2 Bygningslovutvalgets utredninger

2.1 Bygningslovutvalgets oppnevning og mandat

2.1.1 Oppnevning

Bygningslovutvalget ble oppnevnt av Kongen i statsråd 15. mars 2002. Bakgrunnen for oppnevningen var at regjeringen så behov for en gjennomgående revisjon av bygningslovgivningen. Det er ikke tidligere foretatt noen helhetlig gjennomgang av dette lovverket, og mange delrevisjoner gjennom årene har gjort loven uoversiktlig og lite systematisk.

Regjeringen ønsket å ha et lite og effektivt utvalg. Det viktigste utvelgelseskriteriet var at medlemmene skulle være teoretisk kyndige og ha praktisk innsikt i plan- og bygningslovgivningen, i tillegg til at de representerte ulike faginteresser.

Det var ikke representanter fra Kommunal- og regionaldepartementet i utvalget. Departementets og utvalgets behov for samordning og kontakt ble ivaretatt ved at utvalgets sekretariat ble lokalisert i departementet.

Utvalget har bestått av følgende medlemmer (angitt arbeidssted ved oppnevning):

Nils Terje Dalseide, Elverum, utvalgsleder, sorenskriver i Sør-Østerdal tingrett

Elisabeth Stenwig, Oslo, advokat hos Regjeringsadvokaten

Anne E. Prøsch Hage, Oslo, advokat i Huseiernes landsforbund

Bente Haugrønning, Klæbu, bygningssjef i Trondheim kommune

Tor Saghaug, Oslo, direktør i Rådgivende Ingeniørers Forening

Audun Sture, Askøy, byggmester og leder av Askøy Byggsenter AS

Halvor Westgaard, Oslo, sivilarkitekt og fagsjef i Norges Praktiserende Arkitekter ANS

Liv Zimmermann, Bærum, assisterende direktør i plan- og bygningsetaten, Oslo kommune.

Flere utvalgsmedlemmer har skiftet arbeidssted i utvalgsperioden. I utvalgets funksjonstid ble Monica Mæland, kommunalråd i Bergen, løst fra sitt verv. Kommunal- og regionaldepartementet oppnevnte 1. november 2002 Bente Haugrønning som nytt medlem til erstatning for Monica Mæland.

2.1.2 Mandat

Bygningslovutvalgets mandat ble fastsatt ved kongelig resolusjon 15. mars 2002 og lyder:

Innledning

Bygg og anlegg innebærer store samfunnsmessige investeringer og det er derfor viktig at bygningslovgivningen ikke blir et unødig hinder for en rask og effektiv byggesaksbehandling. En god bygningslovgivning må bidra til kvalitet, effektivitet og rettssikkerhet i byggeprosessen og dessuten ivareta hensynet til en god estetisk utforming, tilgjengelighet og helse, miljø og sikkerhet. Regelverket skal legge til rette for en avveining mellom utbyggernes-, det offentliges- og allmennhetens/andre parters interesser til beste for alle involverte i prosessen. Loven bør være oversiktlig og brukervennlig og tilpasset de ulike typer av tiltak som omfattes av regelverket.

Plan- og bygningsloven av 14. juni 1985 nr. 77 har gjennomgått flere delrevisjoner siden byggesaksdelen fikk sin nåværende form i 1965, uten at det har vært foretatt noen helhetlig gjennomgang. Loven er derfor blitt uoversiktlig og lite systematisk. Lovutvalget for byggesaker skal foreta en total gjennomgang av bygningslovgivningen. Dette omfatter først og fremst byggesaksdelen av plan- og bygningsloven, men vil også i samarbeid med Planlovutvalget kunne omfatte hele loven når det gjelder å vurdere en ny lovstruktur.

Utvalgets arbeid

Utvalget skal foreta en total gjennomgang av bygningslovgivningen med sikte på forenkling. Enklere og raskere prosesser vil gi grunnlag for kostnadsreduksjoner for både boligprosjekter og øvrige byggetiltak og virke motiverende for igangsetting av nye tiltak. Utvalget bør legge vekt på å utrede og foreslå lovregler eller endringer i eksisterende bestemmelser eller fjerning av bestemmelser der utvalget selv mener det er behov for reform. Fordeling av regelverket på lov og forskrift bør vurderes dersom utvalget finner det nødvendig. Av spørsmål som utvalget bør vurdere, peker departementet særlig på:

Lovens struktur

Utvalget bør så tidlig som mulig ta kontakt med Planlovutvalget for å utarbeide grunnlag for ny lovstruktur, som begge utvalg kan arbeide videre etter. Utvalget bør ta stilling til de anbefalinger som Lovstrukturutvalget har gitt i NOU 1992: 32. Lovens struktur bør gjennomgås blant annet med henblikk på forenkling og brukervennlighet for alle aktuelle brukere, det vil si utbyggere (både privatpersoner og bedrifter) og forvaltningsmyndigheter. Loven er svært varierende i fremstillingen og systematikken, og temaene kan synes å ha manglende sammenheng. En nærmere sammenheng mellom plansak og byggesak vil også føre til behov for gjennomgang av strukturen, samtidig som språket trenger forenkling.

Utvalget bør også vurdere om en del av de tekniske kravene kan skyves til forskrift, eller eventuelt gjøres til gjenstand for standardisering.

Dagens lov har et «to-sporet» system med adgang til å gi lokale vedtekter for hele eller deler av kommunen og bestemmelser til kommuneplan og detaljplan innenfor de enkelte planområdene. Utvalget bør vurdere om det er nødvendig å opprettholde systemet med egne kommunale vedtekter i tillegg til bestemmelser i kommuneplan og detaljplan.

Formål

Det må vurderes hvorvidt lovens formålsbestemmelse også dekker bygningslovgivningens område. Det bør vurderes om en mer generell formålsbestemmelse er mer hensiktsmessig fremfor dagens bestemmelse som inneholder kasuistiske innslag av særinteresser som skal ivaretas. Formålsbestemmelsen må utformes i samråd med Planlovutvalget.

Virkeområde

I gjeldende plan- og bygningslov er det i § 1 annet ledd fastsatt at Kongen kan bestemme at loven helt eller delvis skal gjelde for Svalbard. Denne bestemmelsen er imidlertid ikke benyttet. Det er derimot fastsatt bestemmelser om arealplanlegging i planområdene på Svalbard i lov av 15. juni 2001 nr. 79 om miljøvern på Svalbard. Justis- og politidepartementet er dessuten gitt fullmakt til å fastsette bestemmelser om bygningsvesenet på Svalbard i medhold av lov av 17. juli 1925 nr. 11 om Svalbard § 4. Langt på vei synes derfor behovet for å la plan- og bygningsloven gjelde for Svalbard å være oppfylt på annen måte. Utvalget bes imidlertid vurdere om det likevel er behov for egne bestemmelser i loven om anvendelsen på Svalbard. En slik vurdering må skje i samarbeid med andre myndigheter.

Utvalget bør vurdere hensiktsmessigheten av å innføre en saklig angivelse av hvilke områder som loven skal gjelde for, under hensyntagen til særlovgivning som også regulerer bygging og drift av ulike typer infrastruktur. En slik vurdering må også ses i sammenheng med vurderingen av formålsbestemmelsen.

Utvalget bør vurdere hvorvidt reglene for virkeområde i sjø er tilstrekkelige og hensiktsmessige, for eksempel i forhold til undersjøiske tiltak eller tiltak som er festet til havbunnen, også av midlertidig karakter.

Forholdet til annet regelverk

Forholdet mellom bygningslovgivningen og aktuelle særlover bør vurderes for å unngå unødvendig dobbeltbehandling av samme tiltak etter flere lovverk, men slik at krav til helse, miljø og sikkerhet og andre sentrale hensyn blir tilstrekkelig ivaretatt på en samfunnsmessig rasjonell måte.

Rollefordelingen mellom bygningsmyndighetene og utbyggerne

Utvalget bør vurdere, og komme med konkrete forslag til, hva det offentliges rolle i byggesaker bør være, og hvilke opplysninger og hvilke forhold som er nødvendig for bygningsmyndighetene å vurdere. Erfaringer med overgang fra kontroll til tilsyn, samt tilsvarende diskusjoner på andre sektorer, vil kunne være viktige grunnlag.

