2 Rettigheter og regionale variasjoner. Noen bakenforliggende forhold

2.1 Innledning

I sammenheng med spørsmålene rundt helse- og sosialtjenester for den samiske befolkningen har utvalget konstatert endel bakenforliggende spørsmål og forhold. Det dreier seg i første rekke om pasient- og klientrettigheter i helse- og sosialsektoren, om samenes rettslige stilling i Norge, og om den regionale og kulturelle differensieringen som eksisterer mellom de samiske områder i landet.

Utvalget har derfor sett behovet for en innledende generell framstilling av alminnelige pasient- og klientrettigheter i helse- og sosialsektoren. Utvalget har også funnet det nødvendig med en kortfattet framstilling av de viktigste dokumenter som berører samenes rettslige stilling i Norge i dag. Likeledes har utvalget sett behovet for en framstilling som viser den regionale og kulturelle differensieringen som eksisterer mellom de samiske områder.

Dette er felter som utgjør viktige rammebetingelser for samenes situasjon innen helse- og sosialsektoren, og som setter premisser for den framtidige utviklingen. De danner rammen rundt utviklingen av problemforståelsen, og legger betingelser for de tiltak som det i nærmeste framtid vil være mulig å iverksette innen de forskjellige delområder av helse- og sosialsektoren. Det sier også noe om behovet for utvikling innen de forskjellige områder, og om behovet for en faglig tilnærming mellom forskjellige områder, f.eks. helse- og sosialrett og samerett.

2.2 Alminnelige pasient- og klientrettigheter i helse- og sosialsektoren

2.2.1 Innledning

Utvalget har sett behov for en framstilling av noen alminnelige pasient- og klientrettigheter i helse- og sosialsektoren. Hensikten er særlig å gi perspektiver på framstillingen av samhandlingsproblemer i samenes møte med helse- og sosialtjenestene, både i kapittel 3 og i utredningen forøvrig. Framstillingen gir også en bakgrunn for drøftelsen av den betydning Samelovens språkregler har i helse- og sosialsektoren. Den vil også kunne tjene som rettslig bakgrunn for diskusjoner om mulige virkemidler i forbindelse med en helse- og sosialplan for samer, og en innpassing av disse i den eksisterende helse- og sosialforvaltning. En såvidt utfyllende oversikt over rettsreglene, vil også sette fokus på pasienters og klienters behov for kunnskap om feltet, og på behovet for å se hele dette feltet i sammenheng med etnisitetsproblematikk. Utvalget har derfor valgt å be stipendiat cand.jur. Marit Halvorsen om å framstille en gjennomgang av alminnelige pasient- og klientrettigheter som basis for utvalgets vurderinger. Hennes framstilling følger nedenfor. Hun står også for framstillingen av samelovens språkregler i kapittel 3.3.1.

2.2.1.1 Innledning

Retten til å bli undersøkt og behandlet for sykdom fremstår som en sentral pasientrettighet, og vil bli mest inngående behandlet i denne framstillingen. Som hovedregel er det pasientene selv som tar skritt for å bli undersøkt og behandlet, og for å få sine rettigheter oppfylt. Dette følger av den alminnelige handlefrihet. Pasienter må anmode om behandling, og legene må ha pasientenes tillatelse før de foretar seg noe. Unntak fra dette er der det finnes andre rettsgrunnlag for behandlingen, som egen lovhjemmel (for eksempel hjemmel for tvangsinnleggelse i psykiatrisk sykehus), representert samtykke (foreldre på vegne av små barn, verger på vegne av umyndiggjorte) eller nødrett. Rett til økonomisk kompensasjon, det vil i hovedsak si rett til gratis legehjelp og kur og pleie i sykehus blir sykepenger, ikke behandlet i denne sammenheng.

Begrepene pasientrettigheter og pasienters rettssikkerhet har preget helsepolitikken og den offentlige debatt de siste ti — femten år. For en redegjørelse for pasientrettighetenes utvikling henvises til Asbjørn Kjønstad, Pasientrettighetenes framvekst, Kjønstad og Syse, red.: Helseprioriteringer og pasientrettigheter, Oslo 1992.

Pasientrettigheter omfatter blant annet rett til å bli undersøkt og behandlet for sykdom, rett til økonomisk kompensasjon for utgifter, rett til informasjon og konfidensialitet og rett til å kreve sanksjoner ved feil behandling. Klientrettigheter er først og fremst retten til forskjellige ytelser fra sosialtjenesten (herunder barneverntjenesten), og partsrettigheter knyttet til forvaltningens saksbehandling. Hvert av disse områdene reiser en rekke rettslige spørsmål. Noen skal drøftes i det følgende. Først må imidlertid selve rettighetsbegrepet presiseres.

Sykepengerettighetene følger av lov om folketrygd, 17/6—66 nr. 12, kap. 2. Kompensasjon for utgifter til legehjelp og kur og pleie i sykehus er flyttet fra folketrygdloven til henholdsvis kommunehelsetjenesteloven og sykehusloven, men uten at rettighetenes innhold skulle endres. For fremstilling av reglene om sykepenger henvises til Asbjørn Kjønstad, Innføring i trygderett, Oslo 1991 kap. 2.1., og Aslak Syse, Trygderett, i Andenæs og Olsen, red.: Sosialrett, Oslo 1993, kap. 6.

Retten til informasjon er en forutsetning for at pasienter og eventuelt deres representanter, skal kunne gi tillatelse til behandling: Gyldig samtykke fordrer at den som samtykker, vet hva samtykket innebærer. Retten til konfidensialitet er speilbildet av helsepersonellets taushetsplikt. Hovedreglene om informasjon og om taushetsplikt blir derfor nevnt.

Journalinnsynsretten er en av de viktigste pasientrettigheter. Den er i mange tilfelle en forutsetning for å kunne utøve kontroll og eventuelt klage eller kreve sanksjoner. Sanksjoner for feilbehandling knyttes til alternativene straff, erstatning og forvaltningsmessige reaksjoner (autorisasjonstap, arbeidsrettslige følger). De forvaltningsmessige følger berører forholdet mellom helsepersonell og myndighetene, og faller således på siden av en fremstilling av pasienters rettigheter. Spørsmål om innsynsrett, klage, erstatning og straff er de siste årene kommet i sterkere fokus, og blir kort gjennomgått.

