6 Søknadssystemet

6.1 Bakgrunn

Reglene om søknads- og meldingssystemet i plan- og bygningsloven har vært gjenstand for kontinuerlig oppfølging fra departementets side, sist ved lovendring av 25. april 2003, og ved endringer i Forskrift om saksbehandling og kontroll (SAK). Bygningslovutvalget fikk likevel i sitt mandat i oppdrag å foreta en gjennomgang av disse reglene med sikte på enklere og mer effektive byggesaksprosesser. Det ble framhevet i mandatet at et hovedformål med utvalgets gjennomgang av søknads- og meldingssystemet skulle være forenkling. Utvalget ble bedt om å ta utgangspunkt i en diskusjon om hvilken rolle kommunen skal ha i byggesaken og hvilke opplysninger den trenger for å kunne ivareta denne rollen, og vurdere om det er mulig å komme fram til et system for søknad/melding til kommunen som er tilpasset de behov kommunen har for å vurdere tiltaket i forhold til de kravene som er utpekt som viktige.

Byggesaksreglene i gjeldende plan- og bygningslov er i stor grad tuftet på bygningsloven av 1965 som igjen hadde som utgangspunkt den tidligere bygningslov av 1924. Bestemmelsene har blitt endret en del opp gjennom årene. Blant annet gjennomgikk lovens og forskriftenes særskilte regler om søknadssystemet en betydelig omlegging ved byggesaksreformen som ble vedtatt i 1995 og trådte i kraft 1997.

Det har framkommet innvendinger mot dagens regelstruktur der omfanget av søknads- og meldeplikten reguleres i forskjellige bestemmelser spredt rundt i loven. Det er også reist spørsmål om den gjeldende ramme for søknads- og meldeplikten er hensiktsmessig i lys av de samfunnsmessige hensyn som skal ivaretas, og de involverte private interesser. Det har blant annet fremkommet kritikk mot at det ikke er søknadsplikt for store, kompliserte driftsbygninger i landbruket, som har flere paralleller til industribygg enn til tradisjonelle landbruksbygg. Dette har medført at større bygninger i mange tilfeller ikke har vært prosjektert, utført eller kontrollert av ansvarlige, profesjonelle aktører. Det vises til at bygningstypene innenfor landbruket er endret i de senere år. I noen tilfeller innebærer driftsbygninger en større brannfare enn tidligere, ved at nye bygningstyper har åpne haller uten indre oppdeling, og er beregnet for et mye større antall dyr enn tidligere. Det er sannsynlig at en del bygningssammenstyrtninger og branner med tragiske følger for husdyr har sin årsak i at någjeldende byggeregler ikke er eller var oppfylt, og at dette kan tilbakeføres til den gjeldende ordningen med meldeplikt for landbruksbygg.

Kravene til meldeplikt for midlertidige og transportable innretninger er komplekse etter gjeldende rett, og skiller seg på flere områder fra bestemmelsene som gjelder øvrige tiltak etter plan- og bygningsloven. Det er derfor behov for en særlig gjennomgang av disse bestemmelsene, for å tilpasse disse til det øvrige system for søknads- og saksbehandling. Det er en målsetting at reglene generelt skal bli enklere og mer likeartet.

Det har også blitt påpekt at loven burde ha en nedre grense mot bagatellmessige tiltak som ikke bør omfattes av loven, og således falle utenfor lovens virkeområde. Begrunnelsen for dette er at det offentlige i mange tilfeller bruker unødig mye tid og ressurser på behandling av små tiltak uten samfunnsmessig betydning, der nabokonflikter ofte kan være årsak til at saksbehandlingen blir omfattende. Dette går igjen ut over større oppgaver som kommunen bør prioritere.

Den manglende forutberegneligheten som ligger i at omfanget av søknads- og meldeplikten i dag til dels beror på skjønnsmessige kriterier, er også en innvending som er blitt reist mot gjeldende regler.

Bygningslovutvalget foreslår et nytt system som er mer logisk enn gjeldende ordning, med en reduksjon av antall «spor», herunder avvikling av meldingsordningene. Forslaget innebærer at alle tiltak i utgangspunktet er søknadspliktige, men det legges opp til et smidig regelverk slik at reglene om ansvar og kontroll i større grad enn i dag kan tilpasses behovene i den enkelte byggesak. Utvalget viser til at avgrensningskriteriet for alle tiltakstyper bør være tiltakets omfang og kompleksitet, og ikke type næring eller andre kriterier. Det framheves at dersom behandlingen av driftsbygninger i landbruket følger de samme reglene som utvalget foreslår innenfor et nytt søknadssystem, bør dette være tilstrekkelig til å fange opp landbruksbygningenes ulike grad av kompleksitet.

Små tiltak som etter gjeldende rett er unntatt fra søknads- og meldeplikt, foreslås videreført i det nye systemet. I tillegg foreslår utvalget at midlertidige tiltak som ikke skal stå mer enn to måneder, skal være unntatt fra søknadsplikt. Utvalget drøfter muligheten for å angi en nedre grense for søknadsplikt for bagatellmessige tiltak uten samfunnsmessig betydning, men konkluderer med at det er problematisk å finne formuleringer som generelt avgrenser søknadsplikten på en hensiktsmessig måte.

Bygningslovutvalgets forslag har fått stor tilslutning i høringen. De aller fleste høringsinstansene støtter forslaget om å innføre færre «spor», med søknadsplikt og unntak, og forskjellig krav til ansvar og kontroll.

Bygningslovutvalgets forslag er nærmere beskrevet under punkt 6.3, og høringsinstansenes syn er oppsummert under punkt 6.4.

Departementet slutter seg i hovedtrekk til utvalgets vurderinger og forslag. Se nærmere beskrivelse under punkt 6.5.

6.2 Gjeldende rett

Det overordnede målet for søknads- og saksbehandlingsreglene er å avklare tiltakets lovlighet før det igangsettes, samt legge til rette for en byggesaksbehandling som er rask og effektiv. Reglene skal ivareta hensynet til kvalitet, forutberegnelighet og rettssikkerhet. Søknads- og meldeplikten gir myndighetene mulighet til å foreta en forhåndsvurdering av tiltaket, i den hensikt å hindre at tiltak gjennomføres i strid med bestemmelser gitt i eller i medhold av loven, herunder bindende arealplaner. Søknadssystemet er således av stor betydning for å sikre at lovens materielle krav overholdes, at gjennomføring av vedtatte planer ikke vanskeliggjøres eller hindres ved igangsetting av tiltak i strid med planene, og at for eksempel verneverdier ikke går tapt ved at det blir gjennomført tiltak som medfører uopprettelig skade.

Som hovedregel skal alle byggetiltak som ønskes gjennomført, tas opp med og behandles av bygningsmyndighetene. Loven legger imidlertid opp til at forskjellige typer tiltak skal undergis en kommunal saksbehandling som er tilpasset tiltakets art og vanskelighetsgrad. Tiltak over en viss størrelse, eller som er av en viss betydning, krever søknad og tillatelse før de kan igangsettes. En del tiltak som i utgangspunktet faller inn under søknadsplikten, kan behandles enklere etter innsendelse av melding. Et mellomtilfelle er sakstypen «enkle tiltak» som opprinnelig var foreslått som alternativ til meldingsordningen, og som er søknadspliktige tiltak som under visse betingelser kan få en enklere behandling. I tillegg er noen spesifiserte tiltak av en slik art og/eller omfang at de anses helt å kunne unntas fra behandling av bygningsmyndighetene.

Om et tiltak er søknads- eller meldepliktig har til en viss grad betydning for hvilke krav som stilles til den dokumentasjon som skal ligge ved søknaden eller meldingen. Videre har det betydning for spørsmålet om, og eventuelt i hvilken grad, de nærmere regler om ansvar og kontroll kommer til anvendelse (se nærmere beskrivelse av reglene om ansvar og kontroll i kapittel 9 og 11). I tillegg har det betydning for om et aktivt samtykke fra bygningsmyndighetene må foreligge før tiltaket kan igangsettes.

Etter gjeldende plan- og bygningslov framgår søknadsplikten av § 93. Bestemmelsen har en uttømmende oppregning av hvilke tiltak som krever søknad til kommunen før de kan iverksettes. Søknadssakene skal i utgangspunktet undergis en fullstendig saksbehandling i kommunen, men tiltakshaver kan velge om det skal skje i ett eller flere trinn. Søknadssakene omfattes av de nærmere krav til blant annet dokumentasjon, ansvarsoppgave og kontrollplaner som framgår av forskrift om saksbehandling og kontroll i byggesaker (SAK) av 4. juni 2003 nr. 749. I slike saker har tiltakshaveren forbud mot å påbegynne tiltaket før bygningsmyndighetene uttrykkelig har gitt tillatelse.

I gjeldende lov § 95b og saksbehandlingsforskriften § 14 er det fastsatt særskilte saksbehandlingsregler som på visse vilkår kommer til anvendelse for søknadspliktige tiltak («enkle tiltak»). Dersom nærmere betingelser er oppfylt, anses tillatelse gitt hvis kommunen ikke har truffet vedtak innen tre uker etter at fullstendig søknad er mottatt. Behandlingsmåten forutsetter at tiltaket er i samsvar med bestemmelser gitt i eller i medhold av loven, at det ikke foreligger naboprotester, og at forholdet til andre myndigheter enn bygningsmyndighetene er avklart. De øvrige bestemmelser om ansvar, kontroll og nabovarsel gjelder imidlertid også i disse sakene. Disse sakene er altså ordinære søknadspliktige tiltak, men med noe enklere saksbehandling.

For meldepliktige tiltak er det fastsatt utfyllende saksbehandlingsregler både i loven og i saksbehandlingsforskriften. For denne sakstypen behøver melderen ikke å avvente uttrykkelig tillatelse fra bygningsmyndighetene etter at fullstendig melding er sendt inn, og de generelle reglene om ansvar og kontroll får ikke anvendelse. Dette innebærer at tiltakshaver i prinsippet selv kan prosjektere og utføre byggearbeidet, og at han eller hun har ansvaret for at tiltaket ikke kommer i strid med materielle krav i bygningslovgivningen.

Hvilke tiltak som omfattes av reglene om melding, framgår av de enkelte bestemmelser i loven. Dette gjelder § 81 om driftsbygninger i landbruket, § 85 om midlertidige eller transportable bygninger, konstruksjoner eller anlegg, § 86a om mindre tiltak på bebygd eiendom og § 86b om byggearbeid innenfor en enkelt bedrifts område. Det er gitt utfyllende bestemmelser i saksbehandlingsforskriften (SAK) kapittel III.

Bestemmelsene om meldeplikt for midlertidige og transportable tiltak skiller seg fra de øvrige bestemmelsene om meldeplikt. I korte trekk går reglene ut på at plassering av midlertidige bygninger, konstruksjoner eller anlegg skal meldes til kommunen på forhånd. Tilsvarende innretninger som er transportable, kan plasseres inntil fire måneder uten at det er nødvendig å sende melding til kommunen. Alle innretninger som faller inn under bestemmelsen skal meldes til kommunen, og kommunen må gi samtykke dersom de skal plasseres for et lengre tidsrom enn fire måneder. Kommunen må gi sitt samtykke før plassering skjer.

