til et effektivt sanksjonssystem.

13.3.4 Straff

Bygningslovutvalgets forslag til straffebestemmelse innebærer at straff kan ilegges for vesentlige overtredelser av de samme handlingsnormer som for overtredelsesgebyr etter forslaget § 37-7 første ledd, jf. § 37-8 første ledd. Brudd på bestemmelser gitt i medhold av plan- og bygningsloven kan også medføre straff, forutsatt at forskrift fastsetter dette for den aktuelle bestemmelsen.

Strafferammen foreslås økt fra dagens nivå med bøter, til bøter eller fengsel i inntil ett år. Ved særlig skjerpede omstendigheter kan fengsel inntil to år anvendes, jf. utvalgets forslag § 37-8 tredje ledd. Økede strafferammer begrunnes med at plan- og bygningsloven er en sentral miljø- og vernelov. Utvalget viser til at plan- og bygningsloven verner så vel naturområder som kulturminner som ikke er fredet. Dagens lave strafferamme innebærer videre at overtredelser foreldes etter bare to år, og videre at påtalemyndigheten er avskåret fra å bruke en rekke straffeprosessuelle tvangsmidler.

Ved vurdering av om en overtredelse er vesentlig skal det etter forslaget § 37-8 andre ledd særlig legges vekt på overtredelsens omfang og virkning og graden av utvist skyld. Oppregningen er ikke ment å være uttømmende. Elementer fra gjeldende lov kan også vektlegges, for eksempel om motivet for handlingen er egen fordel. Omfanget av overtredelsen kan vurderes ut fra om det foreligger flere overtredelser som skal sanksjoneres under ett. Ved vurdering av virkningen av overtredelsen, viser utvalget til faren for liv og helse, samt lovbruddets samfunnsmessige skadepotensial. Fortjeneste oppnådd ved overtredelsen er også av betydning for vesentlighetsvurderingen, ved siden av om det er tale om en planmessig overtredelse.

Ved vurdering av om det foreligger særlig skjerpende omstendigheter, kan det blant annet legges vekt på om overtredelsen har voldt fare, stor skade eller ulempe.

13.3.5 Samordning av sanksjoner. Dobbeltstraff

Forbudet mot dobbeltstraff i Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK)

Bygningslovutvalget har foretatt en grundig vurdering av forbudet mot dobbelstraff og sanksjonsreglene i plan- og bygningsloven. Kjerneområdet for dette forbudet er ordinære straffesaker som følger straffeprosessens former. Forbudet gjelder imidlertid også administrative sanksjoner. Utvalget har lagt vekt på at reaksjonssystemet i plan- og bygningsloven ikke skal medføre brudd på dette forbudet.

Så vel forslaget til straffeadgang i utvalgets forslag § 37-8 som forslaget til overtredelsesgebyr i § 37-7, vil være straff i forhold til EMK. Bygningslovutvalget legger imidlertid til grunn at pålegg om retting, fastsetting av tvangsmulkt, utferdigelse av forelegg eller tvangsfullbyrdelse, ikke omfattes av forbudet mot dobbeltstraff. For så vidt gjelder tilbaketrekking av godkjenning, anser utvalget at det i utgangspunktet ikke er noe i veien for at en lovovertredelse medfører både straff og tilbaketrekking av godkjenning. Utvalgets vurdering er knyttet til forslaget om at sentral godkjenning gjøres obligatorisk.

Det vises for øvrig til utvalgets redegjørelse i kapittel 18.8.4.

Samordning av sanksjoner

Utvalget foreslår i § 37-9 at overtredelsesgebyr og straff ikke kan ilegges i samme sak. Forslaget skal regulere forbudet mot dobbeltstraff i EMK. Etter forslaget kan overtredelsesgebyr ikke ilegges der det er ilagt straff, eller der vedkommende ansvarlige er frifunnet, jf. forslaget § 37-9 første ledd. Tilsvarende gjelder der den ansvarlige er ilagt rettighetstap, i praksis tilbaketrekking av godkjenning. Etter andre ledd må tilbaketrekking av godkjenning i tilfelle skje samtidig med ileggelse av overtredelsesgebyr. Ved anmeldelse av ulovlige forhold til politiet, kan krav om rettighetstap begjæres tatt med i straffesaken.

13.4 Hovedpunkter i høringsinstansenes syn

Høringsinstansene er i hovedsak enige i forslagene til endringer i reglene om ulovlighetsoppfølging, men mange peker på at endringene må innføres på en slik måte at rettssikkerheten ivaretas.

13.4.1 Oppfølging av ulovlig byggearbeid

Fylkesmennene i Hedemark og Rogaland støtter en tydeliggjøring av plikten til å forfølge ulovligheter. Justis- og politidepartementet støtter at en slik plikt eksisterer, og ber om at bestemmelsen formuleres slik at den også omfatter Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskaps samfunnsoppdrag. Noen kommuner er negative til en skjerpet plikt til å følge opp ulovligheter, i det det hevdes at en slik plikt vil innebære et press på disponering av begrensede ressurser. Bærumog et nettverk av 10 kommuner peker på at krav om oppfølging bør ta utgangspunkt i «ulovlighetens art og omfang, faremomenter, presedensvirkninger og ellers den kapasiteten som kommunen har til rådighet». Kommunen har ikke kapasitet til å følge opp en ubetinget plikt til å følge opp ulovligheter, særlig der det er behov for omfattende etterforskning. Det bør derfor innføres et opportunitetsprinsipp basert på ovennevnte momenter. Som en følge av det bør utvalgets forslag § 37-1 andre ledd etter kommunens mening lyde:

«Finner plan- og bygningsmyndighetene at overtredelsen er av liten betydning (eller er uviktig for samfunnet eller private interesser) kan de avstå fra å kreve retting av ulovligheten og kan eventuelt ta ulovligheten opp på et senere tidspunkt. Det samme gjelder dersom de faktiske forhold knyttet til en mulig overtredelse vanskelig kan bringes på det rene. Beslutning om dette er ikke enkeltvedtak.»

Oslo kommune synes derimot forslaget til en egen paragraf om kommunens plikt til å forfølge ulovligheter tydeliggjør plikten på en god måte. Det stilles imidlertid spørsmål om det reelt sett er behov for å lovfeste kommunens anledning til å unnlate å følge opp bagateller.

Fylkesmannen i Rogaland mener bestemmelsen burde fastsatt en foreldelsesfrist for ulovlige forhold som har vært kjent i lengre tid. Det vises til at strafferetten opererer med foreldelse for straffbare forhold, mens ulovligheter etter plan- og bygningsloven aldri foreldes.

Noen kommuner ber videre om at det avklares hvordan praksisen med å akseptere en etterfølgende søknad ved ulovligheter skal håndteres. Bærum kommune med støtte fra et nettverk av 10 kommuner sier om dette:

«Fra kommunens side vil en vise til at det ikke alltid er hensiktsmessig å oppfordre til realitetsbehandling fordi det er klart at slik godkjenning ikke vil kunne gis, og i de tilfellene ønsker en heller ikke å berostille ulovlighetsoppfølgningen dersom en slik søknad skulle innkomme.

Det er videre uklart om ordlyden i § 37-2 «ikke rettes» også innbefatter søknad om etterfølgende godkjenning, slik at den ønskede praksis bør klargjøres i loven. Dersom så er tilfelle kan det være hensiktmessig å ha en frist i loven for å fremme en etterfølgende søknad. Dersom det blir en absolutt frist, slik at søknader som innkommer etter fristen avskjæres, må det inn i lovteksten. Vår erfaring tilsier at det kan være hensiktsmessig med en frist for å stramme opp ulovlighetsoppfølgningen, men mener samtidig at det bør være mulig å fravike den i spesielle tilfeller, der hele eller deler av ulovligheten kan godkjennes.

På den annen side vil kommunen vise til at det i noen tilfeller vil være svært hensiktsmessig å kunne treffe vedtak om å godkjenne deler av det ulovlige tiltaket uten at den ansvarlige sender inn søknad om etterfølgende godkjennelse.»

Også Oslo kommune etterlyser en klargjøring her.

(Kommunen) «ser med bekymring på en utvikling i retning av «tillatelser i ettertid», og ser derfor behov for at ulovlige byggetiltak må kunne kreves revet/rettet tilbake til opprinnelig tilstand, før søknad om tiltaket kan sendes inn. Kommunen ser at dette kan virke inngripende, men mener det er nødvendig for å få en tilstrekkelig individual- og allmennpreventiv virkning.»

Mange kommuner støtter forslaget om en regel om samlet forhåndsvarsel i § 37-2. Bærum kommune bemerker at forslaget om å innta forvaltningsloven § 16 om forhåndsvarsling som en egen bestemmelse i plan- og bygningsloven om ulovlighetsoppfølgning, ikke er nærmere begrunnet. Lovteknisk kan det stilles spørsmål ved om det er hensiktsmessig bare å gjengi én bestemmelse og ikke alle relevante bestemmelser i forvaltningsloven. Bærum kommune påpeker videre at det ikke er hensiktsmessig og praktisk å ta inn en frist på tre uker, og foreslår at bestemmelsen angir «den frist kommunen setter». Dette fordi fristen for å rette et ulovlig tiltak må settes konkret ut fra tiltakets størrelse og konstruksjon, om nødvendig fagkompetanse må skaffes, og i praksis ser man også at årstiden spiller inn i vurderingen.

