1 Innledning

1.1 Bakgrunn

Det nye faget Kristendomskunnskap med religions- og livssynsorientering (KRL) ble innført i grunnskolen som obligatorisk fag og som del av Reform 97. Det vil si at KRL-faget ble innført gradvis fra høsten 1997, og var innført på alle klassetrinn i løpet av skoleåret 1999-2000. Det opprinnelige utgangspunktet for utviklingen av faget ligger i NOU 1995:9 Identitet og dialog. Som det framgår av kap. 2, har faget vært behandlet av Stortinget i flere sammenhenger.

KRL er et ordinært skolefag på linje med de andre fagene i skolen. Faget er forankret i de overordnede målene og retningslinjene i læreplanen for den 10-årige grunnskolen, slik det framgår av Læreplanverket, Generell del og Prinsipper og retningslinjer. Faget bygger på de samme verdiene som skolen samlet bygger på:

«Samtidig som grunnskulen har ei klar verdiplattform, skal han vere inkluderande og vise respekt for ulike kultur-, trus- og verdioppfatningar. Religiøse og kulturelle verdiar er viktige som ledd i utviklinga av identiteten til barn og unge. Har elevane sjølv ein trygg identitet knytt til sin eigen kultur, møter dei og lettare andre kulturar ut frå målet til skolen om toleranse og demokrati. Å vere fortruleg med sin eigen kulturbakgrunn og ha kunnskap om andre kulturar er ein føresetnad for kritisk refleksjon og for å kunne løyse konfliktar saman.» (Læreplanverket s. 64).

Faget skal gi kunnskap om religioner og livssyn, ikke opplæring til en bestemt tro. Faget skal være åpent, bidra til innsikt, respekt og dialog på tvers av tros- og livssynsgrenser og fremme forståelse og toleranse i religiøse og moralske spørsmål. Ulike religioner og livssyn skal framstilles ut fra sin egenart og selvforståelse.

Hensikten er å få til et skolefag der elevene så langt som mulig deltar i en felles undervisning. Dette skal gi et vesentlig bidrag til det felles kunnskaps-, kultur- og verdigrunnlaget dagens samfunn har behov for.

Stortinget har ved flere anledninger vært opptatt av spørsmål knyttet til fritaksretten:

• i Innst. S. nr. 15 (1995-96) om St.meld. nr. 29 (1994-95) om ny læreplan for tiårig grunnskole

• i Innst. S. nr. 103 (1995-96) om St.meld. nr. 14 (1995-96) om KRL-faget

• i Innst. O. nr. 56 (1995-96) om Ot.prp. nr. 40 (1995-96) om endringer i grunnskoleloven

I Innst. S. nr. 103 (1995-96) bad flertallet om å få en oversikt over praktiseringen av fritaksretten etter at fritaksreglene har vært anvendt i en treårsperiode.

Under behandlingen av Ot.prp. nr. 38 (1996-97) om endringer i grunnskoleloven vedrørende bl.a. KRL-faget og avgrenset fritak, viste komitéflertallet til tidligere ønske om å få en oversikt over praktiseringen av fritaksreglene etter tre år, jf. Innst. O. nr. 95 (1996-97). Flertallet sa seg fornøyd med at departementet ville komme med en rapport om dette til Stortinget.

Som en del av oppdraget til Norges forskningsråd om å evaluere Reform 97 bad departementet om at evalueringen av praktiseringen av KRL-faget skulle foreligge høsten 2000. Norges forskningsråd bad i utlysningen av dette forskningsoppdraget om svar på

• hvordan undervisningen i faget har vært gjennomført

• hvordan fritaksreglene for faget er blitt praktisert

• hvilke vilkår foreldrene har fått for å håndheve foreldreretten innenfor faget

Ut fra innkomne søknader gav Norges forskningsråd to oppdrag til tre forskningsmiljøer: Norsk Lærerakademi og et felles prosjekt mellom Diakonhjemmets forskningssenter, Diaforsk, og Høgskulen i Volda. Evalueringsrapportene ble levert til departementet i oktober 2000.

