26 Økonomiske og administrative konsekvenser av forslagene

26.1 Innledning

Plan- og bygningslovens regelverk omfatter stort sett all oppføring av fysiske tiltak, så som bygninger, idrettsanlegg, opparbeidete uteområder med mer. Kvalitetskravene i bygningslovgivningen og oppfølgingen av disse skal oppfylle formål som i noen sammenhenger kan være motstridende. Reglene skal være forutsigbare, men også fleksible. De skal være enkle, men regulere de fleste spørsmål. Det skal sikres at reglene håndheves strengt, samtidig som det må foretas skjønnsmessige avgjørelser. Det skal utøves kontroll, men samtidig vises tillit til aktørene i byggeprosessen. Hovedformålet er likevel gode bygg og gode prosesser.

Totalt sysselsetter bedriftene i byggenæringen ca. 300 000 mennesker, som i sum står for en omsetning på over 300 milliarder kroner (tall fra Byggenæringens landsforening, 2005). Endringer i regelverket som påfører bransjen merarbeid eller større tidstap vil kunne få store økonomiske konsekvenser som følge av volumet på de verdier byggevirksomheten utgjør. På den annen side utgjør det årlige tap som følge av dårlig utført arbeid store beløp. Det verserer mange tall, og departementet finner det vanskelig å bygge direkte på noen av anslagene, men det viktige er at det gjøres mye feil som blant annet innebærer økonomiske konsekvenser og manglende sikkerhet for de enkelte boligkjøpere og tiltakshavere/byggherrer/leietakere som skal overta/leie byggeverk som oppføres. Verdien av det som bygges er så vidt høy at det fra samfunnets side må ses som uheldig om det ikke bygges med varig kvalitet, og at hensynet til helse, miljø, sikkerhet og tilgjengelighet ikke er ivaretatt.

Departementet foreslår å beholde hovedtrekkene i gjeldende system, da dette på de fleste punkter synes å fungere tilfredsstillende. Forslagene bygger i stor grad på Bygningslovutvalgets utredning NOU 2005: 12, men på enkelte områder er departementets forslag avvikende fra denne. De samlede forslag til lovendringer antas å gi endel forenklings- og effektiviseringsgevinster i byggesaksavviklingen og en kvalitativ forbedring av de tiltak som gjennomføres.

Departementets forslag er ment å innebære en mer effektiv byggesaksbehandling, uten at kravene til kvalitet og rettssikkerhet reduseres. Det har derfor vært viktig å skape god balanse mellom krav til hurtighet i saksbehandlingen, for eksempel ved prosessforenkling og innføring av ytterligere tidsfrister i byggesak, samtidig som kvaliteten er søkt opprettholdt, blant annet ved at krav til byggverk er synliggjort i større grad, og ved at krav til ansvar, kontroll og tilsyn er forsterket.

Nytt regelverk vil for øvrig alltid medføre utgifter til implementering, omstilling, utarbeiding av sentrale og lokale retningslinjer, og informasjon. I hovedsak er imidlertid departementets forslag, i likhet med Bygningslovutvalgets, videreføring av gjeldende rett. Det er bare på noen få områder det foreslås større endringer, først og fremst når det gjelder søknadssystemet, krav om universell utforming, uavhengig kontroll, håndheving av loven og oppfølging av ulovligheter. For resten av regelverket antas derfor de økonomiske konsekvensene i hovedsak å være av mindre betydning.

Departementet har i likhet med Bygningslovutvalget, søkt å se plan- og bygningslovens regelverk som et helhetlig system for planvedtak og byggesaksbehandling, og har blant annet vært opptatt av å få utløst det potensial som ligger i å få integrert planprosessen med byggesaksprosessen i større grad. Departementet har også fulgt utvalgets forslag om å oppheve vedtekter som normtype til fordel for blant annet bestemmelser i arealplaner. Disse forslagene, som er en del av departementets effektiviseringstanke, er omtalt nærmere i Miljøverndepartementets Odelstingsproposisjon nr. 32 (2007 – 2008), som inneholder forslag til endringer i plandelen av plan- og bygningsloven. Det samme er forslaget til begrensninger i klageadgangen, som innebærer at klager kan avvises dersom det klages på samme forhold som allerede er avklart i plan. Dette forslaget vil innebære mindre arbeid med klagesaker, både i kommunene og hos fylkesmennene, uten at det etter departementets oppfatning går ut over rettssikkerheten.

26.2 Lovstruktur

Departementet har lagt vekt på å utarbeide en lov som har mer logisk og gjennomarbeidet struktur. Forslaget til ny lovstruktur er enkel og brukervennlig for alle lovens brukere, både kommuner, fylkesmenn og private foretak og tiltakshavere. Det er foretatt en språklig forenkling og opprydding i lovtekstene slik at rekkefølgen på bestemmelsene følger gangen i en byggesak. Det er også lagt vekt på en bedre systematikk med hensyn til hva som overlates til forskrift, slik at loven ikke blir for detaljert og voluminøs. Når det gjelder saksbehandlingsregler, er likevel enkelte normer foreslått flyttet fra forskrift til lov. Dette er først og fremst gjort av informasjonsmessige og pedagogiske grunner. Samtidig er det lagt vekt på behovet for å kunne endre reglene, for eksempel for søknadsplikt, på en enkel måte ved forskrift, i takt med samfunnsutviklingen og synet på søknadsplikten og bygningsmyndighetenes rolle generelt. Det er også foretatt en opprydding og forenkling av de materielle bestemmelsene, som er plassert mer samlet og logisk etter innhold.

Nyttevirkninger

Samlet sett antas forslaget til ny lovstruktur å kunne gjøre det betydelig enklere å finne fram til de relevante bestemmelser i loven. Dette vil være av stor nytte og vil kunne virke effektiviserende for både plan- og bygningsmyndighetene og de private aktørene.

Kostnader

Det antas ikke at ny og forbedret lovstruktur vil ha noen økonomiske konsekvenser på sikt, men brukerne av loven, både kommuner, foretak og tiltakshavere, vil måtte bruke tid på å sette seg inn i ny lovstruktur, ny nummerering, modernisering av ordlyd med videre.

26.3 Søknadssystemet

Gjeldende regelstruktur innebærer at omfanget av søknads- og meldeplikten reguleres i forskjellige bestemmelser spredt rundt i loven. Det er reist spørsmål om den gjeldende ramme for søknads- og meldeplikten er hensiktsmessig i lys av de samfunnsmessige hensyn som skal ivaretas, og de involverte private interesser. Departementet foreslår et nytt søknadssystem som mest mulig uttømmende fastlegger rammene for hva som krever offentlig saksbehandling på ulike nivåer, og hva som er tillatt uten saksbehandling etter plan- og bygningsloven.

En overordnet målsetting for søknadssystemets utforming har vært behovet for forenkling av de eksisterende reglene om søknads- og meldeplikt. Systemet foreslås forenklet ved at antall særregler for forskjellige søknadstyper og «spor» reduseres til ett «hovedspor», der det på en logisk og tilgjengelig måte differensieres etter kompleksitet med videre, med hensyn til krav til dokumentasjon, ansvar, saksbehandlingsfrister med videre. I tillegg til å foreslå betydelige grep i systematikken, er det foretatt en språklig forenklet fremstilling av søknadssystemet.

Nyttevirkninger

Endringene ligger primært i økt tilgjengelighet, brukervennlighet og bedret systematikk samt bedre tilpasning til elektronisk saksbehandling, noe som antas å redusere kostnader til søknads-/skjemautfylling og kompetanseutvikling på lang sikt.

Omfanget av tiltak som kan forestås av tiltakshaver selv foreslås utvidet ved at kommunen etter en konkret vurdering kan frita fra kravet om at tiltakshaver skal la seg bistå av foretak med ansvarsrett. Dette vil kunne medføre større smidighet i systemet, og i en del tilfeller en økonomisk besparelse for tiltakshaver.

Forslaget om at landsbruksbygg følger det ordinære søknadssystemet, innebærer at reglene om ansvar og kontroll vil gjelde for de største og mest kompliserte landbruksbyggene. Selv om søknadsbehandlingen i utgangspunktet vil være et fordyrende element for tiltakshaver, kan det bidra til større trygghet for tiltakshaver.

Med større andel profesjonelle utøvere vil en konsekvens kunne være bedre etterlevelse av regelverket, fordi disse som oftest har bedre kunnskap om reglene enn de utøverne som ikke har sentral eller lokal godkjenning. Med ansvarlig prosjekterende vil byggverkene kunne bli prosjektert i henhold til regelverket, og det vil etter all sannsynlighet innebære at man sikrer at byggverkene blir bedre kvalitetssikret med redusert brann- og skaderisiko til følge.

Ved bruk av profesjonelle foretak vil sannsynligvis også plassering av landbruksbygg bli bedre tilpasset eksisterende kulturlandskap, den visuelle utformingen av byggene bli bedre, og ivaretakelse av eventuelle kulturminner vil sikres på en bedre måte.

Departementet har tatt hensyn til at de nye lovreglene ikke skal representere et hinder for elektronisk byggesaksbehandling, for eksempel ByggSøk. Omleggingen av søknadssystemet i loven antas på en enklere måte enn gjeldende system å kunne legge til rette for elektronisk søknadsbehandling gjennom ByggSøk.

Kostnader

Kostnader vil påløpe både for profesjonelle utbyggere og det offentlige i form av utgifter til kompetanseutvikling i en implementeringsfase, men endringene vil kunne redusere kostnadene til kompetanseutvikling på lengre sikt.

Det er med få unntak ikke antatt at saksbehandlingen av de tidligere meldepliktige tiltakene, vil bli mer omfattende enn i dag. Departementet vil påpeke at kommunene ikke kan øke gebyrene kun fordi et tiltak krever søknad i stedet for melding. Dersom noen kommuner likevel vil øke gebyrene for tidligere meldepliktige tiltak, må dette kun gjøres dersom arbeidet med saken blir mer omfattende. En eventuell gebyrøkning må ses på bakgrunn av at kommunen ikke har anledning til å kreve gebyrer for dekning av annet enn selvkost. Ut over dette har departementet ikke anledning til å påvirke kommunenes gebyrpolitikk.

For landbruksnæringen vil likevel forslaget kunne innebære økte kostnader til bistand fra profesjonelle foretak som ansvarlig søker, prosjekterende og utførende, mens tiltakshaver/bonden etter dagens ordning selv kan være ansvarlig eller engasjere firmaer som ikke er godkjent i de nevnte kategorier.

