15 Tilknytning til vannforsyning, avløp og atkomst

15.1 Bakgrunn

Hensynet til forurensning, helseproblemer, og en best mulig utnyttelse av ressursene, tilsier at ingen bør få bygge uten at tomta har tilfredsstillende atkomst, vann- og avløpsforhold.

Formålet bak lovens hovedregel om betryggende ordning for vann og avløp, er hensynet til å oppnå helsemessig betryggende forhold, noe som ofte vil betinge en helhetlig løsning for både vannforsynings- og avløpsforholdene. Tiltakshavers plikt til å knytte seg til offentlige vann- og avløpsledninger, er likevel ikke kun pålagt for å ivareta hensynet til folks og dyrs helse, men også for å sikre at den offentlige vannforsyningen og avløpssystemet blir bygd ut og drevet teknisk og driftsøkonomisk rasjonelt.

Formålet bak regelen om at byggetomt skal sikres atkomst til veg som er åpen for alminnelig ferdsel, er hensynet til at alle tomter skal ha lovlig atkomst slik at de kan benyttes som forutsatt, samt samfunns- og beredskapsmessige hensyn.

Bygningslovutvalget har ikke foreslått større endringer i disse reglene, men det har i høringen kommet enkelte innspill om bestemmelsenes struktur og konkrete forslag til endringer i ordlyden.

15.2 Gjeldende rett

For en mer utførlig gjennomgang av gjeldende rett vises til NOU 2005: 12 kapittel 19.2.

15.2.1 Plan- og bygningsloven § 65 Vannforsyning

Etter § 65 første ledd må ikke bygning føres opp eller tas i bruk til opphold for mennesker eller dyr med mindre det er tilfredsstillende adgang til hygienisk betryggende og tilstrekkelig drikkevann. For eiendommer som ikke har tilknytningsplikt til offentlig vannledning, stilles det ikke noe spesifikt krav til hvordan vannet skaffes. Kravet kan således være oppfylt ved at det i nærheten er en vannkilde som eiendommen har rett til å benytte. Det er ikke noe krav om at bygningen skal ha innlagt vann. Det er kommunen som avgjør om bestemmelsens krav til vannforsyning er oppfylt.

I henhold til § 65 andre ledd plikter bygning å knytte seg til offentlige vannledning som går over eiendommen, i veg som støter til eiendommen eller over nærliggende areal.

Bestemmelsens tredje ledd beskriver unntak for tilknytningsplikten i andre ledd. Når tilknytning til offentlig vannledning er forbundet med uforholdsmessig stor kostnad eller hvor særlige grunner tilsier det, kan kommunen godkjenne en annen ordning, eksempelvis en privat vannkilde. Fjerde ledd i § 65 gir kommunen hjemmel for å utvide tilknytningsplikten til andre tilfeller enn de som er nevnt i andre ledd når særlige hensyn tilsier det. Departementet har lagt til grunn at formuleringen «særlige grunner» og «særlige hensyn» må tolkes på samme måte som den tilsvarende formuleringen i plan- og bygningsloven § 7 slik at det vurdert mot de utgifter som faktisk vil påløpe, må foreligge overvekt av hensyn som taler for å pålegge tilknytning. Fjerde ledd hjemler ikke tilknyting til privat vannledning, det vil si at kommunen ikke kan kreve at bygning knyttes til privat vannledning.

15.2.2 Plan og bygningsloven § 66 nr. 1 Atkomst

Etter § 66 nr. 1 skal byggetomta sikres lovlig atkomst til veg som er åpen for alminnelig ferdsel, både i dele- og byggesak. Den påberopte vegrett må vurderes, både i forhold til eksistens og omfang. Atkomstretten må tilkomme den som til enhver tid er eier av grunnen. Paragraf 66 nr. 1 andre alternativ regulerer situasjonen der det mellom eiendommen og vegen ligger en annen eiendom. Det stilles krav til at det er sikret vegforbindelse over det mellomliggende areal. I kravet om at vegforbindelsen må være tilfredsstillende, ligger at kommunen kan stille krav om standard og bredde. Det er opp til kommunens frie skjønn å avgjøre hva som i det enkelte tilfelle er tilfredsstillende. Den veg som eiendommen må ha forbindelse til, må være åpen for alminnelig ferdsel. Også privat eide veger kan være åpne for alminnelig ferdsel. Hvorvidt dette er tilfelle må avgjøres konkret. Er det tvil må den som vil bebygge eiendommen dokumentere at vegen er åpen for alminnelig ferdsel.