Oslo kommune mener det ikke bør kreves forhåndsvarsel i enhver sak, og viser særlig til midlertidige ulovlige forhold, som seil og bannere. Krav til skriftlig varsel og lange tidsfrister vil kunne medføre at det midlertidige tiltaket er ferdig før fristene for å rette forholdet forfaller.

Få høringsinstanser kommenterer videreføringen av gjeldende hjemmel til å gi pålegg. Bærum kommune bemerker at reglene på linje med en rekke andre angir «den ansvarlige» som adressat i flere bestemmelser. Kommunen mener det bør ryddes opp i om «eier» i denne sammenheng er ny eller tidligere eier. Det pekes på at det antakelig er meningen at den som eier til enhver tid er den som skal anses som ansvarlig for ulovligheten, siden pålegget kan tinglyses på eiendommen. Det oppfattes imidlertid lite tilfredsstillende å måtte begynne ulovlighetsoppfølgingen på nytt dersom eiendommen skifter eier. Samtidig kan den ansvarlige tidligere eier ha avskåret seg selv muligheten til å foreta seg noe av privatrettslige grunner.

I den grad det kommenteres, støtter kommunene adgangen til å gi øyeblikkelig stoppordre. Trondheim kommune peker på at plan- og bygningsmyndighetene har et klart behov for å kunne stoppe ulovlige tiltak så snart forholdet oppdages. Dette gjelder selvsagt i tilfeller hvor det ulovlige forhold medfører fare eller uopprettelig skade, men også i tilfeller hvor det bygges uten tillatelse eller i åpenbar strid med tillatelse, eller hvor ansvarlig utførende ikke har nødvendig kompetanse.

Blant annet Oslo kommune støtter anledningen til å tinglyse pålegg på eiendommen. Kommunen påpeker imidlertid at den er opptatt av å kunne tinglyse uten grunneiers samtykke.

Når det gjelder klage over pålegg uttaler Oslo kommune:

«Oslo kommune mener det er viktig å få synliggjort, enten i lovteksten eller i forarbeidene, at det må kunne gis utsettelse på fristene for behandling av klager etter forvaltningslovens regler i de tilfellene der kommunen har gitt et pålegg og det sendes inn søknad som kan medføre at pålegget etterkommes. Dette sikrer fleksibilitet og ryddighet og bidrar til at man ikke unødvendig bruker mye tid på klagebehandling der utfallet blir at tiltaket godkjennes.»

Oslo kommune støtter at tvangsmulkt kan vedtas sammen med pålegg. For å sikre oppfyllelse, ønsker kommunen at samtidig fastsettelse av tvangsmulkt ikke trenger å begrunnes i alvorlige overtredelser. Kommunen ønsker at det er unnlatelsen av å gi tvangsmulkt samtidig med pålegget som skal begrunnes i at overtredelsen har få konsekvenser og er mindre alvorlig.

Bærum kommune mener det bør vurderes om hele bestemmelsen om forelegg kan utgå. Kommunen viser til at forelegg i dag bare anvendes dersom kommunen tar sikte på å tvangsgjennomføre pålegget ved egne mannskaper. Ellers brukes tvangsmulkt. Forelegg er ikke noe annet enn et pålegg gitt i bestemte former. Det er neppe mer betenkelig å tvangsgjennomføre enn å fastsette tvangsmulkt. En anbefaler at pålegget gis direkte tvangskraft.

Justis- og politidepartementet peker på at tvangsmulkt ikke bør løpe hvis oppfyllelse av pålegget den gjelder, ikke er mulig, og at dette bør framkomme i loven. Departementet viser til Biomangfoldlovutvalgets utkast til § 70:

«Tvangsmulkt løper likevel ikke dersom etterlevelse er umulig på grunn av forhold som ikke skyldes den ansvarlige.»

Private organisasjoner er i hovedsak positive til utvalgets forslag. Motstand retter seg mot forslaget om at kommunen skal kunne gi pålegg om stans av et pågående byggetiltak uten forutgående varsel. Både NHO og Byggenæringens Landsforeningmener denne muligheten ikke er nødvendig, siden det finnes muligheter for rask reaksjon ved de mest alvorlige overtredelsene, og at en generell adgang til stansning vil kunne slå urimelig ut. Organisasjonene peker på at adgangen til å fravike hovedregelen om forhåndsvarsel bør være restriktiv, og at dette prinsippet må tillegges stor vekt. Begge mener forslaget åpner for en for vid adgang til å gi stoppordre, særlig siden plan- og bygningsmyndighetene har andre sanksjoner til rådighet.

13.4.2 Overtredelsesgebyr

Kommunene er positive til forslaget om overtredelsesgebyr og flere peker på at dette kan finansiere ulovlighetsoppfølging. Generelt pekes det imidlertid på at verktøyet må benyttes aktsomt. Fredrikstad kommune sier for eksempel at bruk av overtredelsesgebyr vil være en relativt rask måte å reagere på, og bruken av slike gebyrer vil kunne ha en viss preventiv virkning. Kommunen peker samtidig på at det blir viktigere enn noensinne at kommunen utøver aktsomhet så ikke prinsippene om dobbelstraff brytes. Bærum kommune peker på at kommunene må gjøres oppmerksom på at slike sanksjoner bare anvendes der faktum er på det rene og der lovgrunnlaget er klart. Fylkesmannen i Oslo og Akershus påpeker at faren for at omfanget av håndhevelsen eller gebyrets størrelse influeres av hensynet til eget inntektsnivå, nødvendiggjør at det utarbeides detaljerte forskrifter vedrørende selve håndhevelsen og utmålingen. Videre vil den ordinære klageadgangen etter forvaltningsloven redusere faren for at kommunenes ønske om profitt tilsidesetter rettssikkerheten i slike saker. Ett nettverk av 10 kommuner mener at dersom kommunen gis en slik adgang, må det bety at overtredelsesgebyr ilegges omtrent like automatisk som ved forenklet forelegg under trafikkontroller. I motsatt fall vil kommunen meget lett bli beskyldt for forskjellsbehandling. Lovmotivene bør klargjøre at denne ordningen er kommet i stand for å brukes. Likeledes bør det fra statens side settes i gang en kampanje for å gjøre allmennheten oppmerksom på at overtredelser av plan- og bygningsloven tas like alvorlig som trafikkforseelser. Det er fortsatt en utbredt oppfatning at overtredelser av denne lov ikke tas alvorlig fra myndighetenes side. Hvis kommunen gis hjemmel til å ilegge en sanksjon som minner om straff, må kommunene gjøres oppmerksom på at slike sanksjoner bare anvendes der faktum er helt på det rene og der lovgrunnlaget er klart.

Oslo kommune påpeker:

«Vurderingen av hvordan et overtredelsesgebyr skal fastsettes og i hvilke tilfeller det skal ilegges, innebærer imidlertid flere problemstillinger. Et fast gebyr for alle ulovlige forhold uavhengig av alvorlighetsgrad vil være enkelt å håndheve, men kan virke urettferdig. En konkret vurdering i hver enkelt sak vil kunne medføre et stort merarbeid i vurderingen, begrunnelsen og klagesaksbehandlingen. I en forskrift om overtredelsesgebyr vil det være viktig å ha tydelige retningslinjer for hvilke overtredelser og alvorlighetsgrader som kvalifiserer til overtredelsesgebyr. Da variasjonen i ulovligheter er meget stor synes det uhensiktsmessig å fastsette (maksimum) størrelse i forskrift. I stedet bør prinsipper for fastsettelse klargjøres. Det kan være en fordel å ha en antydning av størrelsesorden for eksempel angitt i prosent av tiltakets byggekostnader. En annen mulighet er å skissere en modell for å regne ut omtrent hvor mye overtrederen hadde regnet med å spare på å gjøre det ulovlig og legge til eksempelvis en tredjedel/ en fjerdedel, slik at gebyret forebygger at det ikke skal lønne seg å ikke rette seg etter lovgivningen. Oslo kommune er opptatt av at det gis klare og tydelige bestemmelser i forskrift for å sikre en ryddig og lik behandling av forhold det ilegges overtredelsesgebyr for (etaten henviser for øvrig til sine uttalelser i forbindelse med NOU 2003: 15 Fra bot til bedring). Som et incitament til at kommunen skal prioritere ulovlighetsarbeid bør overtredelsesgebyret tilfalle kommunen, dog uten øremerking.»

Departementene, fylkesmennene og andre offentlige etater er alle positive til endringene. Det pekes imidlertid på at det bør gis klare rammer for overtredelsesgebyr, for å ivareta rettssikkerhet og sikre at det blir lik praksis blant kommunene. Justis- og politidepartementet støtter innføring av overtredelsesgebyr, og at det skal fastsettes nærmere regler for utmåling i forskrift. Departementet peker videre på at satsene for overtredelsesgebyr ikke bør overstige rammene for bøtestraff.