For landbruksnæringen vil endringen også kunne innebære høyere gebyr ved oppføring av de største og mest kompliserte byggene, i det disse ikke lenger kan behandles som meldingssak. For eventuelle bedrifter som har planer om å søke om fritak fra søknads- og saksbehandlingsreglene gjennom vedtak av fylkesmannen, vil endringen innebære at disse vil få noe høyere kostnader til saksbehandlingsgebyr enn det de ville fått ved et eventuellt fritak. Per i dag er unntak gitt kun for et lite antall bedrifter, og endringsforslaget vil ikke få betydning for disse, da forslaget ikke vil gripe inn i allerede gitte fritak.

Endringen med at landbruksbygg omfattes av det ordinære søknadssystemet, innebærer at noen kommuner vil få flere søknader om tiltak, som krever mer omfattende saksbehandling enn de tidligere meldingssakene. Det totale antall saker om driftsbygninger i landbruket er imidlertid ikke stort, jf. Bygningslovutvalgets faktaundersøkelse. Antallet landbrukstiltak som behandles i kommunene var ifølge utvalgets faktaundersøkelse gjennomsnittlig elleve per år blant de kommunene som svarte at de behandler denne type tiltak. På denne bakgrunn antar departementet at økningen i sakstilfanget ikke vil føre til vesentlig merarbeid for kommunene. Selv om alle landbruksbygg, med unntak av de minste, blir søknadspliktige, vil det kun være de største og mest kompliserte som krever den mest omfattende saksbehandlingen, med godkjenning av foretak for ansvarsrett med videre.

26.4 Saksbehandling

Departementet viderefører i hovedsak gjeldende saksbehandlingsregler, men foreslår forskjellige grep for å effektivisere saksbehandlingen. Som nevnt under punkt 26.2 er reglene ordnet logisk etter gangen i en byggesak, noe som vil lette bruken av loven. De endringene som antas å ha konsekvenser av et visst omfang, er omtalt nedenfor.

26.4.1 Forhåndskonferanse

Forhåndskonferansen er et verktøy av stor betydning for forutsigbarhet i byggesaksbehandlingen. Hensikten med en forhåndskonferanse er å få en avklaring mellom tiltakshaver og kommunen og eventuelt andre berørte fagmyndigheter om rammer og innhold i et planlagt tiltak. Et viktig formål med forhåndskonferansen er å klargjøre rammene for utbygging som ligger i reguleringsplan, eventuelt i kommuneplanens arealdel. Forhåndskonferanse kan kreves av tiltakshaver eller plan- og bygningsmyndighetene. Det skal føres referat fra forhåndskonferansen, og dette skal dokumentere de forutsetninger som er lagt til grunn og danne grunnlag for videre behandling i saken.

Departementets forslag innebærer i hovedsak en videreføring av gjeldende rett. Det presiseres at andre enn tiltakshaver, kommunen og eventuelle andre fagmyndigheter, kun skal innkalles rent unntaksvis til forhåndskonferanse. For øvrig videreføres Bygningslovutvalgets forslag om ansvar for føring og undertegning av referat, men det foreslås at de detaljerte reglene om referat fastsettes i forskrift. Departementet oppfordrer til økt bruk av forhåndskonferanser, uten at det lovfestes noen plikt til å avholde forhåndskonferanse i noen tilfeller.

Nyttevirkninger

Private tiltakshavere har enkelte ganger måttet vente lenge på referat fra forhåndskonferansen, noe som kan ha medført forsinkelser for prosjekteringen. Det er vanskelig å kvantifisere den økonomiske effekten av forslaget om føring og ansvar for referat, men det kan representere en forbedring av prosjekterendes muligheter for en rask oppstart i overensstemmelse med intensjonene med innføringen av forhåndskonferansen.

Forslaget vil kunne medføre en administrativ besparelse for kommunen da misforståelser i større grad kan unngås. Økt ressursbruk i en tidlig fase vil kunne redusere ressursbruken i senere faser.

Kostnader

Forslaget antas ikke å medføre vesentlige kostnader, men dersom oppfordringen om økt bruk av forhåndskonferanser følges, vil dette innebære merarbeid i denne fasen for kommunen. Endringsforslaget når det gjelder ansvar for referatet, som vil bli fastsatt i forskrift, vil isolert sett antakelig ikke medføre noe merarbeid for kommunen, da kommunen uansett må føre referat fra konferansen.

26.4.2 Tidsfrister

Departementet foreslår å videreføre gjeldende tidsfrister i byggesaker. Dersom alt er avklart i forhold til andre myndigheter og naboer, og tiltaket ikke krever dispensasjon, gjelder en treukersfrist. For øvrig gjelder en tolvukersfrist for rammetillatelse. Gjeldende meldepliktige tiltak skal behandles innen tre uker. Selv om flere kommuner fortsatt har problemer med å holde seg innenfor gjeldende frister, er det mange som etter hvert har en gjennomsnittlig saksbehandlingstid som ligger under de fastsatte maksimumsfrister. Ordningen med at kommunen mister gebyrinntekter gradvis for hver uke den gjeldende tolvukersfristen oversittes, foreslås også videreført. Alle tidsfrister foreslås samlet i to bestemmelser, der forslaget til § 21-7 omfatter tidsfrister med rettsvirkninger, mens forslaget til § 21-8 inneholder handlinger som foreslås belagt med frister, men hvor det ikke foreslås rettsvirkninger. Fristens lengde for disse foreslås fastsatt i forskrift.

I likhet med Bygningslovutvalget mener departementet at det bør innføres tidsfrist for ordinære byggesaker som inneholder dispensasjon fra plangrunnlaget. Fordi dette hører under Miljøverndepartementets ansvarsområde, er temaet behandlet i Ot.prp. nr. 32 (2007 – 2008). Det foreslås der en forskriftshjemmel som åpner for senere fastsettelse av tidsfrist for byggesaker med dispensasjon fra plan og rene dispensasjonssøknader.

Departementet har i de generelle motivene foreslått noen nye tidsfrister og forlengelse av en eksisterende frist. Med unntak for frist for behandling av ferdigattest, har departementet kommet til at fristenes lengde bør fastsettes i forskrift.

Selv om lengden på flere av fristene foreslås fastsatt i forskrift, har departementet likevel vurdert hvilke frister som vil være mest hensiktsmessige. I utgangspunktet mener departementet at fristen for fylkesmannens ordinære behandling av klagesaker etter plan- og bygningsloven bør være tolv uker. Denne fristen skal omfatte alle klagesaker, også saker som inneholder dispensasjon fra arealplaner. I utgangspunktet mener departementet at gjeldende frist for kommunens forberedende klagesaksbehandling bør forlenges fra seks til åtte uker, og at fristen også skal omfatte klagesaker som inneholder dispensasjon fra plangrunnlaget. Det vises også til at departementet mener en tidsfrist på seks uker er hensiktsmessig for kommunens vedtak i refusjonssak etter at de berørtes frist for å uttale seg har utløpt. Fristenes lengde vil imidlertid bli endelig fastsatt i forskrift.

Videre foreslås en frist på tre uker for behandling av ferdigattest for at det skal være mulig med en reell prøving og tilsyn i den avgjørende avslutningsfasen for tiltaket. Fristen bør kunne innarbeides i de privatrettslige kontrakter. En tilsvarende frist vil bli foreslått for behandling av søknad om midlertidig brukstillatelse. Fristen for behandling av ferdigattest foreslås fastsatt i lov, fordi denne fristen har rettsvirkninger ved oversittelse av fristen, jf. forslaget § 21-7.

Med hensyn til vurderingen av lengden på tidsfristen ved søknader om tillatelse til tiltak som medfører dispensasjon fra plangrunnlaget, gjennomførte Bygningslovutvalget en undersøkelse blant 41 kommuner i Østfold, Akershus, Hordaland, Sør-Trøndelag og Nordland, alle med innbyggertall mellom 3 000 og 30 000. Svarprosenten var 63,4 %.

Den empiriske studien viser at rundt 80 % av dispensasjonssøknadene «normalt» kan påregnes ferdigbehandlet innen om lag ti uker. De mest krevende dispensasjonssakene, som utgjør rundt 20 % av søknadene, vil «normalt» kreve en saksbehandlingsperiode på om lag 13 uker. Dette er gjennomsnittstall, og utvalget omfatter ikke kommuner over 30 000 innbyggere, som kan ha behov for lengre tid til saksgang i de mest kompliserte sakene. Tidsbruken bør derfor settes noe høyere enn 13 uker. Ut fra analysen synes en frist på 16 uker, som Bygningslovutvalget foreslår, å være hensiktsmessig. Analysen legger til grunn uendret kvalitet i saksbehandlingen og at kommunene finansierer eventuelle behov for økt bemanning gjennom gebyrer fra søkerne. En eventuell frist vil som nevnt bli fastsatt i forskrift med hjemmel i plandelen av loven.

Nyttevirkninger

Usikkerhet knyttet til hvor lang tid det tar å få behandlet byggesaker, vil øke kostnadene for innbyggere og næringsliv i forbindelse med planlegging, investering og finansiering av prosjekter. En viktig fordel ved innføring av tidsfrister er at forutsigbarheten og muligheten til å planlegge blir bedre, når man vet at det er en maksimal tidsfrist på saksbehandlingen. En annen fordel ved tidsfristene er at ventekostnader knyttet til saksbehandlingstid i kommunen og hos fylkesmannen går ned. Når ventekostnadene og usikkerheten ved prosjektene reduseres, kan det føre til at flere prosjekter enn tidligere blir lønnsomme.

Nedgangen i ventekostnader skyldes først og fremst lavere kapitalkostnader på tomter (kostnader på byggeklar tomt). Besparelsene blir større jo kortere tidsfrist som settes. Bygningslovutvalget fikk beregnet besparelsene ved tre ulike tidsfrister for fylkesmannens klagesaksbehandling. Beregningene viste at et alternativ med seks ukers tidsfrist gir den største samfunnsøkonomiske gevinsten. Foreløpige beregninger viser at innføring av en tidsfrist på seks uker vil kunne gi en reduksjon i kapitalkostnad på tomt med 132, 5 millioner kroner, en tidsfrist på ni uker vil kunne gi en reduksjon i kapitalkostnad på tomt med 106,8 milloner kroner, mens utvalgets forslag om en tidsfrist på tolv uker, som departementet foreslår videreført i forskrift, vil kunne medføre reduserte kapitalkostnader på tomt med 81,8 millioner kroner. Beregninger av denne type vil være beheftet med betydelig usikkerhet, men vil uansett være egnet til å indikere tendenser ved en slik endring.