For søknadspliktige tiltak etter gjeldende lov § 93 er det gitt egne bestemmelser i forskrift som unntar visse mindre tiltak fra søknads- og meldeplikt, jf. § 93 andre ledd. At tiltakene er helt unntatt fra reglene om saksbehandling, ansvar og kontroll, innebærer at det ikke stilles kvalifikasjonskrav til utøverne. Videre er det ikke krav om søknad, melding eller annet varsel til bygningsmyndighetene eller nabovarsel. Tiltakshaveren har imidlertid ansvaret for at tiltaket gjennomføres i samsvar med bestemmelser gitt «i eller i medhold av plan- og bygningsloven og annet regelverk».

I tillegg til unntakene fra søknadsplikt for mindre og ubetydelige tiltak, er en del tiltak som behandles tilstrekkelig etter annet lovverk, gjennom konsesjonsbehandling med videre, unntatt fra søknads- og saksbehandlingsreglene i plan- og bygningsloven. Hvilke tiltak dette gjelder, framgår av gjeldende saksbehandlingsforskrift (SAK) § 7. Videre er hemmelige militære anlegg også unntatt fra behandling etter plan- og bygningsloven, men den militære myndighet har selv ansvaret for at bestemmelsene i plan- og bygningsloven, og forskrifter og vedtekter gitt med hjemmel i denne, blir overholdt.

I plan- og bygningsloven § 86b er det åpnet for at bedrifter kan søke om unntak fra reglene om søknads- og saksbehandling for byggearbeider innenfor den enkelte bedrifts område. Bedriften må likevel melde fra til kommunen før de setter i gang det enkelte tiltak. Myndighet til å fatte vedtak om unntak ble delegert fra departementet til fylkesmannen i 2001. Så langt departementet har brakt på det rene er det totalt gitt slike unntak i 17 tilfeller.

Søknadssystemet er ikke et virkemiddel som alene legger premisser for utviklingen i kommunene, eller kvaliteten på tiltakene. Den forhåndsvurderingen bygningsmyndighetene skal gjøre, er en vurdering av lovligheten av tiltaket. Tillatelse skal utferdiges dersom tiltaket er i samsvar med regelverket i plan- og bygningslovgivningen. Bygningsmyndighetene kan ikke etter en generell skjønnsmessig vurdering velge om søknaden skal innvilges eller ikke. Dette selv om enkelte sider av tiltaket, som plassering og utseende, kan kreves justert etter kommunens skjønnsmessige vurdering. Et viktig hensyn som ivaretas ved søknadssystemet er imidlertid at bygningsmyndighetene blir kjent med planlagte tiltak, og at kommunen gis anledning til å vurdere om det er ønskelig å gjennomføre tiltaket slik det er omsøkt på det aktuelle arealet. Selv om det på søknads- eller meldingstidspunktet ikke er hjemmel for å avslå en søknad, kan kommunen skaffe hjemmel til avslag ved å nedlegge midlertidig dele- og byggeforbud etter gjeldende lov § 33, jf. Miljøverndepartementets lovforslag kapittel 13 i Ot.prp. nr. 32 (2007 – 2008). Ved at et tiltak er omfattet av søknads- eller meldeplikt, er kommunen i praksis gitt en mulighet til å foreta en konkret skjønnsmessig vurdering av om tiltaket bør gjennomføres eller ikke.

Et tiltak som ikke er søknads- eller meldepliktig, men som likevel omfattes av loven, kan hovedsakelig bare utføres dersom tiltaket er i samsvar med de krav som framgår av loven eller bestemmelser gitt i medhold av loven, herunder bindende arealplaner med planbestemmelser. At et tiltak ikke er søknads- eller meldepliktig innebærer at bygningsmyndighetene ikke skal forhåndsvurdere tiltaket. Eventuelle brudd på loven eller bestemmelser gitt i medhold av loven, vil imidlertid ligge innenfor bygningsmyndighetenes myndighetsområde, og kan føre til etterfølgende pålegg om stans eller retting. Kommunen kan også føre tilsyn med slike tiltak.

For mer detaljert beskrivelse, se NOU 2005: 12 kapittel 13.1, 13.2 og 13.3.

6.3 Hovedpunkter i Bygningslovutvalgets forslag

6.3.1 Søknadssystemet

Se NOU 2005: 12, punkt 13.1.6 samt 13.2.5 og 13.3.7.

Bygningslovutvalget gir i sin første delutredning, NOU 2003: 24, punkt 8.2.5, uttrykk for at det må være en målsetting ved reformarbeidet å utarbeide et system som er mer logisk, der det finnes en grunnstamme som er felles for alle saker. Utvalget fremhever at det må tilstrebes et system med færre «spor» enn gjeldende ordning, og antyder i den forbindelse et system som kun består av søknader og ingen meldingsordning, men foreslår i stedet et skille ved om det skal stilles krav til ansvar og kontroll.

I sin siste delutredning, NOU 2005: 12, foreslår Bygningslovutvalget å beholde hovedtrekkene i gjeldende regelverk, så langt de forskjellige tiltakstyper der er definert som søknads- eller meldepliktige, eller unntatt fra søknadsplikt. Noen mindre justeringer er foretatt for enkelte tiltakstyper. Utvalget foreslår en reduksjon av antall «spor», herunder avvikling av de særlige meldingsordningene. Dette innebærer at mindre tiltak og landbruksbygg med videre, som etter gjeldende rett skal behandles som melding, vil følge hovedregelen om søknadsplikt. Etter utvalgets forslag vil også midlertidige og transportable bygninger, konstruksjoner og anlegg som utgangspunkt være søknadspliktige. Det foreslås imidlertid unntak fra søknadsplikt for slike tiltak som kun skal stå inntil to måneder.

Etter en vurdering av ulike hensyn som søknadssystemet skal ivareta, kommer utvalget til at søknadssystemet bør utformes slik at det i rimelig grad ivaretar både tiltakshavers interesser, offentlige hensyn samt naboer og gjenboere med videre. Det presiseres at søknadssystemet bør være enkelt å forstå, lett tilgjengelig og legge opp til en saksbehandling som ikke er mer omfattende enn nødvendig for å ivareta de hensyn som begrunner søknadsplikten.

Bygningslovutvalget har lagt opp til et søknadssystem der et tiltak enten omfattes av søknadsplikten eller er unntatt fra søknadsplikten. Hovedregelen for de søknadspliktige tiltakene er at tiltakshaver for så vidt gjelder søknad, prosjektering, utførelse og kontroll, har plikt til å la seg bistå av fagkyndige medhjelpere, det vil si foretak med ansvarsrett. En del søknadspliktige tiltak kan, etter utvalgets forslag, likevel forestås av tiltakshaver selv.

Utvalget begrunner endringsforslaget med at man vil oppnå mange fordeler sammenlignet med gjeldende rett. Det er vist til at vi får færre regler, mer brukervennlighet og oversiktlighet, og at alle regler om plikt til å henvende seg til bygningsmyndighetene i konkrete byggesaker samles på ett sted i loven. Utvalget påpeker også at antall skjønnsmessige kriterier reduseres, og at man får mindre variasjon i begrepsbruken. Omleggingen til «ett spor» innebærer også, etter utvalgets vurdering, klare fordeler ved elektronisk søknadsbehandling.

Bygningslovutvalget mener at gjeldende ansvarsrettsystem er riktig og hensiktsmessig med tanke på å sikre at ansvar for de ulike deler av et byggetiltak plasseres entydig, og har foreslått å videreføre hovedtrekkene i gjeldende ordning.

Bygningslovutvalget framhever at tiltak av mindre omfang og kompleksitet, og med liten påvirkning på omgivelsene, bør kunne forestås av tiltakshaver selv. Utvalget mener loven bør legge til rette for større fleksibilitet med hensyn til unntak fra hovedregelen om at tiltaket skal være underlagt ansvar og kontroll, lagt til godkjente foretak. Utvalgets forslag legger opp til et system der de tidligere meldepliktige tiltakene i stor grad fortsatt skal være unntatt fra kravet om at tiltakshaver må bruke fagkyndige medhjelpere. Dette vil gjelde mindre tiltak på bebygd eiendom, mindre driftsbygninger i landbruket og midlertidige og transportable bygninger, konstruksjoner og anlegg som skal stå inntil to år. I tillegg foreslår utvalget at kommunen etter eget skjønn kan unnta tiltak fra disse kravene. Utvalgets forslag til § 20-2 innebærer at departementet i forskrift kan fastsette nærmere hvilke tiltak som omfattes av bestemmelsen.

Sett i sammenheng med utvalgets forslag til tidsfristregler i § 21-7, innebærer forslagene i § 20-2 at det i praksis blir liten forskjell fra gjeldende regler om melding. Det samme gjelder for tiltak etter utvalgets forslag til § 20-1, der tilsvarende vilkår som i gjeldende lov § 95b om enkle tiltak, er foreslått i § 21-7. Dersom vilkårene er oppfylt, vil det innebære en tre-ukers behandlingsfrist for kommunene. Utvalgets forslag til endring i søknadssystemet kan derfor sies å være av mer formell art, hvor forskjellen i hovedsak ligger i at systemet med søknadsplikt og unntak framstår som mer ryddig og oversiktlig enn gjeldende ordning, med både søknadsplikt, ulike meldingsordninger og unntak.

I lys av utvalgets mål om å forenkle søknadssystemet og dermed innføre færre «spor», er bestemmelsen om behandling av byggearbeid innenfor en enkelt bedrifts område, jf. gjeldende lov § 86b, foreslått opphevet. Hensynet til fornuftig ansvarsdeling som ligger bak regelen, ivaretas i stor grad av lovens ansvarsrettsystem. Bestemmelsen om hemmelige militære anlegg i gjeldende lov § 86 er foreslått videreført som en del av bestemmelsen om unntak i utvalgets forslag til § 20-4, om unntak fra krav om søknadsplikt for visse tiltak som behandles etter annet lovverk og hemmelige militære anlegg.

6.3.2 Søknadspliktens omfang. Nedre grense for søknadsplikt

Utvalget gir uttrykk for at det ville være ønskelig å unnta bagatellmessige mindre tiltak uten offentligrettslig eller samfunnsmessig betydning fra loven. Det vises til at mange mindre tiltak kun har betydning rent privatrettslig mellom naboer eller andre parter, og ikke gir foranledning til noen behandling fra kommunens side. Utvalget framhever at samfunnets ressurser bør brukes på tiltak som er av større viktighet.