Denne meldingen er utarbeidet blant annet på bakgrunn av de to evalueringsrapportene som foreligger, og uttalelser til evalueringsrapportene fra berørte organisasjoner og tros- og livssynssamfunn.

1.2 Meldingens innhold og avgrensninger

I denne meldingen vil oppmerksomheten i hovedsak være rettet mot å gjennomgå og vurdere de to evalueringsrapportene om KRL-faget, med særlig vekt på praktiseringen av fritaksreglene og hvordan undervisningen i faget har vært gjennomført. Derfor er det gitt mye plass i meldingen til en oppsummering av de to rapportene, jf. kap. 5. Det er også gitt plass til de forskjellige organisasjonenes og religions- og livssynssamfunnenes kommentarer til evalueringsrapportene, både ved en kort oppsummering i kap. 6 og ved at de skriftlige kommentarene er lagt ved i sin helhet (vedlegg 1-14). For å gi Stortinget et komparativt perspektiv på faget, er det også tatt med en kort framstilling av hvordan en del andre europeiske land legger til rette for religions- og livssynsopplæring, jf. kap. 7.

KRL-faget er et ordinært skolefag. Stortinget har lagt to forutsetninger til grunn for gjennomgangen av faget: at formålsparagrafen i skolen opprettholdes, og at Norges internasjonale forpliktelser blir ivaretatt, jf. Innst. S. nr. 103 (1995-96) og Innst. O. nr. 56 (1995-96). Derfor er ikke formålet med opplæringen, jf. opplæringslovens pgr. 1-2, drøftet nærmere i meldingen. Pgr. 1-2 Formålet med opplæringen gjelder for alle fag og for all opplæring i skolen. Siden et religions- og livssynsfag skal være et kunnskapsfag på linje med andre fag, har det heller ingen spesiell status i forhold til formålet med opplæringen.

Som det går fram av kap. 6.7.1, har enkelte organisasjoner ønsket at pgr. 1-2 blir tatt opp til nærmere vurdering, trolig på bakgrunn av formuleringen i pgr. 1-2 første ledd, der det heter at «grunnskolen . . .. i samarbeid og forståing med heimen [skal] hjelpe til med å gi elevane ei kristen og moralsk oppseding . . .» Pgr. 1-2 har imidlertid et langt videre siktemål enn bare å fremme «ei kristen og moralsk oppseding», i det den fastsetter at opplæringen i skolen bl.a. også skal fremme menneskelig likeverd og likestilling, åndsfrihet og toleranse, økologisk forståelse og internasjonalt medansvar. Videre heter det i pgr. 1-2 at opplæringen skal støtte opp under et felles kunnskaps-, kultur- og verdigrunnlag i folket.

Pgr. 1-2 i opplæringsloven tas ikke opp til nærmere behandling i meldingen. I tilfelle den skal tas opp til nærmere vurdering senere, må det være i en annen og betydelig bredere sammenheng enn i forhold til KRL-faget alene.

I denne meldingen vil departementet heller ikke ta opp til realitetsdrøfting spørsmålet om økonomisk støtte til trossamfunnenes egen tros- eller dåpsopplæring, slik noen organisasjoner har ønsket, jf. kap. 6.7.3. Det skolefaget det handler om her, skal gi kunnskap om forskjellige religioner og livssyn. Hensikten er ikke å gi opplæring til tro. Det sistnevnte er prinsipielt sett tros- og livssynsorganisasjonenes eget ansvar. Det vises i denne sammenheng bl.a. til lov om trudomssamfunn pgr. 20 og til dåpsopplæringsutvalgets utredning NOU 2000:26 « . . . til et åpent liv i tro og tillit», som departementet har sendt på høring med uttalefrist 10. april 2001. Utredningen vil bli behandlet i en egen melding som vil bli lagt fram for Stortinget senere, jf. nærmere omtale i kap. 8.9.

