14 Saksbehandlingsgebyr

14.1 Gjeldende rett

Kommunen kan kreve gebyr for saksbehandlingen. Som hovedregel skal den enkelte kommune fastsette gebyret ut i fra gjennomsnittlige kostnader, men med en maksimalgrense på tre ganger rettsgebyret (fem ganger rettsgebyret ved befaring). Med dagens rettsgebyr på kr. 1025 utgjør dette maksimalt gebyr på kr. 3075 (kr. 5125 ved befaring). Dersom kommunen avslår søknaden, skal halvparten av gebyret betales tilbake.

I tillegg kan kommunen ta gebyr for oppmåling av utendørs tilleggsdeler etter reglene i matrikkellova. Dette gebyret er basert på selvkostprinsippet, men uten maksimalgrense.

14.2 Utvalgets forslag

Et flertall i utvalget mente at kommunen burde stå fritt til å fastsette gebyret for behandling av seksjoneringssaker, kun med den begrensning at gebyrsatsen skulle basere seg på selvkostprinsippet. Flertallet mente at lovbestemte maksimalsatser kan føre til at det i realiteten er skattebetalerne som subsidierer denne delen av kommunens virksomhet, og ønsket ikke å videreføre maksimalsatsene.

Et mindretall i utvalget var enig i at gebyret burde baseres på selvkost, men mente at systemet med maksimalsatser burde beholdes og satsene tredobles.

14.3 Høringsinstansenes syn

Ikke overraskende støtter alle kommunene som har uttalt seg utvalgsflertallets forslag om å fjerne dagens regel om maksimalsats. Dette gjelder Arendal kommune, Bergen kommune, Fredrikstad kommune, Larvik kommune, Lørenskog kommune, Nittedal kommune, Oslo kommune, Oppegård kommune, Trondheim kommune, Vang kommune, Sørum kommune, Stavanger kommune og Ålesund kommune. De største kommunene mener at dagens maksimalbeløp hindrer dem i å få dekket sine faktiske kostnader ved behandlingen av seksjoneringssakene

Boligprodusentenes Forening, Boligmentoren, GIS-samarbeidet i Valdres, GeoForum, Huseiernes Landsforbund, Hwang Flater Analyse, Kommunale Boligadministrasjoners Landsråd (KBL), KS og Selvaag Bolig mener at forslaget vil legge til rette for at kommunen får dekket sine faktiske utgifter i seksjoneringssakene.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus er ikke negativ til at gebyr kan fastsettes på bakgrunn av selvkost, men peker på at selvkost reiser en rekke problemstillinger, både når det gjelder dokumentasjon av selvkost i den enkelte sak og klagerett på gebyrileggelse. Fylkesmannen mener det bør presiseres hvorvidt gebyrileggelse skal kunne påklages.

Oslo kommune opplyser at kommunen tar inn gebyrer som er «langt under» det kommunen bruker på å gjennomføre en seksjoneringssak.

Stavanger kommune har i flere år hevdet at gebyret har vært altfor lavt, og at det ligger på cirka 25‐30 prosent inndekning med dagens gebyr. Kommunen mener at det ikke er grunn til at skattebetalerne skal subsidiere en tjeneste som legger til rette for videresalg av boenheter til enkeltkunder.

Boligprodusentenes Forening understreker at gebyrene må settes innen rammen av selvkostprinsippet, slik at kommunale gebyrer ikke bidrar til høyere boligkostnader enn det den nødvendige ressursbruken som følger av hver enkelt tjeneste tilsier.

GIS-samarbeidet i Valdres er tilfreds med forslaget, men mener at kommunen også må kunne kreve gebyr etter selvkost for arbeidet med å kreve retting av ulovlige seksjoner.

Hwang FlaterAnalyse støtter forslaget om å legge til grunn selvkostprinsippet, men savner en prinsipiell drøftelse og klargjøring av begrepet «selvkost».

Forslaget til mindretallet om å innføre et maksimumstak for gebyr får støtte fra Advokatforeningen, Frittstående Boligforvalteres Interesseorganisasjon, Enqvist Eiendomsdrift AS, Høgskolen i Bergen, NBBL, Norsk Eiendom og OBOS.

Advokatforeningen viser til at de har hatt befatning med svært mange seksjoneringssaker i det siste tiåret. Advokatforeningens erfaring er at behandlingsgebyret ikke står i forhold til det arbeidet befaring i gjennomsnitt medfører av arbeid for en saksbehandler i kommunen.