Utvalget angir to mulige måter for å unnta bagatellmessige tiltak fra byggesaksbehandling, som i utgangspunktet faller inn under ordlyden for søknadsplikt. Det første alternativet er å utvide listen over mindre tiltak som er unntatt fra byggesaksbehandling i saksbehandlingsforskriften (SAK) § 5. Det påpekes at dersom unntakslisten i saksbehandlingsforskriften (SAK) utvides, innebærer det at tiltakene som unntas fortsatt er en del av lovens saklige virkeområde. Tiltakshaver er dermed ansvarlig for at tiltaket gjennomføres i samsvar med bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven. Utvalget viser til at en slik løsning vil sikre at bygningsmyndighetene har mulighet til å gripe inn dersom tiltak for eksempel oppføres i særlig sårbare områder, jf. vilkårene for unntak i gjeldende saksbehandlingsforskrift (SAK) §§ 4 og 5.

Den andre muligheten som diskuteres er å avgrense lovens saklige virkeområde mot visse mindre tiltak. Det påpekes at en slik løsning vil innebære at plan- og bygningslovens regler ikke får anvendelse på tiltaket, og at tiltakshaver heller ikke har noe ansvar i forhold til bygningsmyndighetene. Utvalget framhever at en slik løsning vil være en fordel for tiltakshavere som slipper å forholde seg til plan- og bygningslovens regler. For naboer vil løsningen ifølge utvalget, innebære at bygningsmyndighetene ikke vil være arena for tvisteløsning, men at de vil være henvist til å benytte for eksempel naboloven dersom et tiltak oppfattes som en vesentlig ulempe.

I en generell bestemmelse om lovens saklige virkeområde, finner utvalget det vanskelig å definere en nedre grense for hva slags tiltak som i det hele tatt skal omfattes av loven. Utvalget konkluderer derfor med at en nærmere grensedragning, fortsatt må defineres gjennom praksis. Når det gjelder alternativet med å unnta flere tiltak fra søknadsplikt, har utvalget vurdert om det er mulig å formulere generelle kriterier for tiltak som er så bagatellmessige at de ikke skal være underlagt krav om søknad og tillatelse. Utvalget kommer til at det er problematisk å finne formuleringer som avgrenser søknadsplikten på hensiktsmessig måte, særlig fordi de offentlige interessene som knytter seg til den type tiltak det kan være aktuelt å avgrense søknadsplikten mot, vil variere etter hva slags område man befinner seg i. Det framheves at mange av de bagatellmessige tiltakene som er aktuelle, vil kunne påvirke omgivelsene negativt dersom de gjennomføres i særlig sårbare områder, slik som strandsonen og andre verneverdige naturområder, i verdifullt kulturlandskap og i bevaringsverdige bygningsmiljøer. Det påpekes videre at det også kan være et problem at mange tilsynelatende bagatellmessige tiltak samlet, over tid, kan ha et slikt omfang at de bør være omfattet av bestemmelsen om søknadsplikt.

Utvalget konkluderer med at tiltakets art bør være avgjørende for søknadsplikten og at unntak fra søknadsplikten bør bero på nærmere kriterier, fastsatt etter en vurdering av hva slags type tiltak det dreier seg om. Det er utvalgets forutsetning at bagatellmessige tiltak uten samfunnsmessig betydning fanges opp av forslaget til bestemmelse om tiltak som ikke krever søknad og tillatelse, jf. utvalgets forslag til § 20-3 første ledd bokstav a til f og andre ledd, eller av bestemmelsen i tredje ledd som åpner for at departementet kan unnta tiltak fra søknadsplikt ved forskrift.

6.3.3 Forholdet til plandelen av loven

Bygningslovutvalget har vurdert søknadssystemet i forhold til plandelen av loven, og viser til at det vil kunne forekomme arealbruk eller tiltak som ligger innenfor lovens saklige virkeområde, men som etter gjeldende lov ikke er søknads- eller meldepliktige, eller unntatt etter saksbehandlingsforskriften (SAK) §§ 5 – 7. Det vises blant annet til gjeldende plan- og bygningslov § 31 nr. 1 som slår fast at endelig reguleringsplan er bindende for alle tiltak som er nevnt i §§ 81, 86a, 86b og 93 innenfor planens område, og at grunnen heller ikke på annen måte kan tas i bruk eller fradeles til formål som vil vanskeliggjøre gjennomføringen av planen. Både ordlyd og forarbeider forutsetter at selve grunnen tas i bruk ved et fysisk inngrep.

Utvalget reiser spørsmål om søknadsplikten burde utvides, slik at den omfatter tiltak som er forbudt etter gjeldende lov § 31 nr. 1 første ledd andre punktum. Det framheves at ved å utvide søknadsplikten vil kommunen få vite om planlagte tiltak før disse gjennomføres, noe som særlig vil ha betydning for tiltak i verneverdige områder eller enkeltobjekter som forutsettes bevart.

Utvalget påpeker også at dersom det er klart at et planlagt tiltak vil vanskeliggjøre gjennomføring av planen, vil tiltakshaver i de fleste tilfeller være klar over dette, og det følger direkte av gjeldende lov § 31 at tiltaket vil være forbudt. For å gjennomføre et slikt tiltak vil imidlertid tiltakshaver måtte søke om dispensasjon fra planen. Utvalget antar at selv om et slikt tiltak skulle være omfattet av søknadsplikten, vil det være lite aktuelt for tiltakshaver å søke om tillatelse, uten å samtidig søke om dispensasjon fra planen. Ved at det søkes om dispensasjon blir kommunen kjent med planene om å gjennomføre tiltaket, og saken vil bli undergitt behandling. Utvalget bemerker også at dersom tiltakshaver gjennomfører tiltaket uten å søke om dispensasjon, har kommunene i dag liten mulighet for å fange opp situasjonen i forkant. Skulle det i ettertid vise seg at tiltaket er gjennomført i strid med § 31 nr. 1 første ledd andre punktum, har kommunen mulighet til å reagere gjennom sanksjonssystemet.

Utvalget drøfter muligheten av å innføre søknadsplikt for «alle tiltak som kan vanskeliggjøre gjennomføring av planen», jf. ordlyden i gjeldende lov § 31 nr. 1 andre alternativ. Det vises til at en slik løsning i stor grad vil overlate til tiltakshaver selv å vurdere om det foreligger søknadsplikt, og at en tiltakshaver som ikke forstår at tiltaket kan vanskeliggjøre gjennomføring av planen, heller ikke vil forstå at tiltaket er søknadspliktig. Utvalget antar at innføring av denne type søknadsplikt vil ha liten effekt i slike tilfeller, og påpeker at en slik bestemmelse dessuten vil kunne påføre bygningsmyndighetene et betydelig merarbeid.

Videre uttales det at også andre kriterier, som for eksempel søknadsplikt for fjerning av vegetasjon, vil være altfor omfattende og uhåndterlig, og er etter utvalgets oppfatning derfor ikke aktuelt.

Muligheten av å innføre søknadsplikt for nærmere bestemte tiltak i særskilte områder, for eksempel hogging av trær/vesentlig inngrep i vegetasjon i områder regulert til friområde eller bevaring, drøftes også av utvalget. Det konkluderes med at planbestemmelsene for slike områder i tilstrekkelig grad vil klargjøre hva som er lovlig i disse områdene. Det er derfor lite å vinne ved å generelt innføre søknadsplikt for tiltak som ikke omfattes av andre bestemmelser i loven.

6.3.4 Særlig om driftsbygninger i landbruket

På bakgrunn av at situasjonen gradvis har endret seg mot stadig større enheter og mer kompliserte bygg i tradisjonell landbruksdrift, kommer utvalget til at begrunnelsen for å unnta landbruksbygg fra reglene om søknadsplikt med videre ikke lenger er til stede i samme grad som tidligere. Utvalget har særlig merket seg manglende oppfølging av forskriftenes krav til sikkerhet ved brann, som har resultert i mange store branner i driftsbygninger, der et stort antall dyr er omkommet. Utvalget framhever at det er viktig at reglene tilpasses tiltakets omfang og kompleksitet, mens en avgrensning etter type næring bør unngås.

Bygningslovutvalget påpeker at en tilpasning av driftsbygninger i landbruket til reglene innenfor et nytt søknadssystem, bør være tilstrekkelig til å fange opp landbruksbygningenes ulike grad av kompleksitet. Utvalget foreslår at en del tiltak skal kunne behandles på en noe enklere måte enn hovedregelen i utvalgets forslag til § 20-1 andre ledd, jf. forslaget § 20-2. Etter utvalgets forslag § 20-2 kan slike tiltak forestås av tiltakshaver selv. Tiltak som omfattes av dette forslaget er blant annet mindre tiltak på bebygd eiendom, samt mindre driftsbygninger i landbruket. I tillegg gis kommunen adgang til etter skjønn å behandle andre mindre tiltak uten at reglene om ansvar og kontroll kommer til anvendelse. Det er foreslått en forskriftshjemmel for departementet til å fastsette nærmere hvilke tiltak som omfattes av bestemmelsen.

Utvalget antar at det i forskriften vil kunne fastsettes nærmere hva som skal anses som mindre driftsbygninger i landbruket, og at utvalgets forslag dermed vil fange opp behovet for en tilpasning av reglene for landbruksbygg i forhold til omfang og kompleksitet.

Etter gjeldende saksbehandlingsforskrift (SAK) § 5 nr. 1 er mindre frittliggende byggverk knyttet til drift av jordbruks-, skogbruks- og reindriftsområder helt unntatt fra krav om byggesaksbehandling. Utvalget foreslår at dette unntaket videreføres, jf. utvalgets forslag § 20-3 første ledd bokstav b.

6.3.5 Særlig om midlertidige og transportable bygninger, konstruksjoner og anlegg

Bygningslovutvalget foreslår å innføre søknadsplikt for midlertidige og transportable bygninger, konstruksjoner og anlegg, på linje med andre tiltak som etter gjeldende regler er meldepliktige. Det påpekes at størrelse og kompleksitet på enkelte tiltak i denne kategorien tilsier at søknadsplikten bør gjelde fra dag én. Utvalget mener likevel en slik løsning er for omstendelig og arbeidskrevende for kommunen og søker, og at det bør åpnes for unntak for tiltak som bare skal stå i kort tid. Etter en vurdering av hvilket behov bygningsmyndighetene har for å kjenne til plassering av denne type tiltak, sett opp mot hensynet til forenkling, har utvalget kommet til at tiltak som skal stå inntil to måneder kan unntas fra søknadsplikt.

Bygningslovutvalget mener det ikke er effektiviserende og forenklende å innføre krav om å benytte foretak med ansvarsrett for midlertidige tiltak som skal plasseres for mer enn to måneder. Det presiseres likevel at dersom midlertidige tiltak plasseres for mer enn to år, må tiltaket anses som permanent, slik at reglene om ansvarsrett i utgangspunktet kommer til anvendelse.

6.4 Hovedpunkter i høringsinstansenes syn

6.4.1 Søknadssystemet

Bygningslovutvalgets forslag om å samle bestemmelsene om tiltakshavers henvendelsesplikt i ett kapittel i loven og å innføre færre «spor» enn gjeldende ordning, har fått stor tilslutning i høringen, både fra kommuner, fylkesmenn, departementer og andre statlige organer, samt berørte private organisasjoner og foreninger.

