23 Refusjon

23.1 Bakgrunn

Når en privat utbygger eller kommunen opparbeider tekniske anlegg som veg, vann og avløp i tråd med gjeldende lov §§ 67 og 67a, vil andre grunneiere kunne nyte godt av tiltaket. Andre eiendommer langs traseene vil også få oppfylt sin opparbeidelsesplikt og bli byggeklare. Norsk rett har ingen alminnelig bestemmelse om at den som blir begunstiget av andres arbeid og utlegg får en plikt til å refundere en forholdsmessig andel til den som har stått for berikelsen. En slik ordning krever en særskilt hjemmel. Refusjonsreglene i plan- og bygningsloven gir den som har opparbeidet teknisk infrastruktur hjemmel for et slikt krav overfor eiere av eiendommer som gjennom tiltaket har fått oppfylt plan- og bygningslovens krav om teknisk infrastruktur, og som derved kan bebygges.

Bestemmelsene om refusjon kom inn i bygningslovgivningen i Christiania-loven av 26. mai 1896. Reglene har sin opprinnelse i ekspropriasjonsretten. Grunneiere som måtte avstå grunn fikk samtidig fratrekk i erstatningen for den verdistigningen opparbeidelsen tilførte eiendommen (kompensasjonsprinsippet). Grunneiere som ikke måtte avstå grunn til opparbeidelse av veg og ledninger, fikk derimot nyte godt av den verdistigning som opparbeidelsen medførte uten at de ble økonomisk belastet. Hensikten med å innføre refusjonsordningen for fellesinnretninger var å åpne for en mer rettferdig fordeling av medgåtte utgifter. Bestemmelsene om refusjon i Christiania-loven (og tilsvarende bestemmelser i bygningslovgivningen for Bergen og Trondheim) ble videreført i bygningsloven av 22. februar 1924. Denne loven var felles for alle byene, og for de strekninger utenfor som uttrykkelig ble lagt inn under loven. Reglene ble ytterligere revidert ved innføringen av bygningsloven av 1965. De någjeldende bestemmelser om refusjon for utgifter til anlegg av veg, vann og avløp skriver seg fra en omfattende lovendring ved lov 20. juni 1986 nr. 37. Loven trådte i kraft 1. juli 1986. Små justeringer ble foretatt ved lov 5. mai 1995 nr. 20. Bestemmelsene er inntatt i plan- og bygningsloven kapittel IX.

Reglene søker å skape balanse mellom hvilke utgifter den enkelte grunneier kan belastes og tiltakshavers beskyttelsesverdige interesse i å få refundert en andel av sine utgifter så langt andre nyter godt av det. Reglene regulerer hvilke utgifter som kan kreves dekket, hvem som er refusjonspliktige, fordelingen av utgifter, forfallstidspunkt og hvordan refusjonssaken skal behandles.

Refusjonsreglene i loven har vært gjenstand for kritikk. Kritikken retter seg imidlertid ikke mot det grunnleggende hensyn at den som har anlagt veg, vann- og avløpsledninger skal kunne kreve at eiendommer som får nytte av vegen eller ledningene blir belastet med en del av utgiftene. Kritikken går i stedet på at reglene er tungvinte, lite forutberegnelige og vanskelige å praktisere.

Bygningslovutvalget har gått inn for at man beholder refusjonsordningen, men har fremmet noen endringsforslag for å forenkle systemet.

23.2 Gjeldende rett

Når andre bygger vegen eller ledningsanlegget, blir tomta gjort byggeklar. Det følger av plan- og bygningsloven § 67 at det offentlige har både rett og plikt til å overta vegen ved ferdigstillelse. Og med offentlig overtakelse har enhver rett til å knytte seg til eller koble seg på, uavhengig av eiendomsforholdet til anlegget. Dermed vil andres investeringer i veg-, vann- og avløpsanlegg representere en økonomisk fordel, idet man fritas for de tyngende forpliktelser plan- og bygningsloven § 67 representerer for å gjøre tomta byggeklar. Utgifter til dette kan det kreves refusjon for etter gjeldende plan- og bygningslov § 46 nr. 1.

Opparbeidelse av regulerte fellesarealer vil som regel være en betingelse for fradeling og bygging etter plan- og bygningsloven § 67a. Når slike fellesanlegg er opparbeidet og klausulert, oppnår også øvrige grunneiere en økonomisk fordel gjennom andres investeringer. Utgifter til dette kan det kreves refusjon for etter gjeldende plan- og bygningslov § 46 nr. 2.

Også den som har lagt private anlegg for transport av vann og avløp (stikkledninger) kan kreve refusjon, jf. plan- og bygningsloven § 46 nr. 2. Vilkåret er at ledningen er lagt i et område som inngår i regulerings- eller bebyggelsesplan.

Der det etableres private anlegg som faller utenom reglene i plan- og bygningsloven §§ 67 og 67a, og § 46 nr. 2 har man ikke grunnlag for refusjon. Hvis det heller ikke er inngått avtale om at disse anleggene skal være felles mot en eller annen form for kostnadsinndekning, vil tilknytning i tilfelle bare kunne skje gjennom ekspropriasjon. Da er det ekspropriasjonsrettens vederlagsregler som i utgangspunktet bestemmer hva som skal betales for å knytte seg til. Vederlaget er i dette tilfellet ikke begrenset til den fordel tiltaket representerer for den enkelte. I stedet skal det som utgangspunkt betales vederlag etter markedsmessige prinsipper.

I Høyesteretts kjennelse inntatt i Rt. 2004 side 221 ble forholdet mellom plan- og bygningslovens refusjonsregler og veglova § 54 andre ledd, som gir den som har foretatt arbeider med en veg rett til å få fastsatt en kostnadsdeling, vurdert. Høyesteretts kjæremålsutvalg uttalte blant annet følgende:

«Etter kjæremålsutvalgets syn må vegloven § 54 andre ledd samordnes med plan- og bygningslovens refusjonsregler på den måte at i den utstrekning plan- og bygningsloven gir hjemmel for refusjonskrav, må plan- og bygningslovens regler gå foran. Dersom det ikke er anledning til å kreve refusjon etter plan- og bygningsloven, må derimot vegloven § 54 andre ledd komme til anvendelse som den alminnelige bestemmelse på området. »

Dreier det seg om tilkobling til et eksisterende avløpsanlegg, bestemmer forurensningsloven § 23 at vederlaget skal fastsettes etter refusjonsprinsippet, samtidig som det er plan- og bygningsmyndigheten som fastsetter retten til tilkobling. Tilsvarende regler er ikke gitt for vannledninger. For tilknytning til privat veg gjelder særlige regler i veglova § 53. Her bestemmes at vederlaget kan fastsettes som en forholdsmessig andel av utgiftene til anlegg av vegen.

Plan- og bygningsloven § 46 lister uttømmende opp hvilke tiltak det kan kreves refusjon for. Hovedregelen er at offentlige veger som anlegges, omlegges eller utvides i offentlig regi, er refusjonsberettigede, jf. plan- og bygningsloven § 46 nr. 1 første punktum. Offentlige veger og ledningsanlegg for vann og avløp som bekostes av det offentlige eller av private, og som er pålagt det etter § 67, og er også refusjonsberettigede tiltak, jf. § 46 nr. 1 første og annet punktum. Gjennomfartsveger der private avkjørsler ikke er tillatt er ikke refusjonsberettigede, ettersom de ikke innebærer noen fordel for grunneierne. Privat eiendom som er opparbeidet eller i henhold til plan lagt ut til felles privat avkjørsel, felles privat gårdsplass eller annet felles privat areal for flere eiendommer i regulert område og parkbelte i industriområde, er refusjonsberettigete tiltak, jf. § 46 nr. 2.

Utgangspunktet er at alle nødvendige utgifter til den strekning hvor det skjer en sammenhengende opparbeidelse, omlegging eller utvidelse skal dekkes. Strekningen er i loven betegnet som «refusjonsenheten». Felles for alle refusjonsberettigede tiltak er at refusjonsplikten er begrenset til det som maksimalt kan kreves opparbeidet etter de relevante bestemmelser. Utgifter som kan kreves dekket er blant annet utgifter til grunnerverv, utførelsen av tiltaket, erstatning for bygninger som må fjernes, ulempeerstatning og utgifter for å ha ledninger på annen manns grunn. Dersom fordelingen av utgiftene innenfor en slik enhet blir «klart urimelig», kan kommunen i den enkelte sak fravike disse retningslinjene, og treffe vedtak om at fordelingen skal skje etter andre prinsipper.