Forholdet mellom plansaker og byggesaker

Planlovutvalget åpner for diskusjon om en sterkere integrering mellom plansaker og byggesaker, noe som til en viss grad er basert på at svært mange reguleringsplaner i dag blir til på bakgrunn av innsendte planer knyttet til konkrete prosjekter. Utvalget bør vurdere om det er mulig med felles prosess og vedtak for detaljert reguleringsplan og byggesaksbehandling, og om nabovarsling og andre offentlige myndigheters medvirkning kan skje som en del av planbehandlingen i stedet for i byggesaken. Det bør også vurderes å foreta en reduksjon av lovens materielle (tekniske) bestemmelser slik at man ikke får parallelle bestemmelser i plan og lovgivning.

Søknadssystem og saksbehandling

Ved «byggesaksreformen» som trådte i kraft i 1997, ble det innført nye regler om ansvar, godkjenning og kontroll, samtidig som dokumentasjonskravene ble utvidet. Dette har ført til større variasjoner mellom kommunene når det gjelder krav til søknadene. Det har også ført til større press for å få flere saker behandlet som «melding», det vil si at man slipper krav til ansvarlige foretak, kontrollplaner med videre. Det er ikke dokumentert om det er regelverket eller den enkelte kommunes organisering som er utslagsgivende for de store forskjellene. Departementet har satt i gang et prosjekt for å kartlegge sakstyper og forskjeller i saksbehandling, med sikte på å vurdere hva som er de grunnleggende kravene i den offentlige saksbehandlingen, og hvordan kommunene best kan håndtere dette.

Et hovedformål med utvalgets gjennomgang av søknads- og meldingssystemet skal være forenkling. Utvalget må ta utgangspunkt i reformen fra 1997 basert på de foreløpige evalueringer og vurdere reglene med sikte på enklere prosesser for kommunenes behandling av de enkelte byggesaker. Det bør i denne sammenheng vurderes ytterligere bruk av tidsfrister.

Utvalget bør vurdere om det er mulig å komme frem til et system for søknad/melding til kommunen som er tilpasset de behov kommunen har for å vurdere tiltaket i forhold til de kravene som er utpekt som viktige. Vurderingen må ta utgangspunkt i en diskusjon om hvilken rolle kommunen skal ha i byggesaken og hvilke opplysninger den trenger for å kunne ivareta denne rollen. Utvikling av kommunens tilsynsfunksjon må vurderes i denne sammenheng.

Materielle bestemmelser om byggetomta, bebyggelsen og særlige bygg og anlegg

Utvalget bør gjennomgå disse bestemmelsene med sikte på en mer hensiktsmessig fordeling mellom lov, forskrift og standarder, og fordeling mellom lovgivning og kommunale planer.

I tillegg er det behov for å vurdere de bestemmelser som angir kommunalt skjønn, der det er behov for opprydding og avgrensning blant annet av hensyn til likebehandling og forutberegnelighet i saksbehandlingen. En del av disse kravene er gjenstand for standardisering med hensyn til dokumentasjon, og utvalget bør vurdere om standardisering kan redusere behovet for lovfesting.

Tilgjengelighet

Utvalget bør vurdere om lovgivningen ivaretar tilgjengelighet for funksjonshemmede på en god nok måte.

Miljøkrav

Utvalget bør vurdere i hvilken grad klare miljøkrav skal inntas i plan- og bygningsloven. Utvalgets oppgave blir i så fall å vurdere selve lovkravet, mens de konkrete valg av løsninger hører inn under et forskriftsarbeid. Dette forutsetter en avklaring i forhold til andre myndigheter og annet regelverk.

Forholdet til eksisterende bebyggelse

Plan- og bygningsloven tar utgangspunkt i nybygg, og lovens krav til bestående byggverk er relativt svak. Utvalget bør vurdere om man i plan- og bygningsloven skal gå lenger i å stille krav til bestående byggverk enn i dag. Det er i underkant av 2 % av bygningsmassen som fornyes årlig. Det kan derfor oppstå et misforhold i kvaliteten på eksisterende bygg og nybygg. Noe av dette misforholdet avhjelpes ved krav til bruk gjennom annet regelverk (helse, arbeidsmiljø og så videre). Det vil imidlertid være behov for å vurdere om kravene i de forskjellige regelverk i tilstrekkelig grad ivaretar myndighetenes behov for innflytelse på utbedring og vedlikehold, eller om dette bør forsterkes gjennom plan- og bygningslovgivningen.

Andre gjennomføringsbestemmelser enn byggesaksbehandling

I tillegg til byggesaksbehandling bør utvalget særlig vurdere tre andre hovedelementer i gjennomføringen av planer som har utpekt seg som sentrale i den senere tids diskusjon:

Justering av eiendomsgrenser

Det bør vurderes om det er mulig å finne frem til andre virkemidler enn ekspropriasjon, som jordskiftelignende løsninger, bruk av konsesjon eller forkjøpsrett, samarbeidsplikt om arealutnyttelse, tidsfrister for gjennomføring og så videre.

Kostnadsfordeling

Plan- og bygningsloven har regler om refusjon for utgifter til veg, vann og avløp, det vil si tekniske infrastrukturtiltak. Reglene er detaljerte og vanskelige, og krever meget god innsikt for å kunne brukes hensiktsmessig. Utvalget bør vurdere andre muligheter med sikte på å finne frem til nye, enklere regler, jf. også Holt-utvalgets forslag i NOU 1987: 33 om et kommunalt administrert regulativ for kostnadsfordeling.

Utbyggingsavtaler

Utvalget bør vurdere eventuelle behov for særskilte regler om avtalebasert gjennomføring med virkning for byggesak, kostnadsfordeling, eiendomserverv, og andre vilkår i avtalene. Utvalget bør søke samarbeid med Planlovutvalget om muligheten for integrering av avtaleinngåelse og andre gjennomføringselementer, som ledd i planbehandlingen.

Gebyr

Utvalget bør vurdere hjemmelen for kommunenes gebyrregulativ, herunder klargjøre rekkevidden og behovet for eventuell utvidelse av bestemmelsen.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Utvalget må klarlegge eventuelle økonomiske og administrative konsekvenser av de forslag som fremmes. Brukerkostnader ved forslagene bør så langt det er mulig også belyses. Det forutsettes at forslag som fremmes skal bidra til effektivisering av ressursbruken og forenkling av byggesaksbestemmelsene i loven.

I brev av 18. mars 2003 fikk Bygningslovutvalget en tilleggsanmodning om å ferdigstille arbeidet med emnet utbyggingsavtaler i delutredning I.

I brev av 23. september 2004 fikk utvalget et tilleggsmandat:

«Utredning om garanti- og forsikringsordning

Henvendelser til departementet har reist spørsmål om det bør innføres garanti- og forsikringsordninger for byggefeil, bl a med henvisning til at kontrollsystemet etter plan- og bygningsloven ikke fungerer etter hensikten. Slike ordninger ble vurdert i forbindelse med Ot.prp. nr. 39 (1993 – 94), og en egen arbeidsgruppe utarbeidet forslag til en frivillig forsikringsordning. Lovfesting av garanti ble ikke foreslått. Garanti i privatrettslige forhold er i hovedsak ivaretatt gjennom kontrakter, og garantier overfor det offentlige ble ansett uhensiktsmessig.

Departementet ber Bygningslovutvalget vurdere behovet for innføring av slike ordninger. Forhold departementet ønsker belyst i denne sammenheng er f eks:

Hvor stor del av behovet dekkes av eksisterende garanti- eller forsikringsordninger?

Hvordan ser de enkelte bransjer (byggenæringen, forsikringsbransjen, forbrukerne) på situasjonen?

Er det behov for lovfestede ordninger, eller er reglene om ansvar og kontroll sammen med kontraktsrettslige forhold, bustadoppføringslov osv, tilstrekkelig til å stadfeste og gjennomføre økonomisk ansvar for byggefeil?

Er det eventuelt behov både for garantiordninger og forsikringsordninger?

Departementet forventer at utvalgets utredning om garanti- og forsikringsordning leveres sammen med delutredning II. Departementet ber om utvalgets tilrådning om og på hvilken måte man eventuelt bør arbeide videre med utvalgets forslag på dette punkt.»

2.2 NOU 2003: 24 Mer effektiv bygningslovgivning I

Bygningslovutvalget leverte 21. oktober 2003 sin første utredning NOU 2003: 24 Mer effektiv bygningslovgivning. I utredningen ble det lagt til grunn prinsipper for det videre arbeid og foreslått konkrete lovendringer om utbyggingsavtaler.

