14 Program for gjennomføring av plan for helse- og sosialtjenester for den samiske befolkning.
Utvalget vil påpeke at planens mest grunnleggende forslag ligger i kapittel 3 som omhandler samhandlingsproblematikk, og kapittel 12 om rekruttering og kompetanseoppbygging. Dette bør gjenspeiles i prioriteringene hos de som blir berørt av planen. De diskusjonene som denne planen legger opp til om forsknings-, utviklings- og utredningsarbeid bør iverksettes umiddelbart. Her må utgangspunktet være dialog mellom Sametinget, fagdepartementer og Kommunal- og arbeidsdepartementet som samordningsdepartement.
Utvalget konstaterer at det forøvrig er behov for et relativt omfattende utviklingsarbeid for å gjennomføre en plan for helse- og sosialtjenester til den samiske befolkning. Planen peker på en rekke forhold som i liten grad har vært diskutert i de helse- og sosialfaglige miljøer og blant forskjellige brukergrupper. Mange av forslagene bærer preg av å ville initiere forsknings- og utviklingsarbeid innen flere av helse- og sosialsektorens delområder. Forslagene i planen innebærer mange tilbud og tiltak til den samiske befolkning i uensartede kommuner, fylkeskommuner og institusjoner, som alle har ulike forutsetninger og behov i forhold til sin samiske befolkning. De kommuner og fylkeskommuner som ligger i forvaltningsområdet for samisk språklov vil ha et særskilt ansvar for å utvikle helse- og sosialtjenester tilpasset den samiske befolkning, ut fra de forpliktelsene som ligger i Sameloven.
Slik planen foreligger, er den en landsdekkende plan hvor forslagene i hovedsak er formulert på et generelt nivå, og hvor det i liten grad har vært mulig å oppfange nyanser i behov og interesser i de ulike lokalsamfunn. Siden dette også er nye typer tiltak, så mener utvalget at det er nødvendig å basere gjennomføringen av planen på en tilbakemelding fra de som blir berørt av forslagene, og informasjon om hvilke tiltak de forskjellige instanser mener det er mest behov for. Utvalget ser for seg at forskjellige elementer i planen vil kunne danne utgangspunkt for et forsøks- og utviklingsarbeid i de forskjellige kommuner og fylkeskommuner, og i de aktuelle institusjoner. Hovedansvaret for framdriften av et slikt systematisk forsøks- og utviklingsarbeid bør ligge i Sosial- og helsedepartementet, med de nødvendige forbindelseslinjer til de involverte fagdepartementer, og til Kommunal- og arbeidsdepartementet som samordningsdepartement.
Det vil være hensiktsmessig med en gradvis realisering av planen. I første periode vil det være behov for en utprøving av de forslagene som ligger i planen, slik at man deretter i en satsingsperiode kan få bygget ut et sammenhengende tjenestetilbud i institusjoner, fylkeskommuner og kommuner med samisk befolkning, for så å gå inn i en driftsfase basert på faste overføringer som dekker merutgifter ved et tjenestetilbud som tar de nødvendige hensyn til samisk språk og kultur. Fasene i gjennomføringen kan skisseres slik:
Forsøksperiode
Satsingsperiode
Driftsperiode
14.1 Forsøksperioden 1996—2000
En gradvis realisering av planen vil i første omgang kunne skje gjennom en forsøksperiode, med utprøving av de forskjellige tiltakene i kommuner, fylkeskommuner og institusjoner. I en forsøksperiode vil tiltakene kunne velges ut og organiseres med utgangspunkt i lokale forhold. Utvalget har ikke ønsket å legge barrierer for en lokal tilpasning, siden behovene er svært ulike i de forskjellige områder. Aktørene lokalt må selv finne fram til hva de selv ønsker å gjennomføre av forsøksvirksomhet, hva som er hensiktsmessige prioriteringer, osv. Etterhvert vil man få et stadig bedre grunnlag for å vurdere omfanget av forslagene i denne planen.
Sosial- og helsedepartementets høringsrunde vil gi en første tilbakemelding fra de som vil bli berørt av forslagene i planen, og vil gi et første grunnlag for å vurdere omfanget av tiltakene, herunder de økonomisk-administrative konsekvensene av disse. Sosial- og helsedepartementet bør på dette grunnlaget avsette midler til forsøksvirksomhet i forbindelse med gjennomføring av en helse- og sosialplan for den samiske befolkning. De kommuner, fylkeskommuner og statlige institusjoner som ønsker å være med i denne utviklingen, må fremme en helhetlig søknad om dette til Sosial- og helsedepartementet. Søknaden må inneholde en samlet oversikt eller plan for de tiltak som de ønsker å gjennomføre, med bakgrunn i forslagene i den landsdekkende helse- og sosialplanen for den samiske befolkning. Sosial- og helsedepartementet bør også kunne gå aktivt inn i utvelgingsfunksjonen ved å finne fram til kommuner hvor det vil være særlig fruktbart med forsøksvirksomhet, ut fra et helhetlig syn på dette, eventuelt i samråd med Kommunal- og arbeidsdepartementet som samordningsdepartement for samiske spørsmål, og med Sametinget. Tilsynsfunksjonen til fylkeslegen og fylkesmannen i forhold til helse- og sosialtjenester for samene bør også utvikles i løpet av planens gjennomføring.