Loven bruker betegnelsen «refusjonspliktig areal» om den grunn som inngår i refusjonsutlikningen. Bestemmelse om dette er inntatt i § 49. Forutsetningen er alene at eiendommen fritas for den tyngende forpliktelse plan- og bygningsloven § 67 representerer.

Ubebygd areal som på denne måten blir byggeklart på grunn av tiltaket, er imidlertid kun refusjonspliktig dersom det er teknisk mulig å føre opp bygning på eiendommen og nødvendige tillatelser fra myndighetene kan påregnes. Det er bare den delen av eiendommen som kan nyttiggjøre seg tiltaket som anses som refusjonspliktig areal. Bebygd eiendom som ikke kan deles, faller i utgangspunktet utenfor refusjonssystemet. Kan eiendommen reelt sett likestilles med ubebygd areal (i refusjonssammenheng), er den derimot refusjonspliktig. Det er tilfelle dersom eiendommen er så stor at det kan fradeles en selvstendig tomt. Det samme gjelder for saneringsmoden bebyggelse eller der bebyggelsen har en klart lavere verdi enn tomta. I tillegg anses bebygd eiendom refusjonspliktig dersom den etter gjeldende arealplan kan utbygges med ytterligere 1/3 eller mer, jf. § 49 nr. 1 tredje punktum. I alle disse tilfeller betales refusjon for den byggemulighet som ikke er utnyttet.

Plan- og bygningsloven § 50 regulerer den innbyrdes fordelingen av det refusjonspliktige beløp på de refusjonspliktige areal. Den ene halvparten av beløpet fordeles etter størrelsen på det refusjonspliktige nettoareal. Den andre halvparten fordeles etter eiendommens tillatte utnytting. Kommunen har etter § 50 nr. 1 andre ledd adgang til å gi bestemmelser om en annen fordelingsnøkkel enn det første ledd gir anvisning på, men det må gjøres generelt og ikke i forbindelse med en konkret refusjonssak.

Refusjonskravet til den enkelte eiendom skal ikke overstige den verdistigning som oppstår som følge av tiltaket jf. § 50 nr. 2 første punktum. Dette kalles verdiøkningsprinsippet. Regelen skal sikre at grunneierne ikke blir avkrevet et større beløp enn det oppfyllelse av kravet om opparbeidelse av infrastruktur utgjør. Som hovedregel vil dette tilsvare eller overstige det beløp refusjonskravet utgjør, ettersom en samlet utbygging vil være mer rasjonell enn om den enkelte grunneier skulle opparbeide sin del. Grunneier kan i medhold av § 50 nr. 2 andre punktum kreve at antatt verdistigning fastsettes ved takst.

Hovedregelen er at refusjonsbeløpet forfaller til betaling fem uker etter at refusjonsvedtaket etter § 55 er fastsatt og meddelt de refusjonspliktige, jf. § 56 første ledd. Forfallstidspunktet utskytes imidlertid for ubebygd del av bebygd eiendom inntil deling eller bygging finner sted, jf. § 56 andre ledd. Bestemmelsen i § 56 femte ledd hjemler renteplikt og adgang til å indeksregulere refusjonsbeløp ved utsatt forfall.

Saksbehandlingen

Utbygger (privat/offentlig) sender inn tekniske planer og kostnadsoverslag for tiltaket til godkjenning i kommunen, jf. § 52. Gjenpart sendes berørte grunneiere. For grunneierne vil kostnadsoverslaget kunne være avgjørende for om de skal kreve takst etter § 50 nr. 2. Med godkjenningen gis utbygger klarsignal til å påbegynne tiltaket. Etter § 54 faller normalt retten til å kreve refusjon bort dersom arbeidene påbegynnes før godkjenning har funnet sted. Når materialet er godkjent, skal kommunen utarbeide oversikt over refusjonsenheten, refusjonspliktig areal og antatt tillatt utnytting, jf. § 53. Deretter orienteres de berørte grunneierne om forslag til fordeling av utgiftene.

Forslaget til fordeling av utgiftene etter § 53 første ledd er foreløpig. Når grunneiernes merknadsfrist er utløpt, skal kommunen etter § 53 andre ledd fatte endelig vedtak om refusjonspliktig areal, tomteutnyttelse og refusjonsenhet. Et slikt vedtak er et enkeltvedtak som kan påklages til fylkesmannen. Avgjørelsen er bindende. Det betyr at den skal legges til grunn for den endelige refusjonsutligning.

Grunneier/fester kan, innen tre uker etter at melding om kommunens vedtak etter § 53 andre ledd er mottatt, kreve at verdiøkningen på eiendommen skal fastsettes ved takst, jf. § 50. Dersom reglene om fordeling i § 50 nr. 1 og nr. 2 første punktum medfører at refusjonskravet etter den foreløpige beregningen ikke dekkes fullt ut, kan tiltakshaver/refusjonskreditor kreve at det udekkede beløp blir fordelt på refusjonspliktige areal der verdiøkningen overstiger det refusjonsbeløpet som i første runde ble fastsatt, begrenset oppad til verdiøkningen.

Etter at tiltaket er ferdig, oversender tiltakshaver regnskap med tiltakets faktiske utgifter til kommunen, jf. § 55. Kommunen kontrollerer regnskapet, fordeler refusjonskravet på refusjonspliktige areal og sender den foreløpige fastsettelse av refusjonsbeløp og fordeling på arealet til uttalelse hos de berørte, jf. § 55 andre ledd.

Kommunen treffer deretter endelig refusjonsvedtak, basert på eventuelt fastsatt verdiøkning og avgjørelsene om refusjonsenhet, refusjonspliktig areal og utnytting, jf. § 55 andre ledd. Godtar ikke grunneier vedtaket, kan det påklages til fylkesmannen.

Forholdet til avgifter

Lov om kommunale vass- og kloakkavgifter av 31. mai 1974 nr. 17 regulerer kommunens adgang til å finansiere bygging, drift og vedlikehold av kommunale vann- og avløpsanlegg gjennom avgifter/gebyrer. Det finnes i dag ikke en tilsvarende adgang til å finansiere bygging, drift og vedlikehold av veger gjennom avgifter. Loven fastsetter at eiendom som er tilknyttet kommunal vann- og/eller kloakkledning (jf. plan- og bygningsloven § 67), eller som har plikt til å knytte seg til ledningsnettet, er avgiftspliktig, jf. § 1 første ledd. Eiendom som gjennom privat ledning har slik tilknytning, er også avgiftspliktig. Avgiftsplikten bestemmes av hva slags offentlig ledningsnett eiendommen er tilknyttet. Ordningen er delt i tilknytnings- og årsavgift for vann og tilknytnings- og årsavgift for kloakk, jf. lovens § 2. Selv om lov om kommunale vass- og kloakkavgifter ble innført som et supplement til reglene om refusjon, er det forutsatt i forarbeidene at kommunene må kunne bruke avgiftsordningen til å få dekket inn utgifter som kunne ha vært dekket etter plan- og bygningslovens refusjonsregler. I tråd med dette, praktiserer enkelte kommuner avgiftsordningen slik at det ikke kreves refusjon for kommunens utgifter til etablering av hovedledninger for vann og avløp.

Forholdet til utbyggingsavtaler

En alternativ finansieringsordning for kommunal infrastruktur har utviklet seg gjennom ordningen med utbyggingsavtaler. Dette er en type avtaler der utbygger binder seg overfor kommunen til å opparbeide eller finansiere deler av kommunal infrastruktur som forutsetning for å få bygge etter planen. Infrastrukturtiltakene vil som regel framgå av rekkefølgebestemmelser i kommunale arealplaner. Rekkefølgebestemmelser er hjemlet i plan- og bygningsloven § 26. Disse forutsetter at utbygging ikke skjer før teknisk eller sosial infrastruktur er på plass for å betjene den nye bebyggelsen. Infrastrukturtiltakene kan være veg, eller hovedavløpssystemer, barnehage, skole med videre. Utbyggingsavtalene kan omfatte infrastrukturtiltak som ikke reguleres av opparbeidelsesplikten, eller som går utover de plikter som følger av plan- og bygningsloven §§ 67, 67a, og 45. Den kan også tre i stedet for refusjonsordningen. Det ligger forøvrig ikke noen rettslige hindre for at en tiltakshaver kan inngå en avtale med andre grunneiere om kompensasjon for opparbeidelse av infrastruktur.

