16 Tilknytningsplikt for fjernvarmeanlegg

16.1 Bakgrunn

Et fjernvarmeanlegg er et sentralvarmeanlegg som forsyner en bydel eller flere bygg med energi til varmt tappevann og oppvarming. Anlegget benytter ulike energikilder til oppvarming av vann. Varmtvannet distribueres så til bygninger gjennom isolerte rør. Rørene legges i grøfter, ofte sammen med annen infrastruktur som telelinjer og strømkabler, og har et gjennomsnittlig varmetap på mellom fem og ti prosent. Det er også mulig å produsere elektrisitet av overskuddsvarmen fra fjernvarmeproduksjonen. Systemene kan også brukes som fjernkjøling om sommeren. Dette er ikke utbredt i Norge ennå.

Bruk av fjernvarme i Norge er nesten fordoblet de siste ti årene, men utgjør en liten relativ del av den totale oppvarmingen. Fjernvarme gir mulighet for miljøvennlige alternativer til blant annet bruk av fossile brensler. Bruk av fjernvarme er et viktig satsingsområde i arbeidet med å redusere elektrisitetsbruken i bygg.

Investeringskostnadene ved opprettelsen av fjernvarmeanlegg er høye. For å sikre driftsgrunnlag for fjernvarmeanlegg er det innført en anledning til å kreve tilknytning til fjernvarmeanlegg i plan- og bygningsloven. Regelen ble innført gjennom endringer i energilovgivningen, men plassert i plan- og bygningsloven, som det mest naturlige stedet for plassering av direkte krav til bygg.

16.2 Gjeldende rett – plan- og bygningsloven § 66a

Etter plan- og bygningsloven § 66a kan kommunen ved vedtekt bestemme at ny bebyggelse innenfor konsesjonsområde for fjernvarme skal tilknyttes fjernvarmeanlegget. Formålet med bestemmelsen er å sikre et kundegrunnlag for anlegget.

16.2.1 Nærmere om tilknytningsplikten

Tilknytningsplikten fastsettes ved kommunal vedtekt, som bare kan vedtas for konsesjonsbehandlede fjernvarmeanlegg, og kan bare gjøres gjeldende innenfor konsesjonsområdet. Plikten retter seg i utgangspunktet mot nybygg. Det framgår klart av forarbeidene til bestemmelsen, jf. særlig Ot.prp. nr. 34 (1984 – 85) s. 22. I tillegg har Kommunal- og regionaldepartementet i en tolkningsuttalelse fra 2004 funnet at tilknytningsplikt i vedtekt til § 66a kan gjøres gjeldende ved hovedombygging, men ikke ved bruksendring. Hovedombygging der hele varmeanlegget berøres, har klare paralleller til nybygging. Det samme gjelder ikke ved bruksendring. Det framgår klart av så vel lovens ordlyd som forarbeidene at tilknytning ikke kan kreves for eksisterende bebyggelse.

Det er ikke avklart om tilknytningsplikten også kan gjøres gjeldende for tilbygg. Hensynet til å sikre inntektsgrunnlaget for fjernvarmeanlegg tilsier at vedtekt også kan kreve tilknytning for tilbygg, særlig fordi noen tilbygg kan være store. Belastningen ved å installere anlegg for bruk av fjernvarme er ikke større for slike tilbygg enn for nybygg, og fjernvarme kan være et hensiktsmessig alternativ for oppvarming av en stor del av et bygg. Mange tilbygg er imidlertid små, og det vil være uforholdsmessig belastende å kreve tilknytning til fjernvarme og installering av varmeanlegg for disse. Utgangspunktet for tilknytningsplikt er at den kun gjelder for nye bygninger som oppføres. Ettersom svært mange tilbygg er av begrenset størrelse, slik at de ikke kan sammenlignes med nyoppføring av bebyggelse, anser departementet at det ikke kan ligge innenfor § 66a å vedta tilknytningsplikt for tilbygg.