Utvalget tenker seg forsøksperioden som en periode på fem år fra 1996. Dette er nye typer tiltak, og de fleste steder vil det administrative apparat bare i begrenset grad være innrettet på denne typen oppgaver. I forsøksperioden bør det vurderes fristilling fra regelverket, slik som ved frikommuneforsøket. Dette innebærer at dersom kommunene finner at funksjons-fordelingen mellom forvaltningsnivåene eller regelverket for organisering av tjenestetilbudet i kommunene ikke er dekkende for det de ønsker å gjennomføre av forsøk, vil de etter søknad kunne få fristilling gjennom forsøksloven, som er vedtatt gjeldende fra 1. januar 1993.
En av forutsetningene for å få midler, må være at instansene bidrar i en ekstern evaluering og samtidig foretar en intern beskrivelse av egennytten ved tiltaket. Evalueringen bør bl.a. omfatte en tiltaksevaluering — hvordan tiltakene virker, og en fordelingsmessig evaluering — hvem drar nytte av tiltakene. Man må i denne perioden også ta sikte på å kartlegge kostnadene gjennom evaluering av de enkelte tiltakene. Siktemålet i forsøksperioden må være å prøve ut tiltak som er sentrale for de forskjellige lokalsamfunn, fylkeskommuner og institusjoner, med utgangspunkt i deres egne behov. Det vil det være en av evalueringens oppgaver å finne ut hvilke tiltak som fungerer hensiktsmessig, og hvilke kostnader som ligger i disse, samt søke å kartlegge hvordan kostnadene for tiltakene eventuelt vil variere mellom de forskjellige kommuner med samisk befolkning.
Sosialdepartementet bør hvert år få statusrapport og regnskap fra forsøkene. Ved avslutningen av første periode bør en samlet eksternevaluering av forsøkene foreligge. Utvalget ser det som ønskelig at de erfaringene man vinner i forsøksarbeidet formidles så tidlig som mulig til andre kommuner i form av rapporteringer og eventuelt konferanser. Det bør gå fram hvordan tiltakene fungerer, hvem som drar nytte av dem, og hvordan kostnadene fordeler seg.
Startprosessen på evalueringen bør være et forprosjekt for å fastlegge metoder og prioriteringsområder for evalueringen før selve hovedevalueringen settes iverk. Evalueringsforprosjektet vil bl.a. kunne fastlegge hvilke analysetyper som vil være hensiktsmessig. I utformingen av forsøkene må det forutsettes at de legges opp på en måte slik at evalueringen av dem lar seg gjennomføre på en akseptabel måte.
Det er departementet sentralt som må stå som oppdragsgiver for evalueringen. Det er viktig at evalueringen legges opp og gjennomføres på en helhetlig måte, slik at resultatene blir sammenlignbare.
Det tar tid å prøve, å feile, og å finne nye løsninger. Forsøksfasen innebærer et lokalt utviklingsarbeid. Å tillempe planens forslag lokalt innebærer en periode med lokal problemsøking, og tid til å identifisere og kartlegge problemområder. Lokalt vil man kunne se tiltak i sammenheng, vurdere virkninger for de forskjellige brukergrupper, og få et bilde av synergieffekter for lokalsamfunnet. Forsøksfasen lokalt bør derfor være forholdsvis lang, slik at man får et realistisk bilde av forsøkets potensiale.
Det er flere faser fra planlegging til beslutningsrelevante resultater. Noen faser er:
planleggingsfasen
utlysingsfasen
beslutningsfasen
søknadsfasen lokalt
behandlingsfasen sentralt
forhandlinger og avtaler med utvalgte forsøkssteder
planleggingsfasen lokalt
oppbygingsfasen
praktisk innovasjonsfasen (utvikling og utprøving av nye tiltak og strategier)
iverksetting av forsøksstrategiene
bekjempelse av motstand mot endring
avsluttende evalueringsfase
presentasjon og formidling av evalueringsresultater
den administrative beslutningsprosess
den politiske beslutningsprosess.
14.2 Satsingsperioden 2001—2002
Satsingsperioden kan betegnes som et systematisk samarbeid eller nettverksbygging for å sikre en kontinuerlig prosess i det videre arbeidet. Til dette må det avsettes midler i en egen satsingspott som skal være åpen for alle som vil utvikle og videreføre planen. I løpet av denne perioden bør alle aktuelle instanser komme med i en helhetlig satsing. På dette tidspunkt vil man på grunnlag av evalueringen vite hvilke tiltak det vil være mest aktuelt å gjennomføre, og man vil kjenne de økonomiske kostnadene ved disse.