Avtale kan ikke gi rett til å kreve refusjon eller frata andre retten til å kreve refusjon. Hvis tiltakshaver ønsker å opprettholde muligheten for å kreve refusjon parallelt med at det inngås avtale, må saksbehandlingsreglene i §§ 52 følgende, følges. Dette kan for eksempel tenkes der en rekke grunneiere som berøres av tiltaket ikke ønsker å inngå avtale. I et slikt tilfelle vil refusjonssaken løpe som normalt, uten å påvirkes av avtalen. Hvis en eller flere refusjonsdebitorer har inngått avtale, vil avtalen kunne erstatte selve oppgjøret etter refusjonssaken. Stortinget vedtok i april 2005 lovregulering av utbyggingsavtaler. Lovvedtaket er basert på regjeringens forslag i Ot.prp. nr. 22 (2004 – 2005) Om endringer i plan- og bygningsloven – Utbyggingsavtaler. Bestemmelsene med tilhørende forskrifter trådte i kraft fra 1. juli 2006. I lovens kapittel XI-A er det gitt regler om saksbehandling og  forbud om bruk av utbyggingsavtaler for opparbeidelse av sosial infrastruktur, det vil si barnehager og skoler med mer. Det er anledning til å inngå avtaler om teknisk infrastruktur, det vil si veg, vann og avløp, med tilhørende anlegg.

23.3 Hovedpunkter i Bygningslovutvalgets forslag

Erstatning av refusjonsordningen med avgifter

I sin første utredning, NOU 2003: 24, la Bygningslovutvalget fram to forslag til modeller for et enklere system for finansiering og kostnadsfordeling av utgifter til veg, vann og avløp. Begge modeller inneholdt forslag om å innføre tilknytningsavgift for veg, enten til erstatning for eller som supplement til refusjon. Blant høringsinstansene som uttalte seg til dette temaet var det bred støtte til forslaget om å innføre tilknytningsavgift for veg. Også utenom høringen var det flere som overfor utvalget har gitt uttrykk for at et avgiftssystem ville kunne være et hensiktsmessig og forenklende alternativ til refusjonssystemet. På denne bakgrunn vurderte utvalget mulighetene for å etablere et system for finansiering og kostnadsfordeling av utgifter til veg, vann og avløp via avgifter, fortrinnsvis i form av en engangs tilknytningsavgift.

En forutsetning for å innføre tilknytningsavgift for veg som erstatning for eller supplement til refusjonsreglene var etter utvalgets oppfatning at dette klart ville bidra til forenkling og effektivisering, jf. utvalgets mandat. Ved vurderingen av om refusjonssystemet kan erstattes eller suppleres med en utvidelse av eksisterende avgiftslov, la utvalget blant annet lagt vekt på å undersøke i hvilken grad anvendelsesområdet for avgiftsloven dekker anvendelsesområdet for refusjonsreglene. Dersom en innfører en vegavgift med sikte på kostnadsinndekning for utgifter til veger som ikke er områdeinterne, slik vann- og avløpsavgiftene finansierer hovedanlegg for vann og avløp, må finansieringsordningene for vegutbyggingen endres i sin alminnelighet. Videre vurderte utvalget om innføring av vegavgift er et hensiktsmessig virkemiddel for kostnadsfordeling av utgifter til vegutbygging tatt i betraktning en samfunnsutvikling i retning av økt privat initiert utbygging. I likhet med hva som har vært konkludert, blant annet i juridisk litteratur og i tidligere utredninger om å innføre vegavgift, kom utvalget til at kommunalt fastsatte avgifter synes å harmonere dårlig med privat initiert utbygging. Et avgiftssystem er i utgangspunktet basert på situasjoner der kommunen står for utbyggingen, og hvor det dermed er rimelig og hensiktsmessig at avgiftene innkreves og innbetales til kommunen.

Et system der en privat tiltakshaver overtar kommunens krav på tilknytningsavgiften eller får refundert sine utlegg fra avgiftssystemet (jf. Forenklingsutvalgets forslag), ville ta hensyn til nevnte innvending. I tillegg ville særlig muligheten for tiltakshaver til å få sine utgifter direkte refundert eller forskuttert fra kommunen, innebære en vesentlig forenkling sammenlignet med å måtte få utgiftene dekket gjennom en refusjonssak. Det ville også innebære en fordel for tiltakshaver at kommunen overtar risikoen for ikke å få dekning på grunn av manglende betalingsevne eller -vilje hos refusjonsdebitor/avgiftsdebitor.

Å etablere et avgiftssystem reiste imidlertid en rekke andre problemstillinger. Utvalget fant det ikke hensiktsmessig å gå nærmere inn på en drøftelse av disse, men nøyde seg med å peke på spørsmålet om hvordan man skal sikre at det faktisk er midler tilgjengelig til utbygger når situasjonen er aktuell. Ville det være utbygger eller kommunen som skulle bestemme om det er avgift eller refusjon som skal kreves, dersom man innfører et tosporet system med både refusjon og avgifter? Ville et system med vegavgifter være egnet til å finansiere og fordele utgifter til vegutbygging i fortettingssituasjoner, eller kun/hovedsakelig i tilfeller der det finner sted nybygging på jomfruelig grunn? I fortettingsområder vil det være begrensede avgifter som kan innkreves fordi området i hovedsak er utbygd fra tidligere, og bebyggelsen dermed allerede har tilknytning til offentlig veg. En full kostnadsinndekning gjennom vegavgift betyr derfor at de som etablerer seg på nye felt, vil måtte betale for vegutbygging andre steder. Når avgiften ikke lenger er relatert til kostnadene, vil avgiftssystemet i en viss utstrekning komme som et alternativ til beskatning for finansiering av fellesgoder, noe som kan lede til at det oppstår dobbeltbeskatningsspørsmål. Da blir det også en avveiing av hvor rimelig det er å legge byrden ved vegutbygging på de som skal etablere seg med ny bebyggelse i stedet for å fordele kostnadene på alle.

Bygningslovutvalget fant etter en samlet vurdering at innføring av vegavgift som virkemiddel for finansiering og kostnadsfordeling av utgifter til vegutbygging, er enda mindre aktuelt i dag enn ved tidligere vurderinger. Dette særlig fordi vegutbygging i stadig større grad initieres og foretas av private tiltakshavere. Det ble derfor ikke foreslått innføring av avgiftsfinansiering av vegutbygging fra utvalgets side.

Generelt

Plan- og bygningslovens refusjonsregler har vært kritisert. Det er bred enighet om at den som har opparbeidet teknisk infrastruktur som andre grunneiere nyter godt av, bør få sine utlegg refundert av disse. Imidlertid anses refusjonsreglene for å være kompliserte og tunge å praktisere, slik at resultatet kan være vanskelig å forutse. Bygningslovutvalget foreslo å beholde refusjonsinstituttet, men å forenkle reglene i noen grad.

Ett vedtak om refusjonsfordeling

Gjeldende regler legger opp til at det treffes ett vedtak etter plan- og bygningsloven § 53, som er den foreløpige refusjonsberegningen, og ett etter § 55 som er den endelige fastsettelsen. Bygningslovutvalget har tre alternative forslag til forenkling av dagens saksbehandlingsregler ved å redusere antall vedtak som treffes i forbindelse med refusjonssaken.

Utvalget foreslår som første alternativ at antallet reelle vedtak i refusjonssaken reduseres til ett. Dette vedtaket skal treffes etter at tiltaket er fullført. De vurderinger kommunen etter dagens regelverk skal gjøre som vedtak etter § 53, skal etter forslaget nå kun gjøres som et ledd i saksbehandlingen. Det innebærer at foreløpig refusjonsberegning ikke blir et eget vedtak, men et beslutningsgrunnlag for det den endelige refusjonsfastsettelsen.

