4 Departementets arbeid med lovproposisjonen
4.1 Innledning
Der var flere dissenser i utvalget, og høringsuttalelsene spriker på de fleste temaer. Det gjorde lovarbeidet større og mer komplisert enn hva departementet først så for seg.
4.2 Utredninger departementet har innhentet
Advokatfirmaet Haavind har utredet diverse spørsmål tilknyttet utvalgets forslag om å gi en sameier i et ikke-seksjonert sameie rett til å kreve at sameiet blir seksjonert. Advokatfirmaet BAHR har utredet mulige konsekvenser for finansnæringen av å flytte seksjoneringstidspunktet fra igangsettingstillatelse til rammetillatelse. Advokatselskapet Bing Hodneland har utredet hvordan det er mulig å unngå forbudet mot å kjøpe flere enn to boligseksjoner i ett og samme eierseksjonssameie gjennom å opprette aksjeselskaper som står for kjøpet av boligseksjoner. Advokatselskapet Bing Hodneland har også utredet flere problemstillinger som gjelder eierseksjonslovens forhold til plan- og bygningsloven. Utredningene kan leses på regjeringen.no.
4.3 Ny lov fremfor å revidere eierseksjonsloven 1997
Departementet har valgt å starte med blanke ark i en helt ny lov fremfor å revidere eierseksjonsloven fra 1997. Det fremgår av retningslinjene Justisdepartementets lovavdeling har gitt i veilederen «Lovteknikk og lovforberedelse» (på side 74) at ny lov bør velges dersom endringene har vesentlig omfang og særlig dersom endringene har prinsipiell betydning. Dersom det i tillegg til slike større endringer er behov for å revidere store deler av lovteksten også på andre punkter, for eksempel fordi det er «behov for å endre språk og systematikk i loven», taler det også for å velge ny lov fremfor å revidere en eksisterende. Ny lov er også å foretrekke dersom det er nødvendig å omnummerere mange paragrafer. Departementet vurderer at alle kriteriene for å velge ny lov fremfor å revidere den gamle er oppfylt.
De paragrafene som videreføres uten materielle endringer får ikke noen generell omtale i proposisjonen, men departementet har skrevet fyldige særmerknader til disse paragrafene. Departementet finner imidlertid grunn til å presisere at når en bestemmelse innebærer en videreføring av dagens rettstilstand, vil det som fremkommer i forarbeidene til 1997-loven fremdeles være relevant ved tolkningen.
4.4 Klart lovspråk i Kommunal- og moderniseringsdepartementet
Prosjektet «Klart lovspråk» er et samarbeid mellom Justis- og beredskapsdepartementet, Kunnskapsdepartementet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) og Språkrådet. Kommunal- og moderniseringsdepartementet eier prosjektet, mens Difi er prosjektleder. I prosjektet er fire lover valgt ut til å få klarere språk og bedre struktur. Det langsiktige målet er å få alle departementene til å arbeide systematisk for at lover og forskrifter skal bli klarere og mer lettfattelige. Arbeidet inngår i regjeringens satsing på en enklere hverdag for folk flest.
Som eier av prosjektet «Klart lovspråk» ønsker departementet å sørge for klart språk i egne lover. Klare og forståelige lover er viktig for å styrke demokratiet og rettssikkerheten, og for å nå målet med lovene. Eierseksjonsloven leses av mange som ikke har juridisk bakgrunn. Departementet har derfor lagt mye arbeid i å gjøre loven god, både språklig og strukturelt. I arbeidsperioden har departementet samarbeidet med en språkkonsulent. Departementet har avviklet ti skriveverksteder. Etter departementets mening har den nye loven fått et klart, korrekt og konsist språk, meningsbærende overskrifter og en logisk kapittelinndeling. Loven bør være lett å finne frem i og forstå, både for jurister og andre. Departementet har ikke opplevd mange konflikter mellom et klart lovspråk og det juridiske presisjonsnivået i loven.
Dagens lovtekster og utvalgets lovforslag er bearbeidet og forenklet, men ofte uten at det er tilsiktet å endre innholdet. Forbedringene i lovtekstene er gjort både på oppbygningsnivå (hvordan lovteksten er bygget opp i kapitler og paragrafer) og på formuleringsnivå (hvilke ord er valgt). Eksempler på det siste er at ordet «sameier» er erstattet med «seksjonseier», at «sameiermøte» er erstattet med det mer formelle «årsmøte», at det gammeldagse ordet «begjæring» er byttet ut med det bedre og mer moderne ordet «søknad» og at «medkontrahent» er byttet ut med «tredjeperson». Endringene har til felles at det nye ordet er mer forståelig for leseren enn det opprinnelige ordet. Departementet foreslår også en egen paragraf med definisjoner av ord og uttrykk som brukes flere steder i loven, noe departementet tror vil være klargjørende for brukerne.
