17 Universell utforming

17.1 Bakgrunn

17.1.1 Dagens situasjon

Plan- og bygningslovgivningen har i dag regler som skal sikre tilgjengelighet og bruk av bygninger for personer med nedsatt funksjonsevne. Reglene håndheves gjennom søknadsbehandling, tilsyn og ulovlighetsoppfølging. De ansvarlig utførende og prosjekterende har et selvstendig ansvar for at prosjektering og utføring er i overensstemmelse med regelverket, også når det gjelder tilgjengelighet. Eventuelle klager på vedtak behandles av fylkesmannen.

I Bygningslovutvalgets faktaundersøkelse, inntatt i NOU 2003: 24, vedlegg 1, side 179, ble kommunene stilt spørsmål om temaet tilgjengelighet.

På spørsmål om kommunen har utarbeidet veiledningsmateriell om tilgjengelighet for bevegelses- og orienteringshemmede, svarte ca. 6 % av kommunene at de har utarbeidet slikt materiell, mens ca. 89 % oppga at de ikke har det. Ca. 5 % av kommunene oppga at de er usikre. Blant kommunene med over 50 000 innbyggere viser undersøkelsen at ca. 50 % har utarbeidet veiledningsmateriell.

På spørsmål om veiledningsmateriell om tilgjengelighet for bevegelses- og orienteringshemmede er i bruk i praksis, oppga ca. 56 % av de som har utarbeidet veiledningsmateriell for bevegelses- og orienteringshemmede, at de benytter dette i praksis. En kommune oppgir at andre har utarbeidet veiledningsmateriellet. Av kommuner med over 50 000 innbyggere svarte ca. 80 % av de som har veiledningsmateriell, at dette er i bruk i praksis.

På spørsmål om nåværende regler i teknisk forskrift (TEK) er hensiktsmessige i forhold til å sikre at tilgjengelighetskravene for bevegelses- og orienteringshemmede blir oppfylt, svarte ca. 73 % av kommunene at nåværende regler i teknisk forskrift er hensiktsmessige. Ca. 9 % av kommunene oppga at reglene ikke er hensiktsmessige, mens ca. 19 % er usikre. Av kommunene med mer enn 50 000 innbyggere, svarte ca. 70 % at reglene er hensiktsmessige. Ca. 30 % oppga at de ikke er hensiktsmessige.

I tillegg ble kommunene stilt et åpent spørsmål hvor de kunne komme med egne forslag. Omtrent 20 % av kommunene kom med forslag til tiltak for å bedre tilgjengeligheten for bevegelses- og orienteringshemmede. I korte trekk går forslagene ut på å bedre informasjon og veiledning om gjeldende regelverk, og å lage klarere regler i teknisk forskrift (TEK) til plan- og bygningsloven.

Folke- og boligtellingen 2001 viste at ca. 17 % av alle boliger er tilgjengelige for personer som bruker rullestol. Ikke alle boliger som er tilgjengelige for rullestolbrukere, er egnet som bolig for rullestolbrukere. Av samtlige boliger er kun ca. 7 % både tilgjengelige og egnet som bolig for rullestolbrukere. Ca. 22 prosent av bosatte som er 80 år eller eldre, bor i boliger som er tilgjengelige for rullestolbrukere.

Bygningslovutvalgets utredning inneholder forslag til innstramminger i kravene til tilgjengelighet. I forslag til ny formålsbestemmelse for loven er universell utforming nevnt som et overordnet prinsipp. Dette forslaget er fremmet i Miljøverndepartementets forslag til ny plandel, jf. Ot.prp. nr. 32 (2007 – 2008). Bygningslovutvalget foreslår videre en forskriftshjemmel for å sikre at tiltak er «brukbare for alle etter sin funksjon».

17.1.2 Manneråkutvalget og Syseutvalget

I 1999 oppnevnte regjeringen et utvalg, kalt Manneråkutvalget, som fikk i mandat å «vurdere ulike strategiar og verkemiddel for å fremje målet om full deltaking og likestilling for funksjonshemma». Manneråkutvalget avga 29. juni 2001 sin utredning, NOU 2001: 22 Fra bruker til borger. Beskrivelsen av situasjonen for mennesker med nedsatt funksjonsevne på ulike livsområder, viser at denne gruppen ikke har samme borgerrettigheter som andre og ikke likestilles ved praktiseringen av regelverket. Manneråkutvalget la derfor til grunn at en antidiskrimineringslov vil være et viktig virkemiddel for å hindre diskriminering, sette fokus på rettigheter og interesser til mennesker med nedsatt funksjonsevne og føre til økt bevissthet på dette området. Videre pekte utvalget på at en slik lov vil være nødvendig for å forsterke virkningen av gjeldende lovgivning og gi et sterkt signal om at diskriminering av mennesker med nedsatt funksjonsevne ikke godtas. På denne bakgrunn ga Manneråk-utvalget følgende anbefaling:

«Utvalget foreslår at det så snart som mulig og senest innen utgangen av 2002 nedsettes et lovutvalg som skal ha som oppgave å utrede og utforme en lov med betegnelsen antidiskrimineringslov for funksjonshemmede, i samsvar med utvalgets føringer.»

Som en oppfølging av Manneråk-utvalget ble det oppnevnt et utvalg under ledelse av Aslak Syse for å vurdere en ny lov om diskriminering og tilgjengelighet. Syseutvalget fremmet i NOU 2005: 8 «Likeverd og tilgjenglighet» et forslag til en diskriminerings- og tilgjengelighetslov. Utvalget er en oppfølging av Manneråk-utvalgets anbefaling.

Syseutvalget har blant annet fremmet forslag til lovendringer på bygningsrettens område. Det ene forslaget omfatter et tillegg til formålsbestemmelsen i plan- og bygningsloven. Utvalget foreslår at nye bygninger, anlegg og uteområder rettet mot allmennheten, skal kreves universelt utformet fra 2009 mens eksisterende tiltak må oppgraderes til å være universelt utformet innen 2019. Det er også foreslått nye bestemmelser av administrativ art.

I rapporten «Full deltakelse for alle? – Utviklingstrekk 2001 – 2006, del 2», utgitt av Nasjonalt dokumentasjonssenter for personer med nedsatt funksjonsevne og Sosial- og helsedirektoratet i 2006, omtales tilgjengelighetssituasjonen for forskjellige bygningskategorier. I følge rapporten viser undersøkelser at tilstanden for tilgjenglighet er dårlig i de fleste bygninger og anlegg. For eksempel viser en undersøkelse foretatt av Hørselshemmedes Landsforbund i 2003 at 27 % av kommunene hadde installert teleslynge i kommunestyresalen og 7 % i formannskapssalen. Videre framgår det av en undersøkelse Norges Handikapforbund gjennomførte i 2005 ved alle arenaene i eliteserien i fotball at bare én tilfredsstilte kravene om tilgjengelighet for funksjonshemmede. Andre undersøkelser gjengitt i rapporten viser at tilgjengeligheten er dårlig i bygninger og anlegg som huser sentrale og viktige samfunnsarenaer.