Samtlige kommuner som har avgitt høringsuttalelse, gir sin tilslutning til utvalgets forslag. Bergen kommune uttaler at slik lovforslaget er formulert, gjøres dette på en svært god måte som ivaretar myndighetenes behov for forenkling og effektivisering uten at dette går på bekostning av kundenes behov for et «enklere» system. Kommunene Oppegård, Fredrikstad og Bærumuttaler at systemet vil bli mer logisk og oversiktlig, og dermed lettere å forstå og håndtere for alle parter. Oslo kommune mener de foreslåtte endringene vil medføre en enklere og mer entydig begrepsbruk, samtidig som det er positivt at dagens ordning videreføres, slik at tiltakshaver selv kan forestå enklere bygningsmessige arbeider, noe som har dype røtter i norsk selvbyggertradisjon.

Fylkesmannen i Møre og Romsdal med flere viser til at forslaget innebærer variasjoner i saksbehandlingen tilpasset tiltakets art og kompleksitet, og at det er behov for videre arbeid med klargjøring av skillet mellom de ulike regelgruppene. Dette både av hensyn til den enkeltes rettssikkerhet og behovet for et fleksibelt regelverk tilpasset den enkelte sak.

Barne- og familiedepartementet, Samferdselsdepartementet, Miljøverndepartementet, Nærings- og handelsdepartementet og Justis- og politidepartementet mener det virker fornuftig å fjerne de spesielle reglene om melding i visse byggesaker, og kun operere med én form for søknader. Statens Bygningstekniske etat (BE) er enig i utvalgets forslag om å redusere antall sakstyper, men synes ikke det kommer klart nok fram i regelverket at søknader hvor tiltakshaver er ansvarlig, i realiteten innebærer det samme som gjeldende meldingssaker. Det påpekes at forslaget vil kunne oppfattes som en utvidelse av søknadsplikten med økt byråkratisering, mens det i realiteten kun er en formell endring som har til hensikt å forenkle. Etaten påpeker at dette også er av viktighet i forhold til byggesaksgebyrene og framhever at det ikke er noen grunn til at gebyrene skal forhøyes fordi kommunene oppfatter meldingssakene som «søknader». Kommunens arbeid med disse sakene vil være det samme som for dagens meldingssaker.

Husbanken mener dagens lovgivning er uoversiktlig og egnet til å skape misforståelser og uklarheter, og støtter derfor utvalgets forslag om et eget kapittel om søknadsplikt og innføring av kun ett «spor». Det samme gjør Statsbygg, Statens vegvesen, NHO, Byggenæringens Landsforening (BNL), Norges Praktiserende Arkitekter, Norske arkitekters Landsforbundog flere andre organisasjoner og foreninger. Riksantikvaren framhever som viktig at tiltakets sårbarhet og allmenne interesse legges til grunn ved valg av saksbehandling, kontroll og krav til gjennomføring. Utvalgets forslag om tre typer saksbehandling etter tiltakets art og omfang innebærer, etter Riksantikvarens syn, liten mulighet for at tiltakets sårbarhet blir vurdert og lagt til grunn for valg av saksbehandlingssystem.

Fylkesmannen i Rogaland mener at meldingssystemet etter gjeldende lov § 86b trolig bør beholdes. Fylkesmannen savner en nærmere drøfting av hvorfor melding for denne type tiltak skal opphøre. Norges Praktiserende Arkitekter støtter forslaget om å fjerne bestemmelsen om byggverk innen en enkelt bedrifts område.

6.4.2 Søknadspliktens omfang

Bygningslovutvalgets forslag om å videreføre gjeldende ordning med unntak fra meldings- og søknadsplikt, har de fleste høringsinstansene gitt sin tilslutning til. Få høringsinstanser har kommentert eksplisitt forslaget om å flytte hovedkategoriene av unntak fra saksbehandlingsforskriften (SAK) til loven. Av de som har kommentert dette mener Fylkesmannen i Rogaland at forslaget gir et mer oversiktlig lovverk, ved at unntaksbestemmelsene tas inn i selve loven.

Nedre grense for søknadsplikt

Flere høringsinstanser har omtalt utvalgets drøftelse og vurdering av å innføre en nedre grense for søknadsplikt, og noen har foreslått at det bør innføres slike regler. Noen høringsinstanser har kommet med forslag til utvidelse av søknadsplikten, mens enkelte har foreslått at behandling etter særlov er tilstrekkelig for visse typer tiltak.

Nærings- og handelsdepartementet og Bergen kommune er blant de høringsinstanser som ønsker å innføre en nedre grense for søknadsplikt. Kommunen viser til at den mengden tid og ressurser som kommunene i dag bruker på behandling av byggesaker som er av liten eller ingen samfunnsmessig betydning, ikke står i forhold til tiltakenes størrelse og kompleksitet. Det påpekes at dette både gjelder tiltak som i seg selv er så små i omfang at de ikke berører samfunnet som helhet, og tiltak som kun berører forhold mellom naboer. Det vises til at oppfølging av slike mindre saker – både gjennom klagebehandling og ulovlighetsoppfølging – tar så mye av kommunens kapasitet at det kan diskuteres om dette kan gå ut over tilsyn og ulovlighetsoppfølging av langt større og mer alvorlig betydning.

Fredrikstad kommune påpeker at reglene om unntak fra søknadsplikt ofte blir misforstått og mener reglene bør ha en form som egner seg for å bli lest og brukt direkte av menigmann. Det framheves at forbeholdene ikke kommer godt nok fram og at det blant annet bør stå eksplisitt at unntakene fra søknadsplikten ikke gjelder i sårbare områder, eksempelvis strandsonen. Det samme synspunktet framheves av Statens Kartverk samt et nettverk av 10 kommuner som har avgitt felles høringsuttalelse. Miljøverndepartementet uttaler at det må komme klart fram i loven at unntakene ikke gjelder hvis tiltakene ikke er i samsvar med planer og planbestemmelser.

Sarpsborg kommune mener at mindre frittliggende bygninger som er foreslått unntatt fra søknadsplikt, bør gjøres søknadspliktige. Dersom unntaksbestemmelsene opprettholdes, bør det være et krav om innsending av dokumentasjon for kommunens arkiv, og det bør presiseres at tiltakshaver har plikt til å undersøke om tiltaket er i samsvar med plan, og at det ikke fører til fare eller urimelig ulempe for omgivelsene eller allmenne interesser.

Oslo Kommune mener at reparasjoner av bygningstekniske installasjoner bør være unntatt søknadsplikt på lik linje med vedlikeholdsarbeider, eventuelt med unntak for spesielle installasjoner som heis- og løfteinnretninger hvor det offentlige stiller særlige krav til ivaretakelse. Maxit AS (tidligere AS Norsk Leca) mener det må framkomme tydelig at det fortsatt er aktuelt at selvbyggeren kan gjennomføre byggearbeid på egen bolig.

Utvidelse av søknadsplikt

Flere høringsinstanser har påpekt at montering av ildsteder bør være søknadspliktig. Bergen kommune, Norsk brannbefals landsforbund, Fagforbundet og Feiermesternes landsforening viser til at undersøkelser har avdekket at feil ildstedsmontering er en vanligere årsak til bygningsbrann enn feil med skorsteinsmontering, som for øvrig er søknadspliktig.

Det framheves at installering av ildsted i bestående bygg er unntatt fra søknad og melding, under forutsetning av at installasjonen blir gjenstand for en kvalifisert kontroll, men at mange ikke ønsker å stå ansvarlig for en ildstedsmontering som eier har foretatt. En tilfredsstillende kontroll av et ildsted som allerede er montert, er heller ikke alltid mulig. Dette resulterer i at mange ildsteder ikke blir kontrollert.

Reindriftsforvaltningen ønsker at landbruksveier føres opp på listen over søknadspliktige tiltak etter plan- og bygningsloven, og viser til at bygging av landbruksveier innenfor reinbeiteområdene i mange tilfeller har vært til skade og ulempe for reindrifta.

Jordforsk mener det bør være et krav at drikkevannsbrønner registreres og at dette er søknadspliktig i henhold til plan- og bygningsloven.

6.4.3 Unntak for tiltak som behandles etter annet lovverk

Nærings- og handelsdepartementet foreslår at det gjøres unntak fra byggesaksreglene for mineraldrift i saksbehandlingsforskriften til plan- og bygningsloven (SAK). Dette begrunnes med at byggesaksreglene ikke nødvendigvis passer godt på uttak av mineraler. Reindriftsforvaltningen framhever at dersom meldepliktordningen faller bort, vil gjeterhyttene bli behandlet som søknadspliktige tiltak som kan forestås av tiltakshaver. Det foreslås at gjeterhyttene unntas etter § 20-4 for å unngå dobbeltbehandling, idet de også behandles av reindriftsmyndighetene etter annet lovverk.

6.4.4 Særlig om driftsbygninger i landbruket

I alt 40 høringsinstanser har uttalt seg til forslaget om at landbruksbygg skal følge det samme søknadssystemet som øvrige bygningstyper, med en sondring etter størrelse og kompleksitet, og ikke etter type næring. Forslaget har fått sterk støtte, og kun én av høringsinstansene har gått i mot Bygningslovutvalgets forslag. De øvrige som har kommentert forslaget er positive til at det innføres kun «ett spor» og at større og mer kompliserte landbruksbygg blir underlagt reglene om søknadsplikt, ansvar og kontroll på linje med andre større byggverk.

Mange kommuner påpeker at det er på høy tid at landbruksbygg undergis vanlig saksbehandling. Norsk Kommunalteknisk forening v/Forum for byggesak (representerer ca. 300 kommuner), kommunene Gausdal, Sørum, Rissa og Rendalenmed flere uttaler at den nye oppbyggingen med ett spor virker logisk, og at det er en klar fordel å få større landbruksbygg ut av meldingssystemet. Det påpekes at størrelsen og kompleksiteten på dagens driftsbygninger tilsier at denne typen tiltak bør være søknadspliktig. Rendalen kommune påpeker at landbruksbygg nå kan være så store og kompliserte at det reduserte ansvars- og kontrollsystemet meldinger legger opp til, er klart utilfredsstillende og på grensen til det uforsvarlige. Gausdal kommune fremhever at branner og kompleksiteten i disse byggene tilsier søknadsplikt.

Fylkesmennene som har uttalt seg, støtter også forslaget om å fjerne meldingsordningen og det blir påpekt at unntaket for mindre landbruksbygg i forslaget til nye §§ 20-2 og 20-3, vil forhindre at forslaget blir unødvendig belastende for landbruksnæringen.

Mattilsynetuttaler blant annet at en del bygningssammenstyrtninger og branner med tragiske følger for husdyr, har årsak i at gjeldende byggeforskrifter ikke er/var oppfylt, og at dette kan tilbakeføres til den nåværende ordningen med meldeplikt for landbruksbygg. Det påpekes at hovedregelen om søknadsplikt med krav om ansvar og bruk av godkjente foretak i byggeprosessen bør gjelde for alle bygg med vesentlig husdyrhold.