2.2.1 Prinsipper for ny lovstruktur

Utvalget legger i utredningen til grunn som prinsipp for en ny lovstruktur at det fortsatt bør være én felles plan- og bygningslov. Utvalget viser til sammenhengen mellom arealplanlegging og byggesaksbehandling og begrunner standpunktet med at regler som angår samme samfunnssektor eller livsområde bør samles i én lov.

Utvalget foreslår videre at man i det videre lovarbeidet skal legge vekt på at loven ikke skal inneholde detaljerte tekniske krav, og at presiseringer av reglene skal legges til forarbeidene.

Utvalget anbefaler å dele loven inn i følgende fire deler:

Første del: Plan- og bygningslovens alminnelige del.

Annen del: Om planer.

Tredje del: Om bygninger med videre.

Fjerde del: Avsluttende bestemmelser.

2.2.2 Utvalgets prinsipielle vurderinger av enkelte hovedspørsmål

Bygningslovutvalget ønsker å etablere et system som gir bedre sikkerhet for at regelverket faktisk etterleves. Det forutsetter klare ansvarsforhold, bedre tilsynsordninger, kompetanse i foretakene og en privatisert og uavhengig kontroll.

Utvalget legger til grunn en målsetting om å utarbeide et saksbehandlingssystem som er mer logisk og ryddig, med færre «spor» enn i gjeldende lov. Meldingsordningen foreslås sløyfet og erstattet med mindre omfattende krav til ansvar og kontroll for visse typer tiltak. Dette vil etter utvalgets syn også være riktig ut fra et effektiviseringshensyn.

Utvalget foreslår at det i loven innføres en meklingsadgang i byggesaker for situasjoner hvor private parter står mot hverandre, som et alternativ til tradisjonell klagesaksbehandling.

Bygningslovutvalget påpeker at gjeldende system overlater et stort ansvar til private aktører i byggesaken. En slik rollefordeling kan bare fungere hvis alle er klar over hva de har ansvar for i prosessen og hva dette ansvaret innebærer. For å sikre etterlevelse av regler må det sørges for at overtredelser ikke gir negative konsekvenser. Utvalget anser en aktiv ulovlighetsoppfølging som et ledd i å oppnå større effektivitet i byggesakssystemet. Bygningslovutvalget ser det som viktig å få innspill på hvilke tiltak man kan se for seg på dette området.

Utvalget varsler at de vil arbeide videre med alternativer til refusjon, for eksempel et forenklet refusjonssystem eller avgifter øremerket bestemte typer fellesinnretninger, og se på andre typer fremtidsrettede finansieringsinstrumenter.

En del av plan- og bygningsloven er inntatt som forskrift til Svalbardloven (lov av 17. juli 1925 nr. 11 om Svalbard) og gjelder for Longyearbyen planområde. Utvalget vil vurdere anvendelsen av byggesaksreglene på Svalbard i neste utredning. Når det gjelder Planlovutvalgets forslag om å la rørledninger i sjø for transport av petroleum inngå i bestemmelsen om virkeområde, ønsker Bygningslovutvalget å avvente høringen av dette forslaget. Dersom slike tiltak skal omfattes av loven må det vurderes om slike tiltak også bør byggesaksbehandles. Utvalget ser det ikke som hensiktsmessig å ha oppregning av hvilke tiltak loven skal gjelde for i én bestemmelse om lovens saklige virkeområde. Behovet for å tydeliggjøre virkeområdet må ses i sammenheng med behandling av bestemmelsene om søknads- og meldeplikt i delutredning II.

Forholdet mellom plan- og bygningsloven og annen særlovgivning har betydning for forutberegnelighet, effektivitet og tidsbruk. Utvalget anser at der både bygningsmyndighetene og én eller flere sektormyndigheter må vurdere ulike sider av et tiltak, bør behandlingen etter sektorlovgivningen i størst mulig grad samordnes med behandlingen etter plan- og bygningsloven. Dels er dette et spørsmål om det skal skje en samordning i forbindelse med byggesaksbehandlingen, og dels om å finne fram til hensiktsmessige regler for hvordan samordningen skal skje (hvilket ansvar skal bygningsmyndighetene ha).

Utvalget påpeker at plan- og bygningsmyndighetenes vurdering av privatrettslige forhold ved byggesaksbehandlingen, er en problemstilling som ofte er oppe i praksis. Et særskilt spørsmål blir derfor om bygningsmyndighetene i større grad bør ha et ansvar for å bidra til avklaring av privatrettslige forhold under byggesaksprosessen. Bygningslovutvalget vil komme tilbake til disse problemstillingene i forbindelse med lovforslaget i delutredning II.

Bygningslovutvalget påpeker at det er opptatt av at kravet til et enkelt og effektivt regelverk ikke må føre til kompromisser som gjør at kvalitet i det som blir bygget må vike. Utvalget har likevel vist til at det foreligger et besparingspotensial på 3–3,5 milliarder kroner på boligsektoren ved mer effektiv saksbehandling. På den annen side er det alminnelig enighet om at feil og byggskader er en betydelig kostnadsdrivende faktor. I den sammenheng vises det til undersøkelser i forbindelse med byggesaksreformen i 1995 som anslår at inntil 70 % av feilkostnadene skyldes forhold som ligger under de ansvarlige foretak. Det ligger således et klart potensial for kostnadsreduksjon dersom man i større grad kan sikre tilstrekkelig og relevant kompetanse hos de som skal ivareta de forskjellige ansvarsfunksjonene.

2.2.3 Særlig om forslag til regler om utbyggingsavtaler

Det ble forutsatt i Bygningslovutvalgets mandat at utvalget skal «vurdere eventuelle behov for særskilte regler om avtalebasert gjennomføring» av planer – såkalte utbyggingsavtaler. Våren 2003 uttrykte departementet ønske om at Bygningslovutvalget prioriterte arbeidet med utbyggingsavtaler særskilt, med sikte på å legge fram et lovforslag om emnet allerede i utvalgets første delutredning. Dette ble fulgt opp av utvalget, som i utredningen foreslår et helt nytt kapittel om utbyggingsavtaler. Forslaget bygget delvis på det allerede foreliggende forslag om lovregulering av emnet som våren 2003 ble fremmet av Planlovutvalget i NOU 2003: 14 Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven II, men har avvikende bestemmelser på flere punkter.

Departementet vil tilføye at lovreglene i §§ 64-64 f om utbyggingsavtaler, som ble tilføyd ved lov av 27. mai 2005 nr. 30, bygger på Bygningslovutvalgets forslag. Hovedelementene i forslaget er videreført, men den endelige lovteksten er justert, og det er føyd til noen elementer, blant annet for å forbedre forutberegneligheten for kommunens innbyggere og partene i avtalene. Reglene om utbyggingsavtaler vil ikke bli omtalt videre i det foreliggende lovforslag.

2.3 NOU 2005: 12 Mer effektiv bygningslovgivning II

2.3.1 Innledning

I Bygningslovutvalgets delutredning II er temaene som ble tatt opp i NOU 2003: 24 utredet grundigere. Temaer som ikke er omtalt tidligere er også vurdert. Bygningslovutvalget presenterer sine forslag samlet, som ny byggesaksdel i plan- og bygningsloven.

2.3.2 Rettslige normer

Bygningslovutvalget mener det vil være mer effektiviserende og forenklende å skille klart mellom normer med og uten rettsvirkning, og ha færrest mulige normnivåer. Behovet for normer til å styre byggesaksbehandlingen synes tilfredsstillende dekket gjennom lov, forskrift og planbestemmelser. Det foreslås derfor at både den generelle vedtektshjemmelen og de særskilte vedtektshjemlene i ulike paragrafer oppheves, og at retningslinjer uten rettsvirkning bør gis som veiledninger og anbefalinger.

2.3.3 Lovstruktur

Utvalget har utarbeidet et forslag til ny lovstruktur ut fra de prinsipper som ble omtalt i første delutredning. Det vil si én felles plan- og bygningslov med en inndeling i fire deler som igjen inndeles i kapitler. Paragrafene er nummerert med en kombinasjon av kapittelnummer og paragrafnummer, samtidig som hver enkelt paragraf er foreslått utstyrt med en overskrift som angir hva paragrafen omhandler.

Planlovutvalgets lovforslag er lagt til grunn for store deler av del I (Plan- og bygningslovens alminnelige del) og hele del II (Om planer). Bygningslovutvalgets hovedfokus er på del III (Om bygninger med videre) og del IV (Avsluttende bestemmelser (gjennomføring og håndheving)).