De materielle klientrettigheter i sosialtjenesten og barneverntjenesten blir også summarisk behandlet, med en oversikt over de viktigste saksbehandlingsreglene.

Trygdevesenet er organisert som en egen forvaltningstjeneste, med de lokale trygdekontorer nærmest publikum, Rikstrygdeverket på toppen og et eget domstolslignende organ, Trygderetten, som behandler ankesaker. Selv om folketrygden i og for seg er en sosial ordning, skal den ikke behandles her. Saksbehandlingen på trygdekontorene er ikke omfattet av den utvidede rettighetsbestemmelsen for helse- og sosialsektoren, men følger hovedregelen i Samelovens §3—3.

I kapittel 3 3 om samhandlingssituasjonen mellom den samiske pasient og klient og de norske helse- og sosialtjenester gjennomgås samelovens språkregler, med fokus på helse- og sosialsektoren ( kapittel 3.3). Her diskuteres den nærmere betydning av Samelovens §3—5, som gir utvidet rett til bruk av samisk i helse- og sosialsektoren. Spørsmålet om Samelovens §3—4 om utvidet rett til bruk av samisk skal gjelde for fylkesnemnda blir også berørt. Noen praktiske og økonomiske konsekvenser av språkrettighetene blir også berørt.

2.2.2 Kort om de alminnelige pasient- og klientrettigheter i helse- og sosialvesenet

2.2.2.1 Rettighetsbegrepet

I dagligtale brukes rettighet ganske upresist, og kan omfatte regulære juridiske krav, menneskerettigheter, moralske krav og rene meningsytringer. Også i debatten omkring helsevesenet er det vanlig å bli konfrontert med forskjellige betydninger av rettighetsbegrepet, ofte uten at den som bruker ordet gjør klart i hvilken betydning det brukes. Det er en menneskerett å bli behandlet for sykdom kan for eksempel bety at man mener det er et krav som springer ut av en menneskerettighetskonvensjon. Men det kan like gjerne bety at man mener det er menneskelig riktig å behandle folk; da er det et moralsk krav på behandling som fremsettes.

I vanlig juridisk språkbruk vil rettighet motsvares av plikt, altså slik at noen må ha plikt til å yte hvis noen skal ha rett til å kreve. Begrepsparet plikt/rettighet er knyttet til domstolsbeskyttelse: Den som har en rettighet, kan kreve den beskyttet eller oppfylt gjennom rettsapparatet. Man kan også snakke om individuelle rettskrav. Det betyr da at enkeltpersoner har krav på ting eller ytelser fra bestemte adressater. I et slikt perspektiv betyr rett til behandling at den som ikke får behandling, må kunne få prøvet sitt krav ved en rettssak. Tvistetema i en slik sak vil være om saksøker har behov for behandlingen, og om den konkrete behandlingen faller innenfor det tilbudet helsevesenet plikter å yte.

Kjerneproblemet i spørsmålet om hva slags rettskrav borgerne har på helse- og sosialtjenester, er å avgjøre hva slags tjenester det offentlige plikter å yte. Dette er i siste instans et politisk spørsmål, fordi offentlig helsevesen og sosialtjeneste er politiske konstruksjoner. Men innenfor de rammer som politikken har skapt, må rettsapparatet kunne ta stilling til pliktens innhold.

Det offentlige kan også tilby tjenester som går utover de pliktmessige. Slike tjenester følges ikke av rettskrav for borgerne, selvom mange kan mene at de for eksempel har et moralsk krav. De må stille seg i kø eller konkurrere på andre måter om tildelingen. Det er likevel ikke helt fritt opp til myndighetene å fordele tjenestene etter eget skjønn. Rettssystemet fordrer at fordelingen ikke er vilkårlig, ikke bygger på usaklige eller uriktige hensyn, og heller ikke er diskriminerende. Men innenfor disse rammer kan de myndigheter som er ansvarlige for tjenestene, både avgjøre tilbudets omfang og kriterier for tildeling. I det følgende vil det med rett eller rettighet menes rettskrav som kan kreves oppfylt ved domstolenes hjelp.

Rettighetsbegrepet i helse- og sosialretten er drøftet av flere forfattere. Leif Oscar Olsen behandler begrepet i Rettighetsbegrepet i helse- og sosialretten, i Andenæs og Olsen, red.: Sosialrett II, Oslo 1990. Han gir uttrykk for at det på dette område er vanskelig å snakke om enten rettigheter eller ikke rettigheter. Etter hans mening er det heller snakk om et kontinuum fra de sterke via de svakere til de betydningsløse rettigheter. Tanken følges opp av Asbjørn Kjønstad, selvom han vil beholde et prinsippielt skille mellom rettigheter og rett til rasjonerte ytelser. Han stiller i Rett til helsehjelp og sosiale tjenester, Oslo 1990 opp en analysemodell for rettigheters styrke eller svakhet (s. 17 flg.). For det første må det legges vekt på språklig forståelse av lovteksten, og forarbeidene vil være et viktig tolkningsmoment. Dernest må man se på hvordan de spørsmål som er aktuelle for rett/plikt-relasjonen er behandlet. Videre er det av betydning om ytelsen er pliktmessig eller frivillig. Hvilke rettssikkerhetsgarantier som gjelder, og om og hvor langt domstolene kan prøve avgjørelsen, er de to siste punkter på listen. Listen samsvarer antagelig med det som i svensk rett er kalt baskrav for å etablere en rettighet i forvaltningsretten og sosialretten, se Lotta Westerhäll, Rättigheter, skyldigheter och sanktioner inom socialrätten, i Tidsskrift for Rettsvitenskap 1986 s. 627.

2.2.2.2 Rett til å bli undersøkt og behandlet for sykdom

Rett til å bli undersøkt og behandlet for sykdom knyttes særlig til lov om helsetjenesten i kommunene av 19/11—82 nr. 66 (khl.), til lov om sykehus av 19/6—69 nr. 57 (sykhl), lov om psykisk helsevern av 28/4—61 nr. 2 (phvl) og utkast til lov om vern mot smittsomme sykdommer (smvl) (Ot.prp. 91, 1992—93).