Av private organisasjoner støtter de fleste utvalgets forslag. NHO og Byggenæringens Landsforening er i utgangspunktet positive til en ordning med administrative sanksjoner som supplement til straff, men det pekes på behovet for å ivareta rettssikkerhet. Særlig er organisasjonene kritiske til at utvalget legger til grunn at utøvelsen av skjønn i forbindelse med ileggelsen av overtredelsesgebyret – herunder utmålingen – ikke kan prøves av domstolene. Videre peker NHO og Byggenæringens Landsforening på at en forskriftsfestet øvre grense for overtredelsesgebyr ikke må settes for høyt. Erfaringsmessig blir slike grenser gjerne satt så høyt at den administrative sanksjon også skal kunne brukes ved de mest alvorlige overtredelser. Dette har imidlertid den virkning at maksimalgrensen gir svært svak beskyttelse i forhold til de mindre overtredelser.

Huseiernes landsforbund er av den oppfatning at overtredelsesgebyr bør forbeholdes klare tilfeller, og at gebyret må forutsette at det er gitt pålegg om retting eller stansing som ikke er fulgt innen fristen. NORVAR og Norges handikapforbund mener overtredelsesgebyr må tilfalle kommunen.

13.4.3 Straff

Utvalgets forslag til endringer i straffebestemmelsen støttes av tilnærmet alle høringsinstansene.

13.4.4 Samordning av sanksjoner

Oslo kommune mener det bør innføres en rapporteringsplikt for kommunene for overtredelsesgebyr. Tilsvarende bør gjelde for fylkesmennene ved klagesaksbehandling. En slik rapporteringsplikt vil samsvare med kommunenes plikt til å sende departementet gjenpart av tilsynsrapporter slik Bygningslovutvalget foreslo i § 25-2 tredje ledd.

Fylkesmannen i Rogaland er negativ til forslaget om å fjerne regelen i gjeldende lov § 116b første ledd om at sanksjoner skal stå i rimelig forhold til ulovligheten. Fylkesmannen viser blant annet til proporsjonalitetsprinsippet og at å unngå uforholdsmessige reaksjoner og neppe er begreper som er særlig kjent for andre enn den juridiske profesjonen, og viser til at de kjenner flere eksempler der rimelighetsvurdering ikke er foretatt. Plikten til å foreta en slik vurdering bør derfor klart framkomme av loven.

13.5 Departementets vurderinger

Etter gjeldende regelverk er mulighetene for å forfølge ulovligheter forholdsvis gode. Reglene åpner for en rekke tilpassede reaksjoner. Ulemper med oppfølgingen knytter seg i større grad til at ulovligheter ikke oppdages på grunn av svikt i tilsyn, og at de ikke forfølges i tilstrekkelig grad når de først oppdages. Økt tilsynsvirksomhet vil bedre dette. Departementet har videre inntrykk av at det tidvis ikke er sterk vilje i kommunene til å følge opp ulovlige tiltak. Dette kan ha sammenheng med at ulovlighetsoppfølging er ressurskrevende.

Departementet har også fått signaler om at kommunene, særlig fra politisk hold, tidvis kan oppfatte det som uforholdsmessig strengt å benytte straff mot overtredelser av plan- og bygningsloven. Et annet problem er at påtalemyndigheten ofte ikke forfølger anmeldte brudd på plan- og bygningsloven, noe som svekker kommunenes interesse i å bruke ressurser på å anmelde. For øvrig er strafferammen i plan- og bygningsloven lav, slik at overtredelsene foreldes raskt i strafferettslig forstand, og påtalemyndigheten har ikke anledning til å benytte prosessuelle verktøy som benyttes i andre straffesaker, som inndragning – noe som svekker forfølgingen.

Departementet er enig med utvalget i at mange av hovedtrekkene i gjeldende regler om oppfølging og sanksjoner mot ulovlige forhold er gode, og slutter seg med enkelte justeringer til utvalgets forslag. At ulovlige forhold oppdages og følges opp er viktig for å sikre etterlevelse av regelverket. Økt fokus på kommunens tilsyn vil bidra sterkt, men det er tilsvarende viktig med effektive og balanserte reaksjoner fra bygningsmyndighetene når det oppdages ulovlige forhold.

13.5.1 Oppfølging av ulovlig byggearbeid med videre

Departementet er enig med utvalget i at det er behov for å forbedre og skjerpe reglene om oppfølging av ulovligheter, og følger i all hovedsak utvalgets forslag. Reglene må innrettes slik at de gir en mest mulig effektiv ulovlighetsoppfølging samtidig som rettssikkerheten ivaretas.

Tydeliggjøring av plikten til å forfølge ulovligheter

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om å lovfeste en plikt til å følge opp ulovlige forhold. Dette vil medvirke til en mer aktiv ulovlighetsoppfølging fra kommunenes side og understreke viktigheten av dette. En slik plikt vil komme i tillegg til en alminnelig plikt til å påse at plan- og bygningsloven overholdes i kommunen, som foreslås videreført fra gjeldende § 10-1 til nye §§ 1-4, og 25-1 om plikt til å føre tilsyn, der tilsynsplikten blant annet konkretiseres til å følge opp ulovlige forhold. Regelen skal synliggjøre et særskilt ansvar for å forfølge ulovligheter og bidra til at plan- og bygningsmyndighetene prioriterer ulovlighetsoppfølging. Regelen skaper imidlertid ikke rettigheter for andre, og private rettssubjekter får således ikke rettskrav på at kommunen skal forfølge ulovligheter. En beslutning om ikke å forfølge en ulovlighet er ikke et enkeltvedtak.

Utvalget foreslår at plikten til å forfølge ulovligheter skal rettes mot plan- og bygningsmyndighetene. Etter departementets mening er det ikke hensiktsmessig å innføre en slik plikt for fylkesmennene eller departementet, og foreslår derfor at plikten kun skal gjelde kommunen. Dette har for det første sammenheng med at kommunen finansierer oppfølging av ulovligheter med gebyrer. Kommunen kan kreve gebyr for etterfølgende søknad eller endringssøknad der det bygges uten tillatelse. Videre kan og bør det kreves en overhead for oppfølging av ulovligheter i alminnelige byggesaksgebyrer etter departementets forslag til § 33-1. Statlige myndigheters budsjetter er ikke på samme måte knyttet til byggesaker, og en konkret plikt til å følge opp ulovligheter vil være vanskeligere for statlige myndigheter å følge opp. Kommunen er den primære bygningsmyndighet med en lokalt forankret interesse i at lovverket følges. Kommunen har bedre kunnskap om lokale forhold, og er således nærmere til både å oppdage og å reagere på ulovlige forhold.

For de tilfellene der kommunen likevel ikke følger opp ulovligheter, kan sentrale plan- og bygningsmyndigheter etter forslagets §§ 32-3 til 32-7 gå inn og forfølge ulovligheter. Dette bør i første rekke skje der kommunen viser manglende vilje til selv å følge opp forholdene. Sentrale myndigheter bør i stedet sette i verk tiltak som setter kommunene bedre i stand til å følge opp ulovligheter, for eksempel ved å opprette støttefunksjoner, utgi veiledningsmateriale eller liknende.

Utvalget foreslår å videreføre gjeldende regel i § 116b andre ledd om at plan- og bygningsmyndighetene kan unnlate å forfølge overtredelser de finner bagatellmessige. Noen kommuner anbefaler i høringen at en plikt til å følge opp ulovligheter skal baseres på et opportunitetsprinsipp, der det i tillegg til overtredelsens alvorlighetsgrad skal tas hensyn til kommunens evne til å forfølge overtredelsen. Departementet er enig i at det ikke er realistisk at enhver overtredelse ut over de bagatellmessige, forfølges uten at kommunen kan foreta en prioritering. Departementet finner samtidig at det vil svekke kommunens plikt i for stor grad hvis adgangen til å unnlate oppfølging skal bero på kommunens skjønn, der kommunen tillates å legge vekt på egen kapasitet. Det vil etter departementets mening stride mot mange innbyggeres alminnelige rettsoppfatning om kommunen får en lovfestet adgang til dette. Departementet foreslår derfor at kommunen får anledning til å unnlate å forfølge overtredelser av mindre betydning. Det vises i denne sammenheng til at ferdigattest kan gis også hvis det foreligger bagatellmessige overtredelser, jf. forslaget § 21-10 tredje ledd. Det blir altså en snevrere adgang for kommunen til å gi ferdigattest enn til å unnlate å forfølge overtredelser.

Justis- og politidepartementet ber om at bestemmelsen utformes slik at den tydelig gjelder Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskaps samfunnsoppdrag. Kommunal- og regionaldepartementet forstår dette slik at bestemmelsen mer eksplisitt skal peke på samfunnets behov for å hindre og forebygge ulykker, kriser og andre uønskede hendelser. Kommunal- og regionaldepartementet foreslår ikke justeringer i bestemmelsen etter Justis- og politidepartementets ønske, i det det pekes på at samfunnsoppdragene for plan- og bygningsmyndighetene og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap for en stor del er sammenfallende på dette området, og at plikten til oppfølging av ulovligheter gjelder parallelt for disse områdene. Reglene i forslaget til plan- og bygningsloven kapittel 32 gjelder videre kun for overtredelser av plan- og bygningsloven. Det synes unødvendig å peke på enkelte særskilte overtredelser av regelverket, særlig når disse neppe vil omfattes av unntaket for overtredelser av mindre betydning.