Med bakgrunn i mandatets pålegg om å foreta en gjennomgang av lovens struktur med henblikk på forenkling og brukervennlighet, har utvalget foreslått følgende systematikk i del III (Om bygninger med videre): Reglene om søknadsplikt/unntak fra søknadsplikt og saksbehandlingsreglene kommer først, deretter alle materielle bestemmelser. Reglene er plassert i kronologisk rekkefølge i forhold til normal saksflyt i en byggesak, og i forhold til hva som framstår som en naturlig og logisk rekkefølge for dem som skal bruke loven. Utvalget legger videre vekt på å foreta en språklig forenkling og en opprydding i lovtekstene.

Gjennomførings- og håndhevingsbestemmelser foreslås samlet i fjerde og siste del av loven. Til forskjell fra gjeldende lov vil således bestemmelsene om ekspropriasjon, skjønnsmyndighet og refusjon bli plassert mot slutten av loven, sammen med de nye bestemmelsene om utbyggingsavtaler. I likhet med gjeldende lov foreslås bestemmelsene om ulovlighetsoppfølging, gebyr og ikrafttredelses- og overgangsbestemmelsene plassert bakerst i loven.

2.3.4 Lovens formål

Bygningslovutvalget slutter seg til Planlovutvalgets forslag om en felles formålsbestemmelse i den innledende del av loven. Utvalget er imidlertid i tvil om hensiktsmessigheten av en så omfattende formålsbestemmelse som Planlovutvalget foreslo i NOU 2003: 14. Bygningslovutvalget foreslår en kortere formålsbestemmelse som kan synliggjøre de mer spesifikke hovedformål med en felles plan- og bygningslov.

2.3.5 Lovens virkeområde

Bygningslovutvalget slutter seg til Planlovutvalgets forslag om å dele gjeldende bestemmelse om lovens virkeområde i to paragrafer, én for det geografiske og én for det saklige virkeområde. Likeledes slutter utvalget seg til Planlovutvalgets forslag om en utvidelse av virkeområdet med én nautisk mil og har ingen merknader til Planlovutvalgets forslag om å åpne for at Kongen skal kunne utvide eller innskrenke virkeområdet i sjø. Utvalget slutter seg til flertallet i Planlovutvalget som foreslo å oppheve unntaket for rørledninger i sjø slik at disse kan inngå i arealplanleggingen etter plan- og bygningsloven.

2.3.6 Særlig om Svalbard

Bygningslovutvalget ble i mandatet bedt om å vurdere behovet for egne bestemmelser i loven om anvendelse på Svalbard. Det er innført Byggesaksforskrift for Longyearbyen av 24. februar 2003, der bygningsdelen av loven er innarbeidet i all hovedsak. Longyearbyen lokalstyre var positive til en utvidet anvendelse av loven på Svalbard. Bygningslovutvalget har innhentet synspunkter fra Polarutvalget gjennom Justis- og politidepartementet. Departementet formidlet den oppfatning at et forslag om å gjøre deler av plan- og bygningsloven gjeldende bare for Longyearbyen arealplanområde, ville stride mot prinsippene for lovgivning på Svalbard. Justis- og politidepartementet viste videre til at forskriftsmyndigheten i byggesaker er delegert til Longyearbyen lokalstyre for Longyearbyen arealplanområde, og at denne forskriftsmyndigheten skulle dekke lokalstyrets behov også i tida framover. Under henvisning til Polarutvalgets standpunkt finner Bygningslovutvalget ikke grunnlag for å fremme noe forslag om anvendelsen av plan- og bygningsloven for Longyearbyen arealplanområde, selv om utvalget anser at dette vil kunne skape et enhetlig regelverk som er forutsigbart for alle aktører innenfor byggeprosessen.

2.3.7 Lovens saklige virkeområde

Utvalget vektlegger at plan- og bygningslovgivningen skal sikre gjennomføringen og realiseringen av vedtatte planer, og påpeker at en bestemmelse om lovens saklige virkeområde bør gjenspeile dette. Utvalget har vurdert muligheten for å unnta fra lovens saklige virkeområde mindre tiltak uten avgjørende offentligrettslig eller samfunnsmessig betydning. Utvalget finner det imidlertid vanskelig å definere hvilke tiltak som ikke skal omfattes av loven i en generell bestemmelse om lovens saklige virkeområde. En slik avgrensning må etter utvalgets oppfatning eventuelt foretas i forskrift. Utvalget gjør nærmere rede for kriterier for unntak og hvor grensen for slike mindre tiltak etter utvalgets syn bør gå.

Utvalget foreslår en generell regel om lovens saklige virkeområde som en § 1-2, delvis basert på Planlovutvalgets forslag, men med en mer presis bestemmelse om bygningsdelen av loven.

2.3.8 Forholdet til andre lover og ulovfestet rett

Bygningslovutvalget mener at oppgavefordelingen mellom bygningsmyndighetene og andre myndigheters sektoransvar i tilknytning til byggesaker, i det alt vesentlige fungerer hensiktsmessig. Utvalget antar imidlertid at ytterligere forenkling og effektivisering med hensyn til oppgavefordeling mellom myndighetsorganene på dette området, kan oppnås ved å klargjøre grensesnittet mellom myndighetsorganene bedre. Utvalget foreslår en klargjøring og presisering av bygningsmyndighetenes koordineringsansvar i forhold til andre myndigheter (både internt i kommunen og overfor andre myndigheter) og å kombinere bygningsmyndighetenes oppgaver i denne sammenheng med bedre og mer effektive virkemidler både i forhold til særlovsmyndighetene og den private part. Det foreslås også å pålegge tiltakshaver selv i større grad enn i dag å forhåndsavklare tiltaket i forhold til sektor-/særlovsmyndigheter. Dette forslaget er kombinert med et forslag til hjemmel for bygningsmyndighetene til helt å unnlate realitetsbehandling av saken før tiltakshaver har innhentet de nødvendige tillatelser eller samtykker fra særlovsmyndigheter.

Etter Bygningslovutvalgets oppfatning er det neppe grunnlag for å foreta vesentlige endringer i gjeldende rett i forhold til vurderingen av privatrettslige spørsmål i byggesaker, utover å lovfeste prinsippene som er trukket opp i praksis.

2.3.9 Oppgave- og rollefordeling mellom myndighetsorganer og mellom myndigheter og private

Det mest grunnleggende skillet for oppgave- og rollefordeling mellom det offentlige og de private handler om hva bygningsmyndighetene skal befatte seg med. Utvalget mener at å treffe avgjørelser om tillatelser, utøve tilsyn eller bruke sanksjoner mot ulovligheter ligger i kjerneområdet for den offentlige myndighetsutøvelse på dette feltet. Slike oppgaver stiller særlige krav til ivaretakelse av offentlige interesser, herunder å sikre rettssikkerhet, legitimitet og nøytralitet i håndhevelsen av plan- og bygningslovgivningen. Noen kompetanseoverføring til private av slike oppgaver synes etter utvalgets oppfatning å være statsrettslig, legitimitetsmessig og rettssikkerhetsmessig mindre aktuelt. Dette stiller seg etter utvalgets vurdering annerledes når det gjelder selve forberedelsen av de avgjørelser som skal treffes.

2.3.10 Bygningsteknisk nemnd

Teknisk forskrift (TEK) er i det vesentlige bygget opp med krav til funksjoner, uten at den bestemte løsningen er angitt. Med funksjonsbaserte forskrifter vil det imidlertid kunne oppstå tvil om hva som i det konkrete tilfelle er en forsvarlig løsning. Utvalget foreslår at også de materielle kravene i lov uttrykkes gjennom funksjonskrav der dette er hensiktsmessig. Det finnes i Norge ikke noe organ som vurderer de faktiske løsninger og angir om de tekniske løsningene tilfredsstiller kravene i teknisk forskrift (TEK). Dette er etter utvalgets oppfatning særlig uheldig for den innovative prosjekterende, som ønsker å prøve ut nye løsninger. Bygningslovutvalget foreslår derfor at det opprettes en Byggteknisk nemnd med høy tverrfaglig kompetanse. Nemnda skal gi rådgivende uttalelser om tekniske løsninger vedrørende byggverk etter henvendelse fra en prosjekterende.