Kommunal- og regionaldepartementet påpeker at det bygde miljøet er en sentral plass for samfunnsdeltakelse. Manglende tilrettelegging av de fysiske forhold skaper hindringer eller utelukker deltakelse i alminnelige aktiviteter for personer med nedsatt funksjonsevne. Dette kan gjelde sentrale goder som lokal skolegang, tilgang til kulturtilbud, skjenkesteder, restauranter eller forretninger.

17.2 Gjeldende rett

Plan- og bygningsloven med tilhørende forskrifter har i dag ingen generell angivelse av krav til universell utforming, brukbarhet eller tilgjengelighet. De rettslige normene som styrer slike forhold er svært fragmenterte og relaterer seg dels til plansaker, dels til byggesaker.

Formålsbestemmelsen i gjeldende plan- og bygningslov § 2 inneholder ingen særskilt framheving av tilgjengelighets- og brukbarhetshensyn, men rommer likevel adgang til å ivareta slike hensyn som en del av det å «legge til rette for at arealbruk og bebyggelse blir til størst mulig gavn for den enkelte og samfunnet». Da slike hensyn ikke er framhevet særskilt, er det heller ingen plikt til å gi disse en særskilt oppmerksomhet eller å tillegge dem særlig vekt.

Nye byggverk er regulert i gjeldende plan- og bygningslov § 77 nr. 1, hvor det stilles krav om at byggearbeid skal utføres fagmessig og teknisk forsvarlig, slik at det ferdige byggverket skal tilfredsstille de krav som er satt til blant annet «brukbarhet» i eller i medhold av plan- og bygningslovgivningen. Bestemmelsen hjemler brukbarhetskravene i Forskrift om krav til byggverk og produkter til byggverk (TEK) kapittel X Brukbarhet. TEK inneholder flere enkeltbestemmelser som i stor grad kan sies å være utslag av et underliggende generelt prinsipp om tilgjengelighet for alle på en del områder. Som eksempler på krav kan nevnes §§ 10-21 om atkomst til byggverk, 10-41 om krav om heis og 10-52 med krav til rampe. Etter gjeldende plan- og bygningslov § 77 nr. 2 første ledd første punktum, skal produkter som anvendes i byggverk ha slike egenskaper at de ved forutsatt bruk medvirker til at kravene til brukbarhet i eller i medhold av loven tilfredsstilles.

For eksisterende bebyggelse kommer ovennevnte krav også til anvendelse, jf. gjeldende lov § 87, men det er ingen plikt til løpende å tilpasse eksisterende bygninger til nye krav angitt i lov eller forskrift. Selv om et byggverk er lovlig etter oppføringstidspunktets normer, er det ikke tillatt å utføre tiltak som har som resultat at byggverket kommer i strid med lovens krav, jf. § 87 nr. 1.

For tiltak som er nevnt i § 87 nr. 2 a, det vil si endring eller reparasjon av byggverk når arbeidet etter kommunens skjønn er så omfattende at hele byggverket i det vesentlige blir fornyet (hovedombygging), kommer loven til anvendelse på byggverket i dets helhet mens den for de tiltak som er nevnt under bokstavene b til e, kun gjelder de deler av byggverket som tiltaket omfatter. På grunn av bestemmelsens karakter er det gitt en særskilt dispensasjonsbestemmelse i § 88.

Den generelle dispensasjonshjemmelen finnes i gjeldende plan- og bygningslov § 7. Det kan for eksempel dispenseres fra materielle bestemmelser i lov og forskrift, plan med tilhørende bestemmelser og midlertidig byggeforbud. I relasjon til brukbarhet og tilgjengelighet er bestemmelsen tosidig. Praksis viser at det gis dispensasjoner fra krav som er gitt av hensyn til brukbarhet og tilgjengelighet, men også at det dispenseres fra andre krav til fordel for mennesker med særlig behov for tilrettelegging og tilgjengelighet. Ved dispensasjonsavgjørelser er lovens formålsbestemmelse en viktig tolkingsfaktor.

For enkelte typer bygninger, eller bygninger hvor det foregår en bestemt type virksomhet, er det gitt regler som supplerer plan- og bygningslovens bestemmelser. Sentrale eksempler her er plan- og bygningsloven § 74 nr. 1 andre punktum som bestemmer at bygning som faller inn under lov av 4. februar 1977 nr. 4 om arbeidervern og arbeidsmiljø (arbeidsmiljøloven) skal tilfredsstille kravene til et fullt forsvarlig arbeidsmiljø. I arbeidsmiljøloven § 8 oppstilles det krav om at arbeidsmiljøet skal være «fullt forsvarlig». Nærmere angitte krav av betydning for fysisk utforming og brukbarhet er angitt i aml §§ 12, 13 og 14. Lovens krav får betydning for blant annet atkomst og fysisk utforming, og derved også for byggets brukbarhet.

Lov av 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa gir i § 9a-2 første ledd plikt til blant annet å ta hensyn til elevenes trygghet og helse både i planlegging og bygging. Tredje ledd krever at det tilrettelegges for «elev ved skolen som har funksjonshemmingar». For universiteter og høgskoler er det i lov av 1. april 2005 nr. 15 om universiteter og høgskoler § 44 nr. 2 oppstilt krav om at læringsmiljøet skal være fullt forsvarlig. Kriteriet retter seg også mot det fysiske miljøet, og angis konkret i for eksempel § 44 nr. 2 bokstav g som «at lokaler, atkomstveier, sanitæranlegg og tekniske innretninger er utformet på en slik måte at funksjonshemmede kan studere ved institusjonen» og § 44 nr. 2 bokstav i «at læringsmiljøet er utformet etter prinsippet om universell utforming.» Plikten gjelder etter § 44 nr. 2 første punktum «så langt det er mulig og rimelig». Tilsvarende bestemmelser om universell utforming er også tatt inn i lov av 20. juni nr. 56 om fagskoleutdanning og lov av 6. desember 2002 nr. 72 om folkehøyskoler. I lov av 16. juli 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser § 6 er det stilt krav om at det under planlegging av den enkelte anskaffelse skal tas hensyn til blant annet universell utforming.

Universell utforming er også et av flere krav til utforming som kan inngå i utbyggingsavtaler etter plan- og bygningsloven § 64b. Muligheten er angitt for boligpolitiske tiltak og bygningers utforming.

17.3 Hovedpunkter i utredningenes forslag

17.3.1 Bygningslovutvalgets forslag på området

Bygningslovutvalget fant det klart at hensynet til tilgjengelighet, brukbarhet og universell utforming ikke er tilstrekkelig synliggjort og ivaretatt i gjeldende lovgivning. Både faktaundersøkelsen og innspill til utvalget fra berørte fagorganer og organisasjoner, viste at det i tillegg er et avvik mellom regelverkets samlede krav til tilgjengelighet og brukbarhet, og hvordan dette faktisk ivaretas i dag. Begge disse forhold var så vidt uomtvistede at utvalget ikke så det nødvendig med ytterligere undersøkelser for å underbygge endringsbehovet.