Det finnes også spesiallovgivning som angår bestemte helsetjenester, for eksempel abort, jfr. lov om svangerskapsavbrudd av 13/6—75 nr. 50 og sterilisasjon, jfr. lov om sterilisering av 3/6—77 nr. 57. Disse tjenestene kan som regel vanskelig sies å være behandling av sykdom, men tilhører klart helsevesenets oppgaver. Dessuten finnes lovgivning som regulerer saksbehandling og andre sider av visse behandlingstilbud eller tjenester, for eksempel lov om transplantasjon m.m. av 9/2 1973 nr. 6 og lov om kunstig befruktning av 12/6—87 nr. 68. Felles for de nevnte tjenester er at de tilhører spesialist- og institusjonshelsetjenesten, eller helsevesenets 2. og 3. linje. Det må til sist nevnes at leger og jordmødre har en lovbestemt plikt til å yte øyeblikkelig hjelp, som i utgangspunktet er uavhengig av tid og sted.

Primærhelsetjenesten

Nøkkelformuleringen finnes i khl. §2—1, første ledd: Enhver har rett til nødvendig helsehjelp i den kommunen der han bor eller midlertidig oppholder seg. Rettighetens innhold er hva som er nødvendig helsehjelp.

Asbjørn Kjønstad gir i Rett til helsehjelp... en oversikt over hva rettskravet på helsehjelp innebærer i forhold til den kommunale helsetjenesten. Rettstilstanden er ytterlige avklaret gjennom Høyesteretts dom referert i Rt. 1990 s. 874 ( Austestad- eller Fusa-dommen). Dommen gjelder en funksjonshemmet kvinnes krav på hjemmesykepleie og hjemmehjelp. Det fremgår av dommen at det finnes en minstestandard for ytelsene uavhengig av kommunens økonomi, selvom dommen ikke uttaler noe generelt om nivået.

Helsehjelp må skilles fra sosiale tjenester. Det menes med andre ord hjelp som nokså direkte er knyttet til pasientens helsetilstand. Det meste av det som gjøres for pasienter på legekontorer, hos fysioterapeuter og helsestasjoner er helsehjelp. Men også hjelp som ytes andre steder kan være helsehjelp. Det er for eksempel helsehjelp når pasienten blir vasket og stelt hjemme, og når den sengeliggende pasientens seng blir redd opp. Men når den samme pasientens hus blir vasket, er det hjemmehjelp, som er en sosial ytelse og som sådan sorterer under sosialtjenesteloven. Grensen mellom helsehjelp og annen hjelp er i prinsippet klar nok, men kan være vanskelig å trekke i praksis. Kommunene er imidlertid ansvarlig for hjelpen i begge tilfelle.

Aslak Syse drøfter grensen mellom helsetjenester og sosialtjenester i Psykisk utviklingshemmetes rett til spesialiserte helsetjenester, Institutt for offentlig retts skriftserie nr 5/1992, s. 41—50.

Helsehjelpen skal være nødvendig. I dette ligger et signal om at ikke alle helsetjenester faller inn under lovens område. Helsetjenester som har ingen eller bare meget liten helsemessig betydning, må befolkningen derfor enten betale selv eller konkurrere om. Det er ikke de individuelle pasientenes oppfatning av nødvendigheten som er avgjørende, men en faglig medisinsk vurdering. I forhold til den kommunale helsetjenesten kan influensavaksine tjene som eksempel: Det er ingen grunn til å vaksinere ellers friske mennesker som ikke er spesielt utsatt, mot den årvisse influensa. I forhold til svake pasienter som vil tåle en influensa meget dårlig, kan vaksine derimot være nødvendig helsehjelp. Et annet eksempel er ultralydsundersøkelse under svangerskap. Hvis det ikke er grunn til å tro at noe er i veien, må ultralydundersøkelse sees som et tilbud, og ikke som en pliktmessig ytelse.

Skillet mellom nødvendig og ikke-nødvendig helsehjelp må også diskuteres i forhold til 2. og 3. linje tjenesten. (Se nedenfor om begrepet nødvendig helsehjelp i tilknytning til tjenester utenfor primærhelsetjenesten.) Typisk eksempel på ikke-nødvendige tjenester er kosmetisk kirurgi som ikke er medisinsk indisert. Kunstig befruktning blir av noen fremhevet som nødvendig, til tross for at denne virksomhet ligger nokså langt fra det som vanligvis forstås med nødvendig behandling av sykdom. Helsetjenester som nok er nødvendige, i den forstand at pasienten objektivt sett trenger dem, men som er umåtelig kostbare, smertefulle og sterkt risikopregede, kan falle utenfor hva som skal regnes som nødvendig helsehjelp. Et godt eksempel her er operasjoner på barn med hypoplastisk venstre ventrikkel (medfødt, alvorlig hjertefeil). I en annen kategori kommer tjenester som klart er medisinsk nødvendige, men som faktisk er nedprioritert. Et eksempel på dette er behandlingstilbud for unge sinnslidende. Smittevernlovutkastet slår fast at nødvendig smittevernhjelp er en rettighet, jfr. smvl. e 6—1, som henviser til khl. §2— 1 og sykhl. §6. En som kan være eller er smittet med en allmenfarlig smittsom sykdom (forskriftene til smittevernloven avgjør hvilke sykdommer dette er), har rett til diagnostikk, behandling, pleie og annen smittevernhjelp.

Forarbeidene til kommunehelsetjenesteloven forutsetter at kommunenes økonomi kan spille inn ved fastsettelsen av nivået på kommunens pliktmessige ytelser. Dommen i Rt. 1990 s. 874 slår fast at det skal ytes helsehjelp av en viss standard uavhengig av økonomien. Det er et laveste nivå som må oppfylles, selvom det er uklart hvor dette nivå ligger. Det foreslås at retten til smittevernhjelp uttrykkelig ikke kan beskjæres utfra hensyn til kommuneøkonomien, jfr. smvl. §6—1, annet ledd, siste pkt. For andre tjenester er det ikke lovfestet lignende garantier. Minstekrav må være at helsehjelpen er faglig forsvarlig, og at ytelsenes omfang passer med omfanget på andre tjenester det offentlige organiserer under tilnærmet monopol, som folketrygden og skolevesenet.

Den kommunale helsetjenestens oppgaver er å drive forebyggende helsearbeid, diagnostisere og behandle sykdom og skader, sørge for medisinsk attføring, og for pleie og omsorg, khl. §1—3. første ledd. Det fremgår av khl. §1—3 annet ledd at den kommunale helsetjenesten minst må omfatte almenlegetjeneste med legevaktordning, fysioterapi, hjemmesykepleie og helsesøstertjeneste, sykehjem og boformer med heldøgns omsorg og pleie og medisinsk nødmeldetjeneste.