Departementet finner det ikke riktig å følge forslaget fra Fylkesmannen i Rogaland om at det skal være en generell foreldelsesfrist for ulovligheter etter plan- og bygningsloven. Grunnen til dette er at det ulovlige forholdet svært ofte vil være et fysisk tiltak – for eksempel et bygg i strid med plan – som kan virke skadelig på omgivelsene. Samtidig kan det ta tid før plan- og bygningsmyndighetene oppdager ulovlig bygging. Det ville være meget uheldig hvis ulovlige tiltak gjennom å ikke oppdages, kunne oppnå å bli lovlige. Straff etter plan- og bygningsloven foreldes uansett etter de generelle reglene i straffeloven. Departementet viser for øvrig til forslaget til ny § 23-3 andre ledd om ansvarsrett for ansvarlig foretak, der det framgår at pålegg om retting kan rettes til foretak innen fem år etter at det er gitt ferdigattest.

Kommunens beslutning etter forslagets § 32-1 andre ledd om å avstå fra å forfølge ulovligheten, skal ikke være et enkeltvedtak, og kan som i dag ikke påklages.

Effektivisering av klagesaksprosessen. Forhåndsvarsel

Ulovlighetsoppfølging kan være tidkrevende og komplisert. Dette skyldes, som utvalget påpeker, blant annet det antall vedtak det kan være nødvendig å fatte før et rettingspålegg følges, og det antall klagesaker som dermed kan oppstå. Departementet støtter og viderefører utvalgets forslag om å lovfeste en anledning til et samlevedtak som kan forenkle prosessen.

Det åpnes for bruk av ett samlet forhåndsvarsel til den ansvarlige for samtlige enkeltvedtak – pålegg, forelegg og tvangsmulkt. Fristen til å rette omfatter også formelle feil, for eksempel innsending av søknad. Kommunen bør gjøre oppmerksom på dette. Der en eventuell søknad om etterfølgende godkjenning avslås, kan plan- og bygningsmyndighetene samtidig med avslaget gi pålegg om retting og fastsette tvangsmulkt. En klage over flere av vedtakene kan behandles samtidig, noe som vil være svært tids- og ressursbesparende. Hvis det ikke kommer inn søknad om etterfølgende godkjenning av et ulovlig tiltak, kan det gis pålegg om retting sammen med vedtak om tvangsmulkt.

Etter forslaget skal det i varselet gis en frist som ikke skal være kortere enn tre uker til å rette det ulovlige forholdet, før varselet eventuelt følges opp med pålegg om retting og forelegg eller tvangsmulkt. I motsetning til forslaget fra Bygningslovutvalget, vil plan- og bygningsmyndighetene ha anledning til å gi en lengre frist enn tre uker. Fristen kan også forlenges. Forlengelse av fristene kan typisk bli aktuelt der et gitt pålegg skal stilles i bero i påvente av behandlingen av en etterfølgende søknad.

Departementet har ikke videreført utvalgets forslag om at krav om varsel om overtredelsesgebyr skal omfattes av bestemmelsen om forhåndsvarsel. Dette har særlig sammenheng med at overtredelsesgebyr er en reaksjon av pønal karakter, mens pålegg, tvangsmulkt og forelegg dreier seg om oppretting av det ulovlige forholdet. Pålegg med videre, vil gjerne gis i forbindelse med eller som et resultat av tilsyn med tiltaket, der den ansvarlige forventes å samarbeide med utlevering av opplysninger, og der kommunen kan reagere med stansingspålegg eller lignende hvis det er tvil om tiltaket eller foretakets kvalifikasjoner er i overensstemmelse med regelverket. Overtredelsesgebyr ilegges som en straffeliknende reaksjon, og omfattes av kravet om rettferdig rettergang i EMK artikkel 6. I dette ligger blant annet et vern mot selvinkriminering – altså at den ansvarlige ikke skal kunne pålegges å gi opplysninger som kan benyttes som bevis mot vedkommende. Det er således tenkelig at varsel om framtidig overtredelsesgebyr i forbindelse med tilsyn, vil kunne medføre tvil om adgangen til å kreve utlevering av opplysninger under tilsyn, fordi varselet signaliserer at kommunen vil vurdere ileggelse av overtredelsesgebyr. Det er også en mulighet for at opplysninger innhentet i forbindelse med tilsyn da kan nektes brukt i forbindelse med ileggelsen av gebyret. Det er etter departementets mening ikke gitt at det ville oppstå brudd på EMK artikkel 6 hvis overtredelsesgebyr ble varslet parallelt med pålegg med videre. Det anses imidlertid som sikrere at overtredelsesgebyr følger en egen prosess, i etterkant av tilsynssaken. Departementet anser videre at det ikke vil være noen stor praktisk ulempe at overtredelsesgebyr vurderes og ilegges i etterkant av at kommunen er ferdig med å følge opp retting med videre, av tiltaket.

Departementet viser for øvrig til en ny regel om at gjenstående arbeider eller mangler når det gis midlertidig brukstillatelse, skal kunne gjennomføres ved tvangsmulkt eller andre sanksjoner, dersom arbeidene ikke gjennomføres innen fastsatt frist, jf. forslaget § 21-10. Slik bruk av tvangsmulkt må imidlertid varsles særskilt når det viser seg at arbeidene ikke gjennomføres, i de fleste tilfeller der fristen til å oppfylle vilkåret utløper.

En rekke høringsinstanser peker på at det er behov for avklaringer når det gjelder etterfølgende søknad for ulovlige tiltak. Oslo kommune ser behov for at ulovlige byggetiltak må kunne kreves revet/rettet før søknad om tiltaket kan sendes inn. Departementet finner det ikke hensiktsmessig å innføre regler som lovfester, trekker rammer for eller innskrenker dagens praksis. Etter gjeldende sikker praksis forutsettes det for en rekke tilfeller en anledning til å søke om godkjenning for ulovlige tiltak før det gis pålegg om retting eller eventuelt riving. Praksisen har bakgrunn i hensyn til rettssikkerhet, rimelighet og forholdsmessighet. Videre er det for en rekke tilfeller samfunnsøkonomisk rasjonelt at verken kommunen eller tiltakshaver bruker unødvendige ressurser på riving av et tiltak som etter gjeldende plan og regelverket for øvrig ikke kan forbys. Departementet finner grunn til å påpeke at det ikke foreligger noen ubetinget rett for tiltakshaver til å få utsatt et pålegg om retting i påvente av behandling av en søknad om etterfølgende tillatelse. Anledning til etterfølgende søknad må blant annet vurderes ut fra hvilke regler tiltaket er i strid med. Rent formelle mangler, som manglende søknad for et tiltak i overensstemmelse med plan, gir en videre adgang til etterfølgende søknad enn et tiltak i strid med materielle krav, for eksempel reguleringsplanens krav om arealformål eller konkret plassering. I hvilken grad det ulovlige forhold kan bebreides tiltakshaver kan også være av betydning ved avveiningen. Departementet peker for øvrig på at bygging i overensstemmelse med plan, men uten tillatelse – altså en ren prosessuell ulovlighet – ikke innebærer at kommunen mister sin anledning til å vurdere midlertidig dele- og byggeforbud ved vurdering av en etterfølgende søknad.

Oslo kommunes ønske om en regel som åpner for pålegg om retting eller riving før det tillates søknad, for å vurdere om tiltaket er i overensstemmelse med regelverket, blir etter departementets mening uhensiktsmessig og for strengt, og departementet går ikke videre med forslaget. Bærum og et nettverk av 10 kommuner etterlyser en absolutt lovfestet frist for etterfølgende søknad. Departementet ser at dette vil gi en meget enkel regel å praktisere for kommunen, men anser at en slik frist vil være lite hensiktsmessig. Bakgrunnen for praksisen med å tillate etterfølgende søknad er at det skal kunne vurderes om tiltaket kun er ulovlig i forhold til saksbehandlingsreglene, eller om det skal kunne kreves revet eller rettet fordi det også er i strid med materielle regler. Departementet peker på at kommunen kan pålegge stans, og at tiltakshaver kan pålegges å søke om godkjenning. Videre kan kommunen nedlegge midlertidig dele- og byggeforbud og vurdere omregulering av området, forutsatt at beveggrunnene for dette er hensynet til arealdisponeringen i området. Departementet peker også på at det må kunne ilegges overtredelsesgebyr for bygging uten tillatelse også der tiltaket godkjennes i ettertid. Kommunen har således en rekke virkemidler som samlet sett kan sikre ivaretakelsen av rettsikkerhet og rimelighet, samtidig som respekten for regelverket ivaretas.