Landbruks- og matdepartementet legger til grunn at byggesaksreglene skal ivareta visse grunnleggende hensyn som blant annet bygnings- og brannsikkerhet, helse, miljø og økonomi, og mener disse forhold taler for å innføre søknadsplikt også for driftsbygninger i landbruket.

Riksantikvaren støtter forslaget og uttaler blant annet at man i forskrift bør presisere at driftsbygninger i verneverdige bygningsmiljøer og/eller sårbare kulturlandskap bør gå som full søknad. Norsk brannbefals landsforbund mener søknadsplikt for driftsbygninger i landbruket er helt nødvendig, og påpeker at dette må følges opp i teknisk forskrift, med bestemmelser om brannvern (brannseksjoner, brannceller med mer).

Norges Bondelag går imot forslaget om å fjerne meldingsordningen for alle landbruksbygg, og framhever at et krav om søknadsplikt vil medføre en unødvendig omfattende og kostnadskrevende prosedyre i byggesaksbehandlingen.

6.4.5 Særlig om midlertidige og transportable tiltak

Flere av høringsinstansene slutter seg til at grensen mellom unntak og søknadsplikt for midlertidige tiltak settes ved to måneder, slik at innretninger som plasseres for et lengre tidsrom blir søknadspliktige. Fylkesmannen i Rogaland, Norsk kommunalteknisk forening v/Forum for byggesak, Trondheim kommune og Statsskog SF støtter et slikt synspunkt.

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag påpeker at fristen på to måneder vil kunne medføre at det for en del kommuner blir vanskelig å forfølge ulovligheter. Kommunen har plikt til å forfølge ulovligheter, men innen denne prosessen er ferdig, vil tiltaket ofte være fjernet eller flyttet, og ut fra dette vil ulovlighetsoppfølging kunne bli for ressurskrevende for kommunene.

I en fellesuttalelse fra 10 kommuner uttales det at for midlertidige tiltak kan en tidsperiode på to måneder når det gjelder unntak være noe lite, og bør økes til fire måneder.

NHO mener det er uheldig med en utvidelse av søknadsplikten, og at dette vil medføre unødvendig merarbeid for så vel næringen som for kommunene. Særlig når det gjelder oppføring av anleggsbrakker, vil en slik endring få negative konsekvenser. NHO foreslår derfor at dagens grense på fire måneder videreføres.

Norsk kommunalteknisk forening v/Forum for byggesak mener at krav om ansvarsrett for midlertidige og transportable tiltak bør knyttes til byggets kompleksitet og sikkerhet i bruk, og ikke til hvor lenge bygget skal stå. Som eksempel nevnes oppføring av midlertidige skolebygg.

Fylkesmannen i Rogaland mener at midlertidige tiltak bør defineres som tiltak som skal stå i mindre enn to år, og at det da vil være unødvendig å presisere toårsfristen under forslaget § 20-2.

Statsskoger positiv til forslaget om at midlertidige tiltak som skal stå mer enn to år behandles likt med permanente tiltak. En slik bestemmelse vil gjøre det lettere å avdekke og forfølge eventuelle overtredelser.

6.5 Departementets vurderinger

6.5.1 Innledning

Bygningsmyndighetenes muligheter for på forhånd å kunne vurdere lovligheten av planlagte tiltak, avhenger i stor grad av hvordan søknadssystemet er utformet. Søknadssystemet vil også være avgjørende for tiltakshavers mulighet til raskt og effektivt å få vurdert et planlagt tiltak i forhold til plan- og bygningslovgivningen.

Departementet er enig med Bygningslovutvalget i at søknadssystemet må utformes slik at det i rimelig grad ivaretar både tiltakshavers interesser, offentlige hensyn og naboers og andre berørte tredjemenns interesser. Søknadssystemet bør være enkelt å forstå, lett tilgjengelig og legge opp til en saksbehandling som ikke er mer omfattende enn nødvendig for å ivareta de hensyn som begrunner søknadsplikten. Departementet slutter seg også til Bygningslovutvalgets vurdering om at overgangen til én sakstype ikke er ment å skulle medføre noen vesentlig endring av bygningsmyndighetenes behandling av den enkelte sak.

6.5.2 Utforming av søknadssystemet

Departementet støtter i hovedsak Bygningslovutvalgets forslag til ny lovstruktur for å gjøre regelverket lettere tilgjengelig og mer brukervennlig. Utvalgets forslag om å samle bestemmelsene om tiltakshavers henvendelsesplikt i ett kapittel i loven og å innføre færre «spor» enn gjeldende ordning, har fått stor tilslutning i høringen, og departementet slutter seg til Bygningslovutvalgets vurderinger og forslag.

Departementet er enig med utvalget i at det er mange fordeler ved en omlegging til færre «spor» i forhold til gjeldende ordning. Omleggingen innebærer en mer logisk og oversiktlig oppbygging, mer tilgjengelige og færre regler, et redusert antall skjønnsmessige kriterier, et system som er mer brukervennlig og lettere å forstå for alle parter og som gir klare fordeler ved elektronisk søknadsbehandling. Forskjellen innebærer ikke store realitetsendringer når det gjelder sakstyper og krav til dokumentasjon, men innebærer en enklere og mer logisk systematisering av tiltakene etter kompleksitet og skaderisiko. Det vil fremdeles være behov for nærmere avgrensninger, men dette vil i de fleste tilfelle framgå av saksbehandlingsforskriften (SAK).

En følge av forslaget vil være at tiltak som er meldepliktige etter gjeldende lov, nå blir søknadspliktige. Hovedregelen for de søknadspliktige tiltakene er at tiltakshaver for så vidt gjelder søknad, prosjektering, utførelse og kontroll, har plikt til å la seg bistå av fagkyndige medhjelpere, det vil si foretak med ansvarsrett. En del tiltak som vil være søknadspliktige, kan likevel forestås av tiltakshaver selv. De foreslåtte tidsfristreglene for kommunens saksbehandling innebærer at tiltak som etter gjeldende rett behandles som melding, som hovedregel vil få samme frist som meldingssaker i dag. Samtidig forutsettes det at saksbehandlingen ikke skal bli mer omfattende eller tidkrevende enn etter gjeldende rett. De tiltak som eventuelt vil kreve en noe mer omfattende saksbehandling enn etter gjeldende ordning, vil være driftsbygninger i landbruket av en viss størrelse og kompleksitet, jf. nærmere omtale under punkt 6.5.7. Øvrige tiltak som etter gjeldende ordning er meldepliktige, vil etter omleggingen som hovedregel kunne forestås av tiltakshaver selv. Reelt sett vil omleggingen til «ett spor» derfor innebære liten forskjell for tiltakshaver.

Det har vært reist innvendinger fra en del tiltakshavere mot at det etter gjeldende søknadssystem er unødig stor variasjon i kommunenes vurdering av hvilken søknadsform som skal velges i den enkelte sak. Dette har delvis sin årsak i at gjeldende regler om hva som er søknads- og meldepliktig til dels beror på skjønnsmessige kriterier. Den forenklingen som utvalget foreslår, og som departementet slutter seg til, innebærer blant annet færre skjønnsmessige temaer ved at man kun får søknadsplikt eller unntak fra søknadsplikt og at man ikke viderefører bestemmelsen om «enkle tiltak», jf. gjeldende lov § 95b. Det vil likevel være et innslag av skjønn i avgjørelsen av hvilke søknadspliktige tiltak som kan forestås av tiltakshaver selv, men dette forutsettes utdypet i forskrift.

Selv om bestemmelsen om «enkle tiltak» i utgangspunktet ikke videreføres som egen saksbehandlingsbestemmelse, følger det av de foreslåtte tidsfristbestemmelsene (omhandles under punkt 7.5.5) at tiltak som etter gjeldende ordning oppfyller vilkårene i bestemmelsen om «enkle tiltak», skal behandles innen tre uker og at tiltakshaver kan sette i gang når fristen er ute. Dette er ikke en egen kategori tiltak, men gjelder søknader der bestemmelsene om ansvar og kontroll kommer til anvendelse, og der tiltaket er i samsvar med alle bestemmelser gitt i eller i medhold av loven, hvor det ikke foreligger protester fra naboer og gjenboere, og hvor det ikke er nødvendig med ytterligere tillatelse, samtykke eller uttalelse fra annen myndighet. Hva som skal til for at et tiltak skal behandles innen tre uker, er omtalt i veiledning til gjeldende saksbehandlingsforskrift (SAK) § 14. Departementet tar sikte på at disse vilkårene videreføres. Kommunen må vurdere om vilkårene er oppfylt ved mottakelse av søknaden. Dersom søknaden mangler enkelte nødvendige opplysninger, eller forhold rundt saken er uklare, vil saken følge hovedregelen om tolv ukers saksbehandlingstid. Dette innebærer i realiteten ingen endring av gjeldende rett.

Departementet antar at det verken er mulig eller hensiktsmessig å fjerne alle skjønnsmessige kriterier i loven. Helt presise avgrensninger vil også kunne medføre et stivbent regelverk som forhindrer en fleksibel tilpasning av ulike situasjoner/tiltak. Hensynet til fleksibilitet tilsier at rammer for søknadsplikt og unntak fra søknadsplikt fastsettes i loven, mens de nærmere kriterier spesifiseres i forskrift. Ved forskrift kan det utformes mer detaljerte regler enn hva det vil være hensiktsmessig å ha i lovteksten, og det vil være mer fleksibelt i forhold til behovet for løpende evaluering og endring.

6.5.3 Søknadspliktens omfang

Generelt

Departementet slutter seg til hovedtrekkene i utvalgets forslag når det gjelder utforming av reglene om søknadsplikt og omfanget av saksbehandling for de ulike tiltak.

Departementet er enig med utvalget i at selv om en forhåndsvurdering har klare fordeler sammenlignet med en etterfølgende kontroll, er det ikke hensiktsmessig med søknadsplikt for alle tiltak som omfattes av loven. Som Bygningslovutvalget framhever, bør det i første rekke være tiltakets innvirkning på det fysiske miljøet, dets eventuelle verneverdi samt kravene til forsvarlig utførelse, som bør være avgjørende for om tiltaket skal forhåndsvurderes av kommunen gjennom søknadsbehandling. Forhåndsvurdering er særlig viktig der aktuelle arealplaner inneholder bestemmelser om miljøforhold, funksjonskrav og utbyggingsrekkefølge som er avgjørende for utformingen av et byggeprosjekt.

Det er også viktig at man ser på om det som oppnås ved den offentlige saksbehandlingen står i rimelig forhold til ressursbruken når omfanget av søknadsplikten skal fastlegges. Offentlige ressurser bør brukes på tiltak av samfunnsmessig betydning, og søknadssystemet må derfor tilpasses kostnadene og tidsbruken ved en forhåndsvurdering.

Med ovennevnte som utgangspunkt er departementet enig med Bygningslovutvalget i at det er mest hensiktsmessig å beholde hovedtrekkene i gjeldende regelverk, så langt de forskjellige tiltakstyper der er definert innenfor eller utenfor søknadsplikten. Departementet foreslår likevel noen mindre endringer/justeringer, jf. omtale nedenfor, lovforslaget og de spesielle motiver om dette. De nærmere detaljer reguleres i forskrift.

