14 Opprettelse og endring av eiendom

14.1 Bakgrunn

Opprettelse og endring av eiendom krever tillatelse etter plan- og bygningsloven. Slike tiltak er nært knyttet til byggesaksbehandlingen. Opprettelse av ny eiendom er ofte første trinn i et konkret byggeprosjekt. Oppmåling og registrering av eiendom skjer etter reglene i lov om eigedomsregistrering (matrikkelloven). Både tiltakshaver og kommunen har behov for å kunne håndtere saksbehandlingen etter plan- og bygningsloven og matrikkelloven på en samordnet måte.

Matrikkelloven er ny, og er bare delvis trådt i kraft. Den erstatter tidligere lov om kartlegging, deling og registrering av grunneiendom (delingsloven). Arbeidet med matrikkelloven pågikk parallelt med Bygningslovutvalgets arbeid med NOU 2005: 12. Bygningslovutvalget vurderte derfor ikke bestemmelsene i plan- og bygningsloven som regulerer forhold som angår opprettelse og endring av eiendom. Det er likevel enkelte høringsinstanser som har tatt opp enkelte spørsmål rundt krav til søknad og søknadsbehandling av slike saker.

14.2 Gjeldende rett

Lov 17. juni 2005 nr. 101 om eigedomsregistrering (matrikkelloven) omfatter enkelte endringer i plan- og bygningsloven. Matrikkelloven ble endret ved lov 29. juni 2007 nr. 94, noe som medførte ytterligere endringer i plan- og bygningsloven. Se Ot.prp. nr. 70 (2004 – 2005) Om lov om eigedomsregistrering og Ot.prp. nr. 57 (2006 – 2007) Om lov om endringar i lov 17. juni 2005 nr. 101 om eigedomsregistrering og annet.

Endringene i plan- og bygningsloven ble gjort for å få samsvar med begrepsbruken i matrikkelloven, og tilpassing til saksgang og nye sakstyper som ble innført med matrikkelloven, blant annet adgangen til å opprette anleggseiendom og til arealoverføring mellom eiendommer uten å måtte gå veien om deling og sammenføyning. Se nærmere om hva som ligger i begrepene «anleggseiendom» og «arealoverføring» i Ot.prp. nr. 70 (2004 – 2005) kapittel 17 og 22, og definisjonen av anleggseiendom i matrikkelloven § 5 bokstav b. Grensejustering er unntatt fra søknadsplikten, jf. Ot.prp. nr. 70 (2004 – 2005) kapittel 22.

Gjeldende lov bruker begrepene «deling» og «fradeling» om tiltak som gjelder eiendomsdanning, uten at begrepene er strengt definert. Matrikkelloven innfører «opprettelse og endring av eiendom» som betegnelse på denne type tiltak.

Saksgangen etter matrikkelloven er ikke trådt i kraft blant annet i påvente av arbeidet med den nye matrikkelen i kommunene. Saksgangen skjer for tiden fortsatt etter delingsloven. Endringene i plan- og bygningsloven som er vedtatt i forbindelse med matrikkelloven, er derfor ikke satt i kraft (mars 2008).

Søknadsplikt

Det følger av gjeldende plan- og bygningslov § 93 første ledd bokstav h at deling av fast eiendom krever tillatelse av bygningsmyndighetene. Delingstillatelse har vært benyttet som betegnelse uansett om tillatelsen gjelder grunneiendom eller festegrunn.

Krav om tillatelse etter denne bestemmelsen omfatter etter ny matrikkellov oppretting av ny grunneiendom, ny anleggseiendom og nytt jordsameie, oppretting av ny festegrunn for bortfeste som kan gjelde i mer enn 10 år, samt arealoverføring.

Saksbehandling

I utgangspunktet gjelder de generelle reglene for saksbehandling, ansvar og kontroll i plan- og bygningsloven kapittel XVI (§§ 93-99) for opprettelse og endring av eiendom, men med viktige unntak.