2.3.11 Forholdet mellom byggesaksregler og kostnader

Norges byggforskningsinstitutt (NBI) har på oppdrag fra Bygningslovutvalget utarbeidet en rapport om hvilke regler som på hvilke stadier/faser i prosessen utløser kostnader. Rapporten viser at risikoen for økte kostnader blant annet øker når tiltakshaver gjør avvik fra offentlige planer. Dette fører ofte til protester/innsigelser. I høringen av NOU 2003: 24 kommenterte flere høringsinstanser dessuten at lang saksbehandlingstid medfører høye byggekostnader, noe som igjen begrenser nybyggingen.

Utvalget vurderer om det bør innføres en karanteneordning for reguleringsplaner for å redusere forekomsten av planavvik. En slik ordning kan for eksempel innebære at kommunen ikke har adgang til å dispensere fra en reguleringsplan de første tre år etter planens vedtakelse. Utvalget kommer imidlertid til at selv om nettopp avvik fra offentlige planer er kostnadsdrivende i byggesaksprosessen, bør det ikke innføres en slik karanteneordning.

Flere av de årsaker til kostnadsøkninger som Norges byggforskningsinstitutt peker på i sin rapport, kan knyttes til svak kompetanse hos de medvirkende i en tidlig fase av prosjektet. Det er særlig tydelig når det blir nødvendig med flere runder med kommunal behandling. Det er etter utvalgets mening nærliggende å anta at så lenge det bare er påkrevd med ansvarsrett for ansvarlig søker ved innsendelse av rammesøknad, vil dette medføre at tiltakshaver nedvurderer behovet for prosjekteringskompetanse på et så tidlig stadium i prosjektet.

Utvalget vurderer også å stille krav til kompetanse hos den som står for utarbeidelse av private planforslag, i et forsøk på å redusere behovet for senere avvik fra planen. Det ble i så fall ansett hensiktsmessig å avgrense ordningen til kun å gjelde saker der regulering skal skje som en del av en senere byggesak og hvor det er private tiltakshavere. Utvalget har imidlertid kommet til at det er uklart hvor stort behovet for et slikt kvalifikasjonskrav er, og har derfor ikke anbefalt innføring av slike krav.

2.3.12 Søknadssystemet

Bygningslovutvalget foreslår et nytt søknadssystem som er mer logisk enn gjeldende ordning, med en reduksjon av antall «spor», herunder avvikling av de særlige meldingsordningene. Forslaget innebærer at alle tiltak i utgangspunktet er søknadspliktige, men det stilles forskjellige krav til ansvar og kontroll. Den strengeste kategorien, kategori én, foreslås som i dag, med krav om at tiltakshaver må knytte til seg ansvarlige foretak. Dersom slike tiltak oppfyller vilkårene som gjeldende «enkle tiltak», kan slike tiltak settes i gang tre uker etter at søknad er innsendt. Ellers er fristen tolv uker. Kategori to er i hovedsak tiltak som etter gjeldende ordning er meldepliktige, men utvalgets forslag åpner for at kommunen kan bestemme at også andre mindre tiltak kan behandles i denne kategorien. Midlertidige tiltak som skal stå i inntil to år er plassert i denne kategorien. Disse vil etter forslaget være søknadspliktige, men kravene til ansvar og kontroll gjelder ikke, slik at disse fortsatt vil kunne forestås av tiltakshaver selv. De foreslåtte saksbehandlingsfristene innebærer at disse tiltakene fortsatt skal behandles innen tre uker. Dersom betingelsene er oppfylt ved fristens utløp og kommunen ikke har truffet vedtak, kan tiltakene settes i gang.

Kategori tre er små tiltak som etter gjeldende rett er unntatt fra søknads- og meldeplikt. Disse foreslås videreført i det nye systemet. I tillegg foreslår utvalget at midlertidige tiltak som ikke skal stå mer enn to måneder, skal være unntatt fra søknadsplikt.

Utvalget er av den oppfatning at dersom driftsbygninger i landbruket følger de samme reglene som foreslås innenfor et nytt søknadssystem, bør dette være tilstrekkelig til å fange opp landbruksbygningenes ulike grad av kompleksitet.

Når det gjelder landbruksbygg med videre viser utvalget til at avgrensningskriteriet for alle tiltakstyper, bør være tiltakets omfang og kompleksitet, og ikke type næring.

Forslaget innebærer at oppføring av store og kompliserte landbruksbygg vil kreve bruk av ansvarlige foretak, mens mindre og enklere landbruksbygg fortsatt vil kunne forestås av tiltakshaver (bonden) selv. De minste byggene vil fortsatt være unntatt fra søknadsplikt. Utvalgets forslag til tidsfrister for kommunens saksbehandling innebærer at søknad om oppføring av mindre driftsbygninger, der tiltakshaver selv kan stå ansvarlig, skal behandles av kommunen innen tre uker. Dette betyr at det i realiteten ikke blir forskjell fra gjeldende meldingsordning for denne kategorien av driftsbygninger.

2.3.13 Saksbehandling

Tredjemannsinteresser, herunder bestemmelsene om nabovarsling

Etter Bygningslovutvalgets vurdering er det ikke behov for endringer med hensyn til kretsen av hvem som skal varsles ved søknad om tillatelse til tiltak. Utvalget fremhever at det kan volde tvil om hvem som i det konkrete tilfelle er naboer eller gjenboere, og foreslår at man bare skal ha plikt til å varsle særskilt de naboene som man har rimelige muligheter for å finne fram til. Ifølge forslaget skal varsling kunne skje ved lokal kunngjøring der det vil være forbundet med uforholdsmessige vanskeligheter å varsle den enkelte særskilt.

Bygningslovutvalget foreslår en utvidelse av adgangen til å frita fra nabovarsling, ved at det i større grad overlates til kommunens skjønnsmessige vurdering om varsling er «nødvendig». Skjønnsrammen foreslås også utvidet ved at det også skal være adgang til å unnta fra varsling der naboens interesser bare i liten grad berøres av arbeidet.

Tidsfrister

Undersøkelser har vist at innføring av tidsfrister i 2003 førte til at saksbehandlingstiden har gått ned i et stort antall kommuner. Den viktigste begrunnelsen for å ha saksbehandlingsfrister ligger i behovet for en forutsigbar saksbehandling, som samtidig ikke må ta for lang tid.

Bygningslovutvalget har foretatt en samlet gjennomgang av fristreglene. Gjeldende tolvukers frist gjelder kun «rene» byggesaker, det vil si saker som ikke reiser planspørsmål. En konsekvens av at byggesaker med planspørsmål er unntatt fra fristreglene, kan etter utvalgets vurdering være at en del kommuner prioriterer disse sakene lavt og at de derfor blir liggende uforholdsmessig lenge. Det kan hevdes at gjeldende ordning likevel er rettferdig, det vil si at kommunene må prioritere søkere som holder seg innenfor gjeldende plan. I mange kommuner er imidlertid mange planer så gamle og uaktuelle at det er helt nødvendig å søke om dispensasjon fra plan. Sett fra søkers side er det i slike tilfelle urimelig at det ikke skal være frist også for disse sakene. Utvalget foreslår at det fastsettes en frist på 16 uker for saker som inneholder dispensasjon fra plan, samt for særskilte søknader om dispensasjon fra plan.

For fylkesmannens behandling av klager gjelder som hovedregel ingen frist, unntatt for behandling av klager der klagen er gitt oppsettende virkning. Her er det en seksukers frist til å behandle klagesaken. I et tids- og kostnadsperspektiv foreslår utvalget at det også innføres en tolvukers frist for fylkesmannens ordinære behandling av klagesaker etter plan- og bygningsloven.

Det foreslås også innført frister (seks uker) for de to vedtakene som treffes av kommunen i en refusjonssak.

Forholdet mellom plan- og byggesak, felles prosess med videre

Bygningslovutvalget hevder at lovregler som åpner for en sammenslåing av behandlingen av detaljplan og rammesøknad med felles varsling, felles saksbehandling, felles behandling av merknader og eventuelle klager, vil kunne medføre besparelser i tid og ressurser for både kommune og utbygger. En felles prosess vil etter utvalgets oppfatning også innebære at både politikere og administrasjon får et bedre materiale som grunnlag for sine beslutninger, i hovedsak fordi planens faktiske konsekvenser blir anskueliggjort ved behandlingen. Også for høringsinstanser, naboer og andre som har uttalerett/klagerett vil den samlede dokumentasjon gi et bedre bilde av det de skal forholde seg til. På bakgrunn av den store variasjonen i sakstype, kommunal organisasjon og praksis, mener utvalget at ordningen må være frivillig for søker/forslagsstiller.