Ytterligere krav til den vegen vegforbindelsen munner ut i kan ikke stilles med hjemmel i § 66 nr. 1. Det kan ikke stilles krav til standard, bredde eller beliggenhet i forhold til tomta.

I følge § 66 nr. 1 første ledd andre punktum skal avkjørsel fra offentlig veg godkjennes av vegmyndighetene. Det som skal godkjennes er selve tilslutningen til den offentlige vegen. Godkjenningen skal foretas ut fra veglovens bestemmelser. Kommunen kan nekte å gi tillatelse så lenge vegmyndighetenes tillatelse ikke foreligger, alternativt gi rammetillatelse på vilkår av samtykke fra vegmyndighetene, men ikke igangsettingstillatelse.

Plan- og bygningsloven § 66 nr. 1 andre ledd åpner for unntak der vegforbindelse ikke kan skaffes uten uforholdsmessig vanske eller utgift.

15.2.3 Plan- og bygningsloven § 66 nr. 2 Avløp

Etter § 66 nr. 2 første ledd skal bortledning av avløpsvann være sikret i samsvar med forurensingsloven før tomt fraskilles (deles) eller bygning oppføres. Det er forurensningsmyndigheten som skal vurdere de forurensningsmessige konsekvensene ved utslipp.

Etter andre ledd gjelder tilknytningsplikt til offentlig avløpsledning. Reglene i andre ledd først punktum er parallelle til reglene i § 65 andre ledd. Hovedregelen og unntakene er identiske med de som gjelder vannforsyningen.

Paragraf § 66 nr. 2 tredje ledd tilsvarer delvis § 65 siste ledd. Forskjellen i ordlyd antas ikke å ha rettslig betydning. Derimot er «offentlig» utelatt i § 66 nr. 2 tredje ledd, slik at bestemmelsen må forstås slik at kommunen også kan kreve tilknytning til private ledninger.

15.3 Hovedpunkter i Bygningslovutvalgets forslag

Bygningslovutvalget foreslår en mindre endring i gjeldende lov § 65 om vannforsyning, ved at bestemmelsen utvides til også å gjelde slokkevann, og uttrykket «tilfredsstillende» foreslås erstattet med «forsvarlig», jf. lovforslaget § 27-1. Utvalget foreslår at gjeldende § 66 om atkomst og avløp videreføres uendret, jf. lovforslaget § 27-2.

Gjeldende lov § 92 om at reglene også gjelder for bestående byggverk, foreslås flyttet til siste ledd i foreslåtte §§ 27-1 og 27-2.

15.4 Hovedpunkter i høringsinstansenes syn

Tolv høringsinstanser har uttalt seg til forslagene om ny §§ 27-1 og 27-2. Flere av høringsinstansene har utfyllende kommentarer til forslagene, merknader til bestemmelsenes struktur, og konkrete forslag til hvordan ordlyden i bestemmelsene bør utformes.

Både Oslo kommune, Trondheim kommune, Fylkesmannen i Vest-Agder og Norvar finner det ulogisk at krav om atkomst og avløp står i samme paragraf da disse ikke har noen tilknytning til hverandre, og foreslår at avløpsdelen skilles ut som en egen paragraf, eventuelt slås sammen med § 27-1 om vannforsyning. Bærum kommune og Trondheim kommune framholder at bestemmelsene om vannforsyning og avløp bør formuleres likt, særlig for reglene om tilknytningsplikt.

Både Oslo kommune og Norvar viser til at §§ 65 og 66 nr. 2 for mange byggetomter ikke kan oppfylles uten at ledning for vann og avløp legges over privat grunn. For å unngå tvister og tvilstilfeller foreslås det at kravet om at lovlig atkomst til veg må være sikret ved tinglyst dokument eller på annen måte, bør gjelde tilsvarende for vann og avløp. Norges Velforbund foreslår at det må foreligge en tinglyst rett til vegforbindelse for bruk av andre veger enn de som er i offentlig eie, og for bruk av avløpssystem som eies av velforeninger, slik at det da ikke skal være nok at kravet er sikret på annen måte.

Norvar viser til at det foreligger lite rettspraksis med hensyn til hvordan begrepet «nærliggende areal» er å forstå, eller hva som er å anse som «uforholdsmessig kostnad», jf. forslag til §§ 27-1 og 27-2, og ønsker at det blir gitt noen nærmere føringer i lovmotivene med hensyn til hvordan bestemmelsene er å forstå på disse punktene.

