12 Kommunalt tilsyn

12.1 Innledning/bakgrunn

Tilsyn er en kommunal oppgave og en kommunal plikt, og er avgrenset mot kontroll i byggesaker, som er en del av foretaksansvaret. Tilsyn er kommunenes virkemiddel for å følge opp byggesaker med hensyn til lovlighet, kvalitet, prosess, foretakene og så videre. Tilsyn framheves av både foretak og andre som ett av de viktigste virkemidler for å få gode bygg.

Ved Byggesaksreformen som ble vedtatt i 1995 ble den kommunale bygningskontrollen nedlagt i sin eksisterende form – med en overgangsperiode – og gjeldende regler om ansvar og kontroll trådte i kraft. Kontrollfunksjonen gikk over til å bli en del av foretakenes ansvar, i tråd med Byggesaksreformens innføring av nye ansvarsregler. Under forutsetning av at foretakene selv hadde system for kvalitetssikring og -styring, ville det være foretakene selv som ville være de nærmeste til å ivareta kontrollen, og da på en mer direkte og helhetlig måte enn den kommunale bygningskontrollen hadde mulighet til.

Kommunens rolle skulle være å ha fokus på saksbehandling, uten selve kontrollfunksjonen, og kommunen skulle i tillegg ha en mer overordnet tilsynsfunksjon. Fokuset på saksbehandling var en naturlig konsekvens av debatten omkring lange saksbehandlingstider, mye byråkrati, og krav til effektivisering. Dette har i mange kommuner ført til at kvaliteten i byggetiltakene ikke er fulgt opp av kommunen. Teknisk kompetanse fra den gamle bygningskontrollen er blitt redusert, og kommunens rolle i forhold til ansvarssystemet er til en viss grad oppfattet slik at den ikke har noe med å følge opp byggesaken i nevneverdig grad. Mange kommuner har likevel hatt byggeplassinspeksjoner og dokumentgjennomgang uten å kalle det tilsyn, og en del kommuner har også ført aktivt tilsyn, men i relativt lite omfang.

Etablering av tilsyn har skjedd på mange forskjellige måter i kommunene, og det er liten grad av samkjøring og utveksling mellom kommunene når det gjelder organisering og gjennomføring av tilsyn. Det har imidlertid skjedd en utvikling på dette området i de senere år. I mindre kommuner føres tilsyn i stor grad av byggesaksbehandlere som en del av saksbehandlingen, og det skilles i liten grad mellom saksbehandling og tilsyn. I større kommuner er erfaringen i hovedsak at det har vært nødvendig å etablere egne tilsynsenheter for å synliggjøre tilsynet, ivareta fagkompetanse, og gjøre det slagkraftig. Behovet for egne tilsynsenheter ser likevel ut til å være størst i en oppstartsfase, og trenger ikke være førende for organiseringen av permanente tilsynsfunksjoner. Det har også skjedd en viss framvekst av noen interkommunale tilsynsenheter, noe som vil kunne være en effektiv og kompetansefremmende måte å øke innsatsen i tilsynet på.

Departementet får regelmessig tilbakemeldinger om at kommunenes tilsyn i byggesaker ikke er så utbredt som ønskelig. Statens bygningstekniske etats årlige undersøkelser blant foretak og kommuner bekrefter dette. Kommunene tilkjennegir et stort ønske om å føre tilsyn, og begrunner manglende tilsyn med manglende ressurser og kunnskaper. Det er stort behov for gjensidig informasjon om saksbehandling og føring av tilsyn, både mellom kommuner og mellom kommuner og foretak. Alle tilbakemeldinger tyder på at kommunalt tilsyn er svært viktig for kvalitetsutviklingen og seriøsiteten i foretakene, og det er først i de senere år at tilsynsfunksjonen er i ferd med å ta seg noe opp.

Tilsynsfunksjonen er svakt presisert i regelverket. Mens det er oppstilt detaljerte regler for saksbehandling med hensyn til dokumentasjonskrav, ansvarsregler, tidsfrister og så videre, er det ingen slike regler om tilsyn i plan- og bygningslovgivningen, bortsett fra et generelt utformet krav om at kommunene skal føre tilsyn med at plan- og bygningslovgivningen overholdes i kommunen, jf. gjeldende § 10-1 første ledd. Bruken av tilsyn har økt på mange samfunnsområder, og har etterhvert blitt den rådende modell for å påse at regelverket overholdes på områder som mat, forurensning, arbeidsmiljø, konkurranse og flere andre. Felles for disse er at tilsyn er rendyrket i egne funksjoner som vurderer om den pålagte internkontrollen er god nok, og som griper inn når tilsynet selv finner det nødvendig. Et annet fellestrekk er at disse tilsynene har relativt vide fullmakter.