Unntak fra søknadsplikt (nedre grense)

Departementet er enig med Bygningslovutvalget i at utgangspunktet bør være at tiltakets art er avgjørende for søknadsplikten, og at unntak fra søknadsplikten bør bero på nærmere kriterier, fastsatt etter type tiltak. Departementet slutter seg til utvalgets konklusjon om at det er en enklere og bedre løsning å foreta en avgrensning mot mindre tiltak gjennom reglene om unntak fra søknadsplikt, enn gjennom en bestemmelse om lovens saklige virkeområde. Dette fordi tiltak som unntas fra søknadsplikt fortsatt vil være underlagt reglene i plan- og bygningslovgivningen, og kommunen har mulighet til å benytte sanksjonsmidlene i loven mot tiltak i strid med disse bestemmelsene. Kommunen har ikke samme muligheten overfor tiltak som er definert å falle utenfor byggereglenes virkeområde i kapittel 20.

Etter departementets vurdering er det ønskelig at kommunene konsentrerer sine ressurser om å behandle og følge opp tiltak som har offentlig og samfunnsmessig interesse. Bygningslovutvalget har foreslått en forskriftshjemmel der departementet gis myndighet til å unnta et hvilket som helst tiltak fra søknadsplikt, idet bestemmelsen ikke inneholder vilkår om at tiltaket må være mindre eller lignende. Departementet ser at det kan være behov for en slik forskriftshjemmel, og foreslår at denne videreføres. Hjemmelen gir en fleksibilitet ved at det er mindre omfattende å fastsette en bestemmelse i forskrift, enn å foreta en lovendring.

Departementet er enig med utvalget i at både hovedregler og unntak bør framgå av loven slik at hovedgrupper av unntak reguleres i loven, mens de enkelte unntak spesifiseres i forskrift.

Departementet registrerer at flere kommuner har foreslått at grensen heves for hvilke tiltak som skal unntas fra søknadsplikt, med henvisning til at den mengden tid og ressurser som kommunene i dag bruker på behandling av byggesaker som er av liten eller ingen samfunnsmessig betydning, ikke står i forhold til tiltakenes størrelse og kompleksitet. Departementet er av den oppfatning at dersom flere tiltak enn i dag unntas fra søknadsplikt, og kommunene gir god veiledning til publikum om kriteriene for unntak, antas dette samlet sett å være forenklende og effektiviserende. Kommunen har dessuten mulighet til å føre tilsyn med slike tiltak etter behov. Uansett dreier det seg i så fall om små tiltak som neppe vil være til skade/sjenanse, og hvor det ikke er tilknyttet offentlige interesser. En slik utvidelse kan for eksempel gjelde avgrensning av bruksendringsreglene, intern vei på tomt når dette ikke medfører vesentlig terrengendring, riving av mindre konstruksjoner og anlegg med videre. Det er kommet innspill i høringen på tiltak som det knytter seg usikkerhet til i dag og som ofte forårsaker nabokrangler som er bedre egnet løst utenfor plan- og bygningslovens system. Dette gjelder blant annet mindre murer, gjerder, levegger og fyllinger, særlig nær nabogrense. Det kan være aktuelt å klargjøre, eventuelt heve grensen for søknadsplikt for noen av disse tiltakene. En mulighet kan også være å redusere kravet til avstand fra nabogrense som vilkår for unntak for denne type tiltak. Som eksempel kan krav om at fyllingsfoten må starte fire meter fra nabogrensen som vilkår for unntak, reduseres til for eksempel en meter. Departementet antar at en utvidelse og klargjøring av forskriften vil innebære en forenkling for kommunen og lette praktiseringen av loven, og vil komme tilbake til konkrete forslag gjennom forskriftsarbeidet.

For å kunne unnta flest mulig bagatellmessige tiltak uten offentlig interesse fra søknadsplikt, kan en løsning også være å fjerne gjeldende vilkår om at tiltakene ikke må føre til fare eller urimelig ulempe for omgivelsene eller allmenne interesser, jf. gjeldende saksbehandlingsforskrift (SAK) § 5 og § 20-3 i Bygningslovutvalgets forslag. En slik løsning kan basere seg på at slike mindre tiltak per definisjon ikke kan anses å være til urimelig ulempe, selv om enkelte naboer vil kunne hevde at de fører til ulempe. Den type tiltak det her er tale om vil etter sin art neppe føre til fare. Dersom dette likevel skulle være tilfelle, vil kommunen uansett kunne kreve tiltaket fjernet, jf. for eksempel forslaget til § 29-3 som stiller krav om at tiltak ikke må medføre fare, og forslaget til § 30-2 som gir kommunen hjemmel til å forby bygning eller virksomhet som kan medføre fare. Departementet antar at så lenge tiltakene som er unntatt fra søknadsplikt fortsatt må være i samsvar med plan, vil dette sikre at tiltak ikke kan oppføres i særlig sårbare eller verneverdige områder. Departementet vil framheve at det vil være tiltakshavers ansvar å avklare forholdet til den aktuelle arealplanen med kommunen, men at kommunen selv har et ansvar for å informere om forståelsen av reglene og konsekvenser for den enkelte tiltakshaver i de ulike områdene i kommunen. Et tiltak som oppføres i strid med plan, vil være ulovlig, og kan kreves fjernet av kommunen. Med unntak av kravet om at tiltaket må være i samsvar med plan, foreslår departementet at vilkårene for unntak i gjeldende rett og i Bygningslovutvalgets forslag til § 20-3, ikke videreføres, jf. departementets forslag til § 20-3.

6.5.4 Unntak for visse tiltak som behandles etter annet lovverk

Departementet slutter seg til Bygningslovutvalgets vurderinger og forslag vedrørende visse tiltak som etter gjeldende rett behandles etter annet lovverk, jf. gjeldende saksbehandlingsforskrift (SAK) § 7, og som dermed er unntatt fra søknadsplikt og foreslått saksbehandling etter plan- og bygningsloven. Den generelle bestemmelsen er foreslått flyttet fra saksbehandlingsforskriften til loven, mens den konkrete angivelsen av hvilke tiltak dette omfatter fortsatt skal stå i forskrift. Dette gjelder tiltak som er vurdert i forhold til viktige samfunnshensyn, og som enten er avklart i plan, konsesjonsbehandlet eller godkjent av annen offentlig instans med hjemmel i annet lovverk, og hvor det dermed ikke er behov for saksbehandling etter plan- og bygningsloven i tillegg.

Unntak for massetak med videre som behandles etter mineralloven, har vært diskutert i forbindelse med utarbeidelse av minerallov, og departementet er enig med Nærings- og handelsdepartementet i at reglene i plan- og bygningsloven ikke passer så godt på denne type tiltak, hvor driften er det vesentlige. Dersom tiltaket avklares i plan, bør driften kunne unntas fra byggesaksbehandling forutsatt at det behandles tilstrekkelig etter annet lovverk. Kommunal- og regionaldepartementet antar at dette kan vurderes av de to departementer i fellesskap under det etterfølgende forskriftsarbeidet, hvor et eventuelt unntak og vilkårene for unntak kan reguleres nærmere i forskrift. Problemstillingene gjelder for eksempel krav om ansvarlige, krav om ferdigattest, forholdet til eksisterende byggverk, avbrudd og endring i driften med videre.

Departementet er ikke enig med Reindriftsmyndighetene om at gjeterbuer bør unntas fra behandling etter plan- og bygningsloven fordi de behandles etter reindriftsloven. Dette fordi plan- og bygningsloven til dels skal ivareta andre hensyn enn reindriftsloven. Den endelige vurderingen av hvilke tiltak som skal unntas fra plan- og bygningslovens regler om saksbehandling, ansvar og kontroll, må imidlertid foretas i forbindelse med utforming av ny forskrift om saksbehandling og kontroll. Etter det nye søknadssystemet vil de minste gjeterbuene falle inn under unntaket for mindre frittliggende byggverk knyttet til drift av jordbruks- og reindriftsområder etter § 20-3 første ledd bokstav b, og de litt større vil kunne forestås av tiltakshaver selv etter § 20-2 første ledd bokstav b. Gjeterbuer vil neppe falle inn under kravet om bruk av ansvarlige foretak og reglene om kontroll, selv om de er av en viss størrelse.

6.5.5 Byggearbeid innenfor en enkelt bedrifts område – gjeldende lov § 86b

Som et ledd i å forenkle søknadssystemet og innføre færre sakstyper, har Bygningslovutvalget foreslått å oppheve den særlige hjemmelen om unntak fra søknadsplikt og saksbehandling for byggearbeid innenfor en enkelt bedrifts område etter vedtak av fylkesmannen. Myndigheten til å fatte slikt vedtak ble delegert fra Kommunal- og regionaldepartementet 9. mai 2001. Utvalget kom til at etter ansvarsreformen fra 1995 er behovet for dette unntaket ikke lenger tilstede i samme grad som tidligere, blant annet fordi det er tiltakshaveren (bedriften selv) som har ansvaret for at tiltaket oppføres i samsvar med plan- og bygningslovgivningen, og at kommunens saksbehandling ikke lenger omfatter kontroll av de tekniske løsninger. Forslaget innebærer at alle tiltak innenfor en bedrifts område vil følge de vanlige reglene for søknad og saksbehandling. De fleste fylkesmannsembeter støtter utvalgets forslag om å oppheve denne «særordningen», mens fylkesmannen i Rogaland peker på at opphevelse av bestemmelsen trolig vil føre til økt belastning på kommunene, uten at en nødvendigvis oppnår bedre kvalitet på byggetiltaket.

En undersøkelse foretatt av Kommunal- og regionaldepartementet i 2006, viser at det er behandlet til sammen fem saker hos fylkesmannsembetene etter at myndigheten ble delegert i 2001. Fjorten embeter har ikke behandlet noen slike saker etter at de fikk ansvaret for å fatte vedtak i denne typen saker. Med de tolv sakene som departementet behandlet før 2001, er det totalt behandlet sytten saker etter bestemmelsen, det vil si at sytten bedrifter har fått tillatelse til å unnta alle tiltak innenfor sin bedrifts område fra byggesaksbehandling. I lys av dette antar departementet at det ikke er stort behov for denne unntaksregelen, og at det ikke vil innebære noen videre økt belastning hos kommunene dersom denne regelen oppheves. Departementet slutter seg derfor til Bygningslovutvalgets forslag om å oppheve gjeldende lov § 86b.

En del av de tiltak som vil være aktuelle for unntak, antas å falle inn under unntaket fra reglene om ansvar og kontroll i gjeldende saksbehandlingsforskrift (SAK) § 7 nr. 3, som gjelder unntak for tiltak som reguleres av lov av 14. juni 2002 nr. 20 om vern mot brann, eksplosjon og ulykker med farlig stoff og om brannvesenets redningsoppgaver (brann- og eksplosjonsvernloven). Dersom ordningen oppheves, vil det ikke være anledning for nye bedrifter å søke fylkesmannen om unntak. Departementet er imidlertid kommet til at forslaget om opphevelse av gjeldende lov § 86b ikke skal ramme de bedriftene som allerede er innvilget unntak fra søknads- og saksbehandlingsreglene, da dette kan oppfattes som at man trekker tilbake en allerede gitt rettighet.