Statens bygningstekniske etat (BE) anbefaler at utkastets § 28-1 tredje ledd om at «Bestemmelsen gjelder tilsvarende for eksisterende byggverk for så vidt angår krav om avledning til grunn- og overvann» flyttes til § 27-1 da dette anses å være en mer hensiktsmessig plassering. Statens bygningstekniske etat mener også at det bør overveies å flytte reglene om bestående byggverk til kapittel 31.

Når det gjelder § 65 om vannforsyning støtter Statens bygningstekniske etat, Bærum kommune, Norvar, Finansnæringens hovedorganisasjon og Norsk brannbefals landsforbund i utgangspunket forslaget om at det innføres krav om tilstrekkelig slokkevann før bygning oppføres eller tas i bruk. Imidlertid påpeker flere at kravet ikke må bli så rigorøst at det forhindrer vanlig spredt bebyggelse der man baserer seg på borevann eller tankbil. Det stilles også spørsmål om det er hensiktsmessig med et slikt krav til bygninger som ikke er beregnet på beboelse og til alle fritidsboliger. Både Statens bygningstekniske etat og Statsbygg påpeker at departementet bør vurdere de praktiske og økonomiske konsekvensene ved et slikt krav.

Når det gjelder § 66 nr. 1 om atkomst anbefaler Bærum kommune at innledende setning i § 66 nr. 1 om atkomst bør være identisk med formuleringen for avløp, og at hele bestemmelsen omformuleres. Videre foreslår Bærum kommune at bygningsmyndigheten gis direkte hjemmel til å behandle avkjøringsspørsmålet for kommunale veger.

Når det gjelder § 66 nr. 2 om avløp mener Bærum kommune at formuleringen «blir satt i gang» peker mot at ordning for avløp skal være sikret først når det søkes om igangsettingstillatelse, mens bestemmelsen er forstått og praktiseres slik at avløpsordning skal være sikret før rammetillatelse. Derfor bør «blir satt i gang» byttes ut med «godkjent». Videre påpeker Bærum kommune at andre ledd bør endres på samme måte som for vannledning, ved at «ligger på» byttes ut med «plasseres på». Trondheim kommune peker på at forslagets § 27-2 nr. 2 fjerde ledd feilaktig omfatter tilknytning til vannledning.

15.5 Departementets vurderinger

Departementet slutter seg i utgangspunktet til Bygningslovutvalgets forslag om å videreføre bestemmelsene. Imidlertid finner departementet på bakgrunn av høringsuttalelsene at det er behov for noen flere endringer og justeringer.

15.5.1 Endringer i bestemmelsene

Bestemmelsenes struktur

Departementet slutter seg ikke til Bygningslovutvalgets forslag om bestemmelsenes struktur. Departementet er enig med høringsinstansene i at det kan framstå som ulogisk at krav om atkomst og avløp står i samme paragraf da disse ikke har særlig tilknyting til hverandre. Det vises til at i Bygningsloven av 1924 var krav til atkomst og avløp regulert i to ulike paragrafer, som i Bygningsloven av 1965 ble slått sammen til en paragraf. Det framgår ikke av forarbeidene til loven av 1965 hvorfor dette ble gjort.

Det framgår av Ot.prp. nr. 57 (1985 – 86) at Byggesaksutvalget vurderte å foreta en samordning av bestemmelsene i plan- og bygningsloven § 65 om vannforsyning og § 66 om atkomst og avløp, for å samle minimumskravene til vann, atkomst og avløp i felles bestemmelser som er parallelle til opparbeidingsbestemmelsene i § 67. Utvalget ble stående ved å ikke foreta noen revisjon av §§ 65-66, og viste til at det er noe ulikt innhold i bestemmelsene, blant annet om tilknytningsplikten til privat ledning.

Departementet foreslår at utvalgets forslag til § 27-2 nr. 2 om avløp skilles ut som en egen paragraf, og at den plasseres etter § 27-1 om vannforsyning. Det vises i den forbindelse til hensynet til forenkling og brukervennlighet for alle aktuelle brukere.