Utvalget så det ikke som ønskelig å innarbeide begrepet «universell utforming» i plan- og bygningsretten, utover omtalen i formålsbestemmelsen. Utvalget fant «brukbarhet» som er et mer dekkende begrep i denne sammenheng. Det vises til at plan- og bygningsloven § 77 nr. 1 som fastlegger de generelle krav til byggverk og utforming, inneholder begrepet brukbarhet. Bygningslovutvalget ville framheve brukbarhetsaspektet ytterligere. Begrepet er etter Bygningslovutvalgets oppfatning videre enn tilgjengelighetsbegrepet. Begrepet universell utforming begrenses av rekkevidden til ordet «utforming». Språklig sett synes det ikke opplagt at ordet utforming dekker ethvert forhold av betydning for brukbarhet. Brukbarhetskravet er et overbegrep, som for eksempel omfatter sikkerhet, helse, miljø og så videre. For eksempel vil et tiltak eller en bygning verken oppfylle brannsikkerhetskravet eller brukbarhetskravet dersom ikke alle brukerne kan evakueres.

Kravet om at tiltaket skal kunne brukes av alle, innebærer en konkret gjennomføring av prinsippet om universell utforming på dette området. Bygningslovutvalget har funnet det nødvendig å la det fremgå direkte av loven at det grunnleggende krav til en bygning eller et tiltak er at den/det etter sin funksjon kan brukes av alle. Utvalget har også foreslått en bestemmelse som stiller krav om at opparbeidet uteareal på den ubebygde del av tomta, skal være brukbart for alle etter tiltakets funksjon. Formuleringen er valgt for å få med forholdet til bygningens/tiltakets bruksformål, nemlig den funksjon den/det etter søknaden eller tillatelsen skal ha. Dersom det etter søknaden/tillatelsen ikke er meningen at en bygning/et tiltak skal brukes av alle, for eksempel en enebolig eller en fritidsbolig, kan den oppfylle brukbarhetskravet selv om ikke enhver av en eller annen grunn kan bruke bygningen. Hvis bygningen derimot forutsettes å kunne benyttes av allmennheten så som skole, servicekontor, serveringssted eller lignende, vil den ikke oppfylle brukbarhetskravene dersom ikke alle kan bruke den. Bestemmelsen inneholder også et forsvarlighetskrav for å indikere nivået. Det kreves ikke enhver mulig tilrettelegging, men en forsvarlig tilrettelegging innenfor rammen av funksjonen/formålet. Ordet forsvarlig er på den annen side et strengere krav enn begrepet rimelig. Detaljeringen av brukbarhets- og forsvarlighetskravet fastsettes i forskrift, jf. Bygningslovutvalgets forlag til ny § 29-3 andre ledd. Bygningslovutvalget fant ikke grunnlag for å foreslå en egen bestemmelse om bygningsmyndighetenes plikt til påse at prinsippet om universell utforming følges i vedtak etter plan- og bygningsloven. En slik plikt anses allerede å følge av utvalgets utkast til lovforslag. De materielle kravene til utforming anses dekket gjennom kravet til brukbarhet i lovforslaget.

Bygningslovutvalget fant det ikke hensiktsmessig å foreslå et krav om oppgradering av eksisterende bygninger til standarden universell utforming eller brukbarhet for alle.

17.3.2 Syseutvalgets utredning NOU 2005: 8 Likeverd og tilgjengelighet

Syseutvalgets utredning inneholder forslag til en ny diskriminerings- og tilgjengelighetslov. Lovforslagets intensjon er å motvirke at personer med nedsatt funksjonsevne blir diskriminert og fysisk utestengt. Forslagets § 11 regulerer utformingen av bygninger, anlegg og uteområder rettet mot allmennheten. Det foreslås at nye tiltak av denne typen må være universelt utformet fra 1. januar 2009. For denne fristen legger utvalget til grunn en tidsperiode på to år fra forventet ikraftsetting av sitt lovforslag, som utvalget antok tidligst ville kunne skje 1. januar 2007. Videre er det foreslått at eksisterende tiltak må oppgraderes til standarden universell utforming innen 1. januar 2019.

Syseutvalgets forslag til tilretteleggingsregler tar utgangspunkt i universell utforming som en rettslig standard. Begrepet universell utforming har tidligere vært et prinsipp, en målsetting eller en strategi. Universell utforming går i korte trekk ut på en utforming som virker inkluderende ved å ta høyde for ulike brukerforutsetninger. Begreper som svært ofte tillegges et tilsvarende innhold er universell design, inkluderende design og design for alle. Utvalgets forståelse av universell utforming kan sammenfattes i følgende definisjon, tilvarende diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 9 andre ledd:

«Med universell utforming menes utforming eller tilrettelegging av hovedløsningen i de fysiske forholdene slik at virksomhetens alminnelige funksjon kan benyttes av flest mulig.»

Utvalget presiserer at målgruppen for universell utforming er vid. Mens tilgjengelighet kan oppfattes som problemstillinger knyttet til mennesker med nedsatt funksjonsevne, dreier universell utforming seg om løsninger som ivaretar «alle», med eller uten nedsatt funksjonsevne. Den universelle tilnærmingen innebærer at samme tilnærming til samfunnets fysiske utforming benyttes overfor alle borgere, nedsatt funksjonsevne eller ikke. Både ivaretakelse av tilgjengelighet og universell utforming vil hindre utestenging av mennesker med nedsatt funksjonsevne. Begrepet universell utforming favner videre enn tilgjengelighet på et sentralt punkt. Etter Syseutvalgets vurdering kan tilgjengelighet sikres gjennom særløsninger for mennesker med nedsatt funksjonsevne, som for eksempel en egen inngang for rullestolbrukere på baksiden av et bygg. En slik tilgjengelig spesialinngang vil imidlertid ikke være i tråd med et ideal om universell utforming. Universell utforming krever i prinsippet at det tas høyde for nedsatt funksjonsevne ved utforming av byggets hovedinngang. Eksempelet viser det inkluderende elementet i universell utforming, som ikke nødvendigvis ivaretas av et tilgjengelighetsbegrep.

Syseutvalget foreslår at det innføres krav som skal omfatte både nye bygninger, anlegg og uteområder som er eller inneholder virksomhet rettet mot allmennheten. Dette gjelder for eksempel bygninger med offentlige servicetilbud og butikk- og restaurantlokaler. Kravet skal også regulere vesentlige omarbeidinger av slike bygninger og anlegg. Forståelsen av «bygg» skal samsvare med de tilsvarende begrepene «bygg» og «bygning» i plan- og bygningsloven. Aktuelle anlegg kan for eksempel være idrettsanlegg, bensinstasjoner og brygger. Med opparbeidede uteområder menes etter forslaget arealer som er omformet av menneskelige inngrep i en slik grad at det er naturlig å sidestille dem med bygg og anlegg. Begrepet er ment å forbeholdes uteområder som enten er en grunnleggende forutsetning for et tilbud rettet mot allmennheten, eller i seg selv utgjør et slikt tilbud. Eksempler på dette er områder for atkomst til bygninger, parkeringsplasser, bytorg og parker.

Universell utforming retter seg videre mot det fysiske miljøet. Utvalget legger til grunn en vid forståelse av hva som utgjør fysiske forhold. Både bygg, anlegg, innretninger, produkter og visse uteområder er omfattet. I de fysiske forholdene må det trekkes et skille mellom menneskeskapte forhold og naturen. Det er unaturlig å knytte begrepet universell utforming opp mot fysiske forhold som ikke utformes av mennesker. Dette innebærer imidlertid ikke at alle uteområder faller utenfor regler om universell utforming. En rekke uteområder bearbeides og omformes av mennesker i svært stor grad. For eksempel vil veger, fortau, torg, plasser og parkanlegg etter utvalgets oppfatning være en del av det menneskeskapte fysiske miljøet.