Pålegg, herunder pålegg om øyeblikkelig stans. Mulighet for tinglysning

Utvalgets forslag § 37-3 om pålegg om retting og stans videreføres. Det skal i utgangspunktet alltid settes frist for oppfyllelse, jf. andre ledd, og en eventuelt ilagt tvangsmulkt løper fra dette tidspunktet. Pålegg rettes – som i dag – mot den ansvarlige, som for eksempel kan være eier, tiltakshaver eller ansvarlig foretak. Bærum kommune mener at det bør ryddes opp i om «eier» her er ny eller tidligere eier, og at det oppfattes som lite tilfredsstillende å måtte begynne ulovlighetsoppfølgingen på nytt dersom en eiendom skifter eier. Departementet kan imidlertid ikke se at det vil gi en tilfredsstillende løsning om ulovlighetsoppfølging uten videre skal opprettholdes mot en tidligere eier, når denne ikke uten særskilt avtale eller liknende er legitimert til å foreta rettinger på eiendommen. Departementet anser derfor at «den ansvarlige» fortsatt skal kunne rette seg mot den som disponerer over tiltaket der eiendommen er overdratt, selv om han i utgangspunktet ikke er ansvarlig for feilen.

Utvalgets forslag om å innføre en anledning for kommunen til å gi pålegg om øyeblikkelig stans av tiltak, foreslås videreført av departementet. Slikt pålegg om stans uten forhåndsvarsel, og rett for tiltakshaver/ansvarlige til å uttale seg, skal etter utvalgets forslag gjelde «i tilfeller hvor det ulovlige forhold medfører fare eller uopprettelig skade, men også i tilfeller hvor det bygges uten tillatelse eller i åpenbar strid med tillatelse eller hvor ansvarlig utførende ikke har nødvendig kompetanse». Som NHO og Byggenæringens landsforening påpeker, skal man av hensyn til rettssikkerhet være forsiktig med å fravike lovens hovedregel om forhåndsvarsel, frist til retting med videre. Departementet er imidlertid ikke enig i at det ikke kan være behov for en egen adgang til øyeblikkelig stans. Plan- og bygningsmyndighetene har et klart behov for å stanse ulovlige forhold der det oppstår fare eller uopprettelig skade. Videre er departementet enig med utvalget i at det er behov for en slik mulighet der det åpenbart bygges i strid med tillatelse eller der ansvarlig utførende ikke har nødvendig kompetanse. Departementet ønsker å synliggjøre at varsling om pålegg er hovedregelen, og foreslår derfor å flytte reglene om pålegg om øyeblikkelig stans til § 32-4 som en egen ny bestemmelse.

Oslo kommune viser til at forhåndsvarsel ikke bør kreves for midlertidige ulovlige forhold, som seil eller bannere, fordi tiltaket er avsluttet før fristene for retting forfaller, og ber om at loven åpner for dette. Etter departementets mening ligger det innenfor forslaget til ny § 32-4 at også åpenbart ulovlige midlertidige tiltak rammes av bestemmelsen. Eksemplene til kommunen – seil eller bannere – vil kunne omfattes av bestemmelsen der et midlertidig tiltak henges opp i strid med gjeldende regler. Ved vurderingen bør det blant annet legges vekt på mulig risiko og fare hvis det ulovlige forholdet fortsetter, samt kostnads- og rettssikkerhetsmessige forhold. Kommunen må ikke bare grunngi pålegget om stans, men også at det foreligger omstendigheter som innebærer at pålegget gis uten forhåndsvarsel.

Det følger av departementets forslag til § 32-3 tredje ledd at tvangsmulkt kan ilegges samtidig med pålegget. For å effektivisere reglene foreslo utvalget at pålegg skal kunne tinglyses, jf. utvalgets forslag til § 37-3 femte ledd. Departementet slutter seg til dette forslaget. Dette vil knytte ulovligheten og pålegget til eiendommen på et tidlig stadium, og hindre komplikasjoner ved en eventuell overdragelse av eiendommen. Videre vil tinglysning i seg selv kunne motivere til etterlevelse av pålegget. Adgangen til å tinglyse foreslås imidlertid reservert til etter at klagefristen er utløpt eller vedtak i klagesaken foreligger. Bygningsmyndighetene kan etter forslaget § 32-4 kreve bistand fra politiet for gjennomføring av pålegg om stans.

Tvangsmulkt og forelegg

Utvalget har vurdert om det var nødvendig å opprettholde adgangen til å utferdige forelegg, eller om det ville være tilstrekkelig med en adgang til å fastsette tvangsmulkt. Ut fra at det kan forekomme tilfeller der tvangsmulkt ikke vil virke etter sin hensikt, foreslår utvalget likevel å opprettholde dagens tosporede system, men anser at tvangsmulkt primært er det virkemiddelet som skal framtvinge oppfyllelse. Departementet slutter seg til at anledningen til å utstede forelegg bør beholdes. Det er et prinsipielt viktig skille mellom et pålegg om retting og et forelegg som er tvangsgrunnlag. Et vedtak som gir rett til direkte inngripen i privates eiendom, bør fattes særskilt. Departementet er derfor ikke enig med Bærum kommune i at pålegg skal kunne gis direkte tvangskraft på samme måte som at tvangsmulkt kan gis som en direkte følge av at pålegg ikke følges.

Departementet er enig med utvalget i at tvangsmulkt er den vanligste og som oftest mest hensiktsmessige måte å tvinge fram gjennomføring av gitte pålegg, men finner grunn til å påpeke at det er opp til kommunen å velge hvilket virkemiddel den finner mest egnet i den enkelte sak.

Fastsettelse av tvangsmulkt forutsetter som i dag at det er gitt pålegg etter lovens særskilte påleggshjemler eller etter den generelle påleggshjemmelen i forslaget til § 32-3. Adressaten skal være den samme for pålegget og tvangsmulkten. Tvangsmulkten skal varsles etter forslaget til § 32-2 første ledd og kan påklages. Departementet slutter seg til Justis- og politidepartementets vurdering, og presiserer at det må være en forutsetning for tvangsmulkt at pålegget lar seg gjennomføre. Hvis det foreligger hindringer for gjennomføring som ikke skyldes den ansvarlige, kan tvangsmulkt ikke kreves inn. Den kan fastsettes samtidig med pålegg om retting, jf. forslaget til § 32-3 tredje ledd. Tvangsmulkt kan fastsettes som en forpliktelse som løper inntil det ulovlige forholdet er rettet, som et engangsbeløp eller som en kombinasjon. Tvangsmulkten tilfaller som i dag kommunen. Vedtak om tvangsmulkt er videre tvangsgrunnlag for utlegg, slik at kommunen kan ta utlegg hos den ansvarlige etter tvangsfullbyrdelsesloven. Kommunen har en skjønnsmessig adgang til å nedsette eller frafalle mulkten, forutsatt at det ulovlige forholdet er rettet. Dette er en videreføring av gjeldende rett. Avvisning av en søknad om å nedsette mulkten er et enkeltvedtak som kan påklages.

Departementet ser ikke behov for materielle endringer i reglene om forelegg, og viderefører utvalgets forslag. Forelegg vil være en oppfølging av et tidligere pålegg etter lovens særskilte påleggshjemler eller etter den generelle hjemmelen i forslaget til § 32-3. Har det gått mer enn seks måneder etter at pålegget ble gitt, skal den forelegget rettes mot, gis anledning til å uttale seg. Forelegg kan på samme måte som pålegg, gis av plan- og bygningsmyndighetene, altså statlige myndigheter i tillegg til kommunen.

Departementet mener det kun er behov for redaksjonelle endringer i reglene om tvangsfullbyrding, og viderefører utvalgets forslag i § 32-7.

Erstatning for uriktig pålegg om fjerning

Departementet er enig med utvalget i at anledningen til å kreve erstatning ved uriktig pålegg om retting eller fjerning etter gjeldende lov § 116 er unødvendig. Der et pålegg er uberettiget som følge av feil kommunen svarer for, kan det uansett kreves erstatning etter alminnelige erstatningsregler. Gjeldende lov § 116 kan imidlertid virke kompliserende ved vurdering av erstatning, og videreføres derfor ikke.

13.5.2 Sanksjoner for overtredelse av plan- og bygningsloven

Departementet slutter seg i hovedsak til utvalgets vurderinger og konklusjoner vedrørende overtredelsesgebyr og straff ved brudd på plan- og bygningsloven. Således bør straff forbeholdes alvorlige og/eller gjentatte overtredelser og strafferammen økes. Departementet foreslår, som utvalget, innføring av en anledning for kommunen til å ilegge overtredelsesgebyr for overtredelser som er mindre alvorlige enn de straffbare.

13.5.3 Overtredelsesgebyr

Departementet foreslår at det innføres en anledning for kommunen til å ilegge overtredelsesgebyr. I tråd med Bygningslovutvalgets og Sanksjonsutvalgets terminologi karakteriseres et overtredelsesgebyr ved at «forvaltningen pålegger en person eller et foretak å betale et pengebeløp til det offentlige som følge av at personen eller noen som identifiseres med foretaket, har overtrådt en handlingsnorm (et forbud eller påbud) fastsatt i lov eller i forskrift i medhold av lov eller individuell avgjørelse». Overtredelsesgebyr er en såkalt administrativ sanksjon. Det forutsettes brudd på en norm, og formålet med reaksjonen er å påføre et onde, i motsetning til gebyrer etter § 33-1, som skal dekke inn kommunens utgifter for utføring av oppgaver etter loven.