Som en mulighet for ytterligere forenkling peker utvalget på at den foreløpige refusjonsberegningen kommunen foretar etter § 53 i sin helhet kan utgå. Dette alternativ er innarbeidet som alternativ to i lovforslaget. Det vil i så fall innebære at forslaget til ny bestemmelse som alternativ én utgår. Man står da igjen med følgende kommunal behandling av refusjonssaken: Kommunen skal før tiltaket påbegynnes godkjenne tiltakshavers planer på kart med kostnadsoverslag, eventuelt bindende pristilbud, jf. utvalgets forslag til § 36-6. Når tiltaket er fullført, skal kommunen fastsette refusjonen, jf. utvalgets forslag til § 36-9. Gode grunner kan etter utvalgets mening tale for denne løsningen.

Et mindretall i utvalget foreslår ytterligere forenklinger. Disse medlemmenes prinsipale forslag er at kommunen skal vurdere og avgjøre om et tiltak er refusjonsberettiget, hva som er refusjonsenheten, hvem som omfattes av refusjonen (refusjonspliktig areal), samt hvilken prosentvis andel av kostnadene den enkelte av disse vil få, samtidig som kommunen behandler den søknaden som begrunner pålegget etter plan- og bygningsloven § 67, jf. lovforslaget § 27-3 (søknaden om for eksempel å få bygge boligene – vedtak I). Dette innebærer at kommunen ved et pålegg etter § 67 (forslagets § 27-3) varsler berørte grunneiere om at den vurderer å pålegge opparbeidelse og at et eventuelt pålegg gir utbygger rett til refusjon fra de berørte som gjennom tiltaket får eller kan få etablert lovlig tilknytning til veg, vann- eller avløpsledninger. Videre må den orientere om at utbygger, naboer og andre berørte kan uttale seg innen en nærmere fastsatt frist (for eksempel tre uker) om både pålegget og refusjonskravet det utløser. Kommunen skal samtidig gi en orientering om hvordan refusjon generelt sett beregnes, og be om særskilte kommentarer dersom noen av partene mener at en eller flere av unntaksbestemmelsene i refusjonskapitlet kommer til anvendelse. Deretter treffes vedtak på vanlig måte, men med det tillegg at kommunen i et særskilt punkt knytter pålegget etter plan- og bygningslov § 67 sammen med refusjonskravet det utløser. Vedtaket kan påklages på vanlig måte. Fastsettelsen av hvor mye den enkelte faktisk skal betale finner sted når tiltaket er gjennomført og utbygger har levert sin dokumentasjon over medgåtte kostnader til kommunen, jf. gjeldende lov § 55.

Mindretallet framholder at forslaget kan implementeres ved å innta et nytt ledd samsvarende med ovennevnte i lovforslaget § 27-3, som erstatter § 67. Det antas at ordlyden i plan- og bygningsloven § 46 (utvalgets forslag til § 36-1) må endres tilsvarende. I tillegg bør man kommentere forslaget i forhold til gjeldende fristregler for byggesaker.

Ved gjennomføring av forslaget vil innholdet og begrunnelsen for eksisterende §§ 52-54 i det vesentlige kunne erstattes gjennom de aktuelle endringer i plan- og bygningsloven § 67. Bestemmelsene foreslås derfor opphevet i dette alternativet.

Subsidiært kan de samme spørsmål avgjøres i forbindelse med den søknaden som er resultatet av pålegget (søknaden om tillatelse til bygging av vegen eller VA-anlegget – vedtak II), eller alternativt som en del av igangsettingstillatelsen til vedtak I eller II.

Mindretallet påpeker videre at fordelen med sitt forslag om å behandle disse spørsmål i forbindelse med vedtak II eller igangsettingstillatelsen, er at vedtak I ikke blir utsatt/forsinket. Ulempen er at man blant annet mister noe av parallelliteten mellom pålegget hjemlet i plan- og bygningsloven § 67 og refusjonsvedtaket, forutberegneligheten og kommunens aktive rolle i refusjonsspørsmålet.

Utvalgets forskjellige alternativer innebærer da kort at 1) dagens vurdering etter § 53 ikke gjøres som et vedtak, eller 2) at dagens vurdering etter § 53 ikke foretas, men at det bare treffes ett refusjonsvedtak, eller 3) (foreslått av mindretallet) at det ikke treffes et refusjonsvedtak etter egne saksbehandlingsregler, men i forbindelse med avgjørelse av søknad om opparbeidelse av de tekniske anleggene, rammetillatelse eller igangsettingstillatelse.

Utvalget foreslår videre at godkjent kostnadsoverslag utarbeidet av tiltakshaver skal gjøres bindende, med en ramme på 15 % påslag. Kommunene skal etter forslaget også være restriktive med å akseptere forbehold knyttet til kostnadsoverslaget. Alternativt skal godkjent bindende tilbud for utførelsen legges til grunn for fastsettingen. Hensikten med dette er at de priser som oppgis på det stadiet planene skal godkjennes av kommunen, skal være realistiske. Viser det seg når regnskapet foreligger at poster er vesentlig overskredet, er det en presumsjon for at utgiftene ikke har vært nødvendige og ikke bør anerkjennes som ledd i refusjonsberegningen.

Utvalget har presisert at godkjenningen av tiltakshavers planer må anses som enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand, og som kan påklages. Det samme gjelder dersom kommunen ikke godkjenner planene. Antakelig praktiseres bestemmelsen ikke slik i dag, men etter utvalgets syn faller disse kommunale avgjørelsene inn under definisjonen av enkeltvedtak i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b.

Opphevelse av takstinstituttet

Utvalget foreslår videre at adgangen til å kreve verdistigningen fastsatt ved takst etter § 50 nr. 2 oppheves. Takst var ment å være et enklere system for overprøving av verdistigningsspørsmålet. Dessuten ble reglene om refusjonspliktig areal utformet slik at refusjonen bare skulle omfatte grunn som ble tilført verdistigning som følge av tiltaket. Innspill utvalget har mottatt tyder imidlertid på at systemet for fastsettelse av refusjonsbeløpet er for komplisert totalt sett. Takst, som normalt er en enkel og effektiv måte å få en fastsetting/overprøving av en verdi/verdistigning på, fungerer etter utvalgets oppfatning ikke etter intensjonen. Inntrykket fra praksis er at systemet med taksering skaper atskillige problemer. Det skyldes blant annet at verdiøkningsspørsmålet lett misforstås, med den konsekvens at rettsanvendelsen ved taksering blir uriktig. Dessuten er saksbehandlingen ikke lagt opp slik at partene i tilstrekkelig grad kan gjøre sine synspunkter gjeldende. Etter utvalgets forslag skal verdistigningsspørsmålet i stedet avgjøres av kommunen på skjønnsmessig grunnlag, og være gjenstand for rettslig prøving dersom det reises søksmål etter lovforslaget. Innløsningsretten etter § 51 foreslås opphevet. Når verdistigningsbegrensningen foreslås opprettholdt, er det etter utvalgets syn ingen grunn til å beholde innløsningsadgangen.

Bygningslovutvalget nevner et ytterligere bidrag til forenkling utover det foreslåtte. Det kunne tenkes at også verdistigningsbegrensningen i gjeldende lov § 50 nr. 2 (utvalgets forslag til § 36-5 nr. 2 ), oppheves. Begrunnelsen for dette ville i så fall være at dersom grunneier selv skal oppfylle vilkårene i gjeldende lov § 67 (utvalgets forslag til § 27-3), er dette ikke undergitt noen verdistigningsbegrensning. Når en annen oppfyller denne plikten, vil det også som regel kunne gjøres mer kostnadseffektivt fordi det etableres infrastruktur for et større område. Det tenkes situasjoner hvor det ikke oppstår verdistigning. Det vil for eksempel være tilfellet dersom utbygger igangsetter etablering av infrastruktur i et fallende marked. Det er verken rimelig eller rettferdig at enkeltpersoner skal bli økonomisk skadelidende for andres feilvurderinger. De problemer dette representerer vil i tilfelle verdistigningsbegrensingen bortfaller, kunne løses gjennom bestemmelser om forfall. Hvis den enkelte grunneier slipper å betale før bebyggelse eller deling finner sted, har han selv hånd om hvorvidt han vil nyttiggjøre seg infrastrukturen og de verdier som er etablert. Da er i så fall utbygging som utløser refusjon, grunneierens eget valg. Ulempen er imidlertid at et slikt system kan lede til at utbyggingen av regulerte områder blir forsinket eller endog kansellert, hvilket igjen kan få negative konsekvenser for øvrig infrastruktur etablert i tillit til gjeldende arealplaner. Utvalget har derfor ikke foreslått dette som noe alternativ.