For bygging derimot, som ofte representerer svært viktige investeringer, er tilsyn som nevnt ovenfor relativt svakt utviklet, og ansvaret for tilsyn er overlatt til den enkelte kommune. I byggesaker skal kommunen dessuten både ivareta effektivitet i byggesaksbehandlingen samtidig som den skal føre tilsyn. Denne dobbelte oppgaven fører gjerne til at det er effektiviteten som må prioriteres. På andre samfunnsområder har tilsynsorganene gjerne bare tilsynsfunksjonen som oppgave, og slipper derfor det dilemmaet i prioriteringen som bygningsmyndighetene står overfor.

12.2 Gjeldende rett

Kommunen skal etter gjeldende § 10-1 føre tilsyn med at plan- og bygningslovgivningen følges i kommunen. Regelverket gir imidlertid ingen føringer på i hvilken utstrekning, etter hvilke metoder eller i hvilke faser av byggesaken tilsynet skal utøves. Det er imidlertid utgitt veiledninger fra sentralt hold for å hjelpe kommunene i utøvelsen av tilsyn, senest veiledning HO-2/2007 fra Statens bygningstekniske etat.

Det kan føres tilsyn med alle forhold i en byggesak, både overordnede rammer og tekniske forhold, formelle krav, ansvarsregler og materielle krav. Det kan videre føres tilsyn med alle sakstyper, også meldingssaker og saker som er unntatt fra saksbehandling etter saksbehandlingsforskriftens (SAK) § 5.

Kommunene kan selv velge tilsynsform og intensitet. Tilsvarende kan kommunene tilpasse bruken av reaksjonsmidler til de feil og mangler som avdekkes. Dette gjelder virkemidler i søknadsbehandlingen (avslag med videre), virkemidler knyttet til ansvarsretten, og sanksjoner.

Tilsyn skal ikke erstatte eller fungere som kontroll. Det viktige for kommunens rolle er at den ikke peker på konkrete løsninger, og at den klargjør at den ikke påtar seg kontrollansvar. Det er også viktig at kommunene begrenser sin virksomhet til plan- og bygningslovgivningens minimumskrav. Andre kvalitetskrav som følger av kontrakter eller annen lovgivning omfattes ikke.

Kommunen kan organisere tilsynet på den måten den selv finner hensiktsmessig. Interkommunale enheter kan være en egnet måte å etablere kompetente tilsynsfunksjoner på. Det er samtidig viktig at tilsynet synliggjøres i budsjettene, slik at det fremgår at byggesaksgebyrene også dekker tilsyn. Tilsynet kan ikke finansieres ved at det foretaket eller tiltaket som det føres tilsyn med belastes direkte, bortsett fra de tekniske prøver som tas for tiltakshavers regning etter gjeldende lov § 97.

12.3 Rettstilstanden i andre land

Oppsummeringen nedenfor er hentet fra rapporten Bygningslov for bedre bygg – sammenlikning av bygningslovgivningen i Norden, slik det er sammenfattet av Bygningslovutvalget i NOU 2005: 12.

12.3.1 Sverige

Sverige har egenkontroll hos aktørene og kommunalt tilsyn. Tilsyn innebærer primært dokumentgjennomgang av byggherrens egenkontroll, men innebærer også besøk på byggeplasser. Hensikten med tilsynet er å kontrollere at byggherren følger opp godkjent kontrollplan, og tilsynet er i stor grad basert på stikkprøver. I mange kommuner er tilsyn nedprioritert på grunn av ressurssituasjonen. Finansieringsgrunnlaget er dessuten usikkert.

12.3.2 Danmark

Danmark har privat egenkontroll og kommunalt tilsyn. Bygningsmyndighetene skal kunne etterse at bygget er tilfredsstillende i henhold til de tekniske krav som er satt til bygget, og kommunene har egen bygningskontroll for fysisk kontroll av byggene. Det føres ikke tilsyn med foretakenes systemer, kun dokumenttilsyn og byggeplasstilsyn.

12.3.3 Finland

Finland har egenkontroll, kommunal bygningskontroll (der ansvaret kan delegeres til byggherren) og kommunalt tilsyn. På grunn av ressurssituasjonen i kommunene kreves det ikke at de selv skal utføre selve kontrollen, og byggherren må uansett betale for den kontroll som utføres. I praksis utføres kontrollen som regel privat, mens kommunene gjennomgår dokumenter, veileder og informerer, med andre ord en tilsynsrolle. Det kommunale tilsynet fokuserer særlig på å kvalitetssikre prosjekteringen. Fordi bygningsmyndighetene både utfører kontroll og tilsyn, er disse funksjonene i liten grad skilt fra hverandre.

12.3.4 Island

Island har egenkontroll og kommunal bygningskontroll/tilsyn. Det brukes store offentlige ressurser på den kommunale bygningskontrollen som innebærer kontroll på to nivåer: Kontroll av dokumentasjon og inspeksjon på byggeplassen. Dokumentgjennomgangen og befaringene er svært grundige på grunn av det relativt høye antallet byggefeil. Tanken er at høy offentlig innsats gir bedre bygg og bidrar til høyere kompetanse i byggenæringen – noe som på sikt kan gi mindre behov for offentlig innsats. Det føres ikke tilsyn med foretakenes systemer. Med sterk offentlig kontroll er det vanskelig å skille kontroll fra tilsyn.