1.3 Utviklingen i befolkningens tros- og livssynstilhørighet

Ifølge rapporten «Tro og livssyn som grunnlag for tilskudd og offentlige funksjoner» (Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet 2000) stod i 1950 ca. 123.000 personer (3,8 pst. av befolkningen) utenfor Den norske kirke. Av disse var vel 100.000 medlemmer i andre trossamfunn (3,1 pst.; vesentlig kristne), og 22.000 (0,7 pst.) utenfor ethvert trossamfunn. Det var således få medlemmer i ikke-kristne trossamfunn og svært få medlemmer i livssynssamfunn. Fram mot 1970 var det en svak relativ vekst av medlemmer i trossamfunn utenfor Den norske kirke, og nær stagnasjon i antall medlemmer i livssynssamfunnet Human-Etisk Forbund (ca. 500 tilskuddsberettigede medlemmer i 1970; andre livssynssamfunnn under 500 medlemmer ikke registrert).

Etter 1970 har det vært en sterk absolutt og relativ vekst i tallet på personer utenfor statskirken. Fram til 1999 steg tallet til 572.000, og andelen økte til ca. 13 pst. av befolkningen. Veksten har vært særlig sterk innenfor islam, men også andre ikke-kristne trossamfunn som buddhismen, hinduismen m.fl. har hatt sterk vekst, i det vesentlige knyttet til innvandring. Det har også vært betydelig medlemsvekst i kristne trossamfunn som Den romersk-katolske kirke (vesentlig knyttet til innvandring) og blant pinsemenigheter, samt i Human-Etisk Forbund. Et annet trekk er at stadig flere velger ikke å være medlem av noe tros- eller livssynssamfunn som får økonomisk støtte fra det offentlige.

Geografisk sett har Oslo klart den største andelen medlemmer utenfor statskirken (27 pst. i 1999). Sogn og Fjordane og Nord-Trøndelag har den minste andelen (vel 6 pst.). Skoleåret 1998/99 var andelen minoritetsspråklige elever i grunnskolen i Oslo sett under ett nær 29 pst., varierende fra nesten 70 pst. i bydel Gamle Oslo til 6,5 pst. i bydel Sogn. Det viktigste fremmedspråket i Oslo-skolen er urdu (Kilder: Rapporten «Tro og livssyn som grunnlag for tilskudd og offentlige funksjoner», 2000, og Statistisk årbok for Oslo, 1999).

Befolkningen i Norge fordelte seg i 1999 på de hovedkategoriene i og utenfor tros- og livssynssamfunn som framgår av tabell 1.1. Denne er basert på befolkningsstatistikk og tall fra medlemsregisteret for Den norske kirke og utbetalte tilskudd til tros- og livssynssamfunn utenfor statskirken.

1.4 Felleskultur og mangfold

Som det går fram av kap 1.3, har Norge i løpet av bare noen få tiår endret karakter fra å være et religiøst sett relativt homogent samfunn til å bli et mer flerreligiøst samfunn.

Dette er en stor utfordring for nasjonen - å bygge og videreutvikle landet til et samfunn der de mange ulike grupperingene kan leve sammen i harmoni og med gjensidig respekt for hverandres livssyn, kultur og levesett. Sosialiseringen i det norske samfunnet tar sikte på å integrere grupper og individer slik at alle - innenfor rammen av samfunnets lov- og regelverk - får ivareta sin egen kultur (identitet), samtidig som de lærer å forstå hverandre og kommunisere innenfor et flerkulturelt fellesskap (dialog). Dette til forskjell fra segregering, der ulike grupper lever isolert i sine egne kulturelle fellesskap med svært begrenset kontakt utad og liten dialog med majoritetskulturen. Den andre ytterligheten er assimilering, der minoritetene oppgir sin egen kultur og ensidig tilpasser seg majoritetskulturen.

I tillegg til økt mangfold innad i landet øker den mellomfolkelige kontakt og samhandling over landegrensene. Begge forhold medvirker til å skape behov for en felles opplæring som virker samlende om felles verdier, og som gir kunnskap om egen og andres religiøse og livssynsmessige basis. Slik sett skal skolen generelt være en felles arena i sosialiseringsprosessen i det norske samfunnet, der målet er å utvikle et verdifellesskap basert på kunnskap og forståelse. Det skal knyttes bånd mellom grupper og kulturer, og religions- og livssynsfaget skal være brobygger i denne prosessen.