En opphevelse av verdistigningsbegrensningen har vært foreslått tidligere, jf. NOU 1984: 9 Forenklinger i bygningslovgivningen mv. II. Imidlertid tok departementet den gang allerede i høringsbrevet avstand fra forslaget, se Ot.prp. nr. 57 (1985–86) kapittel 4.2.5. Dagens holdning til forenkling og standardisering generelt, samt det forhold at refusjon ikke lenger knyttes så nært opp til ekspropriasjon som på midten av 1980-tallet, taler imidlertid for at ideen igjen kunne være moden for vurdering. Når utvalget likevel valgte å beholde verdistigningsbegrensningen i lovforslaget, hang dette sammen med at verdistigningsbegrensningen etter utvalgets vurdering burde beholdes som en sikkerhetsventil. Presumsjonen for verdistigning vil antakelig gjøre seg gjeldende for de aller fleste saker, ved at verdiøkningen på eiendommen overstiger refusjonsbeløpet. Utvalget forutsetter at høringsinstansene eventuelt tar stilling til dette spørsmålet. Oppheves verdistigningsbegrensningen, anser utvalget imidlertid at innløsningsretten i gjeldende lov § 51 beholdes.

Refusjon basert på normalkostnader

Et annet forenklingsgrep utvalget foreslår er å gi kommunene adgang til å fastsette refusjon basert på normalkostnader, se utvalgets forslag til ny § 36-5 nr. 3. Tanken er å forenkle behandlingsprosessen vesentlig ved at kommunen slipper å ta detaljert stilling til utbyggers kostnadsforslag. Utgangspunktet er at man benytter normale utgifter for denne type anlegg, og foretar en fordeling etter refusjonssystemet. Velger kommunen å fastsette slike faste satser, skal dette erstatte beregningen etter §§ 36-7 følgende. Det forutsettes at departementet gir forskrifter til denne bestemmelsen. Utvalget antar høringen vil belyse behovet for et slikt system samt anvendbarheten av dette.

Ytterligere reformforslag

Utvalget peker på at refusjonsplikten etter gjeldende regelverk er en personlig forpliktelse som hviler på eieren av det refusjonspliktige areal. Kravet er sikret med panterett i det refusjonspliktige areal. Slik ordningen er i dag, får pantet først prioritet fra dagbokføringen, jf. panteloven § 6-1 nr. 4, andre punktum. Da er det for så vidt logisk at kravet korresponderer med en personlig forpliktelse for refusjonsdebitor. Utvalget vurderer om den personlige forpliktelsen skal bortfalle ved at kravet alene sikres gjennom legalpant, og i tilfelle på best prioritet. Forutsettes en verdistigning som er minst like stor som kostnadsinndekningen, vil en slik ordning ikke være til skade for andre panthavere. Samtidig vil hensynet til refusjonskreditor (utbygger) være godt nok ivaretatt, selv om grunneiers personlige forpliktelse bortfaller. Det er bare i de tilfeller der refusjonen er satt høyere enn verdistigningen at en slik ordning i prinsippet representerer noe problem for debitor. Det kan løses ved domstolskontroll av refusjonsfastsettelsen. Utvalget foreslår ingen endringer i bestemmelsen, men nevner problemstillingen slik at departementet får anledning til å foreslå endringer dersom gjeldende rett er å anse som utilstrekkelig. Det må da gjøres en endring i panteloven § 6-1, for eksempel ved å innføre et nytt fjerde og femte ledd for refusjonskrav for å sikre at legalpantet får best prioritet. Samtidig må man ta ut den personlige forpliktelsen fra plan- og bygningsloven § 57 første ledd (forslaget § 36-11 første ledd).

Utvalget mottok innspill om at andre fellesinnretninger enn veg, vann og avløp bør inngå i refusjonskapitlet. Innspillene tok opp at også offentlige friområder, skoler og barnehager bør gjøres til gjenstand for refusjonsutlikning. Det er utvalgets syn at dersom andre typer fellesinnretninger omfattes av refusjonsplikten, vil dette ikke bidra til forenkling av regelverket. Det er i disse tilfellene ingen sammenheng mellom opparbeidelsesplikt og utbygging. Private har ikke plikt til å etablere offentlig friområde utover regulert fellesareal, eller skoler eller barnehager.

Tidsfrister for refusjonssaker

For øvrig inneholder lovforslaget § 21-7 tidsfrister for kommunens behandling av refusjonssaken. Hensikten er å sikre framdriften og forutberegneligheten for tiltakshaver, blant annet av hensyn til anbud innhentet fra underentreprenører og vedståelsesfrister (utvalgets forslag til § 36-6).

Videreføring av øvrige bestemmelser

Lovforslaget inneholder også en rekke presiseringer og klargjøringer av de øvrige bestemmelsene, se for eksempel §§ 36-1 og 36-4. Det er ikke foreslått endringer i gjeldende rett fra utvalgets side, men en del priseringer i lovteksten.

Utarbeidelse av normdokument

Utvalget anbefaler at departementet utarbeider et normdokument for hvilke utgifter som kan kreves refundert i medhold av gjeldende lov § 48, jf. utvalgets forslag til § 36-3. Dette fordi det i praksis viser seg å være en omfattende oppgave for kommunene i hver enkelt sak å gjennomgå og godkjenne kostnadsoverslagene, jf. gjeldende lov § 52 og utvalgets forslag til § 36-6. Et slikt normdokument vil lette arbeidet for så vel tiltakshaver som kommune og skape forutsigbarhet, og er et viktig grep med tanke på forenkling. Normdokumentet bør etter utvalgets mening fastsettes i forskrift.

23.4 Hovedpunkter i høringsinstansenes syn

Generelt

Fylkesmannen i Hedmark, Fylkesmannen i Østfold, Bergindustriens fellessekretariat og NBBL er positive til at forslaget går ut på å forenkle refusjonsinstituttet, og gjøre det lettere for brukerne å anvende de nye refusjonsreglene.

Miljøverndepartementetser behov for å vurdere en ytterligere styrking av gjennomføringsvirkemidlene i loven både i forhold til transformasjonsområder, andre innfyllingsområder og i områder som skal nybygges. Selvaagbygg uttaler at refusjonsordningen som den i dag framstår, er lite egnet til urban transformasjon. Problemene oppstår når nye prosjekter planlegges i byområder. I dag finnes det ikke mekanismer som sikrer en forutsigbar plan- og byggeprosess for tiltak i byområder. Siden stadig mer av vår fysiske samfunnsendring skjer innenfor allerede eksisterende bebygde områder (transformasjon), må virkemidlene også utvikles og tilpasses slike forhold.

Utvalget for harmonisk fortetting i småhusområdeneog Kontaktutvalget for Velforeninger i Oslo framholder at refusjonsordningen ofte fører til store urimeligheter når det gjelder fortetting av etablerte områder.

NHO støtter at man opprettholder refusjonsinstituttet slik mindretallet foreslår, men ber om at det gis en hjemmel for at utbyggingsavtaler kan erstatte refusjonsinstituttet, dersom avtalen begrenser seg til de tiltak som omfattes av refusjon. NHO er videre av den oppfatning at pålegg gitt i medhold av plan- og bygningsloven for eksempel om veg, ikke omfattes av lov om offentlige anskaffelser. Departementet bes om å avklare forholdet til lov om offentlige anskaffelser, slik at det gir forutsigbare regler for gjennomføring.