Skolehelsetjenesten regnes som forebyggende arbeid (jfr. forskrift fra Sosialdepartementet, 23/11—83 med endringer), og er obligatorisk for skolene. Rent faktisk vil skolehelstetjenesten også kunne spille en viktig rolle i diagnostisk sammenheng, og den er derfor en viktig del av helsehjelpen. Ergoterapi og bedriftshelsetjeneste er fakultative (ikke-obligatoriske) tjenester som kan opprettes etter skjønn. Også slike tjenester kan etter forholdene ansees som nødvendig helsehjelp (jfr. Kjønstad, op. cit. s. 35).

Helsetjenestene kan organiseres helt kommunalt, slik at alle som yter hjelpen, er ansatt i kommunen, eller ved at kommunen inngår avtaler med privatpraktiserende helsepersonell, khl. §3—1, tredje ledd. Disse får da såkalt driftstilskudd fra kommunen, som utgjør en sum tilsvarende lønn for en viss mengde arbeid. Privatpraktiserende helsepersonell uten kommunale avtaler (i praksis leger og fysioterapeuter) kan også høre til primærhelsetjenesten, men er ikke del av den kommunale tjenesten. Pasienter har derfor heller ikke rettskrav etter kommunehelsetjenesteloven på deres tjenester, selvom de kan ha krav på refusjon av utgiftene til privatpraktiserende personell fra folketrygden. Det finnes ingen regler som pålegger kommunene å ansette eller inngå avtale med et bestemt antall leger, fysioterapeuter o.l. utfra for eksempel kommunens folketall.

Leger og fysioterapeuter som etablerer seg uten kommunal driftsavtale etter 10/10—92, kan ikke kreve refusjon fra folketrygden for tjenestene de yter. Pasientene må følgelig betale alt selv, ikke bare egenandelen. Regelen forutsetter at kommunene ansetter tilstrekkelig helsepersonale eller inngår mange nok avtaler om driftstilskudd, til at behovet for helsetjenester er rimelig dekket. Kommunene kan altså ikke basere tilbudet på at det finnes privatpraktiserende personell. Det samme gjelder for fylkeskommunene i forhold til legespesialister og kliniske psykologer.

Spesialist- og institusjonshelsetjenestene

De helseproblemer som er for kompliserte til at de kan tas hånd om i primærhelsetjenesten, skal henvises til helsetjeneste i 2. eller 3. linje. Dette vil gjelde alle tilstander som krever sykehusinnleggelse, alle psykiske lidelser og alt annet som krever legespesialist eller tannlege.

Vanligvis er befolkningens rettskrav på helsetjenester i 2. og 3. linje diskutert i forbindelse med sykhl. §6, som omhandler såkalt øyeblikkelig hjelp. Bestemmelsen pålegger sykehus og fødehjem uoppholdelig å motta en pasient når det etter de foreliggende opplysninger må antas at den hjelp institusjonen kan gi er påtrengende nødvendig. Bestemmelsen gir en individuell rett til å bli vurdert og, hvis nødvendig, behandlet. Hvilke tilstander som utløser retten etter sykhl. §6, er ikke fastlagt. Utgangspunktet er at det må dreie seg om livstruende tilstander eller tilstander som ubehandlet vil føre til alvorlige helseskader. Smittevernloven gir for sitt område rettskrav på behandling og pleie ved almenfarlige smittsomme sykdommer også overfor 2. og 3. linjetjenesten, jfr. smvl. §6—2. Bestemmelsen bidrar slik sett til forståelsen av sykhl. §6.

Lov om psykisk helsevern har en egen bestemmelse om rett til øyeblikkelig hjelp, phvl. §2, sjette ledd. Den er formulert som en plikt til å motta pasienter etter samme vilkår som sykhl. §6. Det fremgår av lovens forskrifter (1/11—82 nr. 3951) at tilstanden skal være særdeles alvorlig før retten utløses. I prinsippet gjelder mottaksplikten både frivillige og tvungne innleggelser.

Tilstander som ikke påkaller øyeblikkelig hjelp, er i helserettslig litteratur behandlet under synsvinkelen konkurranse om knappe ressurser. Det innebærer at befolkningen ikke skal ha noe rettskrav på disse ytelser, jfr ovenfor under pkt. I. Sykehusenes plikter utover sykhl. § 6 kan knyttes til sykhl. §2, første ledd, eventuelt til phvl. § 2, første ledd. Her pålegges fylkene plikt til å bygge og drive helseinstitusjoner slik at befolkningens behov blir dekket. Bestemmelsene er vanligvis tolket slik at de ikke gir individuelle rettigheter.

Se for fremstillinger av dette standpunkt for eksempel Asbjørn Kjønstad, Helserett, Oslo 1987 s. 23 og Rett og rettferdighet ved fordeling av helsetjenester i Festskrift til Eckhoff, Oslo 1986; Ståle Eskeland, Den psykiatriske pasient og loven, Oslo 1983 s. 17—18 og Ressurser, rettssikkerhet og forvaltningens ansvar, i Festskrift til Eckhoff, s. 295. I utredningen Lov om pasientrettigheter, NOU 1992:8, har Eskeland skiftet mening. Han sier der: Etter Fusa-dommen, er det imidlertid grunn til å tolke loven slik at den gir rettskrav på visse minsteytelser... (s. 25). Se også Aslak Syse, Abortloven. Juss og verdier, Oslo 1993 s. 86—89; han omtaler også den såkalte ventelistegarantien som en slags mellomposisjon (jfr nedenfor).

Denne tolkning får som konskvens at en tilstand som utløser rettskrav overfor primærhelsetjenesten, faller ut av denne rettighetsposisjon i samme øyeblikk som det viser seg at den krever spesialistbehandling uten at det er snakk om øyeblikkelig hjelp.

Antagelig gir den såkalte ventelistegarantien (forskrift om ventelisteregistre og prioritering av pasienter, 25/7—90 nr. 620) rettskrav til pasienter for hvem det vil få katastrofale eller svært alvorlige konsekvenser på lengre sikt om de ikke får behandling. Ganske mange av dem som trenger nødvendig helsehjelp i 2. og 3. linje tjenesten, dekkes av denne forskriften.