12.3.5 England

England har en valgfri ordning med hensyn til kontroll, der byggherrene kan velge mellom offentlig eller privat kontroll. En del tiltak medfører automatisk offentlig kontroll. Dersom den private kontrollen ikke ivaretas på tilstrekkelig måte, må kontrollen overtas av den offentlige kontrollen. Noen tilsynsfunksjon utover dette finnes ikke.

12.4 Hovedpunkter i Bygningslovutvalgets forslag

Bygningslovutvalget har foretatt en egen gjennomgang av tilsyn i kapittel 17 i NOU 2005: 12 Mer effektiv bygningslovgivning II. Det heter her at «det overordnede formålet med å utføre tilsyn er å sikre det offentliges interesser i at bygningene holder god standard og beskytter brukerne mot skade og ulempe.» Det konstateres at kommunenes tilsyn er begrenset til den enkelte byggesak, men at kommunen ellers har stor frihet i alle faser av tilsynet med hensyn til når, i hvilken utstrekning og etter hvilke metoder tilsyn skal utføres, jf. Forskrift om saksbehandling og kontroll i byggesaker (SAK) § 35 annet ledd.

Utvalget påpeker at tilsynet skal bestå i «å forvisse seg om at kontroll rent faktisk gjennomføres, at nødvendig dokumentasjon foreligger, og at innholdet vedrørende søknadsbehandlingens trinn 1 tilfredsstiller de offentlige kravene». Grensen mellom tilsyn og saksbehandling er flytende, og kommunen kan gjennom hele byggesaksprosessen kreve tilleggsopplysninger og inspisere tiltaket. Krav om tilleggsopplysninger hører i utgangspunktet til den ordinære saksbehandlingen, men kan forveksles med tilsyn. Det vises også til at Statens bygningstekniske etat (BE) i temaveiledningen Tilsyn i byggesak (HO-1/2004) anbefaler kommunene å integrere tilsyn i byggesaksbehandlingen ut fra effektivitetshensyn.

I utvalgets faktaundersøkelse framgår det at det på landsbasis føres tilsyn i gjennomsnitt i 3 – 4 % av sakene, hvorav 3 % av prosjekteringen og 5 % av utførelsen. 59 % av landets kommuner fører ikke tilsyn med prosjekteringen, og 44 % fører ikke tilsyn med utførelsen. Ca. 1/3 av tilsynene avdekker store feil. Tilsyn har imidlertid økt i omfang etter at Bygningslovutvalget foretok sin faktaundersøkelse, noe som blant annet framgår av Statens bygningstekniske etats årlige undersøkelser.

I sin første delutredning (NOU 2003: 24) konkluderte utvalget med at tilsynssystemet ikke er så effektivt som ønskelig, at bedre tilsynsordninger bør være en av fire grunnpilarer i byggesaksgjennomføringen (se nedenfor), og at styrking av tilsynsfunksjonen krever en bedre ressurssituasjon i kommunene. Interkommunalt samarbeid og samarbeid med private aktører om tilsynsfunksjonen foreslås som aktuelle virkemidler, sammen med mulighet for inndekning gjennom gebyr og mulighet til å sikre seg kompetanse.

I sine vurderinger og forslag i siste delutredning fastholder utvalget at tilsyn er en svært viktig faktor i et effektivt byggesakssystem etter dagens modell, og bør være en av grunnpilarene i byggesaksgjennomføringen. Utvalget skriver:

«De tiltak som særlig henger sammen med tilsynsfunksjonen er innføringen av et forenklet søknadssystem med færre søknadstyper, klargjøring av at uavhengig kontroll og egenkontroll er likestilte kontrollformer, innføring av lovbestemt uavhengig kontroll for viktige og kritiske kontrollområder, og nye bestemmelser om ansvarsfordeling i byggesaker, innbefattet klar definisjon av kommunens roller. Styrking av godkjenningsordningen har også relasjon til tilsyn, (…og) mer effektive virkemidler for ulovlighetsoppfølging vil også bedre det offentliges mulighet til å følge opp avvik på en måte som gir resultater. (…) Uten effektive virkemidler her vil det ha liten effekt å styrke tilsynet.»

Utvalget ønsker å styrke tilsynet gjennom nye lovbestemmelser om tilsynsplikt og tilsynets innhold. Man ønsker altså en lovregulering, det anses ikke tilstrekkelig å overlate dette til forskriftsarbeid. Bestemmelsen om tilsynsplikt stadfester kommunens plikt til å føre tilsyn med ansvarlige foretak, samt å føre tilsyn i et slikt omfang at det kan avdekke regelbrudd. Det er likevel ikke utvalgets intensjon å utvide området for hva som kan utløse erstatningsansvar ved at en kommune ikke har gjennomført tilsyn.

Utvalget diskuterer også finansiering av tilsyn, men er ikke kommet til at det er hensiktsmessig å fastsette særskilte regler, men at kommunene bør presisere tilsynskostnadene i gebyrgrunnlaget.