6.5.6 Forholdet til plan

Det er gjennom reguleringsplaner mulig å regulere svært detaljert, slik at også tiltak fritatt fra søknadsplikt vil være forbudt å utføre. Det samme vil gjelde andre former for «tiltak» som verken er søknadspliktig eller unntatt fra søknadsplikt, samt former for virksomhet, ferdsel med videre. Departementet slutter seg til Bygningslovutvalgets vurderinger og konklusjon om ikke å innføre søknadsplikt for alt som «kan vanskeliggjøre gjennomføring av plan». En slik løsning vil skape uoversiktlige forhold for aktuelle tiltakshavere og føre til et betydelig merarbeid for de kommunale bygningsmyndighetene. Som utvalget framhever, vil en slik løsning i stor grad overlate til tiltakshaver selv å vurdere om det foreligger søknadsplikt, og en tiltakshaver som ikke forstår at tiltaket kan vanskeliggjøre planen, vil heller ikke forstå at tiltaket er søknadspliktig. Departementet antar, i likhet med utvalget, at innføring av denne type søknadsplikt vil ha liten effekt i slike tilfeller.

Når det gjelder muligheten for å innføre søknadsplikt for fjerning av vegetasjon, er departementet også enig med Bygningslovutvalget i at dette vil være alt for omfattende og vanskelig å følge opp, og derfor ikke aktuelt. Det samme gjelder innføring av søknadsplikt for nærmere bestemte tiltak i særskilte områder, for eksempel hogging av trær/vesentlig inngrep i vegetasjon i områder regulert til friområde eller bevaring. Departementet antar at planbestemmelsene for slike områder i tilstrekkelig grad vil klargjøre hva som er lovlig innenfor slike reguleringsformål, og at det derfor er lite å vinne ved å generelt innføre søknadsplikt for tiltak som ikke omfattes av andre bestemmelser i loven.

6.5.7 Særlig om landbruksbygg

Departementet slutter seg til Bygningslovutvalgets forslag om et søknadssystem tilpasset tiltakets omfang og kompleksitet. Departementet er i hovedsak enig med utvalget i den faktabeskrivelsen og de vurderinger som legges til grunn for at driftsbygninger i landbruket behandles etter de vanlige regler for søknadsplikt.

Begrunnelsen for å unnta driftsbygninger fra reglene som gjaldt for andre byggverk i sin tid var at det eksisterte et faglig godt planleggingsapparat og finansieringssystem som kvalitetssikret planleggingen og oppføringen av de fleste landbruksbygninger av noen størrelse. Fylkeslandbrukskontorene hadde egne planleggingsavdelinger, hvor fylkesagronomer med teknisk fagkompetanse planla eller førte kontroll med planene, og Landbruksbanken og Landbruksdepartementet stilte kvalitetskrav som vilkår for finansiering og eventuelle investeringstilskudd fra statsbanken. 10 % av lånebeløpet ble holdt tilbake inntil sluttkontroll og godkjenning var foretatt. Dette systemet ble ansett som en mer hensiktsmessig og billigere kvalitetssikring enn om den kommunale bygningsetaten skulle utføre oppgavene.

Da andelen av rent privatfinansiert byggevirksomhet i landbruket etter midten av 1970-årene økte vesentlig, ble det klart at antall bygninger som ble oppført uten slik kvalitetssikring som nevnt, var i ferd med å bli et problem. I 1985 ble plan- og bygningsloven gitt alminnelig anvendelse på driftsbygninger, slik at man fikk et enhetlig regelverk med minimumskrav i forbindelse med oppføring av bygninger. Landbruksbygninger ble ikke gjort søknadspliktige, men det ble stilt krav om at melding skulle sendes kommunen.

Fordi driftsbygninger etter gjeldende rett ikke er omfattet av søknadssystemet, er det bonden selv som har ansvaret for at alle krav i plan- og bygningsloven, forskrifter og arealplaner blir ivaretatt. Kommunene foretar sjelden tilsyn på meldepliktige tiltak Det framgår av flere rapporter, blant annet fra Universitetet for miljø og biovitenskap og Rapport fra undersøkelsesgruppen for branner i driftsbygninger med dyr 14.09.04 at årsakene til at særlig branner i driftsbygninger får så alvorlige konsekvenser, er at de materielle kravene i lov og forskrift både er for lite strenge og at de kravene som gjelder ikke alltid følges ved oppføring av driftsbygninger i landbruket.

Økte kostnader – større sikkerhet

Landbruksnæringen er bekymret for at innføring av krav om søknadsplikt med plikt til å benytte foretak med godkjenning og ansvarsrett, vil innebære økte kostnader. Det er riktig at den foreslåtte endringen vil innebære noe økte kostnader til ansvarlige foretak for de største og mest kompliserte byggene, men man vil på den annen side ha større sikkerhet for at kravene i lovverket blir fulgt og at kvaliteten på byggene blir ivaretatt.

Forsikringsbransjen har, på bakgrunn av de mange brannene i driftsbygninger, til dels med omfattende konsekvenser, utformet en egen sikkerhetsforskrift hjemlet i Forsikringsavtaleloven. Denne forskriften stiller krav om at alle nye landbruksbygg som ferdigstilles etter 01.07.2007 skal oppfylle kravene i teknisk forskrift (TEK) til bygninger i brannklasse 1. Det betyr at en forsikringsskade som oppstår i en driftsbygning som ikke oppfyller brannklasse 1, vil kunne avkortes om det er sammenheng mellom skaden og manglende oppfyllelse av kravene.

Kravene i denne sikkerhetsforskriften styrker etter departementets vurdering behovet for bedre kompetanse ved oppføring av byggverk innenfor landbruksnæringen. Det vil få direkte økonomiske konsekvenser for tiltakshaver/bonden dersom de tekniske kravene ikke følges.

Endringsforslaget innebærer at det ikke lenger blir en særordning for en type næring, og at de samme regler gjelder for alle tiltakshavere, dersom de skal sette i gang med et søknadspliktig tiltak som krever bruk av ansvarlige foretak.

For hvilke bygg vil det bli stilt krav om ansvarlige foretak

Etter departementets forslag vil krav til å benytte ansvarlige foretak til prosjektering og utførelse kun bli stilt for de største og mest kompliserte driftsbygningene. Behovet for enklere saksbehandling for øvrige driftsbygninger løses ved den sondringen som er foreslått mellom tiltak som krever foretak med ansvarsrett, tiltak som kan forestås av tiltakshaver selv og mindre tiltak som er unntatt fra søknadsplikt. Alminnelige driftsbygninger samt lagerbygg og redskapshus, bør vurderes plassert i «gruppe 2», der tiltakshaver selv er ansvarlig, jf. forslaget § 20 – 2. Hvor dette skillet skal trekkes, må fastsettes nærmere i forskrift i samarbeid med Landbruks- og matdepartementet og berørte næringsorganisasjoner.

Saksbehandlingsfrister i kommunen

Dersom alle forhold er avklart før søknad sendes kommunen, vil det etter forslaget fortsatt være slik at kommunen har en 3 ukers frist på å behandle saken, jf. forslaget § 21 – 7 andre ledd. Dette gjelder også der det kreves bruk av foretak med ansvarsrett. Vilkårene for at slik frist gjelder er at det omsøkte tiltaket er i overensstemmelse med plan- og bygningslovgivningen, dvs både materielle krav i lov og forskrift og eventuelle krav i plan. Videre er det et krav at det ikke foreligger naboprotester og at forholdet til andre myndigheter er i orden, for eksempel kulturminnemyndighetene, forurensningsmyndighetene og så videre. For de fleste store byggesaker søkes det likevel vanligvis først om rammetillatelse, og deretter igangsettingstillatelse, slik at man får avklart de ytre rammene med kommunen først, før man går videre med detaljprosjektering med videre. Søknad om rammetillatelse har etter gjeldende lov tolv ukers behandlingsfrist i kommunen. Dette videreføres i forslaget til ny lov, jf. § 21 – 7.

Bruk av egen arbeidskraft

Landbruksnæringen har vært bekymret for at forslaget om søknadsplikt for landbruksbygg innebærer at bonden selv ikke lenger kan gjøre egeninnsats ved oppføring av driftsbygninger. Departementet vil i denne sammenheng påpeke at det ikke er noe hinder i regelverket for at bonden kan gjøre egeninnsats også på de landbruksbygg som i forskrift vil bli plassert i kategori 1, der det stilles krav om ansvarlige foretak. Men det understrekes at dette eventuelt må avtales med foretaket som påtar seg ansvar som ansvarlig utførende. Dersom dette foretaket vil stå ansvarlig også for den del av arbeidet som utføres av bonden selv, er dette et privatrettslig spørsmål. For landbruksbygg som plasseres i kategori 2, der tiltakshaver/bonden selv kan være ansvarlig, innebærer forslaget ingen endring. Det samme gjelder for tiltak i kategori 3, tiltak som er helt unntatt fra søknadsplikt.

Bruk av egne materialer

En del av landbruksnæringen benytter materialer fra egen skog til landbruksbygg, og det er uttrykt bekymring for at det nye forslaget til søknadssystem vil bli til hinder for dette. Denne oppfatningen kan ha utgangspunkt i uklarheter omkring hvordan gjeldende regelverk er å forstå. Etter gjeldende system er det slik at reglene om produktdokumentasjon i teknisk forskrift (TEK) kapittel V gjelder uavhengig av om tiltaket omfattes av søknadsplikten. Dette framgår av veiledning til teknisk forskrift TEK § 5 – 1 der det blant annet står at

«Det spiller ingen rolle om tiltakene er helt eller delvis unntatt fra plan- og bygningsloven og dens forskrifter forøvrig.»

En av hovedhensiktene med kravene til dokumentasjon av egenskapene til byggevarer er at byggverk som oppføres skal være trygge, sikre og helse- og miljøvennlige. I og med at de materielle kravene i teknisk forskrift (TEK) gjelder uavhengig av om tiltaket er søknadspliktig eller meldepliktig, må man også for driftsbygninger per i dag vite noe om egenskapene til byggevarene som benyttes.

I veiledning til teknisk forskrift (TEK) § 5 – 1 står det videre at

«Produkter og byggevarer som ikke omsettes på det åpne marked, omfattes ikke av reglene om krav til dokumentasjon i kapittel V. Dette gjelder for eksempel når entreprenøren selv produserer varer eller fremstiller spesiallagde komponenter for innbygging i enkeltstående byggverk».