Utvalget mener en felles prosess vil være mest aktuell for saker der det i overordnet plan er avgjort hvordan et område er tenkt anvendt og utformet. Gjennom de foregående prosesser er bruken av området derved avklart med andre myndigheter og organer. Det er derfor mer sannsynlig at et planforslag innenfor disse rammene blir vedtatt. Videre vil det være prosjekter der utbygger på et tidlig tidspunkt har klart for seg hvordan utbyggingen skal foregå, og har bestemt seg for den endelige utforming av tiltakene innenfor planområdet. Særlig gjelder dette infrastruktur og nødvendige fellesanlegg, som ville høste gevinst av en felles prosess i form av kortere saksbehandlingstid fra plan til rammetillatelse.

Bygningslovutvalget fremmer forslag om at det innføres en adgang til å foreta en felles behandling av plan- og byggesaker hvor ovennevnte hensyn blir ivaretatt.

Klageordningen

Bygningslovutvalget vurderer i første rekke mulige virkemidler for å redusere antall klagesaker, uten at dette skal gå på bekostning av borgernes rettssikkerhet.

Når det gjelder kretsen av klageberettigete mener utvalget at det ikke er aktuelt å snevre inn denne i forhold til forvaltningsrettens alminnelige utgangspunkt, men ser ingen grunn til at begrepet «rettslig interesse» tolkes videre her enn innenfor andre rettsområder.

Utvalget foreslår ytterligere innstramning i forhold til det som ble gjennomført ved lovendring 7. mai 2004 når det gjelder klagegjenstand. Denne lovendringen innebærer at det ikke kan klages på forhold som har vært avgjort tidligere gjennom klage eller innsigelse på reguleringsplan eller bebyggelsesplan. Utvalget foreslår at det ikke kan klages på forhold som er avgjort i bindende områdeplan eller detaljplan eller ved dispensasjon, og hvor klagefristen for disse vedtakene er utløpt. Forskjellen fra gjeldende rett er at det etter forslaget ikke er et krav om at det allerede er klaget over samme forhold for å avskjære klage – det er nok at det kunne har vært klaget.

Utvalget begrunner forslaget med at parter eller andre berørte under planprosessen har hatt anledning til å uttale seg til ulike planforslag, og har hatt anledning til å påklage kommunens planvedtak. Disse bør ikke kunne trenere gjennomføring av planen ved at vedtak om byggetillatelse utløser ny klage, der de forhold som har vært gjenstand for vurdering og avgjørelse under planbehandlingen tas opp på nytt.

Bygningslovutvalgets forslag innebærer en anledning for både kommunen og fylkesmannen til å realitetsbehandle klagen, i stedet for å avvise den, dersom dette synes mest hensiktsmessig. Dette vil særlig være aktuelt der det er tvil om klagen gjelder «samme forhold» som er avklart i planen.

Utvalget foreslår også et mindre gebyr for kommunens klagesaksbehandling. Formålet med forslaget vil være å redusere unødvendige og uberettigede klager.

Lovfesting av regler om forhandlinger og mekling i byggesaker

Bygningslovutvalget tar utgangspunkt i at mekling er noe annet enn forhandlinger, og finner det unaturlig at en kommune skal mekle i en uenighet mellom kommunen og en tiltakshaver/søker, der ingen andre interesser er berørt. Utvalget diskuterer derfor mekling hovedsakelig i naboklager, og setter mekling først og fremst i sammenheng med behovet for tids- og kostnadsbesparelse for det offentlige og for private. Utvalget mener på denne bakgrunn at mekling må sees i sammenheng med andre måter å redusere antall klager og det offentliges arbeid med klagesaker. Utvalget foreslår under dissens at adgangen til mekling synliggjøres i lov, men at det er kommunen selv som bestemmer om den vil tilby mekling, og at det ikke skal være plikt for noen av partene til å delta. Empiriske undersøkelser viser at mekling basert på frivillighet har best mulighet for å lykkes. Utvalget mener at nærmere regler for saksbehandlingen bør fastsettes i forskrift.

2.3.14 Dispensasjon

I Planlovutvalgets andre delutredning (NOU 2003: 14) ble det foreslått nye regler om dispensasjon fra byggeforbudet i 100-metersbeltet, fra lovens krav om detaljplan og områdeplan, samt fra vedtatt arealplan. Det forutsettes samtidig at gjeldende lov § 7 opprettholdes med nødvendige justeringer i samsvar med tidligere forslag inntatt i Planlovutvalgets første delutredning. Det er i tilknytning til dette uttrykkelig forutsatt at Bygningslovutvalget vurderer endringer i gjeldende lov § 7 for byggesaksdelen.

Den praktiske bruk av dispensasjonsreglene har etter Bygningslovutvalgets oppfatning vist at det er behov for å kunne fravike plan- og bygningslovens regelverk i enkeltsaker for å få gode og hensiktsmessige løsninger. Selv om slike avvikende løsninger går ut over reglenes forutberegnelighet, tilsier hensynet til en fleksibel og effektiv byggesaksbehandling at dispensasjonsinstituttet opprettholdes.

Bygningslovutvalget kommer til at dispensasjonsreglene i utgangspunktet bør opprettholdes og være de samme i alle typer saker; både dispensasjon fra lov, forskrift og plan. Det gjøres imidlertid oppmerksom på de muligheter man har etter dagens regelverk – og etter tilsvarende forslag til nye regler om det samme fra Planlovutvalget – til å endre planen gjennom mindre omfattende saksbehandling. Reglene om såkalte «mindre vesentlige reguleringsendringer» vil derfor være et alternativ til dispensasjon, som eventuelt kan utdypes og gjøres mer praktikabelt. Dette temaet faller likevel noe på siden av Bygningslovutvalgets mandat og er ikke nærmere omhandlet.

Planlovutvalgets forslag til nye dispensasjonsbestemmelser trekker i retning av at det innenfor visse områder i en kommune, kan være grunnlag for å stille særlig strenge krav til dispensasjoner. Bygningslovutvalget antar på denne bakgrunn at det for enkelte bestemmelser kan være hensiktsmessig å gjøre loven ufravikelig. Dette bør vurderes i forhold til den enkelte bestemmelse. I så fall vil det være aktuelt å fastsette at den generelle bestemmelsen om dispensasjon ikke kommer til anvendelse, eventuelt bare kommer til anvendelse på vilkår som fastsettes særskilt.

Bygningslovutvalgets forslag til materielle vilkår i en ny generell dispensasjonsbestemmelse har som hovedformål å forenkle, klargjøre og samtidig stramme inn. Kriteriet «særlige grunner» er beholdt, men ytterligere vilkår er føyd til. Forslaget til nye saksbehandlingsregler er i hovedsak i samsvar med gjeldende rett, men inneholder blant annet et eksplisitt krav om at søknadene om dispensasjon må grunngis.

2.3.15 Ansvar og kontroll

Utvalget har gjennomgått reglene for ansvar og kontroll, og foreslår endringer som etter utvalgets vurdering vil virke effektiviserende og klargjørende. Forslagene må ses i sammenheng med utvalgets forslag til grep for å styrke kommunens tilsynsarbeid. Utvalget mener det er behov for å klargjøre loven når det gjelder ansvarsforholdene. Utvalget mener at dagens regler om ansvar og kontroll totalt sett er mangelfullt beskrevet i loven og forskriftene. I tillegg er de uoversiktlige og uklare både når det gjelder formuleringer, plassering og fordeling mellom lov og forskrift. Kommunens ansvar er ikke beskrevet samlet og oversiktlig, verken i loven eller forskriftene. Utvalget foreslår derfor nye bestemmelser om ansvar. De nye bestemmelsene beskriver systematisk ansvaret for de ulike aktørene i byggesaker, inkludert kommunens oppgaver.

Utvalget finner det riktig å bygge videre på gjeldende system med en privatisert kontroll. På samme måte som for reglene om ansvar mener utvalget at gjeldende regler om kontroll til dels er mangelfullt beskrevet i loven og forskriftene. De er i tillegg dels uoversiktlige og uklare, både når det gjelder formuleringer, plassering og fordeling mellom lov og forskrift.

Utvalget foreslår en ny bestemmelse om kontroll av prosjektering og utførelse til erstatning for de reglene man har i dag. I tillegg foreslår utvalget obligatorisk uavhengig kontroll på viktige og kritiske kontrollområder. Videre foreslår utvalget at det i loven gjøres klart at egenkontroll og uavhengig kontroll er to likeverdige kontrollformer.