Nye frister for behandling av ferdigattest og midlertidig brukstillatelse vil medføre større sikkerhet for kvalitet og gjennomgang av byggverket før det overtas. Fristene vil gi både huskjøpere og kommuner bedre anledning til å vurdere og ta stilling til byggverkenes kvalitet før endelig sluttføring og overtakelse. Dette vil kunne spare senere kjøpere for reklamasjonskostnader og bruk av ressurser for å få utbedret eventuelle feil i ettertid. Sikrere bruk av ferdigattest vil dessuten gi kommunene bedre grunnlag for ajourføring av kart og bebyggelse på tomtene, noe som vil være av stor betydning for framtidig utbygging, kjøp og salg, samt kommunenes egen framtidige arealplanlegging.

De foreslåtte tidsfristene i refusjonssaker vil gi raskere prosesser og større forutberegnelighet.

Kostnader

Det kan være ulemper knyttet til innføring av tidsfrister. Tidsfristene kan gi behov for økt bemanning eller nedprioritering av andre oppgaver i kommunen og hos fylkesmannen. Det kan også være en viss risiko for forhastede beslutninger og redusert kvalitet på saksbehandlingen. Lang saksbehandlingstid skyldes imidlertid ofte venting i stedet for grundigere saksbehandling, og økte kostnader er derfor i mange tilfeller knyttet til kostnader for å redusere etterslep.

Tall levert av fylkesmannsembetene i Fornyings- og administrasjonsdepartementets prosjekt «Systematisk sammenligning (SYSAM)» viser at embetene i 2007 behandlet 4 430 klagesaker etter plan- og bygningsloven, som er en liten økning fra året før (4 356 saker). Antall klager som gis medhold ligger jevnt rundt 20 %, men med store variasjoner mellom embetene. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid i de enkelte embeter varierer en god del. Ti embeter hadde i 2007 en gjennomsnittlig saksbehandlingstid over tre måneder (som er Fornyings- og administrasjonsdepartementets uttrykte måltall). Seks embeter hadde over 16 ukers saksbehandlingstid og fire embeter hadde over 18 ukers saksbehandlingstid. I 2005 var det kun fem embeter som lå over målkravet om tre måneders gjennomsnittlig saksbehandlingstid. Tallene viser en økning i antallet klagesaker på 17 % fra 2003 til 2007, og at embetene har visse problemer med å takle den økte saksmengden. Saksbehandlingstiden er derfor blitt for lang i mange av embetene.

Innføring av tidsfrister for fylkesmannens klagebehandling vil i en oppstartsfase kunne medføre økte kostnader for flere fylkesmannsembeter. Det er imidlertid ikke dyrere å behandle saker raskere. Som regel utgjør liggetid før saken blir behandlet, en stor del av lang saksbehandlingstid. Det vil likevel kreve ressurser i en periode for flere av fylkesmannsembetene for å bygge ned restanser. Det vil være en engangsutgift, og til dels en investering. Det kan være ressursbesparende at man ikke behøver å administrere restanser, svare på purringer med videre, slik at en økt ressursinnsats for å få ned restansene vil kunne være besparende på sikt.

Tidsfristene for behandling av ferdigattest og midlertidig brukstillatelse kan tilsynelatende medføre lengre tid for overtakelse av byggverkene. Fristene bør imidlertid kunne innarbeides i kontraktene, og dermed være forutsigbare. Lengre frist bør derfor ikke gi økte kostnader, ut over tilpasning av kontraktene.

Forslaget om tidsfrister også i refusjonssaker antas å få betydning først og fremst for kommunene, selv om det ikke i loven foreslås rettsvirkninger, for eksempel i form av bortfall av gebyr dersom fristene ikke overholdes. Det foreslås imidlertid at det i forskrift gis adgang til gebyrbortfall også i disse sakene. Og dersom dette vedtas, vil det kunne få økonomiske konsekvenser for kommunene i form av reduserte gebyrinntekter dersom fristene ikke overholdes. Fristene vil forøvrig få den konsekvens at sakene må behandles innen fristen, og en mer utilsiktet konsekvens kan være at saker som ikke er undergitt tidsfrister, vil få prioritet bak refusjonssakene.

26.4.3 Forholdet til andre lover og ulovfestet rett

Oppgavefordelingen mellom bygningsmyndighetene og andre myndigheters sektoransvar i tilknytning til byggesaker er i det alt vesentlige hensiktsmessig. Bygningslovutvalget reiser imidlertid spørsmål om det er hensiktsmessig at de hensyn som skal eller bør ivaretas gjennom byggeprosessen er spredt i flere lover og eventuelt også tilligger forskjellige myndighetsorganer. Utvalget kom til at det ut fra dagens forhold, ressurs- og kompetansesituasjon, må legges til grunn at de kommunale bygningsmyndighetene i dag har begrensede muligheter til å påta seg nye oppgaver ut over de som følger av gjeldende overordnede rolle- og oppgavefordeling.

Departementet slutter seg til utvalgets vurdering og til at ytterligere forenkling og effektivisering med hensyn til oppgavefordeling mellom myndighetsorganene på dette området kan oppnås ved å klargjøre grensesnittet mellom disse organene bedre. Departementet legger derfor ikke opp til endringer i oppgavefordelingen mellom bygningsmyndighetene og andre myndigheter i byggesak. I likhet med utvalget foreslår departementet at en nærmere vurdering av disse og tilstøtende spørsmål eventuelt bør foretas av en arbeidsgruppe, hvor de berørte myndighetsorganer/interesser er representert. Dette arbeidet vil bli vurdert igangsatt på et senere tidspunkt.

Det foreslås at gjeldende, ulovfestet rett med hensyn til bygningsmyndighetenes ansvar for å avklare/ta stilling til privatrettslige forhold i byggesaker lovfestes. Dette er først og fremst en klargjøring som ikke antas å ha vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser, selv om regelverket gjøres mer tilgjengelig og derved kan redusere unødig arbeid.

Nyttevirkninger

Klargjøring av rollefordelingen i byggesak kan legge forholdene ytterligere til rette for effektiv byggesaksbehandling i kommunen. Klargjøring av grensesnittet mellom hva kommunen skal vurdere i en byggesak, og hva som anses privatrettslig, kan føre til en mer effektiv saksflyt og reduserte ventekostnader for tiltakshavere. Dette forslaget antas også å bidra til mindre tolkningstvil og dermed mer effektiv saksbehandling i kommunene.

Kostnader

Arbeidet med klargjøring av grensesnittet mellom statlige organer er en utredningsoppgave som vil kreve personellmessige ressurser i de departementer og andre organer som er berørt. En slik klargjøring vil imidlertid bli vurdert senere som eget prosjekt, og vil ikke medføre kostnadsøkning i denne omgang.

26.5 Godkjenning av foretak for ansvarsrett

Departementet foreslår å videreføre gjeldende ordning med obligatorisk lokal godkjenning og frivillig sentral godkjenning. Videre foreslås det at gjeldende kvalifikasjonskriterier i det vesentligste videreføres, men med en presisering og tydeliggjøring av kriteriene for å få godkjenning. Det foreslås en klarere fokusering på foretakenes evne til å overholde plan- og bygningslovgivningens krav, både ved system og rutiner for egenkontroll som kriterium for godkjenning, og ved klarere synliggjøring av organisasjonsplan for både foretaket og prosjektene. Prosjektorganiseringen har særlig betydning for at kommunene skal kunne vurdere om de nødvendige kvalifikasjoner er tilstede ved gjennomføringen av det enkelte tiltak, slik at ansvarsrett kan tildeles. Betydningen vil være særlig stor der foretakene ikke selv innehar nødvendig fagkompetanse, men er nødt til å leie den, enten ved midlertidige ansettelser eller ved bruk av underleverandører. Denne fokuseringen forutsetter at kommunene er grundigere i sin tildeling av ansvarsrett enn tilfellet er i dag, i og med at det blir tydeligere forskjell på sentral og lokal godkjenning. Sentral godkjenning skal fremdeles legges til grunn for lokal godkjenning, men kommunene må foreta noen tilleggsvurderinger. I tillegg bør både lokal og sentral godkjenning følge opp foretakene tettere.

Det foreslås obligatorisk sentral godkjenning av kontrollforetak, ut fra behovet for en grundigere kvalitetsgjennomgang og forebygging av feil og mangler ved byggetiltakene.

Nyttevirkninger

Skjerpede krav ved søknad om sentral godkjenning for dokumentasjon av kvalifikasjoner samt innføring av obligatorisk sentral godkjenning for kontrollforetak, skal være et sentralt bidrag for å redusere omfanget av byggskader. Klargjøring av kravene og sterkere fokusering på foretakenes evne til å gjennomføre tiltakene i overensstemmelse med regelverket, vil gi ordningen med både sentral og lokal godkjenning større nytteverdi, og bidra til at det blir en mer reell godkjenning.

Forslaget om obligatorisk sentral godkjenning for kontrollforetak vil sikre at det stilles like strenge krav til disse foretakene, og at disse også innehar god kompetanse. Dette vil igjen føre til større sikkerhet for at kontrollen som utføres vil hindre at byggverk som ferdigstilles fortsatt inneholder feil og mangler. Ordningen med sentral godkjenning vil fortsatt gi besparelser hos de lokale bygningsmyndighetene ved at disse får en enklere saksbehandling i vurderingen av ansvarsrettstildelingen. Dette er imidlertid en videreføring av gjeldende rett.

Kostnader

Ettersom gjeldende regler i hovedsak videreføres, er det ikke grunn til å tro at forslaget vil medføre store endringer på kostnadssiden. Det er imidlertid grunn til å tro at det må legges noe mer innsats i vurderingen av foretakene med hensyn til vurdering av foretakenes foretaks- og prosjektorganisering. Dette må avveies mot at det blir mindre arbeid med vurdering av personlige kvalifikasjoner, slik at den totale arbeidsmengden ikke blir større. Det bør imidlertid påregnes mer ressursbruk til tilsyn og oppfølging, noe som bør sees i sammenheng med det generelle ønsket om økt tilsyn. Tilsyn bør finansieres gjennom gebyrer. For kommunene vil merarbeidet dermed finansieres gjennom gebyrer, men arbeidet vil kunne kreve noe utvidet kapasitet.