Det har vært tvil om vedtekt som pålegger tilknytning, kan vedtas før konsesjon gis. Departementet har tolket § 66a slik at det ikke kan gis en vedtekt for hele kommunen som omfatter alle eksisterende og framtidige fjernvarmeanlegg. Vedtekten må ha vært vedtatt med det siktemålet å innføre tilknytningsplikt for de konkrete konsesjonsområdene.

16.2.2 Andre spørsmål

For fjernvarmeanlegg pålegger energiloven § 5-5 fjerde ledd abonnenten å betale tilknytningsavgift og fast årlig avgift uavhengig av om fjernvarme rent faktisk nyttes eller ikke. Dette virker som incentiv for den tilknytningsforpliktede til å fortsette å bruke fjernvarme, og bidrar til inntektsgrunnlaget for anlegget. Også opparbeidelseskostnadene for tilførselsledninger vil være et incentiv til å benytte fjernvarme i oppvarmingen. Det foreligger imidlertid ingen plikt til å benytte fjernvarmen.

Fjernvarmeanlegget har etter energiloven § 5-4 en leveringsplikt til de bygningene som blir pålagt å knytte seg til det. Energiloven har ellers regler om blant annet tilknytning til andre fjernvarmeanlegg og eventuell nedleggelse av anlegg.

Etter teknisk forskrift til plan- og bygningsloven kan det kreves at bygg som omfattes av tilknytningsplikten, har varmeanlegg som sikrer at fjernvarme kan nyttes. For øvrig oppfattes tilknytningsplikten indirekte som en opparbeidingsplikt av ledningsnett, som også kan gjelde ledningsnett utenom egen eiendom eller tomt.

Vedtektene kan inneholde bestemmelser om hvilke bygninger eller tiltak innenfor konsesjonsområdet som har tilknytningsplikt. Innenfor rammen av § 66a kan kommunene trekke opp grenser for tilknytningsplikten, for eksempel ved å angi hvilket omfang i areal eller antall enheter tiltaket må ha for at tilknytningsplikt skal gjelde.

Det er anledning til å gi dispensasjon fra vedtekt om tilknytningsplikt til fjernvarmeanlegg, jf. § 7. Vedtektene kan også selv inneholde dispensasjonsregler.

16.3 Hovedpunkter i Bygningslovutvalgets forslag

Bygningslovutvalget foreslår for en stor del å videreføre ordningen i gjeldende lov gjennom forslag til § 27-4. Således skal anledningen til å kreve tilknytning hjemles i en lovbestemmelse i byggesaksdelen av loven, og gjelde innenfor et konsesjonsområde. Utvalget peker på at vedtekter faller bort som regeltype, og at kommunene da må innta reglene om tilknytningsplikt til fjernvarmeanlegg i planer og planbestemmelser, men anser samtidig at dette vil få små konsekvenser for kommunene.

Utvalget vurderer videre om loven burde inneholde en plikt til også å benytte fjernvarme for bygg som kan kreves tilknyttet, ut fra hovedbegrunnelsen for reglene om å sikre kundegrunnlaget for fjernvarmeanlegg. Incentivene i energiloven kapittel 5 anses imidlertid for å være tilstrekkelige.

Utvalget mener at det er uheldig at § 66a oppfattes å stenge for lavenergitiltak i bygg med flere mindre boenheter i konsesjonsområdene. Det vises til at reglene ble utformet med utgangspunkt i en annen boligstandard/byggstandard enn den vi kan forvente i årene fremover. Det er stor sannsynlighet for en økning i antall boliger med lavenergistandard. Utvalget viser til så vel markedet som støtteordninger og skjerpede krav i teknisk forskrift til plan- og bygningsloven til energibruk og varmeløsninger i bygg.