Både begrepene utforming og tilrettelegging er relevante ved presiseringen av universell utforming. Etter Syseutvalgets forståelse er utforming betegnelsen på ny utforming, bygging eller produksjon, mens tilrettelegging betegner de tiltak som må utføres på eksisterende fysiske forhold for å oppnå universell utforming.

Begrepet «universell» innebærer en inkluderende, likeverdig, felles tilnærming, i motsetning til særløsninger. Det klare utgangspunktet må derfor være at universell utforming ivaretas i hovedløsningen i de fysiske forholdene. Med hovedløsningen mener utvalget at tilgang til et bygg skal sikres gjennom hovedinngangen, og at tilgangen inne i et bygg og muligheten for bruk av et produkt, hovedsakelig skal være den samme for brukere med ulike forutsetninger. Utvalget vil understreke at dette ikke innebærer krav om nøyaktig samme løsning. For eksempel vil en hovedinngang med både trapper og rampe være tilstrekkelig, det er ikke nødvendig at trappene fjernes. Samtidig vil en bakdør ikke være nok. Det avgjørende vil være om utformingen av hovedløsningen har et tilstrekkelig inkluderende preg.

Utgangspunktet om at universell utforming skal ivaretas i hovedløsningen må, ifølge utvalget, åpenbart kunne fravikes der dette nærmest er teknisk umulig, for eksempel ved innredning av gammel bebyggelse. I slike unntakstilfeller vil utvalget fremheve at et krav til universell utforming vil være ivaretatt der den beste av mulige løsninger er valgt. Igjen vil det være avgjørende at utformingen, gitt de konkrete forhold, er tilstrekkelig inkluderende.

Kravet til universell utforming modifiseres ved at det ikke skal imøtekomme absolutt alle, men flest mulig. Også her ligger det en viss fleksibilitet. I en del tilfeller foreligger det allerede en særløsning som sikrer tilgjengelighet, men ikke universell utforming.

Syseutvalget mener at formålet med et krav til universell utforming, er at virksomhetens alminnelige funksjon kan benyttes av flest mulig. Uønsket eller ulovlig bruk eller utnyttelse faller klart utenfor den alminnelige funksjonen. Den øvrige grensedragningen må foretas ut fra en vurdering av hvilke funksjoner ved virksomheten som er rettet mot allmennheten. En klesbutikks alminnelige funksjon vil for eksempel være å tilby kjøp av klær. De fleste vil legge til grunn at kjøp av klær forutsetter tilgang både til der klærne henger, til prøverom og til kasse for betaling. Lagerrom, betjeningens pauserom og eventuelle arbeidsrom for omsying med videre, vil falle utenfor. Den alminnelige funksjonen til en restaurant vil være servering av mat og drikke ved bord mot betaling. I denne sammenhengen vil også tilgang til toalett måtte anses for å være omfattet, mens kjøkken, lager og personalrom faller utenfor. Et hotells alminnelige funksjon vil være å tilby overnatting mot betaling, og vil også omfatte servering av mat og drikke der dette tilbys. Et transportmiddels alminnelige funksjon forutsetter mulighet til av- og påstigning, billettkjøp og informasjon om stoppesteder.

Dette illustrerer, ifølge utvalget, at universell utforming ikke bare omfatter tilgang til selve bygget, rommet eller transportmidlet, men også andre fysiske forhold som er nødvendig for å kunne benytte tilbudet.

I en del virksomheter vil tilbudet bestå av flere alternativer, for eksempel flere hotellrom, flere restaurantbord, flere prøverom eller flere sitteplasser i teateret. Kravet til at virksomhetens alminnelige funksjon skal kunne benyttes, innebærer ikke nødvendigvis at ethvert prøverom, hotellrom med videre, må være universelt utformet. Det avgjørende er at utformingen sikrer et likeverdig og inkluderende tilbud. Dette må sees i sammenheng med at utformingen som den klare hovedregel skal ivaretas i hovedløsningen. En egen «sone» for rullestolbrukere i restauranten eller teateret, vil lett kunne anses som en særløsning som ikke tilfredsstiller kravet. I andre tilfeller drives én del av virksomheten i lokaler som er åpne for allmennheten, mens andre deler av virksomheten er mer tilbaketrukket. For eksempel vil skranketjenestene i en bank være åpne for publikum, mens vurdering av lånekunder og investeringsrådgivning ofte drives i atskilte kontorlokaler. Så lenge utlåns- og rådgivningsvirksomheten er rettet mot allmennheten, vil det være nødvendig at lokaler der dette tilbys, er universelt utformet. Dette innebærer imidlertid ikke at ethvert kontor må være universelt utformet. Det vil være tilstrekkelig om for eksempel et møterom er universelt utformet for dette formålet.

Universell utforming må ifølge utvalget avgrenses mot tiltak som innebærer en fundamental endring av virksomhetens karakter eller funksjon. Universell utforming skal sikre at flest mulig skal kunne benytte virksomhetens alminnelige funksjon, men er ikke ment som en begrunnelse for å kreve fundamentale endringer i selve virksomhetens karakter eller funksjon. Denne begrensningen ligger i selve begrepet. Kravet til universell utforming er fleksibelt og vil kunne utvides og/eller endre innhold i tråd med samfunnsutviklingen. Syseutvalget vil derfor presisere at det ikke bør stilles urealistisk høye krav med en gang, men at kravene kan skjerpes over tid. Dette kan få betydning for hva som på et gitt tidspunkt regnes som virksomhetens alminnelige funksjon.

Det sentrale poenget med universell utforming er at det tas høyde for ulike brukerforutsetninger. Dersom «universell» tas på ordet, innebærer det at utformingen imøtekommer absolutt alle. Når universell utforming brukes som rettslig begrep og skal ligge til grunn for plikter, er det, etter Syseutvalgets oppfatning, grunn til å vise varsomhet med å legge en slik absolutt forståelse til grunn. Det må dermed konkretiseres hvem som er «målgruppen» og hvilke brukerforutsetninger som skal imøtekommes gjennom universell utforming.

Et menneskes forutsetninger i forhold til de fysiske omgivelsene kan være knyttet til fysiske og psykiske forhold, og kan ha en rekke ulike årsaker. Forutsetningene kan skyldes forhold ved individet, men kan også være et resultat av at man har med seg barnevogn, handleposer eller bagasje, eller leier små barn. Utvalget viser til at begrepet «persons with reduced mobility» blant annet i EU-direktivet om passasjerskip (2003/24/EC) også omfatter eldre, gravide, personer i følge med små barn og personer med ulike typer nedsatt funksjonsevne. En rekke ulike fysiologiske forhold av ulik varighet, som for eksempel alder, graviditet, et brukket ben eller et forbigående illebefinnende, vil kunne medføre endrede forutsetninger i møtet med de fysiske omgivelsene. Dette viser at «målgruppen» for universell utforming i prinsippet kanvære alle, og i alle fall flere enn dem man tradisjonelt oppfatter som mennesker med nedsatt funksjonsevne.