Departementet er enig med Bygningslovutvalget i at overtredelsesgebyr ilagt av kommunen, vil forenkle og effektivisere ulovlighetsoppfølgingen. Dette gjelder særlig fordi politianmeldelse for overtredelse av plan- og bygningslovgivningen bare sjelden og ved svært alvorlige tilfeller, resulterer i bøtestraffer, noe som svekker respekten for regelverket. Departementet mener at kommunens vilje til å følge opp ulovligheter vil øke når kommunen har sikkerhet for at et initiativ til å ilegge sanksjoner vil bli fulgt. Videre kan det i enkelte tilfeller være av betydning for kommunen å ilegge en mindre alvorlig sanksjon enn straff, siden departementet har et klart inntrykk av at kommunene tidvis oppfatter straffeforfølging som en uforholdsmessig sterk reaksjon ved brudd på plan- og bygningsloven. Departementet er enig med utvalget i at overtredelsesgebyr vil bidra til en effektiv håndhevelse av regelverket og et helhetlig og fleksibelt sanksjonssystem.

Departementet viser samtidig til betydningen av at rettssikkerheten ivaretas, slik utvalget og en rekke høringsinstanser også påpeker. Både lovtekst og forskrifter må sikre at ileggelse av overtredelsesgebyr skjer på en forsvarlig måte, både når det gjelder prosessen ved ileggelse og nivået på reaksjonen. I Norge har overtredelsesgebyr til nå vært benyttet av få og større organer, og det må legges til rette for enkelt praktiserbare og trygge rammer når adgangen skal gis til alle kommuner, siden disse har en varierende grad av bemanning og kompetanse. Det vil være vanskeligere å få en samordnet praktisering av reglene for det store antall kommuner som skal bruke reglene. Samtidig viser departementet til at Europarådets rekommandasjon om forsvarlig saksbehandling og de berørtes anledning til å ivareta sine interesser, allerede i betydelig grad er ivaretatt i forvaltningsloven.

Ileggelse av overtredelsesgebyr

Overtredelsesgebyr kan benyttes ved de samme typene overtredelser som rammes av straff, men er i første rekke tenkt benyttet der den konkrete overtredelsen ikke etter grad av alvorlighet eller som gjentatt overtredelse, rammes av straff etter departementets forslag til § 32-9. Det er altså nødvendig eller ønskelig med en sanksjon, uten at overtredelsen oppfyller kvalifikasjonskravene for straff. Når overtredelsesgebyr og straff rammer samme forhold, trekkes grensen for når de benyttes etter det ulovlige forholdets alvorlighetsgrad. Vurderingen av hva som oppfattes som en vesentlig, straffbar overtredelse, foreslås regulert i § 32-9 om straff. Ved overtredelser som er så alvorlige at de rammes av straffebestemmelsen, kan plan- og bygningsmyndighetene velge om de ønsker å ilegge overtredelsesgebyr eller oversende saken til påtalemyndigheten. Hvis påtalemyndigheten forfølger saken etter straffebestemmelsene, må imidlertid kommune og påtalemyndighet samordne seg, siden reaksjon etter begge reaksjonsmåter for samme forhold vil være lovstridig. I tilfeller der påtalemyndigheten finner overtredelsen så alvorlig at de velger å forfølge saken, mener departementet at kommunen bør stille sin sak i bero.

Handlingsnormene som kan rammes av overtredelsesgebyr er listet opp i Bygningslovutvalgets forslag § 37-7 første ledd. Departementet har i all hovedsak fulgt utvalgets forslag. Forholdene som rammes er i det alt vesentlige en videreføring av gjeldende lov §§ 110-112, men er språklig forenklet og modernisert. Departementet viderefører adgangen til å forfølge gjennomføring av kontroll eller unnlatelse av kontroll i strid med reglene i loven. Dette er ikke tatt med av utvalget, noe som kan bero på en glipp, siden en slik overtredelse rammes av gjeldende straffebud, og kontroll er en sentral funksjon i byggesaken for å sikre kvaliteten i bygg.

Departementet har ikke videreført fra opplistingen i utvalgets forslag til § 37-7 første ledd, de handlingsnormene som ikke håndheves av kommunen. Disse omfatter det å gi uriktige eller villedende opplysninger til den sentrale godkjenningsordningen og det å uriktig sette CE-merke på et produkt eller å omsette et produkt ulovlig. Disse tilfellene håndheves i dag av Statens bygningstekniske etat. Forslaget til innføring av en ordning med overtredelsesgebyr retter seg mot byggesaken i kommunen, og gebyrene tilfaller kommunen. Formålet er å skjerpe håndhevingen av byggesaken. Departementet finner det i denne omgang ikke påkrevet eller hensiktsmessig å innføre en anledning for statlige etater til å forfølge andre brudd med overtredelsesgebyr. Disse handlingsnormene flyttes derfor til straffebestemmelsen. Eventuelle brudd på disse reglene som blir aktuelle i en konkret byggesak, kan eventuelt gi grunnlag for overtredelsesgebyr med hjemmel i departementets forslag § 32-8 første ledd a.

Overtredelsesgebyr kan etter Bygningslovutvalgets forslag ilegges for forsettelig eller uaktsom overtredelse av reglene, jf. departementets forslag § 32-8, som viderefører utvalgets forslag. Dette gjelder da også for straff. Utvalget mener aktsomhetsnormen ved vurdering av forsett eller uaktsomhet bør være streng. Det vises til at det normalt vil være lett å konstatere om en av de nevnte bestemmelsene er overtrådt, og tar som eksempel bygging uten nødvendig tillatelse eller i strid med tillatelse. Etter ny straffelov § 21 rammes kun forsettelige brudd på straffelovgivningen med mindre annet er uttrykkelig bestemt. Departementet viderefører gjeldende rett og utvalgets forslag, slik at også uaktsomme overtredelser rammes av sanksjoner. Ny straffelov § 23 skiller videre mellom uaktsomhet og grov uaktsomhet. Etter bestemmelsens første ledd er den «som handler i strid med kravet til forsvarlig opptreden på et område, og som ut fra sine personlige forutsetninger kan bebreides» uaktsom, mens andre ledd angir at «uaktsomheten er grov dersom handlingen er svært klanderverdig og det er grunnlag for sterk bebreidelse». I Ot.prp. nr. 90 (2003 – 2004) Om lov om straff (straffeloven) kapittel 16.3.4 oppfordres det til at man i større grad enn hittil skal kreve grov uaktsomhet dersom uaktsomhet skal være tilstrekkelig for å kunne straffes. Departementet har vurdert hvorvidt sanksjonsreglene i plan- og bygningsloven, som i dag, bør ramme alle uaktsomme overtredelser, eller om kun grov uaktsomhet bør rammes. Spørsmålet kompliseres noe av at angivelsen av straffverdighet i utvalgets forslag til § 37-8 retter seg mot forskjellige reaksjonsformer. Departementet er således enig i at det kan være riktig å forbeholde de sterkere reaksjonene etter plan- og bygningslovens straffebestemmelser, til tilfeller der det foreligger grov uaktsomhet. Dette følger da også av departementets forslag til § 32-9 første ledd, som sier at det ved vurdering av om en overtredelse rammes av straffebestemmelsen blant annet skal legges vekt på graden av utvist skyld. Når det gjelder overtredelsesgebyr, mener departementet som utvalget, at dette er en mildere reaksjonsform, selv om beløpet etter omstendighetene kan bli høyt, og at det er mindre betenkelig at simpel uaktsomhet medfører at sanksjonen ilegges. Departementet er enig med utvalget i at det i de fleste tilfeller vil være enkelt å fastslå at en bestemmelse er overtrådt. Departementet viderefører derfor utvalgets forslag om at overtredelsesgebyr kan ilegges også ved simpel uaktsomhet.

Overtredelsesgebyret skal kunne ilegges av plan- og bygningsmyndighetene, som omfatter statlige myndigheter – fylkesmenn og departement – i tillegg til kommunen, jf. forslaget til § 32-8 fjerde ledd. Departementet forutsetter imidlertid at statlige myndigheter kun unntaksvis benytter denne muligheten.

Det kan også ilegges overtredelsesgebyr for brudd på bestemmelser gitt med hjemmel i plan- og bygningsloven, det vil si forskrifter, kommunale planer med videre, forutsatt at forskriften fastsetter denne konsekvensen av overtredelse, jf. forslaget til § 32-8 andre ledd.

Overtredelsesgebyr ilegges den ansvarlige, jf. departementets forslag til § 32-8 fjerde ledd. Dette er den samme personkretsen som for pålegg, jf. kapittel 13.2.2 ovenfor, og for ansvarlige for pålegg til eksisterende byggverk, jf. forslaget til § 31-3. Overtredelsesgebyr kan også ilegges foretak (foretakssanksjon), når en overtredelse som nevnt i forslaget § 32-8 første ledd er begått på vegne av foretaket. Departementet er enig med utvalget i at det er viktig at også foretak omfattes, og viser til gjengivelsen av utvalgets redegjørelse ovenfor i kapittel 13.3.3.