Utvalget diskuterer til slutt interkommunalt samarbeid og samarbeid med private, og konstaterer at tilsyn egner seg for interkommunalt samarbeid, men er noe mer skeptisk når det gjelder samarbeid med private i tilsynsfunksjonen, ettersom tilsyn er en utpreget offentlig oppgave.

12.5 Hovedpunkter i høringsinstansenes syn

Høringsinstansene støtter i hovedsak utvalgets forslag, men ser samtidig store utfordringer ved å gjennomføre forslaget i praksis. Kvalitetshevning av byggene er avhengig av tilsyn, og kvaliteten er gjennomgående for lav. Oslo kommune, Bærum kommune og kommunenettverket mener kommunene må kunne føre tilsyn også etter at ferdigattest er gitt, eller i hvert fall utsette ferdigattest til det er ført tilsyn. Både Oslo, Bærum, Trondheim og andre mener tilsynet må styrkes.

Nittedal kommune er derimot negativ til tilsynsplikt som vil legge beslag på store kommunale ressurser, og mener at det bør utvikles enklere metodikk før det lovfestes noen plikt. Krav til rapportering vil dessuten kreve enda flere ressurser, og det samme vil interkommunalt samarbeid, som i tillegg byr på andre utfordringer.

Modum kommune framhever at kommunenes fagkompetanse nå er så nedbygget at det er vanskelig å etablere et godt tilsyn. Finnøy kommune mener tilsyn må kunne tilpasses geografiske forhold. En del kommuner framhever også manglende kompetanse, og mener staten bør ha en aktiv rolle. Nes kommune mener i tillegg at tilsyn er et statlig ansvar og bør organiseres i forbindelse med godkjenningsordningen. Ringerike kommune støtter dette, og mener interkommunalt tilsyn kan føre til at kommunale saksbehandlere ikke lenger vil delta i tilsyn, og dermed mister kontakt med bransjen.

Justis- og politidepartementet er enig i forslaget, og påpeker at det i dag ikke foreligger noen homogen tilsynstradisjon eller felles sett av regler. Justis- og politidepartementet mener samtidig det er behov for at det også føres tilsyn med hvordan kommunen utøver sitt tilsyn, hvorvidt tilsynsordninger er etablert og hvordan kommunene for øvrig følger opp sine plikter etter plan- og bygningsloven.

12.6 Andre vurderinger av tilsyn

Norges forskningsråd evaluerte lovreformen av 1995 (Byggesaksreformen), og i evalueringens sluttrapport Evaluering av byggesaksreformen – på vei til bedre bygg (2005) heter det: «Kommunene har hatt problemer med å prioritere tilsynet. Dette er sentralt i forhold til effekten av reformen.» Det pekes på at det først og fremst er kapasitets- og ressursproblemer som gjør at tilsynet er lavt prioritert, og «at reformen ikke gir kommunene noe økonomisk incitament for å prioritere tilsyn. Mens byggesaksbehandling gir inntekter, innebærer tilsyn utgifter for kommunene.» Rapporten peker på at det først og fremst er den tekniske kvaliteten som lider når tilsynet uteblir.

En annen grunn til manglende tilsyn er ifølge Norges forskningsråds evaluering at mange kommuner oppfattet tilsyn som noe meget omfattende og som skulle gjennomføres etter gitte metoder med fokus på kvalitetssikringssystemene. Samtidig er det mange kommuner som fører en eller annen kontroll med utførelsen, uten at dette kalles tilsyn. Det er altså det systematiske tilsynet som ikke er blitt gjennomført. Der det føres systematisk tilsyn rettes dette først og fremst mot de største og mest komplekse tiltakene. Samtidig har omfanget av tilsyn økt betraktelig de senere årene, etter å ha vært nærmest ikke-eksisterende de første årene etter reformen.

Det pekes i Forskningsrådets evalueringsrapport også på at heller ikke Statens bygningstekniske etat (BE), som gir sentral godkjenning til foretak, fører noe omfattende tilsyn med foretakene. Evalueringen viser også at foretakene etterspør tilsyn.

Statens bygningstekniske etat (BE) har gjennomført årlige spørreundersøkelser til kommunene, der spørsmål om bruk av tilsyn inngår. Det framgår av undersøkelsen for 2005 at halvparten av kommunene oppgir at de ikke fører tilsyn, noenlunde det samme som for 2004. For 2006 og 2007 er det en økning, men i beskjedent omfang. Det er en liten økning i kommuner som driver med inspeksjonstilsyn og dokumenttilsyn. Det er stort sett større kommuner som fører tilsyn, og det er etter hvert noen flere mellomstore kommuner som driver aktivt tilsyn. De kommuner som fører tilsyn, gjør det i gjennomsnitt i 8 – 9 % av sakene. Tilsyn er stort sett basert på dårlige erfaringer med foretak, og at kommunen får melding om regelbrudd. Tilsyn dreier seg ofte om ulovlighetsoppfølging, og det er særlig utførelsen det føres tilsyn med. Kommunene tilkjennegir stort ønske om å føre tilsyn, og begrunner manglende tilsyn med manglende ressurser og kunnskaper. Det er stort behov for informasjon.