Utvalgets utgangspunkt er at variasjonen både i fysiske og psykiske forutsetninger, skal imøtekommes gjennom universell utforming, uavhengig av årsak. Nedsatt bevegelighet og nedsatt orienteringsevne kan, uavhengig av om det skyldes fysiske eller psykiske forhold, imøtekommes gjennom utformingen av de fysiske omgivelsene. For eksempel vil en heis imøtekomme nedsatt bevegelighet mens skilting eller taktil merking, som er følbar ved berøring, imøtekommer nedsatt orienteringsevne.

Kognitive forutsetninger står ifølge utvalget i en særstilling. Det er klart at det å fremme enkel og intuitiv bruk, for eksempel ved symboler i stedet for tekst, i noen grad imøtekommer nedsatt kognitiv evne. Samtidig kan det vanskelig tenkes en utforming av fysiske omgivelser som ikke forutsetter en viss grad av allmenn erfaringskunnskap, resonneringsevne og evne til å handle på bakgrunn av dette. Utvalget mener at noen slike forutsetninger må kunne legges til grunn når det vurderes om et krav til universell utforming er oppfylt. Nedsatte kognitive funksjoner vil dermed etter utvalgets oppfatning, ikke kunne imøtekommes fullt ut gjennom et krav til universell utforming. Universell utforming som rettslig standard imøtekommer altså flest mulig, men ikke nødvendigvis alle.

Utvalget er klar over at universell utforming dermed ikke løser de praktiske vanskelighetene som mennesker med sterkt nedsatte kognitive funksjoner vil kunne oppleve på ulike samfunnsarenaer. Erkjennelsen av at en liten gruppe «faller utenfor» målgruppen for utvalgets regulering av tilgjengelighet, er en del av begrunnelsen for at utvalgets flertall foreslår enkelte særlige regler for å sikre denne gruppens likeverd. Utvalget minner om at samfunnsutviklingen vil kunne medføre økte muligheter til å imøtekomme nedsatte kognitive funksjoner. Ettersom universell utforming er en fleksibel rettslig standard, vil kravene kunne endres over tid.

Et flertall i Syseutvalget foreslår også at bygninger, anlegg og opparbeidede uteområder skal oppgraderes til universell utforming innen 1. januar 2019. Plikten vil medføre byrder i form av kostnader og praktiske vanskeligheter, men utvalget påpeker at angjeldende virksomheter vil ha tid og mulighet til å oppfylle hele eller deler av kravet ved tilrettelegging som ledd i løpende vedlikehold og endringsarbeider.

17.4 Hovedpunkter i høringsinstansenes syn på NOU 2005: 8 og 2005: 12

17.4.1 Plassering av regelverket

Statens råd for funksjonshemmede, FFO, Norges Handikapforbund, Samarbeidsutvalget for funksjonshemmedes organisasjoner og mange av organisasjonene for funksjonshemmede med flere, støtter Syseutvalgets forslag om å forankre tidsfrister for krav om universell utforming i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Forslaget støttes også av Likestillings- og diskrimineringsombudet.

En del høringsinstanser motsetter seg Syseutvalgets forslag om at et krav om universell utforming av nye og eksisterende bygninger legges til diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Miljøverndepartementetog Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, Husbanken, Statsbygg med flere, mener at krav til universell utforming av bygg og anlegg med videre, må fremgå av plan- og bygningsloven, og ikke av en lov om diskriminering. Norske Arkitekters landsforbund (NAL) mener at bestemmelsene om universell utforming av bygninger og saksgang bør følge av bygningslovgivningen. KS, Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO), NAVO, OBOS med flere,støtter mindretallets forslag om at § 11 bør utgå.

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag fraråder sterkt å legge det konkrete kravet om universell utforming inn i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven, og ikke i plan- og bygningsloven. Det konkrete kravet må, ifølge Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, inntas i plan- og bygningsloven, som en naturlig del av hensynene og tilretteleggingskravene som inngår i denne loven. Dette understrekes også ved at Syseutvalget har funnet det logisk å legge ansvaret for håndhevingen av kravet til plan- og bygningsmyndighetene, fordi det dreier seg om generelle bygningsmessige krav. Det vises til at det i den senere tid er gjennomført et omfattende arbeid med å rydde opp i forholdet mellom plan- og bygningsloven og annet lovverk. Ett av hovedmålene med opprydningen har vært at forhold som kan ivaretas gjennom de brede prosessene etter plan- og bygningsloven, ikke i tillegg skal måtte behandles etter særlov. Fylkesmannen i Sør-Trøndelag fremholder at det gjennom plan- og bygningslovsregelverket lettere vil kunne avklares på hvilken måte myndighetene kan sikre at krav om universell utforming blir fulgt opp.

17.4.2 Nye bygninger

De fleste offentlige myndigheter som har uttalt seg, er positive til Bygningslovutvalgets forslag om å innføre strengere krav til utforming av nye tiltak. Forslaget er støttet av kommuner, fylkesmenn, fylkeskommuner og de departementer som har uttalt seg. Likeledes blir forslaget støttet av organisasjonene for personer med nedsatt funksjonsevne. Selvaagbygg uttrykker forståelse for behovet for strengere krav til utforming av tiltak for å sikre tilgjengelighet for alle, men er skeptiske til en rigid håndheving av kravene.

Enkelte høringsinstanser påpeker behovet for klarere regler og en konsekvent oppfølging. Det påpekes også at det synes å være stor mangel på kompetanse når det gjelder hva kravene i dag består i, og hvilke løsninger som bør velges.

Det materielle innholdet i Syseutvalgets forslag får bred støtte i høringen. Norske Arkitekters Landsforbund (NAL) ser det som positivt at loven gjelder for ny bebyggelse, så lenge forskriften er god og ansvaret for utformingen er plassert hos den prosjekterende. Ifølge NAL er det viktig at blant annet standarder blir grundig vurdert også av prosjekterende arkitekter, og at de foreligger i god tid før loven trer i kraft. NAL ser ikke tidsfristen 1. januar 2009 som realistisk, og viser til at tidsfrister for bygg og anlegg må ligge minst tre år fram i tid fra det tidspunktet kravet lovfestes. NHO mener at det ikke bør etableres utfravikelige regler, men at det vil være behov for skjønnspregede regler. KS og Handels- og servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH)fremmer et lignende syn.

17.4.3 Eksisterende bygninger

Syseutvalgets forslag om å innføre krav til eksisterende bygninger, anlegg og opparbeidede uteområder rettet mot allmennheten har fått støtte fra de fleste kommuner og fylkeskommuner, under forutsetning av at eventuelle merutgifter blir kompensert. KS, NHO og Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon (HSH) mener at oppgradering innen 2019 vil innebære store kostnader og er et for drastisk virkemiddel.