Gebyret knyttet til behandling av søknad om lokal og sentral godkjenning skal fortsatt begrenses til selvkost. Det er i dag i underkant av 14 000 sentralt godkjente foretak. Antall foretak økes med om lag 500 – 1000 årlig. Gebyret for sentral godkjenning er per i dag kroner 1 400 per år. Gebyret er uavhengig av foretakets størrelse. Det skal legges til rette for en mer grundig vurdering av søknad om sentral godkjenning. Dette vil være betinget av at større ressurser settes inn i Statens bygningstekniske etat. Selv om etaten legger opp til effektivisering av sine administrative rutiner, må en viss økning av gebyrene påregnes innenfor rammene av selvkost.

For foretakene kan en grundigere foretaksgodkjenning medføre noen økte kostnader. Bygge- og anleggsnæringen påpeker imidlertid at dersom foretaksgodkjenningen skal ha verdi bør den være grundigere enn i dag, og oppfølgingen må være tilstrekkelig omfattende til at den skiller ut de foretakene som ikke bør få opprettholdt godkjenningen. Kostnadene ved lokal godkjenning antas ikke å ville øke for de foretakene som har sentral godkjenning, men vil kunne øke noe for de foretakene som ikke har sentral godkjenning. Dette vil igjen kunne føre til at flere foretak ønsker sentral godkjenning. Økningen i kostnadene for å få sentral godkjenning antas å være små.

26.6 Bruk av uavhengig kontroll

Det finnes i dag mellom 40 000 og 45 000 foretak i bygge- og anleggsnæringen. Systemet med egenkontroll for alle typer nye og utbedrede bygg basert på egenerklæringer, har vist seg ikke å ha den tiltenkte effekt. Det må derfor finnes andre virkemidler for å forbedre kvaliteten. Kommunene og forbrukerne må ha virkemidler som kan være mer målrettede når det gjelder kontroll, hva som skal kontrolleres, hvordan feilene skal forfølges, og hvilke krav som må stilles til foretakene.

I utviklingen av plan- og bygningslovgivningen vil det først og fremst være spørsmål om å innføre offentligrettslige virkemidler som kan bidra til å redusere byggskadeomfanget, og samtidig skape større sikkerhet for brukerne av byggene. Ansvarsrettssystemet har gjort feilene mer sporbare, men ikke redusert skadeomfanget i vesentlig grad, og man er derfor avhengig av sterkere virkemidler for å forbedre situasjonen.

Ulike undersøkelser viser at omfanget av byggskader og byggfeil kan ligge på mellom 5 og 10 % av byggenæringens omsetning, det vil si et sted mellom 12 og 15 milliarder kroner årlig. Tallene er imidlertid omdiskutert, både med hensyn til omfang og hva tallene omfatter. Det finnes heller ikke oppdaterte undersøkelser om totalomfanget. Det er imidlertid klart at omfanget av byggskader og byggfeil uansett er altfor stort, og det er for liten sikkerhet for den enkelte byggkjøper; enkeltpersoner, foretak, offentlige myndigheter med videre, når det gjelder kvalitet, samt avdekking og oppfølging av feil. Departementet foreslår derfor å innføre bruk av uavhengig kontroll av nye og utbedrede bygg, etter bestemte kriterier som fastsettes i forskrift, som et virkemiddel for å redusere byggskadeomfanget.

Nyttevirkninger

En uavhengig kontroll vil bidra til reduksjon i omfanget av byggskader og byggfeil. Dette vil gi vesentlige besparelser både for boligkjøpere, private foretak som kjøpere av næringseiendommer med videre, foretak i bygge- og anleggsnæringen og samfunnet for øvrig. Kontrollen vil gi økt trygghet rundt kjøp og salg av byggverkene. Foretak i bransjen vil på et tidligere tidspunkt få avdekket eventuelle feil og mangler slik at kostnadene ved utbedringer og reparasjoner begrenses. For samfunnet for øvrig vil tidlige kontroller blant annet redusere helsemessige konsekvenser av for eksempel fuktskader, bedre oversikt over behov for boligfinansiering, forsikring, utbedring med videre.

Kostnadene ved utbedring av byggfeil i ettertid er atskillig høyere enn kostnadene ved kontroll. Fuktskader i baderom kan ofte koste titusener å reparere, mens en kontroll i forkant maksimalt vil koste et par tusen kroner. Sammenliknet med hvilke andre faktorer som påvirker prisen og prisstigningen på bygninger, særlig boliger, er kostnadene ved kontroll meget små. Man har også mange andre typer feil og skader enn fuktskader i baderom, som er lette å unngå, men vanskelige å reparere i ettertid, for eksempel feilplassering av hus og vanninntrengning i luftespalter. Dersom vi antar at uavhengige kontroller reduserer omfanget av byggskader og byggfeil med 10 %, vil dette utgjøre mellom én og to milliarder kroner årlig, ut fra de høyeste estimatene på byggskadeomfanget. Selv med atskillig lavere anslag vil innsparingene kunne utgjøre svært store beløp.

Antallet forsikringstilfeller vil kunne reduseres som følge av uavhengig kontroll, noe som samlet sett vil kunne gi gjennomsnittlig billigere forsikringspremier for boligkjøperne, foretak som kjøpere av næringsbygg og andre. Premiereduksjonen hos private forsikringsselskaper må selvsagt veies mot den økte initiale kontrollkostnaden, men all den tid differansen er positiv vil kontrollen gi seg utslag som en nyttevirkning for boligkjøperne, private foretak og andre som skal overta byggverk etter ferdigstillelse.

Uavhengig kontroll vil, sammen med andre virkemidler, føre til økt kvalitet i eiendomsmassen. Sikkerheten vil øke for at det ikke foreligger skjulte feil og mangler ved bruk og ved senere overdragelser. Dokumentasjon for uavhengig kontroll bør kunne være et grunnlag ved eierskifteforsikring og selgeransvar etter avhendingsloven, og på den måten øke boligkjøpernes sikkerhet.

Prosjektering skjer i dag også til en viss grad uten spisskompetanse på de forskjellige fagområdene. Profesjonell kontrollkompetanse vil derfor lettere kunne påvise feil enn den interne kvalitetssikringen som gjøres av de prosjekterende og utførende. Feil vil kunne påvises på et tidlig tidspunkt, etter omforente planer for når kontroll skal gjennomføres (milepæler), og slik at feilene kan utbedres uten store kostnader. Uavhengig kontroll vil samtidig bidra til kompetanseheving hos de prosjekterende og utførende, og skjerpe kvalitetssikringen/egenkontrollen, blant annet ved utvikling av nye og bedre former for egenkontroll, for eksempel maskinell kontroll (bygningsinformasjonsmodeller).

Uavhengig kontroll vil også kunne være et effektivt verktøy til å få oversikt over spesielle skadetyper og problemstillinger (for eksempel vannskader eller krav om tilgjengelighet), slik at det lettere kan samles erfaringer, gis veiledning eller foretas særskilt oppfølging etter hvilke behov som foreligger.

Kostnader

Uavhengig kontroll vil i utgangspunktet pålegges søknadspliktige tiltak med krav om ansvarsrett. I andre tiltak, som i dag er meldepliktige og der tiltakshaver selv kan stå som ansvarlig etter ny § 20-2, vil det trolig bli få krav om uavhengig kontroll. Det kan likevel også i disse sakene være behov for uavhengig kontroll av særskilte fagområder, nettopp fordi tiltakshaver er uprofesjonell, for eksempel ved ombygging av bad. Her kan imidlertid også tiltakshaver selv engasjere uavhengig kontroll. Kostnaden vil imidlertid være avhengig av kriterier for hva og hvor mye som skal kontrolleres. Disse kriteriene vil bli fastsatt i forskrift.

Investeringskostnader

Kontrollkostnadene vil kunne framstå som en ekstrautgift for foretak med spisskompetanse og god kvalitetssikring/egenkontroll og godt system for behandling av feil og avvik, på grunn av at kontrollarbeidet må «gjøres to ganger». Imidlertid viser erfaring at også «gode» foretak gjør feil i enkelte prosjekter. Foretak som erfaringsvis gjør få/ingen feil vil kunne få noe enklere kontroll, for eksempel færre kontrollpunkter eller andre kontrollmetoder, og således redusere kontrollutgiftene. I implementeringsperioden, inntil kontrollforetakene har opparbeidet erfaring med hvilke foretak som gjør få eller ingen feil, vil det påløpe ekstra kostnader som følge av at det vil kunne finne sted flere kontroller enn nødvendig.

Det er et omfattende arbeid å målrette en del av kontrollvirksomheten til de problemområder og tiltak der man vet at feil forekommer. Krav om uavhengig kontroll må derfor være nøye vurdert og begrunnet fra sentralt hold når det gjelder obligatorisk uavhengig kontroll, og fra kommunens side når den krever det i spesielle tilfeller. Det kan derfor forekomme at det kreves uavhengig kontroll i for mange eller feil saker i en del tilfeller, inntil man får tilstrekkelig erfaring med et slikt krav. Slike kostnader vil i utgangspunktet belastes tiltakshaver.

Kostnadene ved feil som oppdages under kontrollen vil automatisk bli belastet det ansvarlige foretak, enten det er feil ved prosjekteringen eller utførelsen, i stedet for at tiltakshaver må kjøre prosess i ettertid.

Driftskostnader

Det betales allerede for kontroll i dag. Foretakenes kostnader til egenkontroll inngår i de totalkostnader for bygg, inkludert ansvarsrett, som tiltakshaver må betale. Det er imidlertid ventet at kontrollkostnadene vil øke noe med det foreliggende forslaget fordi kontrollen vil bli mer reell og grundigere. Departementets forslag innebærer i forhold til gjeldende ordning, at betalingen går til et spesialisert kontrollforetak, i stedet for til en egenkontroll som er uforutsigbar og varierende, og der det er mange påstander om juks i enkelttilfeller. Det vil påløpe ekstra kostnader ved uavhengig kontroll da kontrollen må utføres av profesjonelle foretak med spisskompetanse. Det nye lovforslaget innebærer krav om at eksterne, uavhengige foretak skal benyttes som kontrollører. Selve utførelsen (byggearbeidene) kan skje uten slik spisskompetanse. Bygningsarbeidere kan for eksempel utføre alle deler av bygget uten slik kompetanse. Det vil kunne være behov for spesiell kompetanse ved montering av ferdige produkter, der dokumentasjonen og monteringsanvisningene i en del tilfeller kan være ufullstendige. Dette tilsier behov for særskilt kontroll, særlig der de utførende ikke har slik kompetanse selv. I tillegg vil lovforslaget påføre en ekstra kostnad for prosjektet ved at prosjektering og utførelse må tilpasses/vente på kontroll.