BE har gitt ut tre temaveiledninger, HO-1/2002 om revisjonsmetodikk som tilsynsmetode, og HO-1/2004 og HO-2/2007, som er temaveiledninger.

Departementet har mottatt en rekke innspill fra kommuner, bransjeorganisasjoner og forskningsmiljøer, og gjennom seminarer og annen kontakt med aktørene i byggeprosessen. Det har på den bakgrunn avtegnet seg en del generelle synspunkter, som i hovedsak går ut på at det har vært vanskelig for kommunene å definere og prioritere tilsynet, blant annet fordi reglene for godkjenning av foretak er blitt endret flere ganger, kontrollfunksjonen og kontrollplaner har ikke vært tilstrekkelig avklart, kommunenes tilsynsfunksjon har i seg selv ikke vært klart nok definert, og det er store forskjeller mellom de forskjellige foretak og bransjer med hensyn til etterlevelse av regelverket. Kommunens nye rolle som tilsynsmyndighet har lett blitt skadelidende i denne forvirringen, kanskje særlig fordi søkelyset nokså ensidig ble satt på effektivitet i saksbehandlingen i stedet for på kvalitetsutviklingen. Først i de senere år har kommunene utviklet tilsynsfunksjonene i vesentlig grad.

Eksempler på vanlig forekommende feil som oppdages ved tilsyn i Oslo kommune, er gjengitt i boks 12.1.

12.7 Departementets vurderinger

12.7.1 Styrking av tilsynet

Etter departementets vurdering er det meget stort behov for å få til en styrking av tilsynet. Behovet for forbedring av kvalitet og reduksjon av byggskadene tilsier at det må settes inn sterkere virkemidler enn hittil, som når videre enn til den seriøse del av bygge- og anleggsnæringen. Næringen er uoversiktlig, og under halvparten av foretakene er organisert. Det er derfor kommunene som i den enkelte byggesak har best mulighet til å skaffe oversikt og følge opp foretakene og tiltakene. Virkemidlene må brukes mer aktivt av kommunene. Både næringen og kommunene peker på tilsyn som ett av de aller viktigste virkemidlene for bedre etterlevelse av regelverket, ved siden av sterkere bruk av uavhengig kontroll og oppfølging av de enkelte foretak i forbindelse med sentral godkjenning.

Det er ikke ønskelig å gi bestemmelser som binder opp kommunenes ressursbruk eller gir bestemte krav til fagkompetanse og organisering. Det er likevel mulig å stille noe strengere krav til når kommunene må føre tilsyn, i tillegg til å regelfeste en generell plikt til tilsyn, og forskrifter om rutiner med mer. Et måltall på antall utførte tilsyn er vanskelig å sette. Departementets måltall på 10 % av byggesakene har bare vært et utgangspunkt, og er ikke videre ambisiøst. I tillegg kommer at tilsyn bør kunne føres på mange forskjellige måter som i seg selv ikke har direkte statistisk betydning i forhold til antallet saker. Dette kan for eksempel skje ved enkel sjekk om at bygningers volum, utforming og plassering er i overensstemmelse med tillatelser, eller «tema-tilsyn», der det for eksempel sjekkes om energiløsninger eller tilgjengelighet er i overensstemmelse med forskriftskravene.

Det er vanskelig å konkretisere kravene til tilsyn. Det er etter departementets vurdering likevel nødvendig å innføre plikt til tilsyn på noen bestemte områder for både å sikre et visst minimum av tilsyn, og å tilstrebe større likebehandling på noen områder der det kan være aktuelt. Kommunene bør imidlertid føre tilsyn i større utstrekning enn det minimum som omtales her, i den grad de har muligheter til det. De områder hvor det innføres plikt til å føre tilsyn bør etter departementets vurdering være:

• Oppfølging av allerede gitte pålegg. Dette kan fastlegges direkte i lov, og korresponderer med tilsvarende krav i bestemmelsene om sanksjoner, se forslaget til ny § 32-1.

• Når kommunen er klar over ulovligheter. Dette forutsetter en viss skjønnsmessig kommunal vurdering, og reiser spørsmål om kommunens rolle og undersøkelses- og handleplikt, for eksempel i forbindelse med henvendelser fra berørte naboer. Det bør derfor foreligge klart ulovlige og alvorlige forhold for å utløse en tilsynsplikt (i tillegg til plikt til å følge opp ulovlige forhold).

• «Tema-tilsyn» etter nærmere bestemmelser i forskrift gitt av departementet, for eksempel i forbindelse med innføring av nye forskriftskrav, eller der det er behov for særskilt innsats. Dette kan for eksempel være aktuelt ved innføring av nye krav (energiløsninger, universell utforming og så videre) eller etter ulykker med sammenstyrtning, eller branner.