Forslaget støttes av blant annet av Statens råd for funksjonshemmede, Deltasenteret, FFO, flere faginstanser, organisasjoner for personer med nedsatt funksjonsevne og en rekke kommuner og fylkeskommuner. Flere av høringsinstansene som støtter forslaget, peker imidlertid på behovet for budsjettmidler dersom man skal kunne gjennomføre en så stor oppgave. Oslo kommunepeker på at kommunal sektor vil få økte utgifter, og at det må vurderes nøye hvordan de økte kostnadene skal kompenseres. Stopp Diskrimineringen viser til at tilretteleggingsplikten må ledsages av klare tidsfrister dersom loven skal utløse endringer i praksis. Ifølge Stopp Diskrimineringen vil tidsfrister gi forutsigbarhet og legge til rette for planmessig endring.

Nærings- og handelsdepartementet (NHD) påpeker at en slik plikt knyttet til eksisterende bygg, vil få store økonomiske konsekvenser for en del bedrifter, og ber om en vurdering av om det er reelt behov for at kravet om universell utforming gjøres gjeldende også for eksisterende bygg. Et alternativ er at et slikt krav gjøres gjeldende i forbindelse med generelle rehabiliterings- eller ombyggingsarbeider. Ifølge NHD bør det vurderes å utvide overgangsperioden for nårtilretteleggingen skal skje. Et annet alternativ kan være å innføre en uforholdsmessighetsbegrensning, slik som etter Syseutvalgets forslag §§ 9 og 10.

Ifølge Samferdselsdepartementet (SD) ligger hovedutfordringen på deres sektor i ombygging og tilpasning av eksisterende anlegg. Forslaget vil kreve en formidabel økning i ressursbruken, som det ikke vil være økonomisk forsvarlig å gi bindende løfter om. SD mener at absolutte krav til universell utforming av nye og eksisterende anlegg kan få uønskede følger.

Eksempelvis viser SD til at det per i dag er 370 stasjoner og holdeplasser i bruk i det statlige jernbanenettet. SD peker på at store deler av nettet er over hundre år gammelt, og at det ved enkelte holdeplasser eller stasjoner kan kreve svært store investeringer for å tilrettelegge for alle grupper. For strenge krav kan ifølge SD i verste fall medføre at enkelte stasjoner eller holdeplasser må legges ned for at alle grupper skal likebehandles. Krav til universell utforming på mindre stasjoner og holdeplasser må, ifølge SD, kunne fravikes ut fra en nytte-kostnadsvurdering. SD mener at bedre tilgjengelighet kan oppnås både gjennom tiltak på holdeplassen, terminalen og gjennom tiltak på transportmiddelet. Sterkere fokus på hele reisekjeden vil åpne for bedre ressursutnytting ved at tiltak kan settes inn på transportmiddelet, og/eller på terminalen/holdeplassen, utfra hva som er mest kostnadseffektivt. SD påpeker begrensningen i forslaget ved at bestemmelsen kun gjelder atkomst til stasjoner og holdeplasser, men ikke overgangen til transportmiddelet. SD legger i stedet vekt på å oppnå bedret tilgjengelighet for alle brukergrupper gjennom hele reisekjeden, med særlig fokus på gode omstigningsmuligheter i større knutepunkter.

KS viser til at en ombyggingsplikt for eksisterende bebyggelse innen 2019 er et drastisk og kostnadskrevende virkemiddel. HSH fremmer tilsvarende synspunkter. Ifølge KS bør mer positive virkemidler, som holdningsskapende arbeid, økonomiske tilskudd og lignende, supplere bestemmelsen i utvalgets forslag til § 9. NHO peker på at det er stor usikkerhet knyttet til analysene av kostnader utarbeidet av ECON, og går imot forslaget. NHO påpeker at det vil kunne oppstå en problematisk situasjon for virksomheter som har foretatt store investeringer i bygningsmassen, og som ikke har tatt høyde for ombygginger de nærmeste tyve årene. Dersom regelen blir innført, bør spørsmålet om å utvide dispensasjonsadgangen også vurderes. Avinor mener at fristen for eksisterende bygninger bør settes til 1. januar 2029, eller alternativt utgå.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet støtter innføringen av plikt til universell utforming av bygg og anlegg, men peker på viktigheten av at det tas høyde for at kravet vil innebære store investeringer for mange virksomheter. Det bør derfor legges til rette for tilskudd til tilgjengelighetstiltak.

Norske Arkitekters Landsforbund (NAL) er positiv til at det settes tidsfrister, men mener tiltakene må innføres gradvis. Ifølge NAL er det urealistisk og det vil svekke forskriften, dersom det skal stilles samme krav til eksisterende bebyggelse som til ny. NAL fremholder for øvrig at konsekvensene av forslaget er for dårlig utredet. Som eksemple vises det til at skjønnsmessige avveininger i forhold til eksisterende bebyggelse, vil måtte foretas.

Husbanken mener at tiden er inne for at det bør overveies en innføring av strengere krav til eksisterende bygninger.

Statens råd for funksjonshemmede fremholder at det ikke vil være hjemmel i plan- og bygningsloven for å følge opp et krav om tidsfrister gjennom tilsyn og kontroll, i og med at bygningsmyndighetene kun behandler tiltak etter søknad.

17.5 Departementets vurderinger

17.5.1 Behov for endringer

Departementet slutter seg til Syseutvalget og Bygningslovutvalget sine vurderinger av behovet for å styrke kravene til tilgjengelighet og brukbarhet. Det er ikke akseptabelt at utformingen av tiltak utestenger eller vanskeliggjør bruken for personer med nedsatt funksjonsevne. Departementet foreslår derfor at reglene for tilgjengelighet skjerpes slik at det kreves universell utforming av bygninger, anlegg og uteområder rettet mot allmennheten. Krav om universell utforming av bygninger og anlegg hjemles i forslag til ny § 29-3. Innstramminger i utformingskravene vil omfatte fellesanlegg og uteområder. Krav om universell utforming av uteområder, der ikke utformingen følger direkte av plan, foreslås derfor inntatt i forslaget § 28-7. Nærmere krav om universell utforming vil bli fastsatt i teknisk forskrift. Departementet går derfor inn for at det stilles krav om universell utforming i nye tiltak. Departementet går videre inn for at det for eksisterende tiltak innføres en hjemmel i loven til å stille krav til oppgradering av bestemte typer bygninger, anlegg og uteområder. Ut over dette kan kommunen stille krav om universell utforming av uteområder med hjemmel i §§ 11-9 og 12-7.

Slik departementet ser det, er det ikke nok at utformingskravene alene endres. Undersøkelser viser at gjeldende krav til tilgjengelighet ofte ikke følges fullt ut i nye tiltak. Det vil derfor være nødvendig at også veiledere, standarder med videre, i størst mulig grad angir konkrete mål og verdier. Alle aktører, det være seg tiltakshavere, prosjekterende, utførende, uavhengig kontrollerende, kommunale tilsynsmyndigheter, eller brukere, må ha konsise krav å forholde seg til. Da vil det være større sannsynlighet for at alle parter har kunnskap om hvilke muligheter og krav som foreligger ved utforming av bygninger. Ved å tydeliggjøre ansvarsreglene og reglene om sanksjoner, herunder krav om retting og overtredelsesgebyr, skal det i større grad reageres på arbeider som ikke oppfyller kravene om universell utforming.