2.2.2.3 Litt om rett til informasjon og om taushetsplikt

Informasjon

Pasienter har krav på informasjon, jfr. legel. §25, tredje ledd: Legen skal gi hver pasient de opplysninger han bør ha om sin helsetilstand og behandling.... Det er ikke nødvendig at det er legen personlig som gir opplysningene; det må kunne overlates til for eksempel en sykepleier. Men legen er selv ansvarlig for at pasienten får de nødvendige opplysninger.

Informasjonsplikten ivaretar flere hensyn. For det første er den en forutsetning for at pasienten skal kunne samtykke til behandling. Selvom pasienter kan avgi en slags blankofullmakt ved å gi forhåndssamtykke til det legen finner nødvendig å gjøre, må man bygge på at pasienten har rett til å få den nødvendige informasjon, men velger å avstå. For det annet er informasjonsplikten en side av legens alminnelige plikt til å utøve sin virksomhet på forsvarlig måte, jfr. legel. §25, første ledd. Informasjon vil jo ofte være nødvendig for at behandlingen skal være riktig, for eksempel hvis den krever en bestemt medvirkning av pasienten (som å ta medisin). Det er denne andre siden som fokuseres i legel. §25. Informasjon som grunnlag for samtykke følger av alminnelige rettsgrunnsetninger om gyldige avtaler.

Informasjonsplikten begrenses av et nødvendighetssynspunkt. Det betyr at pasienter for eksempel ikke kan kreve opplysninger om enhver tenkelig, men helt usannsynlig bivirkning av en behandling. Men informasjonen må avpasses etter pasientens kliniske situasjon. Legen må derfor alltid foreta en individuell vurdering av hva slags informasjon som er nødvendig.

Informasjonsplikten er bare oppfylt dersom informasjonen kan nå frem til pasienten. Legen må legge an informasjonen etter pasientens oppfattelsesevne og kunnskapsnivå. Legen må også sørge for at informasjonen blir gitt på et språk som pasienten forstår, eller til en tolk. I så fall må pasienten eventuelt samtykke i at tolken blir kjent med opplysninger som er underlagt taushetsplikt. Det kan ikke stilles opp noe absolutt krav om at informasjonen faktisk er nådd frem; hvis informasjonen ellers er adekvat, er det pasientens eget ansvar å være villig til å ta informasjonen til seg.

Pårørende har et visst krav på informasjon om pasientens tilstand og sykdom og om behandlingen, legel. §26, første ledd. Pårørende er i utgangspunktet den eller de som pasienten selv oppgir som pårørende. Informasjon skal gis i den utstrekning forholdene tilsier det. Det begrenser informasjonsretten til det som er nødvendig av hensyn til de pårørendes videre kontakt med pasienten, for eksempel for å gi riktig pleie og hjelp når pasienten kommer hjem. Det må også tas et visst hensyn til at pårørende som står pasienten meget nær, kan ha behov for informasjon fordi de er glade i pasienten. Hvis pasienten motsetter seg at opplysninger gis til de pårørende, kommer informasjonsretten på tvers av taushetsplikten. Den siste kan da måtte vike.

Lov om barn og foreldre av 8/2—81 nr. 7 har i §50 en bestemmelse som skal sikre at foreldre som ikke har foreldreansvar, får opplysninger om barnet bl.a. fra helse- og sosialvesenet. Det forutsettes at opplysningene ikke kommer i konflikt med taushetsplikten, og at det ikke kan være til skade for barnet at opplysningene gis.

Taushetsplikt

Rett til konfidensialitet oppfattes som en grunnleggende side av forholdet mellom pasienter og helsevesen. Legenes taushetsplikt er nedarvet fra antikken, og ble lovfestet i 1902. I dag fremgår regelen av legelovens §31, første ledd: En lege skal iaktta taushet og hindre at andre får kjennskap til opplysninger om folks legems- og sykdomsforhold eller andre personlige forhold han får kunnskap om under sin legevirksomhet. Taushetsplikt for annet helsepersonell er modellert over legelovens regler. Den som har krav på konfidensialitet, kan løse den taushetspliktige fra taushetsplikten ved å samtykke til at opplysningene gis videre.

Taushetsplikten innebærer plikt til mer enn å la være å si noe; den innebærer plikt til aktivt å forhindre at opplysninger kommer ut. Det betyr for eksempel at leger må snakke med pasienter i enerom med mindre pasienten samtykker til å snakke i situasjoner der andre (for eksempel studenter eller romkamerater på sykehus) kan høre. Det innebærer også krav til at pasientjournaler og lignende ikke ligger utildekket slik at andre som befinner seg i rommet (andre pasienter, rengjøringspersonale) kan lese.

Det gjelder en rekke unntak fra taushetsplikten. De viktigste er knyttet til lovbestemte meldeplikter og opplysningsplikter (for eksempel i forbindelse med rettssaker) og til annet helsepersonells behov for kunnskap om pasienten for å gjennomføre riktig diagnostikk, behandling og pleie. Det er verdt å merke seg at helsepersonell ikke står fritt til å dele opplysninger om pasienter med hverandre; det forutsettes i legeloven §34 at opplysningene er nødvendige av hensynet til undersøkelsen og behandlingen. Utkastet til smittevernlov hjemler også en rett for legen til å bryte taushetsplikten overfor den smittede pasienten hvis det er helt nødvendig for å forhindre at andre blir smittet, smvl. §2—2, annet ledd. Den smittede skal i så fall underrettes.

Også barn har krav på konfidensialitet. Legens informasjonsplikt overfor foreldrene begrenses til opplysninger om barnets tilstand og sykdom og om behandlingen, legel. §26, første ledd. Andre opplysninger legen får, kan ikke fortelles videre. Er barnet over 16 år, skal det behandles på samme måte som voksne. Er barnet mellom 16 og 12 år, skal informasjonen gis både til foreldre og barn, hvis ikke barnet ber om at bestemte opplysninger ikke gis til foreldrene og legen mener dette ønske må respekteres, legel. § 26, annet ledd.

Taushetsplikten er kommet i nytt lys ettersom oppbevaring av pasientopplysninger ved hjelp av elektronisk databehandling har vunnet innpass i helsevesenet. Muligheten for å sammenkoble registre og mulighetene for at uvedkommende skal få adgang til opplysningene reiser vanskelige personvernspørsmål.