Ett vedtak om refusjonsfordeling

Bærum kommuneer enig i forslagets alternativ 1. På denne måten kan saksbehandlingen startes før regnskapene foreligger og en kan få gjennomført høring blant de økonomisk berørte slik at dette er unnagjort til regnskapene foreligger. Dette er helt nødvendig dersom vedtak skal treffes innen seks uker. Det foreslås at regnskapet ikke kan avvike mer enn 10 % fra kostnadsoverslaget for å oppnå større grad av binding.

Oslo kommune stiller seg i det alt vesentlige positiv til de foreslåtte endringer. Effektiviseringsgevinsten ligger ikke så mye i den kommunale saksbehandlingen, men noe besparelse ligger det i å slippe den foreløpige refusjonsberegningen etter dagens § 53. Kommunen stiller imidlertid spørsmål om endringene ivaretar de enkelte grunneierne.

Trondheim kommune mener det bør være et mål at det bare fattes ett forvaltningsvedtak i refusjonssaken og at dette fattes så tidlig som mulig i prosessen. Et vedtak som tilsvarer forslagets § 36-6 bør omfatte de nødvendige elementene, og disse elementene kan fastsettes i vedtaket med en slik grad av sikkerhet at de senere kan benyttes som utgangspunkt for endelig beregning av refusjonskrav. Den endelige beregningen anses da ikke som et enkeltvedtak.

NHO og Byggenæringens Landsforening har i sammenfallende uttalelser påpekt at både de prosessuelle og materielle bestemmelsene i gjeldende plan- og bygningslov om refusjon reiser komplekse og til dels vanskelige problemstillinger. I flere saker oppleves det at kommuner ikke besitter kompetanse til å foreta saksbehandling av en refusjonssøknad slik dagens regler forutsetter, og/eller at kommuner dels forsøker å unngå å bruke reglene, og dels nekter å bruke reglene. NHO mener derfor at det er et meget stort behov for en forenkling av saksbehandlingsreglene.

Finnøy kommune støtter utvalgets alternativ 2.

Fylkesmannen i Hedmark er enig med utvalget i at systemet med foreløpig beregning av refusjon innebærer et kompliserende ledd i saksbehandlingen. Det virker derfor mest fornuftig at det foreslåtte alternativ 1 til § 36-7 går ut, og at gjeldende § 53 i stedet oppheves som foreslått i alternativ 2. Embetet er imidlertid skeptisk til mindretallets ønske om ytterligere samkjøring av reglene om refusjon og behandling av søknad med påfølgende pålegg etter den foreslåtte § 27-3. En slik samkjøring med felles vedtak vil etter embetets oppfatning lett føre til at det oppstår uklarheter rundt vedtakets innhold. Begrunnelsen for ulike deler av vedtaket blir da gjerne gitt samlet, slik at det er en fare for at kommunene ikke gjør de vurderinger som forvaltningsloven § 25 forutsetter.

Opphevelse av takstinstituttet

Bærum kommune uttaler at takstordningen har vært brukt noen ganger ved refusjonssaker i kommunen, men dette har ikke resultert i noen verdistigningsbegrensning i forhold til utregnet refusjonsbeløp, utenom i ett tilfelle. Kommunen anser at ordningen bør sløyfes som ganske unyttig. En kan ikke se at kommunene har kompetanse til å bedømme verdistigningen. Verdistigningsbegrensningen bør utgå som tema. Det vises også til at fullt utbygde eiendommer ikke kan ilegges refusjon. Oslo kommune anser at å ta stilling til verdistigningsspørsmålet er en utvidet arbeidsoppgave som krever spesiell kompetanse og økte ressurser. Opphevelse av takstinstituttet vil således ikke være en forenkling for kommunene.

Trondheim kommune støtter forslaget om å fjerne takstinstituttet.

Nettverket på ti kommuner anser at verdistigningsbegrensningen bør falle bort. Kommunen har ikke forutsetninger for å bestemme verdistigningen. Tiltakshaver bør selv kunne velge omfanget av det anlegget han, i samråd med kommunen, ønsker å utføre ut over kravet i § 67, og likevel beholde refusjonsretten. Godkjenning av materialet i en refusjonssak bør kunne gjøres til en del av byggesaksbehandlingen.

Refusjon basert på normalkostnader

Bærum kommune mener at tiltakshaver bør få dekket de reelle kostnadene i det aktuelle anlegget. Saksbehandlingen blir neppe mer effektiv om kommunen gis hjemmel til å ta utgangspunkt i normalkostnader. Finnøy kommune støtter forslaget om normalkostnader.

Ytterligere reformforslag

Bærum kommune uttaler at refusjonsbeløpet forfaller en gang i en uviss fremtid. Det synes ikke rimelig at det er eieren på det tidspunkt da vedtaket ble fattet som skal betale. Ved boligutbygging kan det tenkes at leilighetene er solgt og seksjonert når vedtaket fattes slik at utbygger går fri. Kommunen foreslår at den som eier det ubebygde areal som blir gjort byggeklart gjennom det refusjonspliktige tiltaket er ansvarlig for betaling. For hvilende refusjon er den ansvarlig som ved deling eller byggetiltak utløste refusjonsplikten.

Tidsfrister for refusjonssaker

Bergenser ikke at forslaget om å innføre tidsfrister, under normale omstendigheter, vil være noe problem, i alle fall ikke de fristene som nå er forslått.

Utarbeidelse av normdokument

Bærum kommune støtter forslaget om at det utarbeides et normdokument for utgifter som anses nødvendig. Finnøy kommune ser fram til normdokument for hvilke utgifter som kan kreves refundert.

23.5 Departementets vurderinger

Erstatning av refusjonsordningen med avgifter

Bygningslovutvalget vurderte å innføre avgifter for finansiering av vegutbygging som et alternativ eller et supplement til refusjonssystemet, men fant at dette ikke var en hensiktsmessig løsning. Dette er heller ikke etterlyst i noen stor grad under høringen. Departementet legger utvalgets framstilling til grunn og slutter seg til denne vurderingen. Ut fra de påpekte ulemper og problemstillinger som reiser seg rundt innføringen av avgifter, anser departementet at det er mer hensiktsmessig å beholde refusjonssystemet, men med visse forenklinger.

Refusjonsreglenes plassering og nummerering

I tråd med departementets forslag til oppdeling og regulering av loven, er refusjonsreglene lagt til gjennomføringsdelen av loven. Nummereringen er derfor endret i forhold til Bygningslovutvalgets forslag. Reglene om refusjon plasseres i kapittel 18 i loven, sammen med forslaget til §§ 18-1 og 18-2 om opparbeidelsesplikten.

Ett vedtak om refusjonsfordeling

Departementet er enig med Bygningslovutvalget i at refusjonssystemet er komplisert og vanskelig tilgjengelig. Reglene skal kunne brukes i alle landets kommuner. Hyppigheten i anvendelsen av reglene vil variere. Noen kommuner vil knapt komme borti dem, mens andre kommuner bruker dem noe oftere. Kjennskap til reglene og deres anvendelse vil derfor variere.

En forenkling må imidlertid vurderes i forhold til de rettssikkerhetsinteresser reglene skal ivareta. Det representerer en verdi for grunneier at eiendommen er gjort byggeklar av andre, og refusjonskravet er en motytelse for dette. På den annen side er det viktig at de refusjonspliktige arbeider prosjekteres og utføres på en mest mulig kostnadseffektiv måte, at de utgiftene som ligger til grunn for refusjonskravene er reelle og at utgiftene fordeles i tråd med reglene og verdistigningen. I tillegg må partene oppleve at det er foretatt en forsvarlig saksbehandling der det har vært anledning til å fremme synspunkter, og alles interesser er ivaretatt på en betryggende måte. Det må også tas i betraktning at verdiøkningen bare vil bli realisert dersom grunneier ønsker å bygge ut. Også bebygd grunn kan rammes av refusjonskrav, og kravet er ikke avhengig av om grunneieren har noen aktuell interesse i en utbygging.

Dersom refusjonsreglene ikke sikrer at det er sannsynlig at tiltakshaver får en rimelig dekning av sine utlegg fra andre som nyter godt av det, vil dette kunne forhindre at en utbygger tar ansvaret for en samlet utbygging av nødvendig infrastruktur.