På bakgrunn av dette, og fordi en har erfart at dagens fjernvarmelovgivning kan være et hinder for bygging av mer energieffektive boliger/bygninger, peker utvalget på et behov for å foreta en ny vurdering av plan- og bygningsloven § 66a om tilknytningsplikt. Utvalget mener særlig at kommunen bør ha plikt til å vurdere hensiktsmessigheten av tilknytning innenfor konsesjonsområdet der utbygger kan dokumentere at andre løsninger har miljømessige fordeler. Energiløsninger som kan dokumenteres å være like gode ut fra et miljømessig, energimessig og samfunnsøkonomisk synspunkt, bør kunne unntas fra kravet om tilknytningsplikt. Samtidig mener utvalget at kommunen bør stå relativt fritt i avgjørelsen av om fritak i tilfelle bør gis, siden hensynet til fritak på grunn av miljøhensyn vil måtte vurderes opp mot andre hensyn. Det vil være utbyggers oppgave å dokumentere at andre løsninger enn fjernvarmeanlegg vil være miljømessig. Utvalget mener videre at det må være opp til kommunens skjønn om det skal gjøres unntak fra tilknytningsplikten. Dersom kommunen avslår, selv om vilkåret «miljømessig bedre» er oppfylt, vil domstolene måtte begrense prøvingen av skjønnet til om avgjørelsen er sterkt urimelig, innebærer usaklig forskjellsbehandling eller er vilkårlig.

Utvalget legger opp til at kommunen krever tilknytning i plan, mens det materielle kravet beholdes i lovens byggesaksbestemmelser. Unntak fra tilknytningsplikten vil måtte vurderes i den enkelte byggesak, og utvalget anser at det er behov for materielle regler som inneholder unntak.

Utvalget mener bestemmelsen hører sammen med tilknytningsplikt til infrastruktur, og foreslår å plassere den i samme kapittel.

16.4 Hovedpunkter i høringsinstansenes syn

Høringsuttalelsene er i all hovedsak positive til utvalgets forslag, men Norsk elvarmeforeningpåpeker generelt at elektrisk oppvarming kan være et effektivt alternativ. Høringsinstansene er for øvrig positive til at kommunen vedtar tilknytningsplikten i plan.

Trondheim kommune mener det bør presiseres at tilknytningsplikten i tillegg til oppvarming av rom, også gjelder oppvarming av tappevann og kjøling. Dette har vært uklart etter gjeldende rett. Fredrikstad kommune og Fylkesmannen i Sør-Trøndelag peker på at gjeldende lovtekst bruker formuleringen «oppføring av bygninger» for å angi hvilke tiltak som kan utløse tilknytningsplikt, og peker på enkelte mulige uheldige konsekvenser av å endre dette til utvalgets forslag om tilknytningsplikt for «tiltak». For øvrig sier fylkesmannen:

«Fylkesmannen finner ikke å kunne lese ut av den foreslåtte lovbestemmelsen om tilknytningsplikten også vil gjelde ved for eksempel tilbygging eller ombygging av bygninger. Etter Fylkesmannens vurdering vil det være en fordel om det defineres nærmere i lovteksten hvilke tiltak som kan utløse tilknytningsplikt. Hvis dette ikke gjøres, vil det i planen som hjemler tilknytningsplikten måtte tas konkret stilling til hvilke tiltak som omfattes av denne plikten. Dette for å sikre hensynet til forutberegnelighet.

Det bør framgå av plan som angir tilknytningsplikt hvilke områder som er omfattet. Hensynet til forutberegnelighet tilsier etter Fylkesmannens vurdering at det ikke vil være tilstrekkelig at det i plan gis en generell bestemmelse om tilknytningsplikt for de områder i planen som til enhver tid ligger innenfor konsesjonsområdet for fjernvarme. Dette fordi konsesjonsområdet kan utvides etter at planen er vedtatt, noe som i tilfelle vil medføre at det geografiske omfanget av tilknytningsplikten vil kunne endres etter planens vedtakelse.»