For en fremstilling av taushetspliktreglene med diskusjon om personvernspørsmål i forbindelse med EDB, se Asbjørn Kjønstad, helserett, Oslo 1987 del III. For en grundig redegjørelse for problemer omkring personvern, pasientvern og helsevern, se også NOU 1993:22 pseudonyme helseregistre.

2.2.2.4 Sanksjoner ved feil behandling

Forutsetning: Journalinnsynsretten

Hva enten pasienten ønsker ny vurdering, annen behandling, unnskyldning fra helsevesenet eller erstatning for skade, er muligheten til å få innsyn i journalen en vesentlig forutsetning. Det samme gjelder der det er snakk om arbeidsrettslige sanksjoner (advarsel, opppsigelse, avskjed) eller straffereaksjoner mot helsepersonell som svikter i behandlingen av pasienter. Journalen skal gi opplysninger om hva som er gjort med pasienten, hvilke vurderinger som er foretatt, og hvilke konklusjoner som er trukket. Dokumentasjon i journal tjener flere formål: Dels skal den være et arbeidsredskap for videre undersøkelser og behandling, og dels skal den kunne brukes til å fastlegge hva som allerede er skjedd, altså som bevis.

Pasienters innsynsrett i egen journal fastslås i legel. §46: En pasient har rett til å gjøre seg kjent med sin journal med bilag, med mindre legen av hensyn til hans helse eller hans forhold til en person som står ham nær, finner det utilrådelig at han får kjennskap til den eller deler av den. Det skal mye til før en pasient kan nektes innsyn. Men skjer det, har pasienten rett til å utpeke en representant. Er representanten en lege eller advokat, skal det særlig sterke grunner til for å nekte vedkommende innsyn. Nektelse kan påklages til Sosialdepartementet.

Journalinnsynsretten gjelder alt som er nedtegnet om pasienten, både legejournal, sykepleiejournal, røntgenbilder, prøveresultater, sosialrapporter eller hva det kan være. Krav om innsyn oppfylles vanligvis ved at pasienten får en fotostatkopi av journalen, eventuelt deler av den, som det kan kreves en mindre godtgjøring for (jfr. forskrift om leges og helseinstitusjons journal for pasient av 17/3—89 nr. 277, §12).

Pasienter kan kreve feil i journalen rettet, forskr. §12. Legen har også selvstendig plikt til å rette feil. Rettelsen skal foregå ved at den skrives inn i tillegg, og at det anmerkes i journalen hva som er rettet. Det som allerede står, må ikke fjernes eller slettes. Dette henger sammen med journalens bevismessige betydning; det kan i ettertid være meget viktig å vite hva som opprinnelig stod, for eksempel i forbindelse med en rettssak.

Ny vurdering. Klage m.m.

Pasienter som ikke er tilfredse, ønsker ofte å få en ny vurdering av en annen lege. Dette kan i mange tilfelle minne om en forvaltningsklage, selvom den nye vurdering ikke blir foretatt av et overordnet organ slik det er tilfelle i forvaltningen. Behovet for ny vurdering eller klage er særlig sterkt der pasienten blir tilbudt en annen behandling enn det vedkommende selv mener er den riktige, eller der en bestemt behandling blir nektet.

Den forvaltningsrettslige klageadgang er knyttet til bestemte avgjørelser, såkalte enkeltvedtak, som tas av offentlige myndigheter. Tradisjonelt er meget få pasientrelaterte avgjørelser i helsevesenet blitt regnet som enkeltvedtak. Klageadgangen er derfor begrenset.

Lov om psykisk helsevern gir tvangsinnlagte pasienter rett til å klage over vedtak om innleggelse og tvangsbehandling til særlige kontrollkommisjoner, jfr. for eksempel phvl. §§3, 5, 6 og kap. III. Kontrollkommisjonene er forvaltningsorganer som skal overvåke at den tvangsmessige psykiske helsetjenesten er lovlig. Både pasienten og de som etter loven regnes som pasientens nærmeste (bl. a. ektefelle, myndige barn, foreldre, myndige søsken), kan klage. Kontrollkommisjonene skal også ta opp ulovlige forhold av eget tiltak.

Kommunehelsetjenesteloven innførte i §2—3 klagerett til kommunestyret og helse- og sosialstyret over vedtak om å gi (eller ikke gi) nødvendig helsehjelp etter khl. §2—1. Det kan klages både over valg av helsehjelptiltak, og over omfanget.

Smittevernlovforslaget gir både den som søker smittevernhjelp og vedkommendes pårørende klagerett til fylkeslegen over avgjørelser om smittevernhjelp som fattes i primærhelsetjenesten, smvl. §6—1, tredje ledd .

NOU 1992:8 inneholder forslag til nye regler om klage og ny vurdering ( second opinion), jfr. kap. 4.3.

En rett til å klage må holdes adskilt fra muligheten til å beklage seg. Denne mulighet omtales ofte som en rett, men er ingen rettighet i juridisk forstand. Pasienter har likevel alltid muligheten til å beklage seg over avgjørelser og vurderinger de er uenige i, og det er opp til den som mottar beklagelsen å bestemme om det er grunn til å gi en ny vurdering og forandre avgjørelsen. Kravet til forsvarlig legevirksomhet jfr. legel. § 25 kan innebære at pasientens beklagelse må føre til den ønskede endring.

Erstatning

Det er et prinsipp i norsk rett at den som er påført skade, skal ha sitt tap erstattet. I forhold til helsevesenet betyr det at den som er påført økonomisk tap eller legemsskade som følge av feil behandling, kan kreve erstatning. Erstatning for legemsskade, såkalt ménerstatning, gis bare hvis skaden er en varig og betydelig skade av medisinsk art, lov om skadeserstatning, 13/6—69 nr. 26 (erstl.) §3—2. Dette forstås slik at skaden må medføre en viss medisinsk invaliditetsgrad (15% er anvendt som retningsgivende) og være om ikke endelig, så langvarig.