Departementet viser til at det treffes en rekke vedtak i forbindelse med en søknad om utbygging, som utløser et pålegg om opparbeidelse med en påfølgende refusjonssak. Etter gjeldende rett vil refusjonssaken ha sitt utspring i at en utbygger etter § 67 blir pålagt å gjennomføre en opparbeid else av tekniske anlegg etter §§ 67 eller 67a, eller har lagt private stikkledninger etter § 46 nr. 2. Pålegget vil komme i sammenheng med en søknad om byggetillatelse eller rammetillatelse. Tiltakshaver må utarbeide tekniske planer og kostnadsoverslag som kommunen skal godkjenne etter § 52. Kommunen skal da på grunnlag av dette utarbeide en oversikt over refusjonsenheten, refusjonspliktig areal og antatt tillatt utnytting. Denne sendes til berørte grunneiere og rettighetshavere med en uttalelsesfrist på tre uker. Etter at fristen er utløpt treffer kommunen vedtak om en foreløpig fordeling av refusjonen. Når opparbeidelsen av de refusjonspliktige anlegg er ferdig, fattes eventuelt et endelig refusjonsvedtak basert på innsendt regnskap etter plan- og bygningsloven § 55.

Tiltakshaver må få tillatelse til selve utførelsen av arbeidene som bli pålagt, det vil si grave grøfter, opparbeide vegen med videre. I tillegg vil selve tiltaket som utløste plikten være søknadspliktig. Dette kan enten behandles som ett vedtak hvor det gis tillatelse til tiltaket, eller som en oppdelt søknad der det gis rammetillatelse og så igangsettingstillatelse.

Utvalgets forslag til forenkling berører vedtaket etter § 53. Det ene forutsetter at § 53 følges, men at det ikke gjøres noe vedtak. Det andre forslaget går ut på at man ikke foretar noen foreløpig refusjonsberegning, og ikke viderefører § 53. Det tredje forslaget fra et mindretall i utvalget går ut på å fjerne § 52-54 i loven. Regler for behandling av den foreløpige refusjonen legges etter utvalgets forslag til plan- og bygningsloven § 67 (utvalgets forslag til § 27-3). Vedtaket om beregning fattes i sammenheng med ett av de andre vedtakene om opparbeidelse eller i byggesaken.

Etter departementets vurdering vil ikke de foreslåtte endringer, utenom det foreslåtte alternativ to innebære noen større forenklinger, utover at det treffes færre vedtak. Etter både første alternativ, og tredje alternativ fra mindretallet, vil den foreløpige vurderingen måtte gjøres. Arbeidet og vurderingen må antas å være noenlunde tilsvarende det som gjøres i dag. Forskjellen blir at i første alternativ skal det ikke treffes foreløpig vedtak, og etter siste alternativ at det treffes ett vedtak i hele refusjonssaken, men i sammenheng med et annet vedtak i byggesaken som må treffes likevel. Saksbehandlingen rasjonaliseres ved at det ikke treffes flere selvstendige vedtak. Imidlertid kan dette innebære for første alternativ at det for tiltakshaver ikke er noen binding ved den foreløpige beregningen. Tiltakshaver kan komme i den situasjon at rammene og forutsetningene for kostnadsberegninger og refusjonsfordeling ikke opprettholdes av kommunen eller endres i klagerunden på det endelige vedtaket etter gjeldende § 55. Når det gjelder mindretallets forslag (tredje alternativ) ser departementet en nærliggende mulighet for at vedtaket om refusjon kan bli uklart og vanskelig å skille fra det andre vedtaket som treffes samtidig. I tillegg forutsettes det at en del av saksbehandlingen som foregår i forbindelse med refusjonssaken forflyttes til før pålegg om opparbeidelse fattes. Dette vil kunne være tidsbesparende. Etter departementets vurdering opphever imidlertid den uklarhet som kan bli resultatet, sannsynligvis denne gevinsten.

Departementet slutter seg i utgangspunktet til prinsippet om at § 53 kan fjernes, i tråd med Bygningslovutvalgets andre alternativ. Imidlertid anser departementet at det er uheldig at kommunen ikke tar stilling til kostnadene og refusjonsfordelingen før det fattes et endelig refusjonsvedtak. På det tidspunkt vil opparbeidelsen være ferdigstilt etter de forutsetninger som er oversendt kommunen. Både refusjonskreditorer og debitorer har krav på at på en viss forhåndsavklaring av hva det endelige refusjonsbeløpet blir før tiltaket er ferdigstilt. Departementet ser det som en forutsetning at det på en annen måte tas stilling til kostnadene og fordelingen fra kommunens side før endelig refusjonsvedtak.

Departementet finner derfor ikke grunn til å videreføre Bygningslovutvalgets forslag om opphevelse av saksbehandlingen etter gjeldende lov § 53. Departementet foreslår som alternativ at plikten for tiltakshaver til å utarbeide og oversende materiale etter § 52 utvides. Tiltakshaver skal, i tillegg til utarbeidete planer, kostnadsoverslag og oversikt over de berørte grunneiere, også oversende et forslag til kostnadsfordeling i tråd med refusjonsreglene. Tiltakshaver er også i denne sammenheng kommunale etater, dersom de utfører arbeidet og vil kreve refusjon. Bakgrunnen er at reglene om refusjon er relativt kompliserte, noe blant annet NHO og Byggenæringens Landsforening har påpekt. Små og mellomstore kommuner vil som regel ha så få saker der bruk av refusjonsinstituttet er aktuelt at det kan være vanskelig og lite hensiktsmessig å bygge opp en egen kompetanse for dette. I tillegg vil det for tiltakshaver kunne være tidsbesparende å selv kunne få utarbeidet forslaget til fordeling ved oversendelsen til kommunen. Arbeidet med prosjektering av de tekniske anleggene, kostnadsberegningen og refusjonsfordelingen kan foretas parallelt. Tidspunktet for når saken oversendes kommunen behøver ikke bli forskjøvet i nevneverdig grad.

Ved at refusjonsfordelingen blir et arbeid som utføres av private, vil kompetanse til å utføre dette kunne leies inn eller opparbeides hos tiltakshaver ut fra hva som anses hensiktsmessig for den enkelte tiltakshaver. Selv om dette vil påføre tiltakshaver en byrde, forutsettes det at de kommunale gebyrer for refusjonssaker vil måtte justeres ned for å gjenspeile at arbeidet med slike saker er redusert. Der det er tvil om hvilken utnyttelse som skal legges til grunn, fordi området er uregulert eller det er usikkerhet om hvilken utnyttelse en grunneier kan få tillatelse til gjennom dispensasjon, må tiltakshaver kunne kreve at kommunen tar stilling til dette ved vurderingen av kostnadsfordelingen.

Departementet foreslår i tillegg at kopi av materialet sendes berørte grunneiere før oversendelsen til kommunen. Disse får da tre uker på seg til å kommentere forslaget. Uttalelser oversendes tiltakshaver. Tiltakshaver kommenterer uttalelsene og foretar eventuelle justeringer før saken sendes til kommunen for behandling. Derved spares det noe tid ved at forslaget ikke først skal innom kommunen til behandling og vurdering før det sendes til uttalelse. Godkjenningen av planer og refusjonsberegningen samles til ett vedtak. Kommunen kan godkjenne planene som eget vedtak, før den tar stilling til refusjonsfordelingen, dersom dette er hensiktsmessig. Tiltakshaver vil også ha en innflytelse over tidsbruken ved at jo bedre materialet er, jo smidigere bør prosessen gå. Kommunens vedtak vil også avgjøre den foreløpige refusjonsfordelingen og verdistigningsproblematikken der den er aktuell. Vedtaket blir en bindende ramme for det etterfølgende refusjonsoppgjøret. Godkjenningen av planene og fastsettelsen av antatt utnyttelse, refusjonsenheten og hvem som er refusjonspliktige, vil være et enkeltvedtak og kan påklages.