Mange høringsinstanser er positive til at det kan unntas fra tilknytningsplikten der det er dokumentert et miljømessig bedre alternativ. Blant annet peker Norges geologiske undersøkelsepå fordelen ved bruken av enkelte store «nærvarmeanlegg» basert på varmepumpe, men mener imidlertid at mulighetene for økt bruk av varmepumper synes godt nok ivaretatt i selve lovforslaget, blant annet gjennom unntaksbestemmelsene knyttet til § 27-4 Fjernvarmeanlegg. Akershus fylkeskommune mener på den annen side at unntaket bare bør gjelde dersom dette ikke fører til redusert utbygging av fjernvarme i et område, for ikke å ødelegge inntektsgrunnlaget for fjernvarmeanlegg. Trondheim kommune ser det som positivt at det omtales i merknadene at det ikke er anledning til å trekke inn økonomiske forhold i unntaksvurderingen.

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag er noe usikker på hvilken rettslig betydning unntaksregelen som foreslås i andre ledd, vil ha. Det vises blant annet til den generelle dispensasjonsbestemmelsen som grunnlag for unntak, og påpekes at det er uklart om forslaget til § 27-4 annet ledd er ment som en egen unntaksbestemmelse ved siden av den generelle dispensasjonsbestemmelsen.

Fylkesmannen i Hedmark peker på behovet for overgangsbestemmelser, slik at det ikke glipper i forhold til eldre planer hvor slike krav ikke er stilt, men hvor kravet blir ivaretatt av kommunale vedtekter.

16.5 Departementets vurderinger

Departementet slutter seg i all hovedsak til Bygningslovutvalgets forslag, slik at kommunens adgang til å kreve tilknytning forutsetter at anlegget er konsesjonsbehandlet og at det er bestemt i plan. En eventuell utvidet adgang til å kreve tilknytning, for eksempel slik at tilknytning kan kreves utenfor konsesjonsområde, må etter departementets mening vurderes bredere. Utvidet adgang må blant annet ta hensyn til reglene i energiloven kapittel 5 om tilknytningsplikt til andre fjernvarmeanlegg, leveringsplikt, regulering av pris og regler om nedleggelse av fjernvarmeanlegg.

Departementet foreslår imidlertid en ny forskriftshjemmel til bestemmelsen, som kan brukes for å presisere tilknytningsplikten.

16.5.1 Krav om tilknytning i plan

Når det gjelder overgangen til at kommunen innfører tilknytningsplikten i plan i stedet for i vedtekt, viser Kommunal- og regionaldepartementet også til Miljøverndepartementets forslag til nye planbestemmelser i §§ 11-9 nr. 3 og 12-7 nr. 8, jf. Ot.prp. nr. 32 (2007 – 2008), se også kapittel 4.2.3 i inneværende proposisjon. Kommunen kan, etter disse bestemmelsene, fastsette nærmere krav til energibruk. Kommunal- og regionaldepartementet forutsetter at planbestemmelsene eksplisitt gir uttrykk for at det kreves tilknytning etter § 27-5 og eventuelt for hvilke konsesjonsområder tilknytningsplikten gjelder.

Departementet anser det riktig å videreføre prinsippet om at kommunens beslutning om å kreve tilknytning, skal knytte seg til konkrete fjernvarmeanlegg. Begrunnelsen for dette er særlig at kravet skal være forutsigbart for tiltakshavere. Det er således ikke tilstrekkelig å vedta en generell tilknytningsplikt for eksisterende og framtidige fjernvarmeanlegg i hele eller deler av kommunen. Dette innebærer ikke at planvedtaket må komme etter konsesjonen i tid, men at planens krav retter seg mot et konkret konsesjonsområde.

16.5.2 Nærmere om tilknytningsplikten

Departementet foreslår i hovedsak å videreføre gjeldende rett når det gjelder tiltak som kan kreves tilknyttet. Det vil si at kravet i første rekke rettes mot nyoppføring av bygg eller anlegg som har oppvarmingsbehov. Bygningslovutvalget har ikke begrunnet hvorfor deres forslag endrer ordlyden slik at det er «tiltak» i stedet for «bygninger», og departementet er enig med høringsinstansene i at dette kan skape forvirring. Bestemmelsen må anvendes ut fra det hovedprinsippet at det er nye tiltak som kan kreves tilknyttet. Arbeider på eksisterende byggverk, som fasadeendringer og ombygningsarbeider, kan ikke utløse tilknytningsplikt. Ett unntak er, som etter gjeldende lov, hovedombygging. Departementet foreslår derfor å endre bestemmelsens ordlyd slik at den gjelder «byggverk som oppføres». Å bruke begrepet byggverk i stedet for bygning vil gjøre det klart at alle tiltak der det skal installeres varmeanlegg som kan erstattes med fjernvarme, omfattes.