En uavhengig kontroll vil – etter et anslag – kunne ligge et sted mellom 100 og 200 kroner per kvadratmeter, det vil si mellom 10 000 og 20 000 kroner for en enebolig på 100 m2, varierende etter materialvalg, dokumentasjon og godkjenning av byggeprodukter, erfaringer med foretakene, eventuelle modifikasjoner på grunn av forsikring med videre. Byggekostnadsøkningen vil dermed være av beskjeden karakter i forhold til kostnadene ved utbedring av eventuell skade.

Det foreslås at kontrollforetak skal ha sentral godkjenning, og i tillegg må de ha lokal godkjenning for ansvarsrett. Kontrollforetakene må dokumentere at de er uavhengige. Slik godkjenning er ikke veldig kostbart, per i dag 1 400 kroner per år, og forenkler behandlingen av søknadene om lokal godkjenning for kontroll.

Bygningsmyndighetenes saksbehandling, tilsyn og krav om kontroll er ikke ment som et rent forbrukervern. Det er viktig å være oppmerksom på at tiltakshaver selv i mange tilfeller også må bruke andre virkemidler, særlig der feilene ikke oppdages før i ettertid. Disse virkemidlene vil først og fremst være de som framkommer i avtaleverket og forbrukerlovgivningen, som garantistillelser, forskjellige forsikringer, tvisteløsningsorganer med videre. Tiltakshaver kan således i noen tilfeller oppleve kontrollkostnaden som en unødvendig tilleggsutgift, særlig der de ansvarlige foretakene har gode systemer og klarer å unngå feil.

Uavhengig kontroll vil ikke medføre at det påløper ekstra kostnader av betydning for kommunene. Det kan imidlertid tenkes noen mindre administrative kostnader i forbindelse med implementeringen av det nye regelverket.

Oppsummering

Nytte- og kostnadsvirkningene kan oppsummeres ved bruk av en metode for ikkeverdsettbare virkninger, se tabell 26.1. Metoden går ut på at konsekvensen av en gitt virkning anslås ut fra en skala fra meget stor positiv konsekvens til meget stor negativ konsekvens. Dersom summen av virkningene av et gitt tiltak er positiv, er tiltaket samfunnsøkonomisk lønnsomt.

Sammenstillingen av nytte- og kostnadsvirkninger gir samlet sett et bilde av uavhengig kontroll som et positivt tiltak for alle berørte aktører. Kostnadene oppstår typisk på relativt kort sikt, mens nyttevirkningene gjør seg gjeldende på noe lengre sikt. Unntaket er de direkte kontrollkostnadene som vil være en løpende kostnad for foretakene.

Samlet sett vil vi argumentere for at uavhengig kontroll vil være et samfunnsmessig effektivt tiltak.

26.7 Økt kommunalt tilsyn

Tilsynsfunksjonen er i dag svakt presisert i regelverket. Det er kun et generelt utformet krav om at kommunene skal føre tilsyn med at plan- og bygningslovgivningen overholdes i kommunen, jf. gjeldende lov § 10-1 første ledd, i tillegg til en generelt utformet regel i forskrift om saksbehandling og kontroll (SAK) § 35. Kommunalt tilsyn er svært viktig for kvalitetsutviklingen og seriøsiteten i foretakene, men er per i dag ikke så utbredt som ønskelig. Tilsynsfunksjonen har samtidig økt på mange andre samfunnsområder, mens tilsyn med byggetiltak er overlatt den enkelte kommune.

For å øke kvaliteten og seriøsiteten i byggenæringen foreslår departementet å lovfeste kommunens tilsynsplikt på byggesaksområdet særskilt, og gi bestemmelser om tilsynets innhold og organisering.

Blant kommunalt ansatte som har ansvar for å føre tilsyn, etterlyses midler til tilsyn. Økning av tilsynet må forutsettes å føre til økning av gebyrene. Bruken av gebyrmidler tar ikke hensyn til behovet for tilsyn. Departementet foreslår derfor at deler av gebyrene øremerkes til økt tilsyn, og forventer at dedikering av deler av gebyrene vil gi direkte midler til tilsynsarbeidet. Departementet presiserer derfor at når tilsyn er tatt med i spesifiseringen av gebyrene, skal kommunen benytte tilsvarende ressurser til tilsyn.

Nyttevirkninger

Synliggjøring av tilsynsplikten i regelverket og bedret grunnlag for tilsyn i form av økt gebyrinnkreving må forventes å gi økt faktisk forekomst av tilsyn. Aktørenes kunnskap om at tilsyn forekommer hyppigere er egnet til å gi gevinster i form av færre byggfeil og mindre ulovligheter. Reduksjon i antall ulovligheter vil redusere kommunens omfang av ulovlighetsoppfølging, slik at ressurser kan brukes til saksbehandling og tilsynsarbeid.

Økt tilsyn vil dessuten gi bedre kvalitet på bygningsmassen og større forutsigbarhet for at plan- og bygningslovgivningens krav er ivaretatt. Dette vil være positivt for alle senere brukere av byggene, huskjøpere, foretak som kjøper eller leier lokaler til sine bedrifter, offentlige myndigheter som står som byggherrer, leietakere mv.

Departementet foreslår også tiltak som vil klargjøre kommunens oppgaver i saksbehandlingen og forenklinger i saksbehandlingsprosessen gjennom blant annet å avklare i forskrift hvilke oppgaver kommunen har i byggesaksbehandlingen. Dette vil på sikt frigjøre ressurser fra saksbehandling til tilsynsoppgaver.

Kostnader

For tiltakshavere og utbyggere vil en økning i gebyrene kunne medføre noe økte kostnader. Det er sannsynlig at gebyrøkningen vil veltes over på kjøperne. Siden en gebyrøkning fordelt på alle byggesaker forventes å finansiere tilsyn av ca. 10 % av byggesakene, blir kostnadsøkningen neppe vesentlig for det enkelte foretak.

I en undersøkelse av kommunenes saksbehandling av søknader om eneboliger varierte gebyrene mellom ca 12 000 – 30 000 kroner. Arbeidsmengden ved tilsyn er i de aller fleste tilfeller mindre enn arbeidsmengden ved saksbehandlingen. Departementet vil anslå at påslaget per byggesak vanskelig kan overstige 5 % av gebyrene. Påslaget vil altså bli lavere enn 600 – 1 500 kroner per sak. For øvrig vises det til at gebyrreglene krever at kommunenes gebyrregulativ viser hvor stort påslag kommunene tar for tilsyn, noe som vil gi oversikt over så vel kostnaden som kommunenes aktivitet. Enklere tilsyn (serietilsyn), andre tilsynsformer (kampanjer og lignende), bruk av interkommunalt samarbeid med mer kan gi muligheter til mer kostnadseffektive tilsyn på sikt.

Krav om økt tilsyn vil neppe ha vesentlige direkte økonomiske konsekvenser for kommunene, siden kommunenes muligheter for gebyrinnkreving etter loven innebærer at kommunenes arbeid kan være selvfinansierende. Kommunene vil imidlertid ha behov for økt ressursinnsats på sin tilsynsvirksomhet.

Oppsummering

Nytte- og kostnadsvirkningene kan også her oppsummeres ved bruk av metoden for ikke-verdsettbare virkninger (jf. punkt 26.6), se tabell 26.2.

Sammenstillingen av nytte- og kostnadsvirkninger gir samlet sett et bilde av økt kommunalt tilsyn som et positivt tiltak for alle berørte aktører. Kostnadsvirkningene i form av økte gebyrer vil være en løpende kostnad for foretakene, mens nyttevirkningene typisk vil oppstå på litt lengre sikt.

Samlet sett vil departementet derfor argumentere for at tiltaket «økt kommunalt tilsyn» vil være et samfunnsmessig effektivt tiltak.

26.8 Oppfølging av ulovlige byggearbeid

Oppfølging av ulovligheter er et viktig ledd i å sikre at plan- og bygningsloven følges. Det er imidlertid svakheter ved dagens regler. Prosessen som leder fram til gjennomføring av et pålegg kan være tungvint, særlig fordi det ofte fattes en rekke vedtak som blir påklaget hver for seg. Dette er tid- og ressurskrevende for både kommunen og berørte parter. Videre synes straffebestemmelsene ikke å ha en tilstrekkelig preventiv effekt. Dette har sammenheng med så vel straffenivået som at straff ikke i alle tilfeller oppfattes som en ønsket reaksjon fra kommunens side.

Departementets forslag innebærer at ulovlighetsoppfølgingen gjøres lettere ved at prosessene forenkles og samles. Overtredelsesgebyr vil i stor utstrekning erstatte straffereaksjoner.

Nyttevirkninger

Det antas at bygningsmyndighetene vil spare tid og kostnader som resultat av endringer i saksbehandlingsreglene for ulovlighetsoppfølging. Det vil bli færre vedtak og færre klager å behandle, i og med at det legges opp til samlet behandling. Det antas også at bygningsmyndighetene vil spare tid og kostnader ved at det benyttes administrative sanksjoner framfor straff, fordi disse normalt behandles av kun en etat (forvaltningen). Håndhevingen av regelverket vil bli mer effektiv.

Departementet har lagt til rette for finansiering av ulovlighetsoppfølgingen ved at overtredelsesgebyrene skal tilfalle kommunen. Den interne disponeringen av disse eventuelle inntektene er imidlertid i praksis opp til kommunen, selv om det er ønskelig at midlene disponeres av byggesaksenhetene. På denne måten kan systemet finansiere seg selv. Forslagene legger også til rette for en effektiv innkreving av overtredelsesgebyret.

Utgiftene til ulovlighetsoppfølging bør helt eller delvis få sin inndekning gjennom overtredelsesgebyrene.

Med et effektivt system for ulovlighetsoppfølging som også anvendes i praksis, vil en konsekvens være bedre etterlevelse og dermed bruk av færre ressurser til håndhevingen av regelverket.