Departementet foreslår en ny bestemmelse i § 27-3 som viderefører prinsippet i forurensingsloven § 23. Bestemmelsen endrer ikke gjeldende rett, men presiserer i tilknytning til bestemmelsene med krav om vann og avløp at plan- og bygningsmyndigheten kan tillate tilknytning til private vann- og avløpsanlegg, og at eieren av anlegget i så fall kan kreve at den som knytter seg til foretar eller betaler de utvidelser og forandringer av anlegg som tilknytningen gjør nødvendig, eller at det blir stilt sikkerhet for dette. Eieren kan i tillegg kreve refusjon for anleggsutgiftene. Kostnadene og refusjonen fastsettes ved skjønn. For å forenkle saksbehandlingen foreslår departementet at dette kan skje ved lensmannsskjønn. Utgiftene til skjønnet bæres av den som blir tilknyttet anlegget. Bestemmelsen utvides i forhold til forurensingsloven § 23, ved at den også gjelder tilknytning til privat vannforsyningsanlegg. I disse tilfellene blir § 27-3 et alternativ til vannressursloven § 31.

Bestemmelsenes ordlyd

For å bringe reglene i overensstemmelse med lov om eigedomsregistrering endres bestemmelsene slik at de også gjelder ved «opprettelse eller endring av eiendom til bebyggelse».

Paragraf 27-1 første ledd endres noe, jf. nedenfor om tinglysning, men bestemmelsen videreføres ellers uten endringer i forhold til gjeldende rett.

Departementet foreslår at bestemmelsene om tilknytingsplikt til offentlig avløpsledning i forslagets § 27-2 andre til fjerde ledd formuleres lik bestemmelsene om tilknytningsplikt til offentlig vannledning i forslagets § 27-1 andre til fjerde ledd, med unntak av tilknytningsplikten til privat avløpsledning. Det vises til at det i Ot.prp. nr. 58 (1972 – 73) om lov om kommunale vann- og kloakkavgifter med mer, ble forslått å tilføye tre nye ledd i § 65 etter mønster av reglene om kloakk i henhold til § 66 nr. 2, andre til fjerde ledd. Etter departementets mening er det ingen saklig grunn til å formulere reglene om tilknytningsplikt til vann- og avløpsledning ulikt.

Når det gjelder ønsket om at departementet skal gi nærmere føringer med hensyn til hvordan begrepet «nærliggende areal» er å forstå, eller hva som er å anse som «uforholdsmessig kostnad», jf. forslag til §§ 27-1 og 27-2, viser departementet til at dette bør gjøres gjennom veiledning til bestemmelsene, i tillegg til de grenser som allerede er trukket gjennom departementspraksis med videre.

Tinglysning

Departementet støtter høringsinstansenes forslag om at det uttrykkelig framgår av loven at rettighet til å føre vann- og avløpsledning over annen eiers grunn, alternativt til å knytte seg til felles ledningsnett, skal være sikret på tilsvarende måte som i dagens § 66 nr. 1.

I henhold til gjeldende regelverk kan kommunen ved vedtekt med hjemmel i gjeldende § 3 bestemme at en slik rettighet skal være sikret på tilsvarende måte som i dagens § 66 nr. 1, og flere kommuner har i dag i vedtekt krav om at rettigheten må være sikret ved tinglyst dokument. Vedtektshjemmelen fjernes nå, slik at det etter departementets oppfatning er viktig å sikre fortsatt hjemmel for kommunens adgang til å kreve at rettigheten skal være sikret privatrettslig. Det vises også til at kravet om at avløpsordningen må være privatrettslig sikret for at bygningsmyndighetene kan gi byggetillatelse, framgikk av ordlyden i bygningsloven § 66 nr. 2, der det het at bortledningen skulle foretas på «lovlig måte», det vil si at de nødvendige privatrettslige tillatelser skulle være sikret, jf. Bygningslovkomiteen 1960 side 150. Bestemmelsen ble endret i forbindelse med forurensningsloven av 13. mars 1981 slik at bortledning av avløpsvann skal være sikret i samsvar med forurensningsloven, uten at det ble kommentert om dette medførte endringer i forhold til det privatrettslige.

Departementet støtter ikke Norges Velforbunds forslag om eksplisitt å kreve tinglyst rett for bruk av andre veger enn de som er i offentlig eie og for bruk av avløpsystem som eies av velforeninger. Selv om tinglysning gir godt rettsvern og således kan medføre færre konflikter i framtiden, finner departementet at et eksplisitt krav om tinglysning i alle tilfeller er et for omfattende krav, som i mange tilfeller kan anses som unødvendig og fordyrende.

Forskrifter

Departementet foreslår en særskilt hjemmel til å gi forskrifter om vann, avløp og atkomst i en egen forskriftshjemmel for det aktuelle kapitlet i loven. Dette har bakgrunn i at den generelle forskriftshjemmelen foreslått av utvalget ikke videreføres. Av hensyn til rettssikkerhet og brukevennlighet bør forskriftshjemlene gis i tilknytning til den konkrete bestemmelsen forskriften gjelder, enten i kapitlet eller i bestemmelsen selv. Krav om tilknytning er parallelle bestemmelser, og departementet kan ikke se noen grunn til å ha likelydende forskriftshjemler i samtlige bestemmelser. Forskriftshjemmelen vil også gjelde krav til tilknytning til fjernvarmeanlegg, jf. kapittel 16.