Fritaket fra reglene gjelder ikke det å kunne dokumentere de relevante egenskapene til materialene, det vil si at man må ha kunnskap om de materialene man eventuelt benytter fra egen eiendom. (Reglene til CE-merking, utarbeidelse av samsvarserklæring og så videre gjelder imidlertid ikke.) Kravene vil fortsatt gjelde uavhengig av hvorvidt driftsbygninger gjøres søknadspliktige eller ikke. Dette betyr at bonden etter gjeldende rett kan, og etter forslag til nytt søknadssystem fremdeles vil kunne benytte egne materialer, forutsatt av de er gode nok.

Vurdering

Departementet ser mange fordeler ved forslaget til nytt søknadssystem i forhold til de største og mest kompliserte driftsbygningene i landbruket. Gjeldende meldingssystem innebærer at det ikke stilles krav til at det finnes noe kontrollsystem og at det ikke stilles krav om foretak med ansvarsrett. Departementet mener at ved bruk av foretak uten godkjenning og ansvarsrett til disse byggene, kan det være en for stor risiko for at disse aktørene er uten tilstrekkelig kompetanse til å utføre oppgaver med prosjektering og utførelse. De materielle kravene i plan- og bygningsloven og tekniske forskrifter, inkludert krav til produkter til byggverk, gjelder som nevnt også for tiltak som oppføres etter melding. Det er grunn til å tro at ikke alle aktører som er involvert kjenner til hvilke regler som gjelder. Dette kan innebære til dels mangelfull prosjektering også for store og krevende tiltak med kostnader på flere millioner kroner, og at ingen foretak med godkjenning og ansvarsrett har tatt ansvar for og sikret byggets totalstabilitet og konstruktive sikkerhet overfor kommunen. Forslaget til nytt søknadssystem vil også gi mulighet for bedre kontroll med estetikk og planmessig innpassing i tun og trafikk. Videre mener departementet at kommunen på en bedre måte vil kunne hensynta bevaring av kulturlandskapet og stedegen byggeskikk. Nye bygningstyper i landbruket har ofte åpne haller uten indre oppdeling i brannceller, og er beregnet for mye større buskap enn tidligere. Med større buskap følger mer mekanisering som igjen kan innebære flere tennkilder og dermed større risiko for brann. I 2004 ble det gjennomført en undersøkelse av branner i driftsbygninger med dyr. Til sammen 20 branner i tidsrommet 1999 til 2004 var omfattet av undersøkelsen som ble foretatt av Statens bygningstekniske etat (BE), Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) og Gjensidige NOR. Resultatet av undersøkelsen viste blant annet at hovedgrunnen til at så mange dyr omkommer og at de økonomiske skadene blir så store i hver enkelt brann, er mangel på brannseksjoneringer i driftsbygninger.

Videre fremgikk det av undersøkelsen at mange bygninger blir påbygd i flere omganger, og at det kan mangle helhetlig branntenkning ved en stor del av slike om- og tilbygginger. Tegninger og dokumentasjoner manglet i stor grad, både hos eierne og bygningsmyndighetene.

6.5.8 Særlig om midlertidige tiltak

Departementet er enig i Bygningslovutvalgets vurdering av at det ikke er grunnlag for å opprettholde en særordning med melding for midlertidige og transportable tiltak. Tiltak i denne kategorien er forskjelligartede, og mange vil være av en slik karakter at det ikke anses nødvendig at bygningsmyndighetene vurderer dem. Departementet foreslår ingen endringer i hvilke tiltak som skal omfattes av bestemmelsen. Departementet mener imidlertid det ikke er grunn til å skille ut de transportable innretningene som egen kategori med egne bestemmelser om saksbehandling. Det avgjørende for om et tiltak skal behandles etter denne bestemmelsen vil være varigheten av plasseringen, og ikke om tiltaket kan anses som transportabelt. Typiske eksempler på midlertidige innretninger vil være campingvogn, salgsbod, brakke, husbåt, samt større konstruksjoner som bygges opp eller monteres på stedet for en bestemt anledning, slik som et tivoli eller et tribuneanlegg. Flere av tiltakene i denne kategorien reguleres også av annet regelverk, for eksempel politivedtekter, lov om produktkontroll med videre.

Ut fra hensynet til et oversiktlig regelverk og en mest mulig enhetlig behandling i kommunene, foreslås en hovedregel om søknadsplikt for midlertidige tiltak. Krav om ansvarlige foretak vil som hovedregel ikke gjelde for disse tiltakene, og det innføres en saksbehandlingsfrist på tre uker der tiltaket er avklart i forhold til øvrige bestemmelser i loven og andre myndigheter, jf. forslaget § 21-7 andre ledd. I tillegg videreføres og etableres det i forskrift klart definerte unntak fra saksbehandlingsreglene.

Gjeldende ordning med at midlertidige tiltak ikke er direkte bundet av arealformålet, videreføres. Dette vil gjelde for slike innretninger som plasseres for inntil to år. Skal de plasseres for lengre tid, anses de ikke som midlertidige tiltak, jf. forslaget § 20-2 første ledd bokstav c. Et eventuelt forbud mot midlertidige eller transportable innretninger må positivt fastsettes i bestemmelsene til den enkelte plan for å ha bindende virkning. Det kan for eksempel være aktuelt at kommunen i bestemmelser til kommuneplanens arealdel fastsetter at det for bestemte områder i kommunen skal være forbudt å plassere campingvogner. Dersom slik bestemmelse er gitt, må tiltakshaver eventuelt søke om dispensasjon fra planen før plassering. Vilkåret for unntak inntil to måneder, jf. forslaget § 20-3 andre ledd, er således ikke oppfylt.

Departementet slutter seg til Bygningslovutvalgets forslag om at søknadsplikt for midlertidige tiltak inntrer ved plassering ut over to måneder. Det gjøres ikke skille i forhold til om tiltaket er teknisk komplisert eller hvilke konsekvenser feil ved oppføring eller montering kan få. Større innretninger som skal stå i kort tid, vil i en del tilfeller være konstruksjoner som er dokumentert og godkjent etter lov om produktkontroll. For slike «byggesett», som blir montert opp gang etter gang, vil det være mindre betenkelig å gjøre unntak fra søknads- og saksbehandlingsreglene. Når det gjelder kortvarig plassering av tivoli, haller og andre store innretninger, hvor helse, miljø og sikkerhet er viktig å ivareta, vil det gjelde materielle krav etter teknisk forskrift (TEK), som tiltakshaver har ansvar for å ivareta. Etter gjeldende regelverk er det heller ikke krav om ansvarlige foretak ved plassering av slike tiltak. Departementet mener ut fra dette at det er forsvarlig å ha et unntak fra søknads- og saksbehandlingsreglene ved kortvarig plassering av denne type innretninger.

Det gir et mer oversiktlig regelverk når det innføres like saksbehandlingsregler for alle innretninger som omfattes av denne bestemmelsen. Endringen innebærer skjerpede regler for de transportable innretningene. Etter gjeldende rett er disse meldepliktige ved plassering ut over fire måneder, mens det nå blir søknadsplikt ved plassering ut over to måneder. En stor del av disse innretningene plasseres vanligvis ikke ett sted lenger enn i to måneder, og forslaget vil dermed ikke medføre merarbeid for kommunene. En del innretninger vil også fanges opp av unntakene i gjeldende saksbehandlingsforskrift (SAK) §§ 5 og 6, som det tas sikte på å videreføre.

Endringen innebærer en oppmykning av regelverket for midlertidige innretninger som ikke er transportable, ved at disse ikke lenger skal meldes ved plassering inntil to måneder. Selve plasseringen kan kommunen likevel ha innvendinger mot, men er da avhengig av at noen klager eller at kommunen får vite om plasseringen på annen måte. Samtidig kan kommunen innføre bestemmelser om plassering i plan. Departementet er enig med Bygningslovutvalget i at det er arbeidskrevende og omstendelig med søknad i slike tilfeller. De fleste tiltak blir dessuten godkjent i dag, og det er gjort mange unntak fra byggesaksbehandling. På denne bakgrunn innføres samme grense for søknadsplikt for alle tiltak som faller inn under denne bestemmelsen.

Departementet registrer at det fra enkelte høringsinstanser er uttrykt bekymring for at utvidelse av søknadsplikten vil medføre unødvendig merarbeid når det gjelder oppføring av brakker på anleggseiendom. Til dette bemerkes at det vil bli vurdert å videreføre gjeldende unntak fra saksbehandling for slik plassering, jf. gjeldende saksbehandlingsforskrift (SAK) § 6 bokstav a. Dersom unntaket videreføres vil innføring av søknadsplikt ikke få betydning for disse tiltakene.

Forslaget innebærer i utgangspunktet – som etter gjeldende rett – at søknadsplikten inntrer for plassering for tiltak som skal stå over to måneder. Dersom en innretning blir stående ut over to måneder, og det ikke foreligger tillatelse, må plasseringen i utgangspunktet anses ulovlig, og kommunen kan kreve innretningen fjernet.

Selv om enkelte midlertidige innretninger kan være kompliserte, mener departementet det er grunnlag for en felles regel om at plassering kan forestås av tiltakshaver selv, slik at det ikke stilles krav om at tiltakshaver må la seg bistå av foretak med godkjenning og ansvarsrett. Når det gjelder større haller, sirkustelt, tivoli med videre, vil det gjelde krav om sikkerhet i bruk etter teknisk forskrift (TEK), og hvor tiltakshaver skal dokumentere hvordan forhold knyttet til helse, miljø og sikkerhet er ivaretatt. I de fleste tilfeller vil også lovgivningen om produktkontroll gjelde, i tillegg til blant annet arbeidsmiljø- og helselovgivningen. Departementet er enig med Bygningslovutvalget i at hensynet til forenkling og effektivisering tilsier at dagens ordning opprettholdes, slik at midlertidige innretninger kan forestås av tiltakshaver.

Selv om det ikke stilles krav om ansvarlige foretak for plassering av midlertidige tiltak, vil det kunne stilles krav om uavhengig kontroll, det vil si krav om å bruke uavhengige kontrollforetak. Et slikt krav vil være uavhengig av sakstype, og kan derfor stilles både overfor tiltak hvor det kreves ansvarlige foretak (§ 20-1), og tiltak hvor dette ikke kreves (§ 20-2). Etter departementets vurdering er det en bedre løsning å kreve uavhengig kontroll for en del tiltak som kan høre inn under § 20-2, enn å lage egne tiltakstyper med blandede ansvarsforhold. Eksempel på midlertidige tiltak hvor det kan være aktuelt å kreve uavhengig kontroll, vil være skole- og barnehagebrakker med videre, der det er viktig å sikre at kravene til helse, miljø og sikkerhet er ivaretatt.

Departementet vil presisere at tiltak som står over to år anses som permanente, slik at tiltakene i tilfelle må behandles som ordinære permanente tiltak etter § 20-1, jf. § 20-2. Det er viktig at kommunen følger opp eventuelle tiltak som blir stående ut over to år, slik at disse enten kreves fjernet, godkjennes etter søknad eller blir erstattet av permanente bygg. Når det gjelder midlertidige byggverk som benyttes til barnehage, skole eller lignende er det særlig viktig at kommunen til enhver tid har oversikt over plasseringen av slike i kommunen, og følger opp ved utløpet av toårsfristen.