Foruten skaden og årsakssammenheng mellom skade og behandling, må det foreligge et ansvarsgrunnlag. Det kan være et skyldansvar, som betyr at skadevolderen må ha oppført seg uaktsomt eller forsettelig med hensyn til skadefølgen, eller etobjektivt ansvar, der man ikke spør etter skyld, men bare ser på årsakssammenheng og skade. Etter alminnelige erstatningsrettslige regler gjelder et skyldansvar for feil begått av helsepersonell. Pasienten må sannsynliggjøre at behandlingen ble utført uaktsomt (forsettsalternativet har liten praktisk betydning). Er den uaktsomme skadevolder ansatt, for eksempel i den kommunale helsetjenesten eller på et sykehus, er det arbeidsgiveren som må utrede en eventuell erstatningssum. Dette følger av det såkalte arbeidsgiveransvaret, som er lovfestet i erstl. kap. 2. Arbeidsgiveransvaret dekker også kumulative feil, der det er vanskelig å sette fingeren på én bestemt uaktsom handling og feilen skyldes flere forhold som til sammen blir uaktsomt. Anonyme feil, der skadevolderens identitet ikke lar seg bringe på det rene, dekkes også.

Etter praksis gis det også erstatning for skade som skyldes tekniske feil eller svikt ved sykehusets utstyr. Dette er et objektivt ansvar. Det blir ikke reist så mange saker med krav om erstatning etter skader som skyldes feil begått i helsevesenet. En årsak kan være at rettssaker tar lang tid og koster mange penger. En annen årsak kan være at pasienter har vært tilbakeholdne med å reise sak, og at det har festnet seg et inntrykk av at det er vanskelig å nå frem med krav mot leger og sykehus. Det kan nok i en viss grad skyldes at pasientene i utgangspunktet må sannsynliggjøre at legen eller sykehuset har opptrådt uaktsomt.

Mange skader oppstår uten at det er skjedd noe irregulært. For å gi pasienter en mulighet til å få erstattet tap som ikke dekkes av de alminnelige erstatningsreglene, og for å gjøre det enklere i det hele tatt for pasienter å søke erstatning, ble Norsk Pasientskadeerstatning (NPE) opprettet med virkning fra 1. januar 1988. Dette er en avtalebasert ordning som har mange likheter med en forsikringssammenslutning, og som nå omfatter hele den offentlige helsetjenesten. NPE kan gi erstatning på objektivt grunnlag, slik at pasientene bare må sannsynliggjøre sitt tap og årsakssammenhengen, men slipper å føre noe bevis for uaktsomhet. NPE kan også behandle krav som baseres på skyldansvar, og er således et alternativ til domstolsbehandling. Alle NPEs avgjørelser kan overprøves av domstolene.

NPE kan gi erstatning for fysiske skader som følger av undersøkelse, diagnostikk, behandling, pleie eller informasjonssvikt. Skaden må ha ført til tap på minst kr. 5.000. Skader som følger av en kjent risiko som må aksepteres, eller av behandling som utfra vurdering i ettertid var forsvarlig, er de viktigste unntakene fra ordningen. Skader som skyldes legemidler er også unntatt, men slike skader kan erstattes etter særlige regler i lov om produktsansvar av 23/12—88 nr. 104 kap. 3.

I NOU 1992:6 Erstatninger ved pasientskader fremlegges forslag til lov om pasientskadeerstatning, som må sies å bygge på erfaringene fra NPE og være en videreføring av ordningen, men med enkelte endringer.

Straff

Pasienter som blir utsatt for feil behandling kan i enkelte tilfelle ønske å anmelde forholdet til påtalemyndigheten for å få det strafferettslig vurdert. En forutsetning for at straffesak blir reist, er at behandlingen ikke bare er feil, men ulovlig. Spørsmål om straff for ulovlig behandling er meget sjelden oppe i praksis, og de fleste sakene dreier seg om brudd på lov om innskrenkning i adgangen for den som ikke er norsk læge eller tannlæge, til å ta syke i kur av 19/6—36 nr. 9 (kvaksalverloven).

Kvaksalverlovens straffebestemmelser retter seg mot behandlerne, og ikke mot pasientene. Det er derfor fritt opp til enhver å oppsøke alternative behandlere. Alternative behandlere som vil drive lovlig virksomhet, må ikke anvende legemidler som er unntatt fra vanlig salg i apotek, ikke operere, bedøve eller gi innsprøytninger, og de må avstå fra å behandle blant annet tuberkulose, kjønnsykdommer, kreft og sukkersyke.

Skolemedisinsk behandling kan være straffbar hvis den ikke utføres på en måte som er forsvarlig utfra vanlig medisinsk praksis. Hvis behandlingen resulterer i legemsskade eller død, kan straffeloven av 2/5 1902 kap. 22 om Forbrydelser mot Liv, Legeme og Helbred gi de aktuelle bestemmelser. I debatten om aktiv dødshjelp er strl. §235, annet ledd kommet i fokus. Bestemmelsen foreskriver mildere straff (enn det som er vanlig for drap) for den som af Medlidenhed berøvet en haabløs syg Livet eller medvirket hertil. Forøvrig finnes et eget forbud mot medisinsk malpraksis i strl. §157. Det kan anvendes selv om behandlingen ikke resulterer i skade. Felles for straffelovens regler er at de stiller krav om strafferettslig skyld. Det innebærer at legen måtte forstå at behandlingen var irregulær, eventuelt at den ville medføre skade. Uaktsomhet kan også straffes. Disse straffebestemmelsene må sees i sammenheng med kravet om at leger skal utøve sin virksomhet forsvarlig, jfr. legel. §25.

I den senere tid er det fokusert på pasientenes selvbestemmelsesrett, herunder retten til å nekte behandling. Det blir også stilt spørsmål om pasienter kan kreve noen form for sanksjoner dersom de er blitt behandlet uten samtykke, typisk ved å bli operert uten å ha fått tilstrekkelig informasjon til selv å avgjøre om operasjonen skulle utføres eller ikke. Problemet stilles på spissen hvis operasjonen er medisinsk vellykket og ikke fører til skade som dekkes av de alminnelige erstatningsregler eller av reglene for NPE. Det kan hevdes at bruddet på plikten til å skaffe pasientens samtykke i seg selv må føre til reaksjoner. Dette kan sees under en strafferettslig synsvinkel, der handlingen må vurderes i forholdet til strl. §222 om ulovlig tvang. Det kan også diskuteres om det bør gis et erstatningsrettslig vern. I så fall er det erstl. §3— 5 om oppreisning som synes mest relevant. Det er et erstatningsansvar for den som forsettlig eller grovt uaktsomt har krenket en annen, i dette tilfelle ved ikke å ha innhentet pasientens tillatelse.