De to første punktene kan til en viss grad også betegnes som oppfølging av ulovligheter. Etter departementets vurdering trenger det imidlertid ikke være noen stor forskjell på de to forskjellige måtene å se dette på, det vil si om det er tilsyn eller ulovlighetsoppfølging. Det vises til at også plikten til å forfølge ulovligheter foreslås skjerpet. Departementet ønsker å presisere at tilsynet skal være en kommunal forvaltningsoppgave som ikke bør privatiseres. Tilsyn og oppfølging av ulovligheter vil derfor være funksjoner som samspiller med hverandre, slik at tilsynet kan være «etterforskningen», og sanksjonene resultatet av denne.

Noen høringsinstanser, også kommuner, etterlyser et statlig byggetilsyn, på linje med Statens forurensningstilsyn, Arbeidstilsynet, Mattilsynet og så videre. Behovet begrunnes dels i at kravet om tilsyn ikke er tilstrekkelig spesifisert i lovgivningen, slik at tilsynet nedprioriteres i kommunale budsjetter. Dels etterlyses en sterk, slagkraftig og kompetent enhet som er uavhengig av kommunenes saksbehandling, økonomiske og politiske prioriteringer. Dette er en omfattende problemstilling som Bygningslovutvalget ikke ble bedt om å utrede, og som utvalget følgelig heller ikke har vurdert. Departementet anser det ikke aktuelt å ta dette spørsmålet opp i denne proposisjonen, men antar at spørsmålet om statlig tilsyn og statlig oppfølging av kommunene kan være aktuelt å vurdere på et senere tidspunkt.

12.7.2 Organisering og finansiering

Departementet mener at det ikke er aktuelt å gi bestemmelser om ressursbruk, kompetanse eller kapasitet i kommunene. Kommunenes autonomi i forhold til prioriteringer og budsjetter bør bare unntaksvis overstyres gjennom lovfestede forpliktelser. Det kan likevel påpekes at når man legger inn tilsyn som faste kostnader ved fastsettelse av de kommunale byggesaksgebyrer, følger det av prinsippet om selvkost at det også skal gjennomføres tilsyn, noe som også forutsetter en viss kapasitet.

Utvikling av rutiner, metoder, kriterier for utvelgelse og så videre vil skje i arbeidet med forskrifter, der det også bør kunne gis målsettinger om innsatsområder og så videre. Hvorvidt kommunene vil integrere tilsynsfunksjonen i sin ordinære saksbehandling eller etablere egne tilsynsenheter, må være opp til den enkelte kommune. Muligheten for og fordelene ved interkommunalt samarbeid må imidlertid framheves.

Det må samtidig pekes på at tilsynet som hovedregel skal finansieres som overheadkostnad i byggesaksgebyrene etter gjeldende § 109 i plan- og bygningsloven, jf. forslag til ny § 33-1. Dette forutsetter at kommunene tar tilsynsfunksjonen inn i sitt gebyrregulativ. Denne overheadkostnaden vil også kunne omfatte utgifter til innleie av nødvendig kompetanse. Imidlertid er det mye som tyder på at mange kommuner allerede ligger relativt høyt i forhold til hva som oppfattes som akseptable gebyrer, det vil si at kostnaden for saksbehandlingen i mange kommuner oppfattes som høy i forhold til innsatsen i og verdien av saksbehandlingen.

Økning av tilsynet må forutsettes å føre til økning av gebyrene. Økt tilsyn vil gi bedre kvalitet og forutsigbarhet med hensyn til å ivareta plan- og bygningslovgivningens krav. Det er et moment at kommunalt ansatte som er satt til å føre tilsyn, etterlyser midler til tilsyn. Flere påpeker at bruken av gebyrmidler ikke tar hensyn til behovet for tilsyn. Dedikering av deler av gebyret vil gi direkte midler til tilsynsarbeidet. Det bør derfor presiseres at når tilsyn er tatt med i overheaden i gebyrene, må kommunen benytte tilsvarende ressurser til tilsyn.

Kommunen kan i tillegg ta et direkte gebyr der det reageres på registrerte ulovligheter, men gebyret er begrenset til kostnaden ved den saksbehandlingen ulovlighetsoppfølgingen medfører. Det kan ikke innføres noe generelt «straffegebyr», men saksbehandlingsgebyret ved ulovlighetsoppfølging må som gebyrer for øvrig kunne baseres på gjennomsnittsbetraktninger. Departementet viser til at det foreslås å innføre et overtredelsesgebyr som kan ilegges av kommunen ved brudd på plan- og bygningslovgivningen, se forslag til § 32-8.

12.7.3 Kompetanse- og ressursbehov

I utviklingen av tilsynsfunksjonen ble det tidlig lagt vekt på revisjonstilsyn. Dette krever høy kompetanse, som mange kommuner ikke hadde, og var sannsynligvis en medvirkende årsak til at tilsynet ble nedprioritert. Etter hvert har departementet og Statens bygningstekniske etat sterkt poengtert overfor kommunene at tilsyn kan føres på mange forskjellige måter, og at kommunene derfor kan føre tilsyn i henhold til de ressurser og den kompetanse de måtte ha.