Unntakene er en konsekvens av at prosessen etter at tillatelse er gitt, er tatt ut av byggesaksbehandlingen, og i stedet blir styrt videre gjennom reglene i delingsloven/matrikkelloven. Blir tillatelse til opprettelse eller endring av eiendom gitt, skal iverksettelse av tillatelsen skje ved at kommunen avholder oppmålingsforretning og fører resultatet av forretningen inn i det offisielle eiendomsregisteret (matrikkelen). Reglene i plan- og bygningsloven kapittel XVI om kontroll med tiltak, ansvarlig utførende, sluttkontroll og ferdigattest med videre, (§§ 97-99) gjelder således ikke for denne prosessen, jf. saksbehandlingsforskriften (SAK) § 15 første ledd andre punktum. Det samme gjelder reglene om ansvarlig søker og ansvarlig prosjekterende i gjeldende lov § 93b. Dette følger av § 94 nr. 1 tredje ledd, som regulerer hvem som kan søke om tillatelse til opprettelse og endring av eiendom.

Plan- og bygningsloven § 95 nr. 5 første og andre ledd om kommunens behandling av søknad om deling, ble endret i forbindelse med ny matrikkellov:

Første ledd bokstav a er ny og gir kommunen hjemmel til å kreve at tiltakshaver sørger for å rekvirere oppmålingsforretning slik at eventuelle uklare grenser som kan ha betydning for søknaden eller for å få gjennomført tiltaket, blir avklart. Framgangsmåten forutsetter imidlertid at partene kommer til enighet om hvor grensen går. I motsatt fall må kommunen vurdere søknaden ut fra andre regler i plan- og bygningsloven, jf. Ot.prp. nr. 70 (2004 – 2005) merknaden til § 95 nr. 5, i kapittel 36 Merknader til dei enkelte paragrafene i lovforslaget (side 200).

Første ledd bokstav b gjelder søknad om å opprette ny eiendom som skal nyttes sammen med annen eiendom eller tiltak som skal realiseres på et areal som består av flere eiendommer. Kommunen kan i slike tilfeller sette vilkår om at eiendommene blir sammenføyd. Bokstav b tilsvarer tidligere § 95 nr. 5 første ledd.

Andre ledd presiserer at kommunen kan kreve at areal som skal festes bort blir fastsatt med grenser eller også blir opprettet som egen grunneiendom. Første vilkår innebærer at kommunen kan nekte å opprette festegrunn som punktfeste. Dette vilkåret er nytt og bør nyttes dersom det går fram av festekontrakten at festeretten skal gjelde for et areal som blir beskrevet med grenser, eller det på annen måte er klart at festeretten skal gjelde for et bestemt areal, jf. Ot.prp. nr. 70 (2004 – 2005) merknaden til § 95 nr. 5, i kapittel 36 Merknader til dei enkelte paragrafene i lovforslaget (side 200). Det andre vilkåret tilsvarer tidligere andre ledd, og benyttes der kommunen ved bortfeste krever fradeling av festeenheten.

Det er ellers gjort nærmere rede for rekkevidden av gjeldende saksbehandlingsregler i plan- og bygningsloven for opprettelse og endring av eiendom i Ot.prp. nr. 70 (2004 – 2005) kapittel 27. Den ordinære treårsfristen for å gjennomføre et tiltak etter at tillatelse er gitt, gjelder også for denne type tiltak. Dette ble presisert ved endringene i forbindelse med ny matrikkellov slik at rekvisisjon av oppmålingsforretning må fremmes innen tre år etter at tillatelse er gitt, ellers faller tillatelsen bort. Det samme gjelder dersom matrikkelføring vil være i strid med lov om eigedomsregistrering, jf. ordlyden i gjeldende lov § 96 fjerde ledd slik den lyder etter siste endring, jf. Ot.prp. nr. 57 (2006 – 2007).

Ansvarlig søker

Plan- og bygningsloven setter ikke krav om ansvarlig søker verken etter nåværende lov eller slik den lyder etter endringene vedtatt i forbindelse med ny matrikkellov. Dette innebærer at grunneier selv fortsatt må stå som søker.

I Ot.prp. nr. 70 (2004 – 2005) ble det foreslått at kommunen kunne kreve at søknader som reiser spesielle rettslige eller oppmålingstekniske spørsmål, ble utformet av landmålerforetak som var godkjent etter matrikkelloven. Da godkjenningsordningen etter matrikkelloven falt bort med forslagene i Ot.prp. nr. 57 (2006 – 2007), kunne kommunens adgang til å sette krav om ansvarlig søker ikke videreføres i denne formen. Spørsmålet om ansvarlig søker i saker som gjelder opprettelse eller endring av eiendom, kan etter Miljøverndepartementets syn eventuelt vurderes som ledd i godkjenningsordningen etter plan- og bygningsloven.