2.3.16 Godkjenning av foretak

Bygningslovutvalget har vurdert å fjerne godkjenningsordningen, privatisere den eller erstatte den med et annet system. Utvalget kommer til at selv om det er svakheter ved dagens godkjenningsordning, bør den likevel beholdes og videreutvikles.

Bygningslovutvalget foreslår at den sentrale godkjenningsordningen endres fra en frivillig til en obligatorisk ordning. Alle foretak som ønsker å påta seg ansvarsrett i en byggesak, må etter forslaget inneha sentral godkjenning. Utvalget viser til at en obligatorisk ordning for det første vil medføre en enhetlig vurdering av foretakenes kvalifikasjoner og bidra til felles rammevilkår som vil fremme seriøsitet i næringen. For det andre blir det framholdt at forslaget vil gi bedre mulighet for oversikt og sentral styring, samt oppfølging av ordningen. For det tredje påpeker utvalget at forslaget vil styrke ordningen fordi samtlige aktører vil bli underlagt de samme bestemmelsene om tilbaketrekking av godkjenning. Tilbaketrekking av godkjenning vil etter utvalgets vurdering dessuten få betydning utover den enkelte byggesak, noe som gjør reaksjonene mer effektive og avskrekkende.

2.3.17 Tilsyn

Utvalget viser til at dagens rollefordeling, som foreslås beholdt, overlater store deler av ansvaret til tiltakshaver og de ansvarlige prosjekterende, utførende og kontrollerende. Videre vises det til at mange sider ved byggesakene er et viktig offentlig anliggende og at det offentlige engasjementet etter gjeldende system i stor grad må løses gjennom et effektivt tilsyn. Det slås fast at tilsynet således er en svært viktig faktor i et effektivt byggesakssystem.

Bygningslovutvalget legger til grunn at kommunenes tilsyn ikke fungerer så effektivt som ønskelig. Utfordringen ligger i å finne fram til løsninger som i praksis styrker kommunenes tilsyn. Bygningslovutvalget foreslår lovfesting av tilsynsplikten i et eget kapittel i loven, og peker samtidig på muligheten for interkommunalt samarbeid, mens det for eksempel blir vurdert som mindre ønskelig å overføre oppgaven til private. Utvalget foreslår ikke regler om rutiner, men mener dette mest hensiktsmessig kan gjøres i forskrift. Det foreslås likevel at tilsyn skal avsluttes med en tilsynsrapport, som sendes den sentrale godkjenningsordningen.

2.3.18 Ulovlighetsoppfølging

For å bidra til en mer aktiv ulovlighetsoppfølging fra kommunenes side og understreke viktigheten av dette, foreslår utvalget lovfesting av en plikt for kommunen til å forfølge ulovligheter som ikke er bagatellmessige. Det foreslås ikke store endringer i reglene om pålegg om retting/riving av ulovlige bygg med videre. Det foreslås imidlertid en hjemmel for kommunen til å gi pålegg om øyeblikkelig stans av tiltak ved fare for liv eller uopprettelig skade.

Utvalget foreslår flere endringer i straffereglene, dels for å gjøre konsekvensene ved alvorlige overtredelser sterkere, og dels for å øke kommunens interesse i å benytte straff og straffelignende reaksjoner. Strafferammen foreslås økt fra bøter til fengsel i ett år, eller bøter med to års fengsel som alternativ ved særlig skjerpende omstendigheter. Ved siden av at straff skal virke bedre som preventivt middel, vil en økning av strafferammen forlenge fristen for foreldelse av forholdet og åpne for bruk av tvangsmidler som pågripelse, fengsling og beslag. Strafferammen kommer på linje med andre sentrale miljølover. Utvalget foreslår videre å heve terskelen for hva som er straffbart, slik at straff bare benyttes ved alvorlige overtredelser.

Samtidig foreslås det innført en anledning for kommunen til å ilegge overtredelsesgebyr. Dette er et straffelignende gebyr («forelegg») som ilegges som et vedtak. Gebyret skal tilfalle kommunen. Utvalget legger til grunn at overtredelsesgebyr vil bli brukt mer aktivt enn anmeldelse/straff, fordi kommunen har kontroll med når det brukes uten å være avhengig av påtalemyndigheten, og fordi det kan være en lavere terskel for å ilegge gebyr enn for å straffeforfølge. At gebyret tilfaller kommunen anses også som en faktor som kan påvirke kommunene til å forfølge ulovligheter. Utvalget påpeker samtidig at det er uheldige sider ved å la den som ilegger en slik sanksjon, ha gebyr som en del av inntektsgrunnlaget. Utvalget legger i forslaget opp til at det gis forskrifter om blant annet overtredelsesgebyr, der departementet trekker opp rammer for når gebyr kan ilegges og med et maksimumsbeløp for overtredelsesgebyr.

2.3.19 Materielle bestemmelser

Paragrafene i gjeldende lov har ikke noen god strukturmessig sammenheng. Dette skyldes i det vesentlige at det ikke har vært foretatt noen total revisjon av loven siden 1965. Bygningslovutvalget har på denne bakgrunn gjennomgått de materielle bestemmelsene i loven med sikte på forenkling og økt brukervennlighet gjennom omstrukturering og språklig forenkling. På enkelte punkter foreslås bestemmelsene endret fordi det ikke lenger anses å være et praktisk behov for dem, eller på grunn av andre reformbehov.

2.3.20 Eksisterende bebyggelse

Utvalget mener at hjemlene for pålegg om vedlikehold og standardhevning i det øvrige regelverk (brannlovgivning, arbeidsmiljølovgivning, forskrift om miljørettet helsevern med videre) må antas å være tilstrekkelige, slik at det av den grunn ikke er behov for å styrke hjemmelen i plan- og bygningsloven. Spesialregelverket gir i mange tilfelle hjemmel for å stille strengere krav til bruken av bygg (for eksempel skoler og arbeidsplasser) enn plan- og bygningsloven, som i hovedsak gjelder krav til nybygg og byggeprosess.

Det foreslås likevel at bevaring skal være tilleggskriterium i en ny bestemmelse om utbedring. Utvalget anbefaler at departementet utarbeider forskrift til gjeldende lov § 89. Denne bestemmelsen foreslås delt i to paragrafer for å synliggjøre forskjellen mellom avverging av fare og behov for utbedring.

2.3.21 Opparbeidelse av veg-, vann- og avløpsanlegg og regulert fellesareal

Utvalget foreslår at det i lovteksten presiseres at opparbeidelsesplikten bare gjelder der det kan oppføres selvstendig bebyggelse, det vil si opprettelse av egen bruksenhet. Videre foreslås det at opparbeidelsesplikten etter gjeldende lov § 67 presiseres slik at den bare gjelder offentlig vei. Utvalget anser det hensiktsmessig ut fra rettssikkerhetsgrunner at maksimumsdimensjonene for veg, rør med videre som kreves opparbeidet, fortsatt står direkte i loven, selv om dette er en type krav egnet for forskriftsfastsettelse.

Det er etter gjeldende bestemmelse anledning for kommunen til å vedta vedtekter om lokale krav til utførelsen av veg, vann- og avløpsledninger som opparbeides etter gjeldende lov § 67. Ettersom kommunale vedtekter foreslås fjernet som regeltype, bør det etter Bygningslovutvalgets mening fastsettes sentrale krav i forskrift. Slike krav kan også fastsettes lokalt i arealplan.

Kommunen har rett og plikt til å overta anlegg opparbeidet etter gjeldende lov § 67 nr. 4. Det forekommer imidlertid at private unnlater å ferdigstille anleggene, slik at kommunen ikke kan overta. Derfor foreslår utvalget at gjeldende lov § 67 nr. 4 endres slik at kommunen gis rett til å overta anlegget selv om det ikke er ferdigstilt, for selv å utføre arbeidet.

2.3.22 Finansiering av fellesinnretninger – kostnadsfordeling

Bygningslovutvalget presenterer tre forslag til forenkling av gjeldende saksbehandlingsregler i refusjonssaker, med basis i å redusere antall vedtak som treffes i forbindelse med refusjonssaken.