I lovforslaget ligger det ikke noe spesielt krav om særskilte tilsynsformer, bare at kommunene skal være forpliktet til å føre tilsyn i en del tilfeller. På bakgrunn av det ovennevnte vil det ikke være aktuelt med konkrete kompetanse krav i forbindelse med tilsyn. Når det derimot gjelder kompetanse behov, vil det selvsagt være ønskelig at kommunen kan være i stand til å føre tilsyn i de vanlige formene (se nedenfor under 12.7.4), på ulike måter og med forskjellig intensitet.

Det vil imidlertid være aktuelt for departementet å gi retningslinjer og føringer for tilsynsarbeidet i rundskriv, veiledninger og lignende, samt å sette opp noen måltall i forhold til aktuelle problemstillinger, for eksempel hvor mange idrettshaller det skal føres tilsyn med i løpet av ett bestemt år, hvor mange baderom i eneboliger, eller liknende. Tilstrekkelig finansiering av tilsynet bør sette kommunene i stand til å ansette nødvendig kompetanse. Departementet vil presisere at tilsynet skal være en kommunal oppgave. Selv om det benyttes ekstern kompetanse, er det kommunen som forvaltningsmyndighet som står for utøvelsen av tilsynet. Departementet ser tilsyn som en klar kommunal oppgave som ikke bør privatiseres. Det er altså en klar forskjell på tilsynsfunksjonen og kontrollfunksjonen.

Det er mange måter å organisere tilsyn på. Et godt alternativ for mindre og mellomstore kommuner vil være interkommunale tilsynsorganer. Interkommunale tilsynsorganer vil både sikre en viss uavhengighet av saksbehandlingen i de enkelte kommuner og kan være slagkraftige enheter som bidrar til forutsigbarhet og likebehandling i de enkelte kommuners oppfølging av tiltakene og foretakene. Slike organer vil også kunne være effektive i forhold til kommunenes ressursbruk. Slike samarbeidsløsninger eksisterer allerede flere steder, og erfaringene ser foreløpig ut til å være svært positive, og er en god mulighet for kommunene til å trappe opp og synliggjøre tilsynsfunksjonen. Etter departementets vurdering vil fordelene ved interkommunalt samarbeid være større enn ulempene – som enkelte høringsinstanser poengterer kan være at det blir større avstand mellom kommunens saksbehandlere og tilsynsfunksjonen, og dermed oppfølging av tiltakene. Det bør, slik det gjøres i en del større kommuner, kunne etableres utvekslings- og arbeidsformer som motvirker slike ulemper, og som forsterker fordelene ved interkommunalt samarbeid.

12.7.4 Gjennomføring av tilsyn

Utfordringer i tilsynsarbeidet

Arbeidet med å følge opp tiltakenes lovlighet og kvalitet gir kommunen en rekke utfordringer både av ekstern og intern karakter. Det vil svekke byggesaksbehandlingens omdømme, eksistensberettigelse og legitimitet dersom hensynet til byggverkenes kvalitet ikke blir ivaretatt. Grensen mellom offentlige oppgaver og privatrettslig ansvar i byggesaker er en kontinuerlig utfordring, og kommunens samfunnsmessige oppgave med å ivareta byggverkenes lovlighet og kvalitet må avpasses mot det privatrettslige ansvaret. Tilsynet skal også ha som målsetting å forebygge feil i nye saker, ikke bare å finne feil i de enkelte sakene. Ved siden av den effekten det kan ha at foretakene forventer tilsyn, må erfaringer fra tilsyn videreføres til bransjene og foretakene gjennom informasjon, kampanjer og så videre.

Internt i kommunen må det sees på forholdet mellom saksbehandlingens kvalitet og tilsynsarbeidet. Et aktivt tilsynsarbeid krever en gjennomtenkt strategi. Tilsynet må i tillegg være definert i forhold til kommunens rolle, særlig i forhold til foretakenes kontroll. Dette vil for eksempel medføre at der kommunen er usikker på hvordan kontrollen fungerer, kan det være naturlig med tilsyn. Kommunen må imidlertid ikke la tilsyn erstatte kontroll.

Kommunen står fritt med hensyn til valg av strategi for tilsynet. Kommunene bør styrke tilsynet, men bør selv velge hvordan det skal gjøres, enten det gjøres ved tilføring av ressurser, økt eller utvidet kompetanse, bedre samarbeidsformer, organisasjonsendringer eller andre effektiviseringstiltak.

Gjennomføring av tilsyn

Det må poengteres at tilsyn er kommunens oppgave ved siden av saksbehandling, og det er ikke noe skarpt skille mellom de to funksjonene. I saksbehandlingen er det visse minimumskrav som må ivaretas med hensyn til dokumentasjon og vurderinger. Ut over dette kan kommunen kreve den dokumentasjon den finner nødvendig for å vurdere om rammene i regelverket er overholdt. I utøvelsen av tilsynsfunksjonen kan kommunen derimot kreve all dokumentasjon den finner nødvendig i den enkelte sak, også når det gjelder mer tekniske kvalitetskrav, som den vanligvis ikke tar stilling til i saksbehandlingen. Kommunen kan iverksette tilsyn når som helst, også som supplement til saksbehandlingen, og det er derfor ingen klar overgang mellom de to funksjonene.