Gangen i refusjonssaken blir dermed at kommunen pålegger opparbeidelse etter § 18-1 eller § 18-2. Tiltakshaver utarbeider kostnadsanslag, tekniske planer og forslag til refusjonsfordeling basert på hvilke arealer som må anses refusjonspliktige og antatt utnytting. Materialet oversendes berørte grunneiere og rettighetshavere med tre ukers uttalelsesfrist. Kommentarene fra grunneiere og rettighetshavere sendes til tiltakshaver for samordning og kommentarer. Saken oversendes deretter til kommunen for avgjørelse. Kommunens vedtak kan påklages av både tiltakshaver og berørte grunneiere og andre med rettslig interesse.

Binding av kostnadsoverslaget

Som det framgår ovenfor slutter departementet seg til Bygningslovutvalgets forslag om å gjøre kostnadsoverslaget bindende, med anledning for tiltakshaver til å ta forbehold på mer usikre elementer. Departementet vil, i likhet med utvalget, påpeke at kommunene må være restriktive med å godta omfattende eller ubegrunnede forbehold. Likeledes slutter departementet seg til forslaget om at de endelige kostnadene ikke refunderes utover en 15 % økning av det opprinnelige fastsatte beløpet.

Endelig refusjonsoppgjør

Når anlegget er ferdig, skal tiltakshaver oversende regnskap og dokumentasjon, og forslag til endelig refusjonsfordeling. Ettersom det allerede foreligger et vedtak om hva som er refusjonsenheten, hvilke eiendommer som er refusjonspliktige og hvilken utnyttelse som er lagt til grunn, vil vedtaket bare omfatte den endelige refusjonsutlikningen basert på de framlagte kostnadene. Således vil det bare være anledning til å treffe vedtak om selve utlikningen og kostnadsgrunnlaget for det, det vil si om det er riktig fordelt etter det som ble lagt til grunn i det forutgående vedtaket etter forslaget til § 18-9 (gjeldende lov § 55), eller kostnadsøkninger ikke dekkes av forbeholdene eller overstiger 15 %. Selv om kostnadsøkningen ligger innenfor 15 %, vil også spørsmålet om økningen er relevant og reell måtte vurderes. Bare kommunens vedtak om endelig refusjonsoppgjør kan være gjenstand for klage.

Opphevelse av takstinstituttet

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om å fjerne takstinstituttet. Utvalgets inntrykk av at systemet ikke fungerer etter hensikten deles av departementet. Likeledes er framstillingen av problemene rundt takseringsadgangen ikke imøtegått i høringsrunden. Etter departementets syn vil utgiftene til opparbeidelse av teknisk infrastruktur presumptivt måtte gi en tilsvarende verdiøkning. En samlet utbygging vil være den mest rasjonelle utbyggingsmåten. Eiendommens verdi som byggetomt kan ikke realiseres før kravene er oppfylt. Det vil derfor være ytterst sjeldent at slike utgifter ikke utløser en tilsvarende verdistigning.

Utvalget har i denne sammenheng forslått at kommunen tar stilling til verdiøkningen ved sin behandling av refusjonssaken. Dersom det besluttes å fjerne regelen om verdiøkning, påpeker utvalget at man da ikke bør følge dets forslag om å avskaffe innløsningsretten.

Både Bærum og Oslo og nettverket av ti kommuner har vært negative til å behandle spørsmålet om verdiøkning. Oslo kommune påpeker at dette krever ressurser og kompetanse og vil ikke være en forenkling sett fra kommunens side.

Etter departementets syn forutsetter en fjerning av takstinstituttet at det må finnes en instans eller system for å håndtere de få tilfellene der det kan være tvil om verdiøkningen. En sikkerhetsventil vil derfor være at kommunen i sitt vedtak etter forslaget til § 18-9 (som erstatter gjeldende lov § 55), dersom refusjonsdebitor i en begrunnet klage krever det, tar stilling til om det refusjonsbeløpet  debitor må betale, står i rimelig forhold til fordelen som oppnås ved at opparbeidelseskravene er oppfylt. I dette ligger det ikke at kommunen skal ta stilling til den nøyaktige antatte verdistigningen i hvert enkelt tilfelle, men at den vurderer om det er omstendigheter som tilsier at det er mindre sannsynlig at opparbeidelsen vil medføre en verdistigning som tilsvarer det refusjonsbeløpet den enkelte eiendom blir ilagt. Kommunen kan i slike tilfeller foreta en skjønnsmessig reduksjon av refusjonskravet eller la det bortfalle i sin helhet. Det reduserte beløpet fordeles på de resterende refusjonspliktige arealer. Kommunen vil da ikke ha en generell plikt til å vurdere verdistigningsspørsmålet, men bare der dette kreves av en refusjonsdebitor. Kommunen kan ta opp problemstillingen på eget initiativ der den vurderer at det foreligger et misforhold mellom refusjonsbeløp og sannsynlig verdistigning. Det er refusjonsdebitor som må sannsynliggjøre at det er ikke er grunnlag for presumpsjonen om at det foreligger en verdiøkning, eller at den er lavere enn refusjonskravet.

Fjerning av innløsningsadgangen

Departementet slutter seg til Bygningslovutvalgets forslag om å fjerne innløsningsadgangen. Ettersom verdiøkningsbegrensningen er foreslått opphevet, er det tilstrekkelig sikkerhet for at refusjonskravet ikke gir urimelige utslag. Innløsningsretten må derfor anses overflødig.

Refusjon basert på normalkostnader

Departementet finner det ikke hensiktsmessig å gi kommunen adgang til å fastsette normalkostnader. Et slikt system vil nødvendigvis måtte være relativt komplisert og omfattende for å fange opp de reelle kostnader i den enkelte sak. I tilegg vil det kreve et omfattende arbeid med oppdateringer og justeringer. Det vil også kunne være et kompliserende element i saksbehandlingen.

Andre endringer. Renter ved utsatt betaling. Søksmål

Refusjon forfaller vanligvis fem uker etter at refusjonsvedtaket er meldt demrefusjonspliktige. Der det offentlige er kreditor kan eieren be om tilbakebetaling etter inntil fem år. Renten er i slike tilfeller 10% etter gjeldende lov. Det er lite hensiktsmessig at renten framgår direkte av loven. Departementet foreslår i stedet at renten fastsettes av departementet. Dette vil gi et smidigere system, der renten er bedre tilpasset det alminnelige rentenivået.

Ved søksmål for å prøve lovligheten av refusjonsvedtak kan berørte grunneiere som ikke er part gjennom stevning gis en frist til å melde seg som part. Fristen er etter gjeldende lov tre uker. Dette bør etter departementets mening endres, siden det er usikkert om fristen kan være preklusiv etter plan- og bygningsloven når den generelle reglen etter tvisteloven § 15-3 gir en adgang til å tre inn i saken på et senere tidspunkt.

Ytterligere reformforslag

Bygningslovutvalget tar opp spørsmålet om det personlige kravet på debitor bør bortfalle slik at det heller innføres legalpant i eiendommen. Utvalget går ikke videre med forslaget, men ber departementet vurdere dette i den videre lovprosessen. Departementet anser ikke at det er behov for å endre gjeldende regel. Det er heller ikke tatt opp som en særlig problemstilling av andre enn Bærum kommune.

Departementet slutter seg til utvalgets vurdering av at refusjonsplikten ikke bør utvides til å gjelde andre typer tiltak som friområde, skoler og barnehager. Det foreligger ikke en opparbeidelsesplikt for slike fellesinnretninger og det bør derfor ikke kunne kreves refusjon for utgifter til dette.

Tidsfrister for refusjonssaker

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om å innføre saksbehandlingsfrister for refusjonsvedtaket. Dette sikrer forutberegnelighet og framdrift i saken. Den nærmere fristen vil bli fastsatt i forskrift.

Utarbeidelse av normdokument

Departementet vil vurdere å utarbeide et slikt dokument som rundskriv eller veileder til refusjonssystemet. Dette anses som særlig viktig ettersom departementets forslag medfører at refusjonsfordeling skal utarbeides av tiltakshaver og at reglene er kompliserte.

De materielle reglene om refusjon

Departementet slutter seg i hovedsak til Bygningslovutvalget og fremmer forslag om endringer av mer redaksjonell art i de materielle reglene. Departementet foreslår også endringer av redaksjonell og språklig art. Endringsforslagene er nærmere omtalt i merknadene til lovendringer.