4.5 Noen prinsipielle spørsmål
4.5.1 Hva slags lov er egentlig dette?
Dagens eierseksjonslov har ikke en egen bestemmelse som sier hva lovens formål er. Likevel er det ikke tvil om at loven først og fremst er privatrettslig.1 Loven gir eieren rett til å dele opp eiendommen i flere bruksenheter som til sammen utgjør et eierseksjonssameie. Loven regulerer eierforholdene og fordeler rettigheter og plikter mellom seksjonseierne.
Eierseksjonsloven har imidlertid også en offentligrettslig side.2 Dette gjelder særlig reglene om hvordan eierseksjoner opprettes. Det offentliges rolle inntrer når kommunen skal behandle søknaden om seksjonering og påse at seksjoneringen oppfyller vilkårene i eierseksjonsloven. Kommunen skal blant annet kontrollere at standardkravene er oppfylt for boliger, det vil si at seksjonen har kjøkken og bad. Den skal også kontrollere at hoveddelen har egen inngang. Dersom kommunen finner at vilkårene for seksjonering er oppfylt, skal den innvilge søknaden.
En søker som oppfyller vilkårene i eierseksjonsloven, har etter gjeldende rett krav på seksjonering til bolig selv om kommunen som plan- og bygningsmyndighet mener at seksjonen ikke fyller kravene til å være egen boenhet etter plan- og bygningsloven. Det kan for eksempel være fordi det vil være i strid med plan å opprette flere boenheter på eiendommen eller at seksjonen ikke har tilstrekkelige brannskiller. Situasjonen oppstår fordi plan- og bygningsloven stiller andre, flere og strengere krav for å opprette en boenhet enn de kravene eierseksjonsloven stiller for å opprette en boligseksjon. Konsekvensen kan da bli at en seksjon er lovlig opprettet til boligformål etter eierseksjonsloven selv om den ikke lovlig kan brukes som boenhet etter plan- og bygningsloven. Slike «ulovlige» seksjoner blir omsettelige og kan pantsettes med risiko for tap for både kjøpere og panthavere dersom det på et senere tidspunkt blir avdekket at seksjonen ikke fyller kravene til å være en egen boenhet i plan- og bygningslovens forstand. For å unngå de mest uheldige konsekvensene av dette paradokset, foreslår departementet i punkt 9.6 en tettere kobling mellom eierseksjonsloven og plan- og bygningsloven når det gjelder kravene til bolig. Et slikt grep bidrar til å styrke lovens offentligrettslige side – i strid med utvalgets ønske om å rendyrke loven som privatrettslig.
4.5.2 Bør loven i større grad harmoniseres med burettslagslova?
Diskusjonen om det er grunn til å opprettholde to ulike former for kollektiv boligeie, og derved om det er grunn til både å ha én lov om borettslag og én lov om eierseksjoner, kommer opp med ujevne mellomrom.
Utvalget som kom med forslag til nye lover om borettslag og boligbyggelag (Borettslovutvalget), vurderte også om det er nødvendig å videreføre to regelsett når eierseksjonssameier og borettslag etter hvert ligner mye på hverandre. De skrev følgende i Ot.prp. nr. 30 (2002–2003) side 30:
Utvalet har vurdert om ein skal vidareføre burettslagsforma – eller om eigarseksjonssameige og burettslag etter kvart no liknar så mykje på kvarandre at det ikkje er nødvendig å ha to regelsett. Utvalet viser her til at det i alle høve trengst lovgiving som regulerer bustadfellesskap – der fleire bustader blir forvalta samla i større eller mindre grad, anten fordi bustadene ligg så tett at felles forvaltning er nødvendig, eller fordi eigarane sjølve ønskjer det. Utvalet har kome fram til at jamvel om utkastet til ny lov om burettslag på mange punkt fører til ei samordning med reglane for eigarseksjonar, så er det enno viktige skiljelinjer som utvalet ønskjer å halde fast ved. Dette gjeld i første rekkje tre sider ved burettslagsforma som ikkje kan ivaretakast fullt ut i seksjonssameige, nemleg fellesfinansiering, ansvarsavgrensing og brukareigeprinsippet. Utvalet ser etter dette ikkje grunn for å ta bort skiljet mellom dei to eigarformene.