Utvalget forutsetter at departementet gir forskrifter med nærmere regler om utstedelse av overtredelsesgebyr. Departementet viderefører dette, og overtredelsesgebyr kan således ikke utstedes før forskrift er gitt. Forskriften skal blant annet gi regler for utmåling av gebyrene, jf. nedenfor. Departementet er enig med utvalget og en rekke høringsinstanser som peker på betydningen av at det trekkes opp klare rammer for når og hvordan gebyr utstedes. Det pekes på at utstedelse basert på kommunens skjønn kan gi urimelige utslag for den private parten, og at dette også vil være en belastning for kommunen i form av mistanke eller anklager om forskjellsbehandling. Departementet er enig i at kommunene må få klare rammer i forskrift for når overtredelsesgebyr kan utstedes. Departementet mener rammene bør ta utgangspunkt i følgende:

• Hvorvidt et gitt pålegg om retting er fulgt eller ikke.

• Om det har løpt tvangsmulkt for tvangsgjennomføring av rettingspålegg.

• Alvorlighetsgraden av overtredelsen. Forskriften kan identifisere brudd som er alvorlige, for eksempel feil som innebærer ødeleggelse av uopprettelige verdier, feil som medfører fare (for eksempel manglende brannsikring, utilstrekkelig bæreevne eller liknende). Motsatt kan det synliggjøres forhold som er så små at overtredelsesgebyr ikke skal ilegges.

• Om overtredelsen har medført skade, for eksempel sammenrasing.

• I hvilken grad den ansvarlige kan bebreides for overtredelsen. Ut fra dette vil brudd på en gammel og uklar planbestemmelse gi en annen vurdering enn brudd på en klar regel. Det er imidlertid viktig å huske at tiltakshaver/foretak har ansvar for å bringe rettstilstanden på det rene før tiltaket settes i gang. Også en uaktsom overtredelse kan medføre overtredelsesgebyr, men det bør likevel kunne legges vekt på om det ble handlet i god tro.

Utmåling av overtredelsesgebyr

Reglene om utmåling av overtredelsesgebyr innebærer vanskelige vurderinger. Som blant annet Oslo kommune påpeker, vil et fast gebyr for alle ulovlige forhold uavhengig av alvorlighetsgrad, være enkelt å håndheve, men kan virke urettferdig. En konkret vurdering i hver enkelt sak vil kunne medføre et stort merarbeid i vurderingen, begrunnelsen og klagesaksbehandlingen. Departementet viser videre til at det ved en konkret vurdering er større fare for forskjellsbehandling. Overtredelsesgebyret skal etter departementets forslag tilfalle kommunen, jf. nedenfor, noe som skjerper behovet for at kommunens utmåling av gebyret skjer innenfor klare rammer. Justis- og politidepartementet har ved foreleggelse etter den alminnelige høringen, pekt på at det er prinsipielt viktig hvem gebyret skal tilfalle og at utmålingen må skje innenfor klare rammer. Kommunal- og regionaldepartementet er enig med Justis- og politidepartementet i at dette taler for et meget smalt spillerom for kommunen. Samtidig vil en fullstendig standardisering av gebyrene kunne motvirke formålet med å innføre sanksjonsformen, siden overtredelsesgebyret skal ilegges for en rekke typer av overtredelser som vil variere sterkt i type og alvorlighetsgrad. For eksempel vil selv et mindre gravearbeid i strandsonen kunne være langt mer alvorlig enn et større arbeid i overensstemmelse med reguleringsformålet. Tilsvarende vil graden av ulempe ved ulovlig plassering avhenge av så vel reguleringssituasjonen som omgivelsene, – om det er tettbygd strøk eller ikke, tilstrekkelig eller manglende brannsikring mot nabobygg og så videre. Det framstår for Kommunal- og regionaldepartementet som lite hensiktsmessig å utforme et regelverk basert på sjablongmessige faste satser, når formålet med reglene er en tilpasset og forholdsmessig reaksjon på brudd på reglene.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at gebyret skal utmåles individuelt, basert på sentrale forskrifter hvor momentene som særlig skal vektlegges framkommer. Som sentrale momenter pekes det på overtredelsens omfang og virkninger, eventuell fortjeneste oppnådd ved overtredelsen og utvist skyld. Også overtrederens økonomi kan være et moment. I overensstemmelse med Europarådets rekommandasjon om administrative sanksjoner skal det fastsettes et maksimum for overtredelsesgebyrets størrelse. Ut fra så vel utvalgets anbefalinger som høringsinstansene legger departementet til grunn at forskrift om overtredelsesgebyr ikke nødvendigvis bare bør fastsette en maksimumssats. Det bør også vurderes en gradering av maksimumsgebyr ut fra så vel type overtredelse – formell eller materiell, hvilken interesse den overtrådte regel beskytter – og overtredelsens alvorlighetsgrad.

Departementet støtter ikke forslaget fra Oslo kommune om antydning av størrelsen på overtredelsesgebyr basert på prosent av tiltakets byggekostnader. Et slikt prinsipp kan for så vidt gi indikasjon på blant annet om gebyret er urimelig høyt, og bidra til at overtredelsesgebyr blir avskrekkende. Departementet mener imidlertid det sentrale er at gebyrene tar utgangspunkt i overtredelsen.

I høringen peker NHO og Byggenæringens landsforening på at en forskriftsfestet øvre grense for overtredelsesgebyr ikke må settes for høyt, siden det er en fare for at overtredelsesgebyrene for ofte vil ligge nær opp til maksimumsgrensen. Justis- og politidepartementet peker i høringen på at satsene for overtredelsesgebyr ikke bør overstige rammene for bøtestraff. Kommunal- og regionaldepartementet viser til at det vil trekkes rammer for både når overtredelsesgebyr kan ilegges og også maksimumsgebyrer, og at dette vil hindre at gebyrene legges høyt også for mindre overtredelser. Departementet slutter seg til at den øverste grensen for overtredelsesgebyrer ikke bør være høyere enn det som kan ilegges som bøtestraff.

Hvem overtredelsesgebyret skal tilfalle

Hvem gebyret skal tilfalle er som Justis- og politidepartementet har påpekt, et prinsipielt meget viktig spørsmål. Straff og straffelignende reaksjoner må alene ilegges ut fra at det vurderes som riktig reaksjon på brudd på lovgivningen. Overtredelsesgebyrer må ikke ilegges ut fra økonomiske hensyn, noe det kan være en fare for hvis gebyret tilfaller den som utsteder det.

Utvalget har særlig begrunnet sitt forslag om at overtredelsesgebyr skal tilfalle kommunen med at dette kan bidra til kommunens finansiering av tilsyn og oppfølging av ulovligheter. Dette kan bidra til en målrettet finansiering som ikke rammer de tiltakshavere og foretak som følger regelverket. Ut fra dette oppfordrer utvalget til at inntektene overføres til plan- og bygningsmyndighetene, og helst øremerkes ulovlighetsoppfølging. Utvalget mente således at en effektiv oppfølging av regelverket måtte være utslagsgivende, og at departementet i forskrift må trekke rammer for utstedelse av overtredelsesgebyr som sikrer mot at økonomiske hensyn begrunner utstedelsen.

Departementet er enig med Bygningslovutvalget i at overtredelsesgebyret skal tilfalle kommunen. Departementet viser i den forbindelse til at formålet med å innføre adgangen til å ilegge gebyrene ikke bare er å innføre reaksjoner mot ulovlige handlinger som et verktøy for kommunene. Overtredelsesgebyr skal følge opp intensjonen om at den som står bak ulovligheter skal finansiere kommunenes arbeid med å følge opp ulovligheter i byggesaker i kommunen, og bidra til økt aktivitet på dette området, men det kreves ikke at det øremerkes ulovlighetsoppfølging. At gebyret tilfaller kommunen skal således motivere kommunen til å forfølge ulovligheter, og kan oppfattes som et økonomisk incitament. Formålet er imidlertid ikke at kommunene skal oppfatte overtredelsesgebyrene som en inntektskilde, men i stedet å minske den økonomiske belastningen ulovlighetsoppfølging er for kommunen. Departementet mener farene ved at overtredelsesgebyr tilfaller kommunen kan motvirkes av at det i forskrift nedfelles klare kriterier for både når overtredelsesgebyr ilegges og for utmåling av gebyrene. Adgangen til å påklage ileggelsen av overtredelsesgebyr, samt å kunne gå til søksmål om både kommunens ileggelse direkte eller fylkesmannens beslutning i klagesaken, ivaretar rettssikkerheten ytterligere.

Vedtak, varsling, frister, klage og søksmål med videre

Fastsettelsen av overtredelsesgebyr vil være et enkeltvedtak, slik at forvaltningslovens regler om varsling, klage med videre, kommer til anvendelse. Varsling skal skje særskilt, jf. § 32-8 tredje ledd. Det vises til redegjørelsen om varsling ovenfor under kapittel 13.3.3. Den ansvarlige skal gis frist til å uttale seg, og fristen skal ikke være kortere enn tre uker. Fristen kan forlenges.