15.5.2 Særskilt om krav til vannforsyning

Krav om vannforsyning ved opprettelse eller endring av eiendom

Departementet støtter Bærum kommunes forslag om at bestemmelsen om vannforsyning også bør gjelde ved deling av eiendom. Gjeldende § 65 gjelder ved oppførelse og bruk av bygning, slik at bestemmelsen i dag ikke uten vedtekt kommer til anvendelse ved deling av eiendom, jf. § 4. Flere kommuner, blant annet Trondheim, Tromsø, Skedsmo, Bergen, Bærum og Asker, har i dag fastsatt i vedtekt at kravet allerede skal oppfylles ved deling.

I Ot.prp. nr. 1 (1964 – 65) påpeker departementet at for å sikre en mer effektiv håndheving av bestemmelsene om tilfredsstillende kloakkavløp, skal det allerede før byggetomt tillates fraskilt, påses at det er sikret en kloakkordning som tilfredsstiller kravene. Det drøftes ikke om tilsvarende bør gjelde for krav om vannforsyning.

Departementet viser til at det i loven legges stor vekt på at vannforsynings- og kloakkforholdene blir lagt til rette og sikret. Det er viktig at det ikke blir tilfeldig bebyggelse der vannforsynings- og kloakkforholdene ikke er forsvarlig løst. Departementet mener at man sikrer en mer effektiv gjennomførelse i praksis ved å la loven gripe inn på et tidlig stadium. Dermed sikrer man at tilstrekkelig vannforsyning må være ordnet allerede før byggherren har brakt sitt tomteerverv i formell orden. Når vedtektshjemmelen fjernes, er det viktig å sikre fortsatt hjemmel for kommunens adgang til å stille krav om vannforsyning, også når eiendom opprettes eller endres med tanke på slik bebyggelse som omtales i paragrafen.

Krav om slokkevann

Departementet slutter seg til Bygningslovutvalgets forslag om at bestemmelsen utvides til også å gjelde slokkevann, og viser til utvalgets begrunnelse om at tilgang på tilstrekkelig slokkevann vil være et forhold som tiltakshaver må få avklart i forkant av søknad ettersom det kan ha betydning for valg av brannteknisk løsning. Det vises også til at flere høringsinstanser støtter dette kravet.

Departementet mener at kravet om tilstrekkelig slokkevann ikke forhindrer vanlig spredt bebyggelse der man baserer seg på borevann eller tankbil. Kravet skal også gjelde i bygninger som ikke er beregnet på beboelse og i alle fritidsboliger. Det følger av Forskift om brannforebyggende tiltak og tilsyn av 26. juni 2002 § 5-4 at i boligstrøk og lignende hvor spredningsfaren er liten, er det tilstrekkelig at kommunens brannvesen disponerer passende tankbil. Departementet legger til grunn at denne forskriften og Teknisk forskrift til plan- og bygningsloven er samordnet på en slik måte at dersom kravene til vannforsyning i brannforskriften er tilfredsstilt, må også krav til vannforsyning i plan- og bygningsloven være ivaretatt. Videre legges det til grunn at i områder hvor brannvesenet ikke kan medbringe tilstrekkelig vann til slokking, kan kravet oppfylles ved trykkvann eller åpen vannkilde. Tilstrekkelig mengde slokkevann må være lett tilgjengelig uavhengig av årstiden. Ved vurdering av om tilstrekkelig slokkevann er tilgjengelig, kan det legges vekt på behovet for området ut fra type bebyggelse og lokale forhold. Det er kommunen som avgjør om kravet er oppfylt. Det vises også til at den generelle vedtektshjemmelen foreslås fjernet, og det er etter departementets oppfatning viktig å sikre fortsatt hjemmel for kommunenes adgang til å stille krav om slokkevann.

Begrepsbruk

Departementet støtter Bygningslovutvalgets forslag om at uttrykket «tilfredsstillende» erstattes med «forsvarlig», og viser til at utvalget har funnet det hensiktsmessig å formulere funksjonskravene som et krav til forsvarlighet. Dette av hensyn til behovet for et dekkende begrep, enhetlig begrepsbruk og samordning av bestemmelsene.