Det tales vanligvis om 3 forskjellige tilsynsformer:

• Revisjonstilsyn/foretakstilsyn, som krever noe annen kompetanse enn det som tradisjonelt forutsettes for saksbehandling etter plan- og bygningslovgivningen.

• Dokumentasjonstilsyn, som går ut på å følge opp at ansvarlige foretak i tilstrekkelig grad klarer å dokumentere at myndighetskrav er oppfylt (ikke nødvendigvis sjekke at de faktisk er det). Dette vil normalt være en del av den ordinære saksbehandlingen. Tilsyn i form av grundigere dokumentasjonsgjennomgang vil være en direkte videreføring av saksbehandlingen. Det ses her ofte på kontrolldokumentasjonen, som bes innsendt til kommunen.

• Inspeksjonstilsyn, som viderefører elementer i den tradisjonelle byggeplasskontrollen.

Departementet vil presisere at disse ulike tilsynsformene ikke har noe direkte grunnlag i regelverket, men bare kan være hensiktsmessige måter å innrette tilsynet på. Det er ikke noe som tilsier at kommunen for eksempel må prioritere én tilsynsform framfor en annen, eller må utøve de forskjellige tilsynsformene med forskjellig intensitet eller ressursbruk. Det er således selvsagt mulig å bruke de forskjellige formene i kombinasjon eller enkeltvis.

Tilsyn kan føres på forskjellige stadier i byggesaken:

• Ved forhåndskonferanse kan det varsles tilsyn, for eksempel på bakgrunn av erfaringer med et foretak det skal søkes ansvarsrett for, erfaringer med tiltakshaver, behov for særlig årvåkenhet for kritiske områder i vedkommende type bygning, generelt behov fra kommunens side for å følge opp særskilte problemstillinger (for eksempel tilgjengelighet, våtromskabiner, loftsutbygging) eller andre forhold.

• Ved mottakskontroll/fordeling av saker,som kan inneholde en kvalitativ vurdering, kan det startes tilfeldig dokumenttilsyn, eller både dokumenttilsyn og foretakstilsyn ut fra mangler ved innkommet dokumentasjon.

• Likeledes ved søknadsbehandlingen, der eventuelle virkemidler for eksempel kan være at det i tillegg til vurderingen av om det skal kreves uavhengig kontroll også kan besluttes at det skal føres tilsyn.

• Ved utstedelse av rammetillatelse og/eller igangsettingstillatelse kan det varsles tilsyn med prosjekteringen og byggeplasstilsyn i utførelsesfasen. Det kan også stilles særlige vilkår til tillatelsen, så lenge disse holdes innenfor lovgivningens rammer.

• Utførelsesfasen, som gjerne er den fasen som egner seg best til å iverksette tilsyn, særlig med sikte på byggeplasstilsyn (inspeksjonstilsyn), som igjen kan gi grunnlag for ytterligere dokumentasjonsgjennomgang eller foretakstilsyn.

• Ferdigstillelsen av byggesakenkan være det tidspunktet det for mange kommuner er mest naturlig å gå inn med tilsyn, gjerne på grunn av gjennomgang av kontrollerklæringer og sluttkontroll.

• Det kan føres tilsyn med eksisterende bygg innenfor plan- og bygningslovgivningens relativt begrensede rammer. Kommunen kan i tillegg føre kontroll med heis og liknende innretninger, mens det for eksempel for bygningstekniske installasjoner ellers er eieren som har ansvar for at det føres tilsyn.

Det kan føres tilsyn med alle forhold i en byggesak, og det kan føres tilsyn med alle typer tiltak som omfattes av plan- og bygningslovgivningen, både søknadspliktige og ikke søknadspliktige, og uansett om de er belagt med ansvar eller ikke. Det kan således føres tilsyn med midlertidige tiltak og med skilt og reklame innenfor det tidsrommet tillatelsen er gitt for, eller at tidsbegrensningen overholdes. Dersom bygningsmyndighetene blir oppmerksomme på feil i ettertid, slik at tillatelse egentlig ikke burde vært gitt, kan kommunen føre tilsyn for å vurdere om tillatelsen er gitt på uriktig grunnlag og bør trekkes tilbake. Det kan føres tilsyn med at overordnede forhold og krav er ivaretatt, for eksempel planbestemmelser om utnyttelse, arkitektonisk utforming, universell utforming, plassering, utearealer og så videre.

Innenfor rammen av lovforslagets § 29-7 kan det føres nødvendig tilsyn med produkter. Dette angir for eksempel en ramme for vurdering av tilsyn med takstoler, baderomskabiner, grunnmurselementer og annen modulbygging som ligger i grenselandet mellom bygging og produkter.