Materielle krav

Plan- og bygningsloven § 63 fastsetter materielle regler for de tiltakene som går under begrepet «deling av eiendom», jf. tidligere navn på paragrafen. Begrepet er nå endret til «opprettelse og endring av eiendom», jf. Ot.prp. nr. 57 (2006 – 2007). Det ble presisert i Ot.prp. nr. 70 (2004 – 2005) at forutsetningen om at det ikke blir laget tomter som er mindre vel skikket til utbygging, også må gjelde i forhold til arealoverføring og opprettelse eller endring av anleggseiendom. Det ble videre påpekt at i forhold til anleggseiendom må tomt forstås som det stedet og det volumet konstruksjonen skal fylle. De materielle kravene er forøvrig videreføring av ordlyden i den tidligere bestemmelsen, men det er presisert at også plassering av tomta skal vurderes. Det antas at dette i realiteten også har ligget innenfor ordlyden tidligere, uten at det er uttrykt eksplisitt, jf. Ot.prp. nr. 70 (2004 – 2005), merknader til endringene i plan- og bygningsloven i kapittel 36 (side 200).

14.3 Hovedpunkter i Bygningslovutvalgets forslag

Bygningslovutvalgets NOU 2005: 12 omhandler ikke deling, med unntak av forslaget om at det fortsatt gjøres unntak fra reglene om ansvar og kontroll for søknader om deling. Dette kommer til uttrykk i utvalgets forslag til § 20-1 andre ledd, siste punktum. Øvrige bestemmelser i plan- og bygningsloven som omhandler deling er enten videreført uendret eller det er satt åpen plass for den ordlyden som ville bli resultatet av arbeidet med ny lov om eigedomsregistrering. Arbeidet med denne loven pågikk parallelt med utvalgets arbeid.

14.4 Hovedpunkter i høringsinstansenes syn

På bakgrunn av at Bygningslovutvalget ikke har en egen omtale av deling i sin utredning, er det svært få som har kommentert dette temaet særskilt.

Oslo kommune viser til at bestemmelsene i gjeldende lov om nabovarsling, tidsfrister og ansvar/kontroll framstår som uklare i forhold til søknad om deling. Kommunen viser til at søknad om deling i dag er underlagt flere avvik i forhold til andre søknadspliktige tiltak, og mener det er liten grunn til å beholde disse avvikene. Det vises særskilt til at deling er unntatt fra bestemmelsene om ansvar og kontroll. Kommunen foreslår konkret at det innføres krav om ansvarlig søker for innsendelse av søknad om deling og at reglene om kontroll og tilsyn kommer til anvendelse for disse sakene. Videre foreslås at nabomerknader sendes til ansvarlig søker/tiltakshaver og at forhold rundt saksbehandlingsfrister og eventuelle sanksjoner blir som for de øvrige tiltakene i § 20-1.

Bergen kommune foreslår at det bør vurderes å flytte bestemmelsen om søknadsplikt for delingssaker til en egen paragraf. Dette begrunnes med at gjeldende plassering etter kommunens vurdering er uhensiktsmessig og forvirrende.

14.5 Departementets vurderinger

Departementet foreslår å benytte «opprettelse og endring av eiendom» som fellesbetegnelse på saksområdet slik det ble innført med ny lov om eigedomsregistrering (matrikkelloven). Det kan i veiledning og liknende sammenhenger likevel fortsatt være hensiktsmessig å bruke de korte begrepene «deling» og «fradeling» om opprettelse eller endring av eiendom som faller inn under søknadsplikten, det vil si oppretting av ny grunneiendom, ny anleggseiendom og nytt jordsameie, opprettelse av ny festegrunn for bortfeste som kan gjelde i mer enn 10 år, samt arealoverføring, jf. forslag til § 20-1 første ledd bokstav m.