Kostnader

Den som står for ulovligheten må gjennom betaling av overtredelsesgebyr, i større grad selv betale for kommunens arbeid med å følge opp ulovligheten. Bruk av overtredelsesgebyr må innarbeides i bygningsmyndighetenes rutiner, og det må brukes ressurser på å lære opp kommunens ansatte i det nye regelverket. Det legges imidlertid opp til konkrete regler, med klare beskrivelser av forhold som kan resultere i ileggelse av overtredelsesgebyr og om gebyrenes størrelse. For påtalemyndighetene vil ressurbruken på ulovlige forhold etter plan- og bygningsloven antagelig reduseres noe.

For tiltakshavere og foretak som bryter reglene vil forslagene innebære økte kostnader i form av betaling av overtredelsesgebyr og bøter, blandt annet siden bruken av overtredlesesgebyr antas å bli hyppigere enn ileggelsen av bøter etter dagens regler, og siden strafferammene økes.

På kommunalt nivå kan forslaget innebære noe økt arbeidsmengde og behov for juridisk kompetanse. På den annen side antas at forslaget vil medføre mer effektiv ulovlighetsoppfølging ved at prossen forenkles og samles.

Oppgavene ligger godt til rette for å bli løst gjennom interkommunalt samarbeid. Kjøper kommunene tjenester fra for eksempel advokater ved sin forberedelse av ulovlighetsoppfølging, kan utgiftene ved dette legges inn i gebyrgrunnlaget innen rammene av kravet til kostnadseffektivitet.

Lovforslaget forutsetter at det utarbeides forskrifter til bestemmelsen om overtredelsesgebyr. Dette vil medføre både økonomiske og administrative kostnader for Kommunal- og regionaldepartementet og Statens bygningstekniske etat (BE).

26.9 Materielle bestemmelser

Departementets forslag til endringer i de materielle bestemmelsene er hovedsakelig av språklig og redigeringsmessig art, men i enkelte bestemmelser er det foreslått innholdsmessige endringer. Enkelte bestemmelser oppheves slik at samlet regelvolum i byggesaksdelen antas å bli noe mindre. Forslagenes generelle nyttevirkninger ligger i hovedsak i økt brukervennlighet gjennom språklige forenklinger og presiseringer. Forslagene på disse områdene kan ikke anses å medføre økte kostnader for næringen eller tiltakshavere.

Departmentet følger opp utvalgets forslag med å foreslå en annen strukur på de materielle krav til utearealer og tiltak. Videre foreslås at det innføres krav om universell utforming av både nye og eksisterende byggverk. De endringsforslagene som kan antas å innebære økonomiske konsekvenser, er omtalt nedenfor.

26.10 Tilknytning for vannforsyning, avløp og atkomst

På bakgrunn av høringen foreslår departementet at bestemmelsen om vannforsyning også bør gjelde ved opprettelse eller endring av eiendom. Gjeldende lov § 65 gjelder ved oppførelse og bruk av bygning, slik at bestemmelsen i dag ikke uten kommunal vedtekt kommer til anvendelse ved opprettelse av ny eiendom.

I likhet med Bygningslovutvalget foreslår departementet at bestemmelsen om vannforsyning utvides til også å gjelde slokkevann. Tilgang på tilstrekkelig slokkevann vil være et forhold som tiltakshaver må avklare i forkant av søknad, ettersom det kan ha betydning for valg av brannteknisk løsning. Kravet skal også gjelde i bygninger som ikke er beregnet på beboelse og i alle fritidsboliger. Ved vurdering av om tilstrekkelig slokkevann er tilgjengelig, kan det legges vekt på behovet for området ut fra type bebyggelse og lokale forhold.

Nyttevirkninger

Det anses som en fordel at tilgang til vannforsyning sikres allerede ved opprettelse eller endring av eiendom. Departementet viser til at det i loven legges stor vekt på at vannforsynings- og kloakkforholdene blir lagt til rette og sikret. Det er viktig at det ikke blir tilfeldig bebyggelse der vannforsynings- og kloakkforholdene ikke er forsvarlig løst. Departementet mener man sikrer en mer effektiv gjennomførelse i praksis ved å la loven gripe inn på et tidlig stadium. Dermed sikrer man at tilstrekkelig vannforsyning må være ordnet allerede før byggherren har brakt sitt tomteerverv i formell orden.

Krav om sikring av tilstrekkelig slokkevann vil kunne hindre at bygninger brenner ned til grunnen på grunn av manglende mulighet for å slokke brann, og vil kunne hindre at store verdier går tapt ved brann.

Kostnader

For tiltakshavere i kommuner som i dag ikke har innført krav om vannforsyning ved deling, kan dette kravet medføre noen praktiske og økonomiske konsekvenser. Det vises til at spørsmålet om vannforsyning må avklares tidligere i prosessen, og at kravet kan ramme tomteeiere som ikke har tenkt å bebygge tomten.

For tiltakshavere i de kommunene som i dag ikke har krav til slokkevann fastsatt i vedtekt, antas forslaget om å innføre krav til slokkevann å få noen praktiske og økonomiske konsekvenser. Det vises til at tilgang på tilstrekkelig slokkevann vil være et forhold som tiltakshaver må avklare i forkant av søknad, og at kravet kan medføre dyrere prosjekterings- og utførelseskostnader for tiltakshaver.

Ellers antas det ikke at forslagene vil medføre økonomiske og administrative konsekvenser av betydning.

26.11 Tilknytning til fjernvarmeanlegg

Forbruk av fjernvarme i Norge er nesten fordoblet de siste ti årene, men utgjør en relativt liten del av den totale oppvarmingen. Bruken av fjernvarme er imidlertid økende. Fjernvarme representerer en miljøvennlig alternativ varmekilde til blant annet bruk av fossilt brensel. Investeringskostnadene ved opprettelsen av fjernvarmeanlegg er høy. For å sikre driftsgrunnlag for fjernvarmeanlegg er det innført en anledning til å kreve tilknytning til fjernvarmeanlegg i gjeldende plan- og bygningslov § 66a.

Tilknytningsplikten etter gjeldende rett fastsettes ved kommunal vedtekt, som bare kan vedtas for konsesjonsbehandlede fjernvarmeanlegg, og kan bare gjøres gjeldende innenfor konsesjonsområdet. Denne ordningen videreføres i departementets forslag, men tilknytningsplikten foreslås fastsatt i plan, i og med at vedtekter som normtype foreslås fjernet.

Departementet slutter seg til Bygningslovutvalgets forslag om mulighet for kommunen til å gjøre unntak fra tilknytningsplikten, dersom tiltakshaver kan dokumentere at alternativ til tilknytning til fjernvarmeanlegg vil være klart miljømessig bedre.

Nyttevirkninger

For framtidige eiere av boliger som unntas fra tilknytningsplikt til fjernvarmeanlegg, kan praktiseringen av bestemmelsen føre til en innsparing i form av lavere driftskostnader. Også for tiltakshaver kan forslaget føre til reduserte investeringskostnader da han slipper å investere i kostbar infrastruktur, noe som er en forutsetning for å oppfylle tilknytningsplikten.

Kostnader

Kommunens mulighet for å gjøre unntak fra tilknytningsplikten, vil kunne innebære en kostnad for fjernvarmeanleggene.

26.12 Universell utforming

Departementet slutter seg til Bygningslovutvalgets og Planlovutvalgets vurderinger av behov for å styrke kravene til tilgjengelighet og brukbarhet. Etter departementets syn må det stilles krav til bygninger, anlegg og uteområder slik at de ikke gjennom sin utforming i seg selv medfører utestenging av personer med nedsatt funksjonsevne. Det foreslås derfor innstramminger i utformingskravene til tiltak, herunder anlegg og uteområder, slik at de kan brukes av flest mulig innenfor sitt funksjonsområde.

Universell utforming er inntatt i lovens formålsparagraf, jf. Ot.prp. nr. 32 (2007 – 2008) § 1-1. I tillegg kommer kravet om universell utforming inn i forslaget til §§ 28-7, 29-3 og 31-4. Den siste bestemmelsen gir Kongen hjemmel til å gi forskrifter om utbedring av eksisterende byggverk.

26.12.1 Eksisterende byggverk

Det har allerede fra 1975 vært krav i teknisk forskrift som skal sikre tilgjengelighet. Det framgår imidlertid av en rekke undersøkelser at eksisterende bygninger med tilhørende utearealer gjennomgående er lite tilgjengelige for personer med nedsatt funksjonsevne. Den årlige fornyelse av bygningsmassen er anslått til ca. 2 %. Dette innebærer at det vil ta lang tid før målet om et universelt utformet samfunn oppnås ved en normal fornyelse og oppgradering. På denne bakgrunn anser departementet det nødvendig å fremme forslag om at det kan stilles krav om oppgradering av eksisterende byggverk med tilhørende utearaler. På grunn av den store økonomiske belastningen dette vil medføre, foreslår departementet en skrittvis og prioritert tilnærming. Det foreslås derfor en hjemmel til å gi forskrifter om oppgradering av bestående bygninger til en standard tilsvarende universell uforming. Over tid kan krav til enkelte bygningskategorier fastsettes i egne forskrifter. De enkelte forskriftene fastsetter fristen for oppgraderingen.

Nyttevirkninger

Nedsatt funksjonsevne gir høyere individuell nytte av universell utforming. Både antall brukere og bruksintensiteten av tiltakene er viktig når nytteeffektene skal utredes. Noen tiltak gir økt nytte for mange, noen tiltak gir økt nytte for færre. Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) har i en undersøkelse på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet ikke forsøkt å vekte interessene til ulike grupper i sin rapport, men heller forsøkt å synliggjøre den vanlige bruken av de ulike typer tiltak som et lovkrav om universell utforming vil gjelde. Det anslås (med fare for en viss dobbeltelling) at nær 1,5 millioner mennesker i Norge har en eller annen form for funksjonshemming.

Kostnader

Utbedring av byggverk i henhold til krav om universell utforming vil være kostnadskrevende. NIBR ble bedt om å kartlegge standarden på et utvalg bygninger, anlegg med videre, og anslå kostnadene knyttet til oppgradering. Kartleggingen har vist at andelen publikumsbygg som oppfyller kravene til universell utforming sannsynligvis er tilnærmet lik null. Dette betyr ikke nødvendigvis alltid at kostnadene må være høye for at kravene skal innfris. Eksempelvis vil tiltak som bedre kontrastfarge mellom dører/vegger og vegger/gulv ikke koste mye og kan gjøres i forbindelse med ordinært vedlikehold. På den annen side vil tiltak som krever større ombygginger kunne være svært kostnadskrevende.