Utvalget foreslår at godkjent foreløpig kostnadsoverslag skal gjøres bindende, med en ramme på 15 % påslag for det endelige refusjonsoppgjøret. Utvalget foreslår videre at adgangen til å kreve verdistigningen fastsatt ved takst oppheves. Dette begrunnes blant annet med at verdiøkningsspørsmålet lett misforstås, med den konsekvens at rettsanvendelsen ved taksering blir uriktig. Det foreslås i stedet at kommunen tar stilling til verdiøkningsspørsmålet ved sin avgjørelse av refusjonssaken. Videre anser utvalget det hensiktsmessig å innføre refusjon basert på normalkostnader. Utvalget går også inn for at kommunens adgang til å gi en tiltakshaver rett til å knytte seg til annen eiendoms avløpsledning mot kompensasjon, flyttes fra forurensingsloven til plan- og bygningsloven, og at bestemmelsen utvides til å gjelde vannledninger. Det foreslås også å innføre frister for behandling av refusjonssaker. Lovforlaget inneholder dessuten en rekke presiseringer i gjeldende lovgivning som ikke er ment som endringer i gjeldende rett. Utvalget foreslår at departementet utarbeider et normdokument for refusjonssaker.

2.3.23 Tilgjengelighet

Bygningslovutvalget finner at hensynet til tilgjengelighet og brukbarhet for bygninger og utearealer bør ivaretas sterkere enn i gjeldende rett. Prinsippet om universell utforming er derfor foreslått inntatt i formålsbestemmelsen i loven. Det grunnleggende krav om at bygninger skal kunne brukes av alle, er innarbeidet i bestemmelsen om krav til nye bygg, og vil også gjelde eksisterende byggverk der det foretas hovedombygging. Gjennom styrket kontroll, tilsyn og ulovlighetsoppfølging antar utvalget at brukbarhetshensynet vil bli vesentlig bedre ivaretatt enn tidligere.

2.3.24 Brann

Bygningslovutvalget anser at brannhensyn bør ivaretas bedre enn i dag. Utvalget vurderer endringer i forskjellige elementer i den rettslige regulering av brannhindrende tiltak. I regelverket om bestående byggverk foreslår utvalget at det skal kunne kreves at eier legger fram dokumentasjon for byggets tilstand i forhold til de materielle bestemmelser bygget forutsettes å tilfredsstille. Utvalget foreslår også en presisering i loven om at godkjenningen skal knyttes til det fagområde vedkommende foretak har egen kompetanse på. Dagens lov inneholder ikke noen slik presisering.

Bestemmelsen i gjeldende lov § 65 foreslås utvidet til også å gjelde slokkevann for brann. Tilgang på tilstrekkelig slokkevann vil være et forhold som prosjekterende må få avklart i forkant av søknad ettersom det er et forhold som kan ha betydning for valg av brannteknisk løsning.

2.3.25 Miljøkrav

Mange materialer som har vært benyttet eller benyttes i byggeprosjekter, har negative konsekvenser for miljøet, enten i form av dårlig inneklima eller som byggavfall og forurensning. Cirka 40 % av alt avfall til deponi kommer fra denne sektoren, i tillegg til at sektoren står for cirka 40 % av energiforbruket.

Utvalget behandler fire tema under overskriften miljø: Estetikk, energi, håndtering av avfall og bestående byggverk. I tillegg vurderer utvalget en del generelle problemstillinger knyttet til byggverks miljøpåvirkning.

Utvalget foreslår endringer i den språklige utformingen av «skjønnhetsparagrafen» i gjeldende lov § 74 nr. 2. Utvalget har ikke til hensikt å endre bestemmelsens rettslige innhold, kun å klargjøre den.

Utvalget ser behov for i større grad å innlemme miljø som en størrelse som skal tas hensyn til ved bestående byggverk. Etter utvalgets skjønn er det blant annet grunn til å utvide bestemmelsene i takt med tiden. I gjeldende lov § 89 andre ledd om departementets adgang til å gi forskrifter om påleggsadgang til oppgradering av bestående bygg, er «miljø» nevnt som et hensyn som kan gi adgang til pålegg. Utvalget mener således at formuleringene i gjeldende lov § 89 første ledd (Vedlikehold og utbedring), § 91 andre ledd (Riving) og § 92 b (Kontroll med bestående byggverk og arealer) bør endres slik at de omfatter miljø.

Bygningslovutvalget mener at krav til avfallshåndtering bør følge den normale saksgangen for behandling av byggesaker etter plan- og bygningsloven. Der byggesaken innledes med en forhåndskonferanse, vil kommunen kunne informere om miljøkrav og avfallshåndtering tidlig i prosessen. Videre, ved å knytte kravene til avfallshåndtering opp mot søknadspliktige tiltak, sikres at avfallshåndteringen underlegges saksbehandling, ansvar og kontroll. Dermed belegges avfallshåndteringen med ansvar. Dette sikrer på en bedre måte enn etter gjeldende system at de ansvarlige aktørene er kvalifisert for å ivareta miljøkravene.

2.3.26 Gebyr

Byggesaksbehandlingen bør etter Bygningslovutvalgets mening fortsatt finansieres gjennom gebyrer, innen rammen av selvkost. Etter utvalgets syn bør det fremgå av lovteksten at gebyret ikke skal overstige kommunens nødvendige kostnader på sektoren. For øvrig har utvalget søkt å klargjøre hva som inngår i selvkostkalkylen samt hvilke typer arbeid som omfattes av gebyrbestemmelsen. Det foreslås ingen utvidelse av bestemmelsen. Utvalget anbefaler at Kommunal- og regionaldepartementets veileder for beregning av selvkost vurderes inntatt i forskrift.

2.3.27 Byggfeilforsikring

Bygningslovutvalget fikk høsten 2004 et tilleggsmandat som gikk ut på å vurdere behovet for innføring av garanti- og forsikringsordninger for byggfeil. Konsekvensene av byggfeil kan særlig bli store for den alminnelige boligkjøper, som gjerne oppfører eller kjøper hus en gang i livet. Spesielt dramatisk kan situasjonen bli i tilfeller der det er snakk om alvorlige feil og/eller situasjoner der entreprenøren går konkurs.

For å kartlegge behovet for innføring av en eventuell ny garanti- eller forsikringsordning for byggfeil har Bygningslovutvalget hatt samtaler med representanter for forsikringsbransjen, byggenæringen og forbrukerne. Videre har utvalget foretatt en gjennomgang av relevante lover og eksisterende forsikrings- og garantiordninger, og undersøkt utenlandske ordninger. Utvalget har også gjennomgått et tidligere forslag til en lovfestet garanti- og forsikringsordning, lagt fram av en arbeidsgruppe nedsatt av Kommunal- og arbeidsdepartementet i 1995.

I likhet med hva man kom frem til i 1995, kommer utvalget til at behovet for lovfesting av en garanti- eller forsikringsordning for byggfeil særlig gjelder for feil på bolighus og i forholdet mellom entreprenør og boligkjøper/forbruker. Ved bustadoppføringslovas ikrafttredelse 1. juli 1998 ble det innført en lovfestet plikt for entreprenører som inngår avtale med forbruker om oppføring av bolig, til å stille garanti for kontraktsmessig oppfyllelse av avtalen. Utenfor bustadoppføringslovas virkeområde legger utvalget til grunn at man i hovedsak har å gjøre med relativt profesjonelle parter som får behovet for sikkerhet mot byggfeil dekket gjennom standard entreprisekontrakter og gjennom plan- og bygningslovens regler om ansvar og kontroll.

Utvalget mener at det fortsatt er behov for å forbedre eksisterende virkemidler eller å finne frem til nye virkemidler som kan bidra til høyere kvalitet på alle typer bygg og byggearbeider. Det kan ikke utelukkes at innføring av en garanti- eller forsikringsordning for byggfeil, kan være et virkemiddel med en viss kvalitetsforbedrende effekt. Sett i sammenheng med de andre virkemidlene på byggesaksområdet vil utvalget heller anbefale at det legges innsats og ressurser i å forbedre og få økt effekt av disse, fremfor å innføre en ny ordning.

Når det gjelder bustadoppføringslova peker utvalget på at det synes å være behov for en gjennomgang av lovens garantibestemmelse når det gjelder garantiens minimumsstørrelse og varighet. Ved alvorlige byggfeil og i tilfeller der entreprenøren går konkurs, vil en garanti etter bustadoppføringslova bare dekke en liten del av forbrukerens reelle tap. Utvalget anbefaler også en gjennomgang av deler av avhendingslova med tanke på om den gir forbrukerne godt nok vern ved avtale om kjøp av nye boliger som ikke omfattes av bustadoppføringslovas garantibestemmelse. En videre vurdering av temaet anbefales utført i samarbeid mellom representanter for forbrukerne, byggenæringen og forsikringsbransjen.