Departementet foreslår å videreføre prinsippet om at grensejustering er unntatt fra søknadsplikten. Dette framgår av lovforslaget ved at grensejustering ikke er nevnt i oppregningen av tiltak som er søknadspliktige, jf. forslag til § 20-1 første ledd bokstav m. Departementet viser til at grensejustering gjelder mindre eiendomsendringer. De materielle vilkårene for eiendomsdanning gjelder likevel i prinsippet alle typer eiendomsendringer.

Miljøverndepartementet foreslo som nevnt opprinnelig i Ot.prp. nr. 70 (2004 – 2005) at kommunen etter en konkret vurdering kunne kreve at søknaden ble utformet av et godkjent landmålerforetak. Forslaget ble vedtatt, men senere endret gjennom Ot.prp. nr. 57 (2006 – 2007), der hele ordningen med å dele eiendomsregistrering i en tjenestedel og en myndighetsdel ble opphevet før den trådte i kraft. Den vedtatte godkjenningsordningen i regi av Statens kartverk ble også opphevet. Det er derfor fortsatt slik at grunneier selv kan søke om delingstillatelse.

Departementet er enig med Bygningslovutvalget i at det neppe er behov for å kreve at søknad om deling skal forestås av et foretak med ansvarsrett etter plan- og bygningslovens regler. En søknad om deling skiller seg fra øvrige søknader etter § 20-1, selv om særlig forholdet til arealplaner er et viktig tema også i denne fasen av et planlagt prosjekt. Det kan imidlertid hevdes at en søknad om opprettelse av anleggseiendom vil ha større likheter med en byggesøknad fordi en anleggseiendom skal knyttes til en faktisk konstruksjon, og at det kan være behov for profesjonelle søkere i slike saker. Andre søknader om opprettelse og endring av eiendom kan være helt ukompliserte, og vil derfor ikke kreve spesiell kompetanse.

Selv om det ikke stilles krav om ansvarlig søker i delingssaker, vil de materielle kravene gjelde, på samme måte som i alle saker som kan behandles etter § 20-2, som regulerer tiltak som kan forestås av tiltakshaver selv. Kommunen har ansvar for behandling av søknader, og vil kunne be om ytterligere opplysninger eller avslå søknaden dersom opplysningene ikke er tilfredsstillende. En grunneier som ikke selv har kompetanse til å utforme en delingssøknad, må innhente kompetanse hos andre som innehar tilstrekkelig kompetanse. Departementet kan ikke se at det er behov for generelt å stille krav om at det må benyttes foretak med godkjenning etter plan- og bygningsloven for søknader om opprettelse eller endring av eiendom.

Når det gjelder Oslo kommunes forslag om at reglene om tilsyn må komme til anvendelse på delingssaker, vil departementet påpeke at kommunen kan føre tilsyn i alle saker etter loven, og at tilsyn ikke er begrenset til saker der reglene om ansvar og kontroll kommer til anvendelse.

Departementet slutter seg til Bygningslovutvalgets forslag om at nabomerknader sendes til tiltakshaver også i saker som tiltakshaver selv kan stå ansvarlig for, jf. § 20-2. Dette vil også gjelde for søknader om opprettelse og endring av eiendom.

Etter gjeldende rett gjelder kommunens saksbehandlingsfrister også delingssaker, jf. § 95 nr. 1 første ledd og saksbehandlingsforskriften (SAK) § 23. Det er heller ikke gjort unntak fra reglene om rettsvirkninger ved kommunens overskridelse av fristen for behandling av saker som gjelder opprettelse og endring av eiendom. I likhet med Oslo kommune ser ikke departementet noen grunn til å gjøre endringer i gjeldende rett for disse sakene.

I Ot.prp. nr. 70 (2004 – 2005) tar Miljøverndepartementet opp spørsmålet om det er adgang til å dele opp behandlingen av en søknad om opprettelse eller endring av eiendom i en rammetillatelse og en igangsettingstillatelse. Det konkluderes med at gjeldende rett i utgangspunktet åpner for dette og det redegjøres samtidig for noen forutsetninger som må være på plass for at dette kan praktiseres. Kommunal- og regionaldepartementet slutter seg til konklusjonen og de vurderinger som er foretatt og viser til Ot.prp. nr. 70 (2004 – 2005) punkt 27.2 side 147 første spalte.