Hensikten med satsingsperoden er å få gjennomført de utprøvde tiltakene, som har gitt akseptable resultater, i full skala. I satsingsperioden legges grunnlaget for videre, mer ordinær drift. Målet må være å bestemme omfanget av framtidige faste overføringer, og legge til rette for en organisering av disse. Man må bygge på en evaluering av i hvilken grad behovene dekkes ved de ulike tiltakene, og om midlene treffer behovene. Sosial- og helsedepartementet må gjennomgå kostnadsrammene for de ulike tiltakene.
De kommuner, fylkeskommuner og institusjoner som ønsker å gå videre med tiltakene, må også i denne fasen fremme en helhetlig søknad om dette til Sosial- og helsedepartementet på bakgrunn av en samlet plan for bruken av midlene. De aktuelle instanser bør på dette tidspunkt ha en reflektert oppfatning av sine behov i forhold til sin egen samiske befolkning, og det bør gjøres klare vurderinger i forhold til resultatene av de forskjellige prosjektene som har blitt gjennomført i forsøksperioden. En av forutsetningene for å få midler videre, må være at de fortsatt bidrar i en ekstern evaluering, og samtidig foretar en intern beskrivelse av egennytten ved tiltaket.
I løpet av satsingsperioden bør Sosial- og helsedepartementet få et bilde av hvilke behov og prioriteringer de forskjellige instanser har, og hvordan de ønsker å tilpasse de forskjellige tiltakene i den landsdekkende helse- og sosialplanen til sine lokale forhold. Departementets prioriteringer må ses i forhold til intensjonene i den landsdekkende planen, og resultatene av evalueringen. På dette grunnlaget bør man vurdere hvordan fylkeslegens og fylkesmannens tilsynsfunksjon bør innarbeides i forhold til de samiske aspekter ved helse- og sosialtjenestene.
Satsingsperioden bør også innebære en videreføring av evalueringen av bruken av midlene, slik at man kan legge grunnlag for en vurdering av hva det vil koste å føre tiltakene videre i en normal planlegging og drift av tjenestene. Perioden bør legge grunnlag for en vurdering av tilskuddsnivået i en fast tilskuddsordning for dekning av merutgifter ved helse- og sosialtjenester til den samiske befolkning. I satsingsperioden bør det også gå klart fram hva de ulike instanser har lært, og det må utarbeides materiale som formidler de forskjellige erfaringene.
Det må ved utløpet av satsingsperioden vurderes om videre midler fortsatt bør gis som øremerkede tilskudd, eller om det vil være hensiktsmessig å utvikle nøkler for fordeling til kommuner og fylkeskommuner. Det er først når tiltakene kommer opp på et akseptabelt nivå at en overgang fra øremerkede til generelle tilskudd vil være relevant. Vurderingene av om tilbudet er på et akseptabelt nivå i forhold til de samiske brukergruppene, og om deres behov er rimelig dekket, bør også skje i samråd med Sametinget.
14.3 Driftsperioden 2003 —
Utgangspunktet for driftsperioden er det opplegg for et sammenhengende tjenestetilbud i institusjoner, fylkeskommuner og kommuner med samisk befolkning som foreligger ved satsingsperiodens slutt. Etter satsingsperioden bør det foreligge et realistisk anslag over merutgiftene ved et tjenestetilbud som likestiller den samiske og den norske befolkning innen helse- og sosialsektoren, som grunnlag for fordeling av midler. Det må videre være klart hvilket system merutgiftene skal dekkes etter, dvs. hvilken fordelingsnøkkel som velges og om midlene f.eks. skal inngå som en del av det ordinære inntektssystemet.
Tiltakene må videreføres ved at det opprettholdes et visst nivå på tjenestene. Målet må være en kontinuerlig utviklingsprosess. Også i driftsfasen må man kunne forvente at tiltakene utvikler og sprer seg, slik at det også her bør kunne skje en ytterligere vekst. Tiltakene vil i lang tid ha karakter av nybrottsarbeid, slik at man må forvente en videre utvikling også i driftsperioden, for å bygge opp tiltakene til et rimelig nivå i alle kommuner.
Selv om midlene fordeles etter en fast fordelingsnøkkel, vil kommunene kunne ha stor frihet i utvikling og tilrettelegging. I driftsperioden må tiltakene fortsatt utvikles til et jevnt og tilfredsstillende nivå. For å få et grunnlag til å vurdere utviklingen bør det også legges inn evaluering i driftsfasen. Fylkeslegens og fylkesmannens funksjon bør nå være klarlagt. Det må utvikles mekanismer som sikrer at planen blir gjennomført i henhold til forutsetningene. Det må være kontrollmekanismer og systemer for rapportering om bruken av midlene også i driftsfasen.