Det anslås at universell utforming av eksisterende publikumsbygg vil ha en kostnadsramme på 14,3 til 23,4 millarder kroner. I tillegg anslås 1,3 milliarder kroner å tilkomme som kostnader ved arealtap. Det er knyttet stor usikkerhet til tallene ettersom utvalgsmaterialet for undersøkelsen var så vidt begrenset.

Tiltak ved universell utforming for bussholdeplasser, gang- og sykkelveger, jernbane og t-banestasjoner har en anslått kostnadsramme på 19,6 til 61,6 milliarder kroner.

Fordeling av kostnader

Det anslås at 56 % av byggene tilhører privat sektor og 44 % tilhører offentlig sektor. Fordeler kostnadene ved tiltakene seg på samme måte, vil privat sektor påføres kostnader på mellom 8 og 13,1 milliarder kroner. Offentlig sektor vil bli påført mellom 6,3 og 10,3 milliarder kroner i kostnader. For stasjoner og holdeplasser antas det at offentlig sektor vil bli påført kostnadene i sin helhet.

Bruk av påleggshjemmel medfører også kostnad for kommunene til saksbehandling og oppfølging.

Framtidige utredninger

Departementene vil komme tilbake med nærmere utredninger av kostnadene som vil oppstå ved innføring av krav om oppgrading av de forskjellige bygningskategoriene i forbindelse med vedtakelse av forskrifter om dette. Likeledes vil det i den sammenheng tas stilling til inndekning og kompensasjon for merutgifter som følge av kravene.

26.12.2 Nye byggverk

Bakgrunn

Vista-utredning har på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet utredet kostnadene ved innføring av krav til universell utforming av nye tiltak. Kostnadene vil nødvendigvis være avhengig av hvor strenge de konkrete kravene til tiltakene som omfattes av reglene, blir utformet. I følge deres beregninger vil kostnadene ved innføring av krav om universell utforming av nye tiltak, øke kostnadene med i gjennomsnitt 1 %, se tabell 26.4. Beregningen vil inneholde en viss usikkerhet i forhold til kostnadene.

Beregningene tar utgangspunkt i statistikken som viser bygningstype, antall bygg og antall etasjer. Statistikken angir de enkelte bygningstypers gjennomsnittlige størrelse og viser fordeling på etasjer, se tabell 26.3. Dette er utgangspunktet for anslagene. Det er også lagt inn følgende forutsetninger:

• I regnemodellen er det lagt opp til beregning av virkningen av å bruke 10 M dører overalt i publikumsbygg.

• Krav til universell utforming i hoteller antas å medføre mindre kostnader for at flest mulig rom skal ha besøksstandard og kunne brukes av en størst mulig del av gjestene.

• Behovet for parkering er kalkulert ut fra Vegdirektoratets krav til parkering for ulike bygningstyper, og det er anslått et antall parkeringsplasser både i situasjonen med dagens regler og med nye regler.

• Det er foreslått strengere krav til atkomstens stigning, og til bredde hvis den er under 12 meter lang.

• Det er lagt inn økning fra 1,2 meter til 1,5 meter bredde.

• Det er tatt utgangspunkt i at de fleste publikumsbygg med to etasjer eller mer også i dag blir bygget med heis, men at disse heisene i noen tilfeller er langsomtgående plattformheiser og må oppgraderes.

I tillegg er det lagt til et uspesifisert anslag på ca. 15 %. Dette skal dekke:

• Mulige behov for kunstige ledelinjer i atkomsten.

• Behov for ledelinjer innendørs.

• Behov for utstyr til forsterkeranlegg for hørselshemmede ut over de krav som er fastsatt i gjeldende forskrift.

• Eventuelle kostnader ved økt fleksibilitet i plasser i forsamlingsanlegg.

• Økte krav til universell utforming i form av utforming og utstyr i for eksempel hoteller og andre etablissementer som tar i mot gjester.

• Andre ukjente poster.

Det er lagt til 30 millioner innendørs og 5 millioner utendørs på de beregnede tilleggskostnadene på i størrelsesorden 200 millioner kroner. Det er usikkerhet begge veier i dette tallet, fordi det er vanskelig å anslå og fordi mange av de tiltakene som kan inngå her er slike som man ved en presisering godt kan si at ligger innenfor dagens krav. De ligger imidlertid ikke inne i dagens praksis.

Nyttevirkninger

De største manglene i forhold til tilgjengelighet er knyttet til eksisterende bygg. Økt vektlegging av universell utforming er også et bidrag til et overordnet samfunnsmål om at alle skal kunne delta i samfunnslivet på en likestilt måte – uavhengig av hvor mange dette gjelder. Når det samtidig er mange konkrete nyttefaktorer, og kostnadene er beskjedne og dessuten noenlunde jevnt fordelt på de ulike aktører, er det mange indikasjoner på at den økte vektlegging av universell utforming som er foreslått kan være et samfunnsmessig godt tiltak.

Kostnader

Kostnadene for bygg vil være avhengige av hvordan en definerer kravene til universell utforming. Vista-utredning har i utgangspunktet lagt seg på nokså ideelle krav, ved å forutsette en stor heis i alle bygg med mer enn en etasje, og å forutsette HC-toalett i alle etasjer som er rettet mot allmennheten, samtidig som det forutsettes at det er langt fra at disse kravene oppfylles i dag.

Tilleggene samlet sett må etter Vista-utrednings syn likevel karakteriseres som moderate, når en vurderer dem samlet i forhold til totalt ressursforbruk til oppføring av bygninger rettet mot allmennheten. Tilleggskostnadene kan imidlertid bli noe høyere for mindre bygg. Videre vil tilleggskostnadene for rehabilitering som behandles etter nybyggingskrav trolig være høyere enn for helt nye bygninger.

For anlegg og utearealer er tilleggene i forhold til dagens praksis noe høyere. De viktigste aktørene har imidlertid allerede en ambisjon om at nybygging skal være basert på universell utforming.

Videre utredninger

I forbindelse med utarbeidelsen av de konkrete krav i forskriftene til plan- og bygningsloven vil Kommunal- og regionaldepartementet komme tilbake med mer spesifikke kostnadsoverslag.

26.13 Krav til tiltaket

Plan- og bygningslovgivningen inneholder en rekke bestemmelser som stiller krav til utforming og utførelse av tiltak innenfor dens anvendelsesområde. Enkelte av bestemmelsene er ansett som så sentrale at de er gitt direkte i loven. Departementet foreslår i stor grad en videreføring av gjeldende regler om krav til tiltak som omfattes av plan- og bygningslovgivningen, men har foretatt enkelte endringer og omredigeringer for å tydeliggjøre kravene til tiltak på en bedre måte enn etter gjeldende lov. Det er blant annet foreslått en endring av gjeldende lov § 74 nr. 2 – «skjønnhetsparagrafen», slik at premissene for vurderingen kommer klarere fram i lovtekst og forarbeider. Disse endringene antas å lette praktiseringen av regelverket, men forøvrig ikke få vesentlige økonomiske konsekvenser.

Hjemmelen til å stille energikrav i medhold av loven presiseres. Konsekvensene vil omtales i forbindelse med Kommunal- og regionaldepartementets arbeid med forskriftene.

26.13.1 Krav til avfallshåndtering

Krav til forsvarlig avfallshåndtering ved søknad om tillatelse til tiltak foreslås overført til plan- og bygningsloven i stedet for som forskrift til forurensingsloven. Kravet skal, som etter gjeldende regler, tilpasses byggesaksbehandlingen.

Nyttevirkninger

De fleste aktører i byggebransjen er mer kjent med plan- og bygningslovens system og regler enn forurensningsloven, og foretrekker at plan- og bygningsloven anvendes. Departementet viser for øvrig til at slike krav allerede er innført i dag etter forurensingsloven. Siden reglene til avfallshåndtering og byggesaksbehandling vil gis samlet, antas det at samordningen vil kunne bli bedre.

Kostnader

Endringen antas ikke å få administrative eller økonomiske konsekvenser.

26.14 Krav til særskilte tiltak

Kapittelet inneholder materielle krav til landbruksbygninger, permanente og midlertidige konstruksjoner og anlegg, virksomheter som medfører fare eller særskilt ulempe, skilt- og reklameinnretninger og fritidsbebyggelse. Departementets forslag innebærer at disse bestemmelsene i hovedsak videreføres, og forslaget får dermed ingen nye konsekvenser.

For fritidsbebyggelse innebærer forslaget at det likevel vil bli en viss endring. Kommunene kan etter forslaget stille krav om tilknytning til vann og avløp for oppføring av fritidsbebyggelse dersom det framgår av plan, og dette vil også gjelde eksisterende fritidsbebyggelse. Tilknytningsplikt for eksisterende fritidsbebyggelse vil etter forslaget gjelde der kommunen etablerer nye kommunaltekniske anlegg, som vil medføre tilknytningsplikt både for nye og eksisterende boliger, samt fritidsboliger.

Nyttevirkninger

Regelen vil gi større forutsigbarhet for kommunen som utbygger av kommunaltekniske anlegg, og sikre at alle aktuelle brukere i området som bygges ut, knytter seg til anlegget. Dette vil kunne hindre forurensning med videre fra fritidsbebyggelse, som eventuelt benytter ikke godkjent avløp eller utslipp direkte i grunnen. Dette vil ha en positiv virkning for kvaliteten på vann og miljø i nærheten.

Kostnader

Endringen vil medføre kostnader for hytteeiere der kommunene etablerer vann- og avløpsanlegg og krever tilknytning på linje med det som gjelder for vanlige boliger.

26.15 Eksisterende byggverk

Departementet viderefører i all hovedsak gjeldende rett og Bygningslovutvalgets forslag. Gjeldende lov § 89 (forslaget §§ 31-3 og 31-4) er i utgangspunktet den sentrale bestemmelsen for eksisterende byggverk, og gjelder hvor langt kommunale myndigheter skal kunne gå i å gi pålegg på eget initiativ. Bestemmelsen er todelt. Den første delen handler om vedlikehold, der kommunen har en rett men neppe noen plikt til å gi pålegg for å sikre mot fare eller vesentlig ulempe for person eller eiendom. Den andre delen av bestemmelsen gjelder utbedring. Dette er en forskriftshjemmel, der departementet er gitt mulighet til å gi forskrift om utbedring «når hensyn til helse, miljø, sikkerhet og tilgjengelighet gjør det nødvendig». Forskriftshjemmelen er imidlertid ikke aktivisert. Det har vært en omfattende diskusjon omkring dette temaet, som munnet ut i Ot.prp. nr. 44 (1994 – 95), som var grunnlag for den gjeldende lovformulering.