17.5.2 Begrepsbruk

De to utvalgene har forskjellige forslag til hvordan nye krav om tilgjengelighet i plan- og bygningsloven skal formuleres. Syseutvalget foreslår at universell utforming skal brukes som en rettslig standard. Dette innebærer at kravet endres fra et ideal til å ha et reelt rettslig innhold. Det blir da et utgangspunkt for plikter og rettigheter for fysiske og juridiske personer. Dersom universell utforming gis som en standard vil innholdet i kravet endre seg over tid i takt med samfunnsutviklingen.

Bygningslovutvalget ser det ikke som ønskelig å innarbeide begrepet «universell utforming» i plan- og bygningsretten, utover omtalen i formålsbestemmelsen. Brukbarhetsbegrepet er etter Bygningslovutvalgets oppfatning videre enn tilgjengelighetsbegrepet.

Departementet slutter seg ikke til Bygningslovutvalget på dette punktet, men foreslår at «universell utforming» innføres som gjennomgående begrep i loven. Det vises særlig til bruken av begrepet i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven, som er under utarbeidelse. Departementet anser at begrepet skal kunne anvendes som hjemmel for å gi forskrifter også om ytelseskrav til tekniske installasjoner, selv om de faller utenfor en streng ordfortolkning.

17.5.3 Plassering av reglene

Departementet foreslår å legge kravene om universell utforming til plan- og bygningsloven. Dette er i hovedsak begrunnet i hensynet til forutsigbarhet og rettssikkerhet, i tillegg til det praktiske. For det første vil tiltakshaver, prosjekterende og utførende som er ansvarlige for oppføringen av nye bygg, samt for oppgraderinger av eksisterende bygg, kun måtte forholde seg til én lov. For det andre har bygningsmyndighetene en etablert tilsyns- og kontrollfunksjon som de ansvarlige aktørene allerede kjenner til. Til slutt er det også en fare for at kravene til universell utforming kan bli svekket og at reglene blir utydelige dersom saker skal kunne versere parallelt etter ulike lover, slik Syseutvalget har foreslått. Prosesser med parallelle løp vil dessuten bli unødig kompliserte. Bestemmelsene om universell utforming av bygg, anlegg og uteområder foreslås derfor plassert i plan- og bygningsloven.

17.5.4 Andre regler om bygninger foreslått av Syseutvalget

I Syseutvalgets forslag til § 11 i tilgjengelighets- og diskrimineringsloven er det, foruten krav til nye og eksisterende tiltak i første og andre ledd, foreslått endringer av administrativ art. Utvalget foreslår at plan- og bygningsmyndighetene får ansvar for å sikre at kravene blir oppfylt. I tillegg er det foreslått i lovforslaget § 15, at plan- og bygningsmyndighetene gis plikt til å føre tilsyn og medvirke til at reglene følges. Departementet anser at dette er overflødig som egen bestemmelse når reglene plasseres i plan- og bygningsloven. Følgelig har de ansvarlige plikt til å utforme tiltakene i tråd med reglene, og bygningsmyndighetene må følge opp reglene gjennom saksbehandling og tilsyn.

I forslaget til § 15 går Syseutvalget inn for en egen dispensasjonsordning for reglene om universell utforming. Utvalget foreslår at plan- og bygningsmyndighetene får myndighet til å innvilge dispensasjon fra plikten etter første og andre ledd, når det foreligger vernehensyn eller andre særlig tungtveiende grunner. Det sistnevnte kan for eksempel gjelde brannsikkerhet eller andre lovbestemte krav. Etter forslaget vil klage over slik dispensasjon kunne bringes inn for Likestillings- og diskrimineringsnemnda av representative organisasjoner for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Likestillings- og diskrimineringsnemnda vil da kunne treffe vedtak om å oppheve slik dispensasjon.

Bestemmelsene legger opp til en annen dispensasjonsvurdering enn det som framgår av gjeldende regler i plan- og bygningsloven og Miljøverndepartementets forslag til nytt kapittel 19 i plan- og bygningsloven, jf. Ot.prp. 32 (2007 – 2008). I tillegg foreslår Syseutvalget et eget klageorgan for denne type saker. Bygningslovutvalget slutter seg ikke til dette forslaget. Bygningslovutvalget påpeker at universell utforming er foreslått tatt inn i formålsbestemmelsen. Det må etter utvalgets mening foreligge tungtveiende grunner for at man kan dispensere fra et slikt krav. At det er nevnt i formålsbestemmelsen innebærer også at det er et relevant hensyn til fordel for dispensasjon. Formålet med § 11 fjerde ledd må anses oppfylt i de alminnelige regler om dispensasjonsvurderingen i forslaget til ny plan- og bygningslov. I tillegg er det uheldig med forskjellige skjønnskriterier for dispensasjon fra de enkelte bestemmelser i plan- og bygningsloven. Bygningslovutvalget mener også at det er lite hensiktsmessig med en særskilt klageregel for dispensasjonsvedtaket. Egne klageorgan for enkeltelementer i loven vil ikke fremme en effektiv plan- og byggeprosess. Dette er det heller ikke tradisjon for i norsk forvaltningsrett. Fylkesmennene har forsvarlig faglig kompetanse til å vurdere slike saker.

Departementet går i likhet med Bygningslovutvalget ikke inn for særregler for behandling av kravene om universell utforming og slutter seg til utvalgets vurdering og begrunnelse. Departementet viser i denne forbindelse også til den særskilte dispensasjonsbestemmelsen for bestående bygg i § 31-2 fjerde ledd, som viderefører gjeldende lov § 88.

17.5.5 Innhold i kravene

Departementet tar utgangspunkt i Syseutvalgets forslag til definisjon i ny tilgjengelighets- og diskrimineringslovs § 9 andre ledd. Denne lyder:

«Med universell utforming menes utforming eller tilrettelegging av hovedløsningen i de fysiske forholdene slik at virksomhetens alminnelige funksjon kan benyttes av flest mulig».

Målgruppen for universell utforming er vid. Mens tilgjengelighet kan oppfattes som problemstillinger knyttet til mennesker med nedsatt funksjonsevne, dreier universell utforming seg om løsninger som ivaretar «alle», med eller uten nedsatt funksjonsevne.

Kravet omfatter både fysisk utforming og andre tekniske forhold som påvirker brukbarheten av tiltaket. Dette kan være krav til lysforhold, ytelse for ventilasjonsanlegg, akustiske forhold eller krav om installering av teleslynge. Tiltaket eller deler av tiltaket skal vurderes i forhold til den funksjon det skal oppfylle. Tiltak eller deler av tiltak som skal benyttes av allmennheten eller et bredt spekter av mennesker, vil måtte utformes og dimensjoneres slik at det skal kunne brukes av flest mulig. Et typisk eksempel her er skolebygninger. Selv om man som regel skal ha et ærend for å oppholde seg der, betjener skoler et så vidt spekter av brukere at de må utformes slik at de er brukbare for alle. Et eksempel på det motsatte er den enkelte bolig. Ved vurderingen er det bygningens objektive bruksområde som må vurderes.