Frittstående Boligforvalteres Interesseorganisasjon og Enqvist Eiendomsdrift AS er skeptiske til innføring av selvkost fordi de mener at «et slikt regime neppe er kontrollerbart». De tviler på at kommunene har gode nok systemer til å beregne riktige kostnader, og støtter mindretallets forslag om å videreføre en ordning med maksimalsatser. De støtter at rettsgebyret bør danne grunnlag for beregning, men stiller spørsmål ved om ikke ni og femten rettsgebyr er i høyeste laget.

Høgskolen i Bergen slutter seg til prinsippet om at det i utgangspunktet må være kommunen som fastsetter gebyret ut fra selvkostprinsippet under forutsetning av en saksbehandlingstid på maksimalt seks uker. Høgskolen mener man bør fastsette slike maksimalgrenser, men at disse ikke bør knyttes til rettsgebyret som i lang tid har vært uendret. Høgskolen foreslår derfor at gebyret skal være ti eller femten prosent av grunnbeløpet i folketrygden.

NBBL støtter forslaget om at gebyret settes til selvkost, men mener det er behov for en maksimumsgrense. I og med at rettsgebyret i liten grad endrer seg i takt med pris- og kostnadsutviklingen, kan dette lede til en uheldig utvikling for kommunens kostnadsdekning. Så fremt rettsgebyret ikke endrer seg i større grad, mener NBBL at det vil være heldig med en annen parameter for maksimalpris, for eksempel en prosentvis størrelse av folketrygdens grunnbeløp.

Norsk Eiendom er skeptisk til forslaget og begrunner dette med til dels betydelig og lite forklarlig variasjon i kommunale gebyrer. Norsk Eiendom foreslår at utarbeidelsen av gebyrreglementet standardiseres, utarbeides og godkjennes av en annen instans enn den som ilegger gebyrene.

OBOS støtter mindretallets forslag. Selv om gebyrberegningen skal skje i henhold til et selvkostprinsipp, mener OBOS «at spørsmålet om kommunal selvkost er et alt for tøyelig begrep til at det er betryggende å slippe kommunene løs med noe som mest sannsynlig blir fri prissetting for en monopolaktør». OBOS støtter mindretallets forslag om et tak på gebyret på henholdsvis ni og femten rettsgebyr, og mener dette bør være relativt romslige rammer for de fleste saker.

14.4 Departementets vurdering

14.4.1 Innføre selvkostprinsippet

Av Høgskolen i Bergens undersøkelse kom det frem at årsaken til lang saksbehandlingstid i Oslo kommune og i Bergen kommune syntes å være at gebyrene ikke dekker kommunens kostnader.1 Departementet mener, blant annet på bakgrunn av dette funnet, at det er rimelig å anta at kommunene ikke vil nedprioritere oppgaven med å behandle seksjoneringssøknader dersom de får mulighet til å kreve gebyrer som dekker de faktiske kostnadene.

Selvkost er et etablert prinsipp for betaling av kommunale tjenester, og betyr at gebyret ikke skal overstige kommunens nødvendige utgifter på sektoren. Beregningen av selvkost er komplisert og det kan være vanskelig for den enkelte borger å kontrollere at kommunen har holdt seg innenfor selvkostprinsippets rammer. Svakheten ved selvkostprinsippet oppveies imidlertid av at både pressen og Sivilombudsmannen er ivrige «vaktbikkjer» som ser til at gebyrregulativene holdes på et riktig nivå. Et ekspertutvalg som har kommet med forslag til ny kommunelov (NOU 2016: 4 Ny kommunelov), har foreslått at det lovfestes overordnede regler om beregning av selvkost i kommuneloven. I kapittel 21 har kommunelovutvalget redegjort nærmere for hvordan kommunen kan beregne selvkost. Utvalget skriver at hva som er selvkost for en tjeneste, vil bero på hvilken metode og hvilke prinsipper som legges til grunn for beregningen av selvkost.

Kommunen kan lage gebyrregulativer som bestemmer gebyrets størrelse i ulike typer seksjoneringssaker. Det forenkler gebyrfastsettelsen at kommunen ikke behøver å gjennomføre en konkret gebyrberegning i hver enkelt sak. Kommunen kan legge gjennomsnittsbetraktninger til grunn og benytte standardiserte satser basert på sakstype/typetilfeller, mengde/antall/størrelse, eller lignende. Dette medfører rett nok at gebyret i hver enkelt sak ikke alltid blir helt korrekt og rettferdig i forhold til kommunens reelle ressursbruk. I noen grad må det aksepteres en «utjevning» i den forstand at gebyr i saker med høyt gebyr, som viser seg å være lite ressurskrevende, kan komme til å finansiere kommunens arbeid i kompliserte og tidkrevende saker, som er kategorisert med lavt gebyr. Det er likevel ansett for å være en forutsetning for bruk av gebyrregulativer at kommunen sørger for å sikre at gebyrene i enkle og lite ressurskrevende saker ikke blir for høye.