Bestemmelsen har i tillegg den litt misvisende overskriften «Vedlikehold og utbedring», mens den i virkeligheten ikke omhandler vanlig vedlikehold, bare avverging av fare, samt mulighet for forskrift om utbedring.

Departementet foreslår at det utferdiges forskrift om adgang til å gi pålegg for utbedring av eksisterende byggverk og installasjoner, jf. gjeldende lov § 89 andre ledd og forslaget § 31-4. Forskriftshjemmelen omfatter også kommunens adgang til å kunne kreve dokumentasjon fra tiltakshaver om byggverk som er i dårlig forfatning. Ellers er endringene vedrørende eksisterende bebyggelse av redigeringsmessig og forenklende karakter.

Nyttevirkninger

Et mer oversiktlig regelverk for eksisterende byggverk og installasjoner vil være forenklende, og innebærer blant annet at kommunale saksbehandlere og andre vil bruke mindre tid på tolking av reglene. Hjemmelen for å kunne gi pålegg for å forebygge fare er tydeliggjort, slik at det ikke skal være tvil om at kommunen skal kunne pålegge vedlikehold og sikring av byggverk som kan medføre fare for omgivelsene. Dersom kommunene benytter hjemmelen i større grad, vil det innebære at eiere av byggverk som er i ferd med å forfalle, vil bruke mer ressurser på vedlikehold av disse. Selv om det vil innebære utgifter for eiere på kort sikt, vil det å ta vare på byggverk slik at de ikke blir ødelagt av vannskader, råte med videre, og være økonomisk mer lønnsomt på lengre sikt. Det vil også være samfunnsøkonomisk lønnsomt at bygninger blir holdt vedlike slik at de ikke blir ødelagt.

En forskrift om adgang til å gi pålegg om utbedring, kan for det første medvirke til at sikring av bygg i henhold til lovforslaget § 31-3 overholdes. Forskriften vil gjelde særskilte krav, for eksempel tilgjengelighetskrav til publikumsbygg, bevaring av bestemte bygg med videre. Forskriften må imidlertid avpasses til hvilke typer bygg som skal omfattes, hvilken (lav) standard kommunen kan gripe inn på, hvilken (høy) standard det skal utbedres til, økonomi og så videre. De nærmere konsekvenser av en slik forskrift vil bli utredet i forbindelse med forskriftsarbeidet.

Det er foreslått en særskilt forskriftshjemmel om krav til universell utforming i eksisterende byggverk. Konsekvensene av slike krav er omtalt særskilt under punkt 26.12.1 ovenfor.

Kostnader

Bruk av hjemmelen i § 31-4 vil innebære kostnader for private som mottar pålegget, ved at de må dokumentere byggverkets tilstand, og utbedre det. Kostnadene vil variere med påleggets innhold. Til en viss grad kan imidlertid utgiftene som utbedringen medfører tilsvare en verdiøkning for bygget. En vedlikeholdsplikt for installasjoner følger imidlertid allerede av gjeldende lov § 106 (forslaget § 29-6 andre ledd).

Utferdigelse av forskrift om adgang til å gi pålegg for dokumentasjon og utbedring av eksisterende byggverk vil føre til noe merarbeid i kommunene i de tilfellene bruk av hjemmelen vurderes.

Utforming av forskriften i henhold til hjemmelen i § 31-4 innebærer merarbeid for departementet.

26.16 Særlig om opparbeidelse av veg-, vann- og avløpsanlegg

Departementet foreslår at bestemmelsene om opparbeidelseplikt for tekniske anlegg presiseres og justeres noe. Kommunens rett til overtakelse av anlegg foreslås utvidet slik at kommunen kan kreve å overta før anlegg er ferdigstilt. Regelen vil kun unntaksvis komme til anvendelse, og kommunen blir ansvarlig for utgiftene til ferdigstillelsen med mindre deling allerede er gjennomført eller bebyggelsen tatt i bruk.

Nyttevirkninger

Forslaget vil innebære at praktiseringen av bestemmelsene lettes og man reduserer eventuell tolkningstvil.

Kostnader

Departementet antar at endringene i bestemmelsen om opparbeidelsesplikt ikke vil få administrative eller økonomiske konsekvenser for kommunen eller tiltakshaver.

26.17 Refusjon

Når en privat utbygger eller kommunen opparbeider tekniske anlegg som veg, vann og kloakk i tråd med gjeldende lov §§ 67 og 67a, jf. departementets forlag til ny §§ 18-1 og 18-2, vil andre grunneiere kunne nyte godt av tiltaket. Refusjonsreglene i plan- og bygningsloven gir den som har opparbeidet teknisk infrastruktur hjemmel til å kreve refusjon av en forholdsmessig andel overfor eiere av eiendommer som gjennom tiltaket har fått oppfylt plan- og bygningslovens krav om teknisk infrastruktur, og som derved kan bebygges. Refusjonsreglene i loven har vært gjenstand for kritikk. Kritikken retter seg imidlertid ikke mot det grunnleggende hensyn, at den som har anlagt veg, vann- og avløpsledninger skal kunne kreve at eiendommer som får nytte av vegen eller ledningene, blir belastet med en del av utgiftene. Kritikken går i stedet på at reglene er tungvinte, lite forutberegnelige og vanskelige å praktisere.

Departementet foreslår å forenkle saksbehandlingsreglene. Adgangen til å kreve takst for å fastsette verdiøkningen på eiendommene som får nytte av tiltaket, forelås fjernet. Ansvaret for utredning av refusjonsfordelingen overføres fra kommunen til tiltakshaver. De økte kostnadene dette medfører for tiltakshaver vil bli kompensert ved lavere gebyrer for saksbehandlingen. Forslaget innebærer færre vedtak i refusjonssaker, samt forenklet beregning av refusjonsutmålingen.

Nyttevirkninger

Refusjon som institutt og grunntrekkene i refusjonssystemet foreslås beholdt. Dette innebærer at kommunene ikke vil måtte benytte ressurser til å sette seg inn i et helt nytt system for kostnadsfordeling, men ha gevinster av et vesentlig forenklet regelverk.

En vesentlig endring er at det skal fattes ett refusjonsvedtak mindre. Systemet er dessuten totalt sett forenklet, med færre instanser og spor. Enklere prosesser vil kunne bidra til reduserte kostnader for kommunene. Kommunene vil spare tid og ressurser på at ansvaret for utredning av refusjonsfordelingen overføres til tiltakshaver.

På samme måte som kommunen, vil tiltakshaver også kunne dra nytte av den foreslåtte forenklingen av systemet. Kompetansekostnader for tiltakshaver antas derfor å være begrensede, ettersom dette er overslag tiltakshaver likevel foretar.

Det er mulig at gebyrene for en refusjonssak vil bli redusert, idet arbeidet som inngår i gebyrgrunnlaget nødvendigvis må bli redusert på sikt. Det kan også påregnes en effektiviseringsgevinst ved en profesjonalisering av refusjonssaksbehandlingen.

Forslaget medfører at takst ikke skal kunne kreves, slik at det ikke vil være behov for takstnemnd. Oppgaven som lå til takstnemnda, vurderingen av om refusjonsbeløpet overstiger verdistigningen på eiendommen, overføres etter forslaget til kommunen. Dette vil spare domstolene for administrativt arbeid.

Kostnader

Det må påregnes noen økte kompetansekostnader for kommunen, da anvendelse av verdiøkningsprinsippet forutsetter en annen type kompetanse enn den det til nå har vært behov for i refusjonssaker.

Mange tiltakshavere unngår i dag å gjøre bruk av eksisterende regelsett fordi dette er meget komplisert. En mulig konsekvens av at reglene foreslås forenklet er at det kan føre til et økt antall refusjonssaker i kommunene. Dette kan medføre økte bemanningskostnader. I den grad kommunene vil gjøre bruk av sin adgang til å dekke inn utgifter til refusjonsarbeid gjennom gebyrer, vil denne kostnaden kunne belastes tiltakshavere.

Det er vanskelig å påvise særskilte kostnader for tiltakshavere som følge av endringene. Eventuelle merkostnader som følge av at tiltakshaver må fremme forslag til refusjonsfordeling, må antas kompensert ved reduserte gebyrer for den kommunale behandlingen.

Forslaget antas ikke å få vesentlig betydning for refusjonsdebitorene. Effekten av omleggingen for berørte refusjonsdebitorer i kraft av å være grunneiere, fremstår som mer perifer, men potensielt positiv økonomisk.

Fylkesmennene berøres i liten grad, utover at verdistigningsspørsmålet vil måtte vurderes i tillegg til de forhold som allerede er gjenstand for prøving i en eventuell klageomgang.

26.18 Gebyr

Kommunen har i plan- og bygningsloven § 109 hjemmel til å vedta et regulativ for gebyrer som skal dekke kommunens arbeid etter loven. Det er underforstått i forarbeidene, og følger også klart av praksis, at gebyrene ikke kan overstige selvkost. Dette følger også av § 36 i gjeldende saksbehandlingsforskrift (SAK) til plan- og bygningsloven.

Kommunenes bruk av gebyrer er prinsipielt lite omtvistet. Nivåforskjeller på kommunenes gebyrer har imidlertid medført diskusjoner om gebyrene alltid er begrenset til selvkost. Departementet foreslår at begrensingen til selvkost videreføres, og at dette sentrale elementet ved gebyrberegningen fremgår av lovteksten. Departementets forslag innebærer en klargjøring av gebyrreglene i gjeldende rett.

Nyttevirkninger

En riktigere bruk av gebyrbestemmelsen vil bringe praksis mer i samsvar med intensjonene, og således gi en samfunnsøkonomisk sett mer ønskelig effekt. Selv om selvkostprinsippet også skal legges til grunn etter gjeldende system, antas det at en tydeliggjøring av at kommunenes gebyrregulativ må fastsettes i lys av selvkostprinsippet, vil innebære at kommunene må foreta en mer presis beregning av de enkelte gebyrsatser. Dette antas å komme tiltakshaver til gode, ved at gebyrene er fastsatt etter den samme beregningsmåte i alle kommuner.

Kostnader

Endringen antas ikke å ha særlige økonomiske eller administrative konsekvenser.