I universell utforming ligger at hovedløsningen skal være inkluderende. Dette innebærer at hovedinngangen, sentrale kommunikasjonsområder, hovedheis med videre, må utformes slik at de kan brukes av alle. Det er ikke tilstrekkelig at sideinnganger eller bakveier med tilhørende arealer utformes med god tilgjengelighet. Har tiltaket et blandet formål må de enkelte deler utformes etter den funksjon de skal tjene. At byggets hovedløsninger skal være inkluderende, betyr også at bygget skal ivareta behovet for trygge evakueringsløsninger. Kravet vil gjelde både for bygninger, anlegg og opparbeidede uteområder. Det vises for øvrig til framstillingen av Syseutvalgets oppfatning av innholdet i begrepet under punkt 17.3.2. Departementet legger denne oppfatningen til grunn for innholdet i begrepet «universell utforming» i de foreslåtte bestemmelsene i byggesaksdelen av loven.

17.5.6 Nye tiltak

Departementet anser at kravet til universell utforming må gjelde både for tiltaket og opparbeidet uteareal, herunder atkomst til hovedinngangen, jf. forslaget til § 28-7. Også rekreasjonsområder rettet mot publikum skal kunne kreves universelt utformet. Kravet omfatter felles utearealer og atkomst til større boligblokker eller boligområder med videre. Det foreslås stilt krav til at tiltak skal være universelt utformet innenfor sitt funksjonsområde jf. forslaget § 29-3. I dette ligger at tiltaket skal utføres slik at det er brukbart for flest mulig innenfor sin funksjon. De nærmere krav fastsettes i forskrift.

Videre vil kravene komme til anvendelse ved hovedombygginger etter § 31-2 og ved søknadspliktig bruksendringer etter § 20-1 bokstav d.

17.5.7 Eksisterende byggverk

Bygningslovutvalget har ikke fremmet forslag om hjemmel for pålegg om å oppgradere eksisterende bygninger. Departementet finner likevel grunn til å anbefale å innføre en hjemmel for å kreve oppgradering av eksisterende byggverk med tilhørende utearealer. Det vises til at det allerede fra 1975 har vært krav i teknisk forskrift som skal sikre tilgjengelighet. Det framgår av en rekke undersøkelser at eksisterende bygninger med tilhørende utearealer gjennomgående er lite tilgjengelige for personer med nedsatt funksjonsevne. Den årlige fornyelse av bygningsmassen er anslått til ca. 2 %. Dette innebærer at det vil ta lang tid før målet om et universelt utformet samfunn oppnås ved en normal fornyelse og oppgradering og bygningsmassen. På denne bakgrunn fremmer departementet forslag om å innføre en bestemmelse om oppgradering av eksisterende byggverk til standarden universell utforming. Bestemmelsen gir hjemmel til å innføre forskrifter om at bestemte bygningstyper skal oppgraderes til å være universelt utformet innen en i forskriften fastsatt frist. Hovedmodellen for å identifisere og prioritere tiltak for å oppgradere eksisterende bygg og anlegg i samferdselssektoren skal fremdeles være Nasjonal transportplan.

Tilgjengeligheten i eksisterende tiltak rettet mot allmennheten er et forsømt område. Det vil innebære store kostnader å oppgradere disse til universell utforming/brukbarhet for alle. Innføring av en tidsfrist for oppgradering i lovverket, som Syseutvalget har foreslått, kan være én måte å ta tak i de store utfordringene. En fordel med å innføre tidsfrist vil være å gi virksomhetene god tid til å planlegge og å legge til rette for oppgraderingene. En ulempe er at langt de fleste sannsynligvis likevel først vil foreta oppgraderingen like før eller ved fristens utløp. Syseutvalgets forslag gir heller ikke rom for prioriteringer mellom ulike typer tiltak eller bygningskategorier.

Den store økonomiske belastningen en slik oppgradering vil innebære, gjør at departementet heller vil foreslå en skrittvis og prioritert tilnærming. Departementet fremmer derfor forslag om at det gis en hjemmel til å gi forskrifter om oppgradering av bestående bygninger til en standard tilsvarende universell uforming. Over tid kan krav til enkelte bygningskategorier fastsettes i egne forskrifter. De enkelte forskriftene fastsetter fristen for oppgraderingen.

Bygningskategorier kan være bygninger for grunnskoler og videregående skoler, barnehager, postkontor, rådhus, sykehus og andre offentlige servicebygg, transportterminaler, biblioteksbygninger, kulturhus som teater, kinoer med videre, samfunnshus/grendehus og kirker og andre religiøse forsamlingshus. Dernest kan det være kafeer, restauranter, hoteller, kjøpesentre, idrettsanlegg, parker og andre forretninger enn dagligvare.

Viktige momenter i prioriteringene vil være i hvilken grad tiltakene gagner mange mennesker, betydningen av aktiviteten i bygningen for den personlige utfoldelse og inkludering, og de antatte kostnadene. Tiltak der det ytes obligatoriske eller grunnleggende offentlige tjenester bør prioriteres.

I forslaget til § 9 i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven, legges det til grunn at plikten til generell tilrettelegging (universell utforming) avgrenses mot tiltak som medfører en uforholdsmessig byrde. Det vises til at gjennomføring av universell utforming ofte vil kreve fysiske tiltak som kan være praktisk vanskelige å gjennomføre og som vil være kostbare. Universell utforming eller tilrettelegging vil også kunne komme i konflikt med andre viktige hensyn. Det må derfor foretas en konkret vurdering av hvert enkelt tilfelle om universell utforming er en uforholdsmessig byrde for pliktsubjektet. De forhold som kan være relevante i vurderingen er kostnadene ved tilretteleggingen, virksomhetens ressurser, tilretteleggingens effekt for å bygge ned funksjonshemmende barrierer, hvorvidt virksomhetens alminnelige funksjon er av offentlig art, sikkerhetsmessige hensyn og vernehensyn.

Ved utarbeidelse av forskriftene vil departementet legge til grunn et prinsipp om vurdering av forholdsmessighet der en avveining av kost/nytte og andre viktige hensyn som verneverdi og sikkerhet vil inngå. Departementet vil foreta en nærmere konkretisering av uforholdsmessighetsvurderingen ved utarbeidelsen av de enkelte forskrifter.

Håndheving av reglene vil høre under bygningsmyndighetenes generelle kompetanse og overtredelsen vil rammes av de samme sanksjoner som ved andre overtredelser. Aktuelle virkemidler kan være tvangsmulkt fram til oppfyllelse av pålegg om oppgradering og/eller overtredelsesgebyr.

17.5.8 Andre endringer i plan- og bygningsloven som får betydning for universell utforming

Nye regler som presiserer ansvarsfordelingen i byggesaken, reglene om uavhengig kontroll, dokumentasjon, kommunalt tilsyn og håndhevelsesreglene vil også ha en positiv betydning for gjennomføring av nye krav om universell utforming. Manglende oppfølging av kravene om universell utforming vil begrunne krav fra kommunen om å stanse arbeidet og rette forholdet. Dersom feilen har sin årsak i feil prosjektering eller utførelse, kan ansvarsretten til den ansvarlige trekkes tilbake. Ved forsettlige og uaktsomme feil og mangler kan kommunen utstede overtredelsesgebyr, jf. forslag til § 32-8.

Departementet vil også vurdere å innføre krav om egenerklæring om at tiltaket oppfyller kravene til universell utforming, som en del av dokumentasjonskravene i forskrift om saksbehandling og kontroll (SAK).

Det vises til at de økonomiske konsekvensene er mer utførlig framstilt i kapittel 26.