Fristen for oppfyllelse er satt til fire uker, men annen frist kan fastsettes av plan- og bygningsmyndighetene. Fristen kan også forlenges. Departementet viderefører også utvalgets forslag om en adgang til å fastsette ulik frist, slik at overtredelsesgebyret betales i avdrag. Fristen må tilpasses klagefristen, slik at betalingsplikten ikke inntrer før mottakeren har fått vurdert om vedtaket skal påklages. Departementet er imidlertid enig med utvalget i at betalingsplikten inntrer selv om vedtaket påklages. En utsettelse av betalingsplikten kan gis ved bruk av regelen i forvaltningsloven § 42 om utsatt iverksetting.

Vedtak om overtredelsesgebyr der klagefristen er utløpt eller klagen er avgjort, kan være tvangsgrunnlag for utlegg, jf. tvangsfullbyrdelsesloven § 7-2 første ledd e. Dette begrunnes med hensynet til et effektivt sanksjonssystem.

Vedtak om overtredelsesgebyr kan påklages. NHO og Byggenæringens landsforening påpekte i høringen at det er en svakhet ved Bygningslovutvalgets forslag at utøvelsen av skjønn – herunder utmålingen – ikke kan overprøves av domstolene. Justis- og politidepartementet har i ettertid påpekt at det er viktig at det er en effektiv adgang til domstolsprøving. Kommunal- og regionaldepartementet vil peke på at det skal gis klare rammer for ileggelse og utmåling av overtredelsesgebyr. Kommunens spillerom for skjønn vil være smalt. Det hensiktsmessighetsskjønn at kommunen velger å ilegge overtredelsesgebyr kan ikke overprøves, men både fylkesmannen ved klagebehandling og domstolene ved et eventuelt etterfølgende søksmål, vil kunne overprøve om overtredelsesgebyret ligger innenfor rammene av lov og forskrift.

Departementet følger ikke forslaget fra Oslo kommune om å innføre en rapporteringsplikt for kommunene for overtredelsesgebyr. Dette vil innebære en belastning for kapasiteten for så vel kommunene som fylkesmennene, uten at departementet kan se noen klar gevinst ved forslaget. De sentrale garantiene for rettsikkerhet vil være klare rammer i forskrift for ileggelsen av overtredelsesgebyr og adgangen til å klage over gebyrene.

Departementet har vurdert i hvilken grad og på hvilken måte vernet mot selvinkriminering som utledes av kravet til rettferdig rettergang i Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 6, kan komme inn ved ileggelse av overtredelsesgebyr. Et slikt vern vil innebære at den ansvarlige ikke kan tvinges til å forklare seg eller legge fram dokumenter som kan bidra til sanksjonen. Selv om overtredelsesgebyr ikke er straff etter norsk rett, kan sanksjonen bli å regne som straff etter EMK, jf. også utvalgets konklusjoner i andre delutredning kapittel 18.8.4.3.4. Utvalget har således foreslått regler som skal hindre straff og overtredelsesgebyr for samme forhold, jf. nedenfor under 13.5.5. Utvalget har derimot ikke drøftet eventuelle sperrer mot selvinkriminering. Det har imidlertid Sanksjonsutvalget. Departementet viser til kapitlene 5.7.12 og 12.7.4 i NOU 2003:15.

Departementet anser at regler om overtredelsesgebyr må utformes slik at det ikke er usikkerhet med hensyn til om rettssikkerhetsgarantiene i EMK er fulgt. Det vises i denne sammenheng også til Sanksjonsutvalgets anbefaling i kapittel 12.7.4, der det foreslås et forbud mot selvinkriminering i forvaltingsloven. Ut fra dette bør ikke kommunen kunne pålegge den ansvarlige å avgi opplysninger i forbindelse med ileggelse av sanksjoner. Av denne grunn foreslår departementet at overtredelsesgebyr håndteres som en separat prosess, som varsles og iverksettes etter at tilsynssaken er avsluttet.

13.5.4 Straff

Straffebestemmelsen foreslås endret slik at straff kan ilegges for vesentlige overtredelser av de samme handlingsnormer som for overtredelsesgebyr i forslaget § 32-8. Også brudd på bestemmelser gitt i medhold av plan- og bygningsloven kan medføre straff, forutsatt at forskrift fastsetter dette for den aktuelle bestemmelsen.

Strafferammen foreslås økt fra dagens nivå med bøter til bøter eller fengsel i inntil ett år. Ved særlig skjerpede omstendigheter kan etter forslaget fengsel inntil to år anvendes. Økede strafferammer begrunnes med at plan- og bygningsloven er en sentral miljø- og vernelov.

Ved vurdering av om en overtredelse er vesentlig skal det etter forslaget til § 32-9 første ledd særlig legges vekt på overtredelsens omfang og virkning og graden av utvist skyld. Oppregningen er ikke uttømmende. Elementer fra gjeldende lov kan også vektlegges, for eksempel om motivet for handlingen er egen fordel. Omfanget av overtredelsen kan vurderes ut fra om det foreligger flere overtredelser som skal sanksjoneres under ett. Ved vurdering av virkningen av overtredelsen viser utvalget til faren for liv og helse, samt lovbruddets samfunnsmessige skadepotensial. Fortjeneste oppnådd ved overtredelsen er også av betydning for vesentlighetsvurderingen, ved siden av om det er tale om en planmessig overtredelse. Graden av utvist skyld kan også tillegges vekt. Dette vil innebære at det som hovedregel bare er tilfeller av forsett og grov uaktsomhet som kan straffes.

Departementet anser som omtalt i kapittel 13.5.3, at det ikke bør innføres overtredelsesgebyr for brudd på reglene om uriktige opplysninger til den sentrale godkjenningsordningen og om CE-merking, som håndheves av statlige myndigheter. Reaksjoner mot slike overtredelser overføres til bestemmelsen om straff, og videreføres som etter gjeldende regler. Strafferammen settes imidlertid lik brudd på plan- og bygningslovgivningen for øvrig.

Ved ved grove overtredelse foreslås at strafferammen økes til to års fengsel. Ved vurdering av om overtredelsen er grov og kan medføre inntil to års fengsel, skal det blant annet legges vekt på overtredelsens omfang og virkninger, og graden er utvist skyld.

Forslaget har ikke møtt innvendinger i høringen. Departementet viser til utvalgets begrunnelse.

Departementet er enig med utvalget i at bøter – som etter gjeldende lov – skal tilfalle staten.

13.5.5 Samordning av sanksjoner. Dobbeltstraff

Utvalget foreslår å fjerne gjeldende lovs bestemmelse om at sanksjoner skal stå i rimelig forhold til overtredelsen. Begrunnelsen er at prinsippene i bestemmelsen uansett gjelder ved pålegg, forelegg, overtredelsesgebyr med videre, og at bestemmelsen kan virke forvirrende ved vurdering av rimelighet i forhold til generelle prinsipper. Departementet mener det er behov for en bestemmelse om rimelighet i loven. Prinsippet er sentralt ved pålegg og ved ileggelse av sanksjoner, og bør synliggjøres for så vel tiltakshaversiden som kommunen. Bestemmelsen skal imidlertid verken utvide eller innskrenke den alminnelige plikten som gjelder ved pålegg, forelegg, overtredelsesgebyr og liknende, eller domstolenes rett til å prøve dette.

Bygningslovutvalget har foretatt en grundig vurdering av forbudet mot dobbelstraff i EMK og sanksjonsreglene i plan- og bygningsloven. Kjerneområdet for dette forbudet er ordinære straffesaker som følger straffeprosessens former. Forbudet gjelder imidlertid også administrative sanksjoner. Utvalget har lagt vekt på at reaksjonssystemet i plan- og bygningsloven ikke skal medføre brudd på dette forbudet. Etter departementets forslag til § 32-10 kan overtredelsesgebyr ikke ilegges der det er ilagt straff, eller der vedkommende ansvarlige er frifunnet, jf. første ledd. Forslaget skal regulere forbudet mot dobbeltstraff i Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK). Departementet viderefører utvalgets forslag, og viser til deres begrunnelse.

For så vidt gjelder tilbaketrekking av godkjenning, er utvalget av den oppfatning at det i utgangspunktet ikke er noe i veien for at en lovovertredelse medfører både straff og tilbaketrekking av godkjenning. På den annen side anser utvalget tilbaketrekking av godkjenning som et rettighetstap som bør samordnes med sanksjoner, og foreslår en bestemmelse om dette. Utvalgets vurdering er basert på at sentral godkjenning gjøres obligatorisk, noe som etter departementets forslag bare vil gjelde for kontrollforetak.

Departementet finner ikke at tilbaketrekking er en reaksjon av en slik karakter at det er nødvendig med en bestemmelse om samordning mot overtredelsesgebyr og straff. Særlig pekes det på at tilbaketrekking av godkjenning skal skje for foretak som ikke innehar de nødvendige kvalifikasjoner, eller der det er berettiget grunn til å anta at dette er tilfelle.