Departementet vil ikke anbefale å innføre en ny maksimalgrense, slik mindretallet i utvalget foreslo. At selvkostprinsippet tas inn i lovteksten tydeliggjør at dette også er lovens øvre ramme, og setter grenser for hvordan kommunene kan utforme sine gebyrregulativ. Gebyrene skal dekke kommunens utgifter i forbindelse med saksbehandlingen, men ikke være av en slik størrelse at kommunen får en nettogevinst på fagområdet.

Noen høringsinstanser, blant annet OBOS, frykter at kommunene, dersom de får fritt spillerom, vil sette for høye gebyrsatser. Til dette vil departementet innvende at Sivilombudsmannen i flere uttalelser knyttet til gebyr i plan- og byggesaker og i delingssaker har påpekt at kommunene plikter å dokumentere at gebyrene, som følger av gebyrregulativene, er i tråd med selvkostprinsippet. Departementet viser særlig til Sivilombudsmannens sak 2012/1067, der det heter:

Det er en forutsetning at forvaltningen kan dokumentere de snittkostnadene som ligger til grunn for fastsettelsen av gebyrsatsene i den enkelte sakstype, og det er forvaltningen som har bevisbyrden for at selvkostprinsippet er overholdt. […]

Jeg har også tatt opp spørsmålet knyttet til selvkostprinsippet og dokumentasjonskravet med Kommunal- og regionaldepartementet på generelt grunnlag, se ombudsmannens årsmelding for 2008 på s. 275. Departementet skrev i brev 1. oktober 2007 blant annet:

«I tilfeller hvor det hevdes at kommunens gebyrsatser ikke er fastsatt i henhold til selvkostprinsippet, vil en kunne be kommunen dokumentere at selvkostprinsippet er ivaretatt, for eksempel ved å fremlegge for- og etterkalkyler av grunnlaget for sine gebyrsatser. Det vil ikke være tilstrekkelig å vise til at gebyrberegning som skjer i samsvar med regulativet oppfyller kravet til selvkost.»»

Departementet stiller seg bak Sivilombudsmannens uttalelse.

Selv om gebyrregulativer skal legge opp til en rimelig beregning av gebyr, har flere kommuner, inkludert Oslo, i saker etter plan- og bygningsloven oppstilt en sikkerhetsventil for tilfeller der gebyret likevel blir åpenbart urimelig. Departementet mener det vil være fornuftig av kommunene å innta en slik unntaksregel også for saker etter eierseksjonsloven. Kriteriene for bruk av en slik sikkerhetsventil kan i så fall fremgå av regulativet eller av kommunens praktisering av det. Et gebyr kan for eksempel være åpenbart urimelig der det er et betydelig misforhold mellom kommunens arbeid og gebyrets størrelse, typisk ved utilsiktede utslag av et gjeldende regulativ.

14.4.2 Halvt gebyr ved avslag?

Utvalget foreslo å videreføre dagens regel om å halvere seksjoneringsgebyret hvis søknaden blir avslått.

Departementet ønsker ikke å videreføre denne regelen. Verken plan- og bygningsloven eller matrikkellova har tilsvarende regel. Kommunen kan ha mye arbeid med saker som ender med avslag. Som Bergen kommune har påpekt, kan en slik regel dessuten innebære at søkere som gjør en god jobb med seksjoneringssøknaden må subsidiere dem som sender inn en så mangelfull søknad at den må avslås. Ingen andre høringsinstanser har kommentert forslaget.

Departementet mener det bør være opp til kommunene selv, i sine gebyrreglementer, å vurdere om gebyr ved avslag ikke bør ilegges.

14.4.3 Skal gebyrileggelse kunne påklages?

Departementets utgangspunkt er at en gebyrileggelse i utgangspunktet ikke skal kunne påklages. Adgangen til å påklage gebyret i den enkelte sak må komme an på hvordan den enkelte kommunens gebyrordning blir utformet. Rett til å klage på gebyret vil kun være til stede dersom gebyret er ilagt med hjemmel i en regulativbestemmelse som gir anvisning på en individuell gebyrileggelse, eller ved avslag på en søknad om lemping med hjemmel i en sikkerhetsventil som omtalt ovenfor under punkt 14.4.1. Kun i slike tilfeller, der gebyrileggelsen er resultatet av en individuell vurdering, vil gebyrileggelsen være et enkeltvedtak som kan påklages.