Daværende Kommunal- og regionaldepartementet sluttet seg til utvalgets vurdering i Ot.prp. nr. 30 (2002–2003) side 31–32:
Eit anna spørsmål utvalet har vurdert, er om ein burde slå burettslags- og eigarseksjonsmodellane saman til éin organisasjonsmodell. Departementet er også her einig med utvalet i at ein bør oppretthalde begge modellane som alternative val. Det ideologiske utgangspunktet for desse modellane er forskjellig, og det har ført til ulike løysingar på fleire punkt, først og fremst når det gjeld bruken av bustadene. For burettslag er utgangspunktet at andelseigarane som hovudregel skal bruke bustadene sjølve og ikkje bruke bustadene som investeringsobjekt. Dette brukareigeprinsippet er tufta på definisjonen av samvirke i dei internasjonale samvirkeprinsippa, jf. omtalen av desse under punkt 4.3. I eigarseksjonssameige er utgangspunktet størst mogleg valfridom for den enkelte sameigar. Sameigaren kan derfor som utgangspunkt fritt velje om han eller ho skal bruke bustaden sjølv eller leige han ut til andre. Også i forhold til ansvaret overfor kreditorar og kven som skal ha rett til å pantsetje eigedommen, er det i dei noverande lovene vesentlege skilnader mellom eigarformene. Dette er skiljelinjer som både utvalet og departementet foreslår å vidareføre, sjølv om det i lovutkastet elles er lagt vesentleg vekt på harmonisering av reglane. Departementet vil etter dette tilrå at bebuarane sjølve får rett til å velje den eigarforma som dei ønskjer, og at lovgivaren ikkje skal tvinge nokon av dei over i ein annan organisasjonsmodell.
I NOU 2014: 6 drøftet ikke utvalget generelt spørsmålet om eierseksjonsloven og burettslagslova bør erstattes av én felles lov. Spørsmålet aktualiseres imidlertid gjennom høringsuttalelsene. Vestliberget boligsameie tar for eksempel uttrykkelig til orde for at det burde finnes én boliglov, ikke en lov om borettslag og en om eierseksjoner. Andre høringsinstanser, eksempelvis NBBL og OBOS, tar ikke til orde for en felles lov, men tar i så mange enkeltspørsmål til orde for at reglene i eierseksjonsloven og burettslagslova bør være like, at forskjellene mellom lovene i realiteten nær viskes ut. Da vil det også være lite fornuftig å opprettholde et formelt skille mellom lovene.
Departementet får jevnlig henvendelser som viser at mange beboere ikke vet om de bor i et eierseksjonssameie eller et borettslag. Beboerne er ikke klar over at det finnes to forskjellige former for kollektiv boligeie, og i alle fall ikke hva forskjellene består i. Departementet erfarer også at mange beboere heller ikke forstår hvorfor det skal være ulike regler, når eierseksjonssameier og borettslag oppleves som to sider av samme sak.
Departementet ser at spørsmålet om man skal ha én eller to lover fortsatt er interessant, men har kommet til at tiden ikke er moden for å ta den prinsipielle diskusjonen på nytt, bare femten år etter forrige diskusjon. Departementet slutter seg derfor til det Borettslovutvalget og departementet uttalte om dette den gangen, og som er gjengitt ovenfor. Departementet understreker nå bare at det er noen prinsipielle forskjeller mellom eierseksjonssameier og borettslag, særlig knyttet til fellesfinansiering, ansvarsbegrensning og brukereieprinsippet – og også forkjøpsretten kan nevnes.
Selv om departementet ikke tar den prinsipielle diskusjonen om å slå sammen de to lovene nå, har spørsmålet om eierseksjonsloven bør harmoniseres med burettslagslova, dukket opp flere ganger i lovarbeidet. Én mulig overordnet retningslinje for en slik harmonisering, er å legge burettslagslovas regler til grunn også i eierseksjonsforhold. Siden burettslagslova er nyere enn eierseksjonsloven, kan man anta at den er en kvalitativt bedre mønsterlov enn de eldre reglene i dagens eierseksjonslov. Departementet har imidlertid ikke fulgt en slik retningslinje i sitt lovarbeid. Målet har i stedet vært å finne de isolert sett beste reglene som er best tilpasset forholdene i eierseksjonssameier. Det er etter departementets syn ikke like viktig om denne retningslinjen avviker fra liknende problemstillinger i burettslagslova. Dette betyr imidlertid ikke at departementet har sett bort fra burettslagslovas regler. Mange av de foreslåtte reglene bygger helt eller delvis på reglene i burettslagslova. Departementet vil heller endre reglene i burettslagslova enn å tilpasse reglene i eierseksjonsforhold til de dårligere reglene i burettslagslova.
Departementet vil imidlertid understreke at det går en grense for hvor mye eierseksjonsloven og burettslagslova kan nærme seg hverandre før forskjellene mellom regelsettene blir så små at det ikke lenger er hensiktsmessig å opprettholde to kollektive former for boligeie. Med de endringene av eierseksjonsloven som departementet nå foreslår, nærmer man seg etter departementets syn denne grensen.