Akkurat som alle i landet må lære seg norsk språk for å kunne fungere godt i hverdagen, er det viktig at alle også lærer norsk kultur, seder og tradisjoner å kjenne, for å kunne forstå viktige sammenhenger i det norske samfunnet. Tilsvarende er det viktig for elever med bakgrunn i kristen tro å få kunnskap om minoritetsreligioner og livssyn.

Et tro- og livssynsfag som felles arena for utvikling av gjensidig forståelse og respekt er også viktig sett i forhold til utviklingstendenser ellers i samfunnet. På enkelte områder kan det synes som om solidaritet og kollektive verdier står for fall, med tiltakende fragmentering. Innenfor det frivillige organisasjonslivet er det i det vesentligste de allment orienterte og allmennyttige humanitære, sosiale og kulturelle organisasjonene som har størst rekrutteringsproblemer, mens de individorienterte og egennyttige organisasjonene, med nisjepregede mål, er i vekst. «Like barn leker best» er nettopp et uttrykk for at mange søker samvær med likesinnede i fritiden og i frivillig sektor. Dette kan lett medføre at samfunnet får organisatoriske skiller i hverdagen, som kan bli forsterket av etniske, kulturelle og religiøse skiller.

Grunnskolen er en svært viktig møteplass og felles arena for barn og unge når det gjelder å bygge en felleskultur preget av innsikt i og respekt for hverandres religiøse og livssynsmessige særtrekk. Det som barn og unge ikke får med seg av kunnskap, verdier og trening i skolen, kan være vanskelig å ta igjen senere i livet. Også i dette perspektivet er det særdeles viktig at et tro- og livssynsfag har bred oppslutning fra alle livssynsgrupper i samfunnet, basert på en rimelig balanse mellom de ulike gruppenes særinteresser.

1.5 Internasjonale forpliktelser

Ved lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett, menneskerettsloven, ble den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) med protokoller, den internasjonale konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) og den internasjonale konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP), med protokoller, gjort til norsk lov.

Den juridiske definisjonen av foreldrerett kan utledes av internasjonale konvensjoner som Norge er bundet av. Det vises i den forbindelse til SP artikkel 18 nr. 4, der det heter at konvensjonspartene forplikter seg til å respektere foreldres, og i tilfelle vergers, frihet til å sørge for sine barns religiøse og moralske oppdragelse i samsvar med deres egen overbevisning. EMK, første tilleggsprotokoll artikkel 2, har regler om retten til utdannelse og statens plikt til å respektere foreldrenes rett til å sikre utdanning og undervisning i samsvar med deres egen religiøse og filosofiske overbevisning. EMK artikkel 9 slår fast at enhver har rett til tankefrihet, samvittighetsfrihet og religionsfrihet.

Den europeiske menneskerettskommisjonen og -domstolen i Strasbourg har behandlet enkelte saker av betydning for vurderingen av KRL-faget. Det vises til sakene Angelini vs. Sverige (No 10491/83) som gjaldt fritak fra undervisningen i faget religionskunnskap, og Kjeldsen, Busk Madsen og Pedersen vs. Danmark, A 23 (1976) som gjaldt integrert seksualundervisning i statlig grunnskole. I den første saken var det reist spørsmål om det forelå indoktrinering fra statens side og brudd på EMKs artikkel 9. Det ble uttalt at konvensjonen ikke var til hinder for at religionsundervisningen legger hovedvekten på kristendommen på grunnskolenivå. I saken mot Danmark var spørsmålet om foreldrene kunne få sine barn fritatt fra integrert, tvungen seksualundervisning. Domstolen gav her uttrykk for følgende tolkning av EMKs første tilleggsprotokoll art. 2:

«The second sentence of Article 2 (P1-2) implies on the other hand that the State, in fulfilling the functions assumed by it in regard to education and teaching, must take care that information or knowledge included in the curriculum is conveyed in an objective, critical and pluralistic manner. The State is forbidden to pursue an aim of indoctrination that might be considered as not respecting parents' religious and philosophical convictions. That is the limit that must not be exceeded.»