Departementet har vært i tvil om tilbygg bør kunne kreves tilknyttet til fjernvarmeanlegg. For mange små tilbygg vil det ikke være rimelig eller hensiktsmessig å kreve tilknytning til fjernvarmeanlegg, fordi investeringskostnaden i forhold til størrelsen kan bli liten, og fordi det eksisterende bygget kan ha et varmesystem som tilbygget er tenkt tilknyttet. Tilknytningsplikten skal som nevnt gjelde nye bygg, der hele byggets oppvarming kan planlegges med tanke på bruk av fjernvarme. Samtidig kan det forekomme tilbygg til eksisterende bygg som ut fra størrelse eller andre forhold er sammenlignbare med nybygg. Et 1000 m tilbygg til et næringsbygg som varmes opp med elektrisitet, vil for eksempel kunne tilsvare et nybygg på alle andre måter enn det forhold at det er et tilbygg. I slike tilfeller bør det også kunne kreves tilknytning til fjernvarmeanlegg, og departementet anser at slike tilbygg skal inngå i hva kommunen kan kreve tilknyttet. Det vil kunne gis forskrift som nærmere trekker grensen for hvilke tilbygg som omfattes.

Det ble i høringen pekt på at det kan være uklart hvilke typer anlegg som kan kreves tilrettelagt for bruk av fjernvarme, i bygg som kreves tilknyttet. Teknisk forskrift til plan- og bygningsloven pålegger bygninger med tilknytningsplikt å ha varmeanlegg. Forskriften med veiledning er imidlertid endret siden høringen, og i forståelsen av gjeldende teknisk forskrift omfatter varmeanlegg også varmtvann (sanitæranlegg). Etter departementets mening bør byggverk som knyttes til fjernvarme fortsatt tilrettelegge for bruk av varmen i alle de av byggets funksjoner den er egnet for, slik at også sanitæranlegg kan omfattes. Nærmere krav til tilrettelegging for bruk av fjernvarme vil bli gitt i forskrift.

Etter de gjeldende reglene inneholder mange kommunale vedtekter bestemmelser om hvilke bygninger eller tiltak innenfor konsesjonsområdet som har tilknytningsplikt. Det trekkes opp grenser for tilknytningsplikten, for eksempel ved å angi hvilket omfang i areal eller antall enheter tiltaket må ha for at tilknytningsplikt skal gjelde. Departementet framhever at kommunen fortsatt kan og bør legge opp til slike vurderinger ved krav om tilknytning.

16.5.3 Lovfestet unntak fra tilknytningsplikten

Departementet er enig med Bygningslovutvalget i det foreslåtte unntaket fra tilknytningsplikten. Departementet viser til utvalgets beskrivelse av innholdet i bestemmelsen og de faktorene kommunen kan legge vekt på i avveiningen. Dette vil gi en selvstendig adgang til å velge et miljømessig bedre alternativ, uten å gå veien om dispensasjon. Adgangen til unntak lovfestes, slik at den gjelder uavhengig av hvordan kommunene har utformet kravene til tilknytning i sine planbestemmelser.

Departementet er videre enig med utvalget i at det må være opp til kommunens skjønn om unntaksadgangen skal benyttes. Kommunen vil blant annet kunne legge vekt på hensynet til utbygging av fjernvarme i området. Departementet anser derfor at det ikke er behov for å følge Akershus fylkeskommunes forslag om å begrense adgangen til å unnta fra tilknytningsplikt til tilfeller som ikke fører til redusert utbygging av fjernvarme.