Denne generelle forståelsen av bestemmelsen har Domstolen fastholdt i senere praksis. I den konkrete saken ble konklusjonen at EMKs første tilleggsprotokoll artikkel 2 ikke var krenket.

FN-konvensjonen om barns rettigheter av 20. november 1989 trådte i kraft for Norge i 1991. Artikkel 12 gir uttrykk for et grunnleggende prinsipp - respekten for barnets synspunkter. Artikkel 14 fastslår at barn har rett til tanke-, samvittighets- og religionsfrihet. Retten til utdannelse omhandles i artikkel 28, som gir generelle regler. Av større betydning er artikkel 29 nr. 1 om formålet med opplæringen. Konvensjonen angir hvilke mellommenneskelige verdier undervisningen skal fremme, herunder forståelse, fred, toleranse og vennskap mellom bl.a. folk med ulik livssynsmessig tilhørighet. Barnekonvensjonen sier også at undervisningen skal fremme utvikling og respekt for de nasjonale verdiene i det landet der barnet bor.

Det vises også til artikkel 30 om at barn som tilhører minoriteter eller urbefolkninger, ikke skal nektes retten til å nyte godt av sin kultur, bekjenne seg til og utøve sin religion eller til å bruke sitt eget språk. Videre vises det til Unesco-konvensjonen av 14. desember 1960 mot diskriminering i undervisningen artikkel V b) om at barna skal få undervisning i samsvar med foreldrenes overbevisning, og at ingen skal tvinges til å motta religiøs opplæring som ikke er i samsvar med denne. Verken barnekonvensjonen eller Unesco-konvensjonen er inkorporert i norsk lov.

På oppdrag fra departementet har lagdommer Erik Møse utledet konvensjonenes krav i utredningen «Fritak for undervisning i faget Kristendomskunnskap med religions- og livssynsorientering. Forholdet til Norges folkerettslige forpliktelser». Denne utredningen er vedlagt Ot.prp. nr. 38 (1996-97). Konklusjonen her er at det er tryggest med generell fritaksrett, men at begrenset fritak ikke vil være i strid med konvensjonene:

«Slik situasjonen nå fremstår, finner jeg at det tryggeste er en generell fritaksrett. Det vil innebære at de internasjonale tilsynsorganene ikke gir seg inn på en nærmere vurdering av de tvilsomme spørsmål obligatorisk undervisning reiser. Men jeg kan ikke si at begrenset fritak vil være i strid med konvensjonene. Forutsetningen er da at man får til en ordning som i praksis ligger innenfor deres rammer. Mye vil avhenge av den videre lovbehandling og den konkrete gjennomføring av faget.»

FNs barnekomité, FNs menneskerettighetskomité og FNs rasediskrimineringskomité har tatt opp spørsmål om bl.a. praktiseringen av den begrensede fritaksretten i forbindelse med eksaminasjon av Norges rapporter om gjennomføringen av Barnekonvensjonen, FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter og Rasediskrimineringskonvensjonen.

Barnekomiteen uttrykker i sine merknader av 30. august 2000 til Norges 2. rapport bekymring over at innføringen av KRL-faget kan virke diskriminerende. Komiteen er særlig bekymret over praktiseringen av fritaksretten, og anbefaler at Norge ser på innføringen av det nye pensumet på nytt, samt vurderer en annen praktisering av fritaksretten. Norge står også foran rapportering om bl.a. resultater og oppfølging av KRL-faget, fritakspraksis og utfallet av rettssakene om faget overfor FNs Rasediskrimineringskomité (Norges 16. rapport).

Departementet ser denne stortingsmeldingen og de tiltakene som blir skissert her, som en konkret oppfølging av KRL-faget og spørsmålet om fritaksrett med det siktemål å bringe faget og praktiseringen av det bedre i samsvar med intensjonene i vårt lov- og regelverk.