2.2.2.5 Materielle rettigheter i sosialsektoren

Sosialtjenesten

Befolkningens rett til sosiale ytelser fremgår av lov om sosiale tjenester m.v. av 13/12—91 nr. 81 (sostjl.). Loven avløste sosialomsorgsloven fra 1964, men innebærer ikke omfattende endringer av sentrale materielle rettigheter.

Sosialtjenestelovens regler og klientenes rettigheter er beskrevet i Kjønstad, Bernt, Kjellevold og Hove, Sosial trygghet og rettssikkerhet, Bergen 1993 og av Kristian Andenæs og Leif Oscar Olsen, Sosialloven, Andenæs og Olsen, Sosialrett.

Sosialhjelp kan gis som råd og veiledning, som naturalia, eller som økonomisk stønad. Så langt rettigheten rekker, er kommunen forpliktet til å fremskaffe de sosiale tjenestene, uavhengig av budsjettet. Når disse forpliktelser er oppfylt, står selvsagt kommunene fritt til å yte flere tjenester så lenge de alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper om saklighet og likhet i fordelingen følges.

Etter sostjl. §4—3 har de som ikke kan dra omsorg for seg selv, eller som er helt avhengige av praktisk eller personlig hjelp for å greie dagliglivets gjøremål, krav på hjelp jfr. sostjl. §4—2. Hjelp er i denne bestemmelsen definert som praktisk bistand og opplæring, avlastningstiltak, støttekontakt eller plass i institusjon eller bolig med heldøgns omsorgstjeneste og lønn til personer med særlig tyngende omsorgsarbeid. Avlastningstiltak og omsorgslønn skiller seg fra de øvrige ytelsene ved at de tilkommer andre enn den som på grunn av sykdom, funksjonshemming, alder eller andre årsaker har krav på sosiale tjenester; det er familien eller omsorgspersonen som får hjelp til å gjennomføre den innsats som gjøres for den opprinnelig hjelpetrengende.

Asbjørn Kjønstad, Sosiale tjenester og naturalytelser, i Kjønstad m.fl. Sosial trygghet..., beskriver de forskjellige hjelpetiltakene som kommunene må eller kan yte etter sostjl. Kap. 4.

Retten til økonomisk stønad fremgår av sostjl. §5—1: Den som ikke kan sørge for sitt livsopphold gjennom arbeid eller ved å gjøre gjeldende økonomiske rettigheter, har krav på økonomisk stønad. Slik stønad kan gis som bidrag, lån, garanti for lån, eller varer og tjenester, sostjl. §5—4, første ledd. Alternativet varer og tjenester skal bare brukes i særlige tilfelle. Det kan knyttes vilkår til stønaden, så lenge de har sammenheng med tildelingen og ikke utgjør noe urimelig inngrep i klientens handlefrihet, sostjl. §5—3. Eksempler på slike vilkår er at klienten må skaffe seg rimeligere bolig, gå på yrkesopplæringskurs, avtale trekkordninger for faste utgifter, osv. Etter sostjl. §5—3 2. ledd kan det også stilles som vilkår at klienten utfører passende arbeidsoppgaver i kommunen.

Loven gir liten anvisning på rettighetenes omfang. I så måte er det en likhet mellom retten til helsehjelp og retten til sosial hjelp; begge er skjønnsmessige ytelser. Sosialhjelpen skal bare ytes ved et stort nok behov, og den skal gi en akseptabel levestandard. Lovens formål, forarbeider og praksis forutsetter at stønadsnivået skal ligge over et helt nødtørftig minimum. Samtidig er det helt på det rene at det skal være en nøktern vurdering av hva som er akseptabel levestandard. Den ovenfor nevnte dom i Rt. 1990 s. 874 uttaler seg også om sosialhjelpen (dommen gjaldt den gamle sosialomsorgsloven, men er en viktig rettskilde også for tolkning av den nye loven.)

Spørsmålet om sosialhjelpen skulle knyttes til normerte satser, for eksempel til satsene i folketrygden, ble diskutert i forbindelse med den nye loven, men forkastet. I praksis er likevel folketrygdens stønadsnivå et utgangspunkt, skjønt det kan fravikes både oppover og nedover. Jan Fridthjov Bernt gir i Rett til stønad til livsopphold i Kjønstad m.fl. Sosial trygghet..., en grundig gjennomgang av reglene i sostjl. kap. 5 og diskuterer bl.a. stønadsnivået.

Et eget kapittel i sosialtjenesteloven, kap. 6, er viet særlige tiltak overfor rusmiddelmisbrukere. Kommunene har plikt til å innrette en omsorgstjeneste for rusmiddelmisbrukere, og sørge for behandlingsopplegg hvis det er behov for det og klienten ønsker det, §6—1. Loven gir også hjemmel for å tvangsbehandle i visse tilfelle, og til å tilbakeholde klienten mot vedkommendes vilje i inntil tre måneder, §6—2.

Barneverntjenesten

Barneverntjenesten er en del av den kommunale sosialtjeneste, og er regulert i lov om barneverntjenester av 17/7—92 nr. 100 (bvtjl.). Loven avløste barnevernloven fra 1953. De fleste av dens materielle regler korresponderer i all hovedsak med de tidligere bestemmelsene.

Den nye loven er beskrevet av Harald Hove, Lov om barneverntjenester, Kjønstad m.fl. Sosial trygghet og Kirsten Sandberg, Barnevernloven, i Andenæs og Olsen, Sosialrett.

Spørsmålet om barnevernsloven gir rettigheter eller ikke, er flittig diskutert. Ønsket om å gi barn rettigheter bunner i kunnskaper om at mange barn lever under forhold som ikke sømmer seg i vårt samfunn, og at det offentlige må ha plikt til å bidra til å hjelpe dem. Men å lovfeste rettigheter innebærer at man kan identifisere både hvem som har rett til hjelp, og gi antydninger om hva retten inneholder. Det kan være vanskelig på et område som jo til dels preges av ufrivillighet og tvang, og der behovet for hjelp er så individuelt. Forarbeidene til den nye loven drøfter også spørsmålet, og konkluderer med at barneverntjenester ikke er noen rettighet. Kommunene har likevel plikt til å yte barneverntjenester, selvom loven ikke gir helt klare signaler om kvalitet og omfang. Denne uklarhet må antagelig forstås slik at det tross alt foreligger en viss rett; kommuner uten barneverntjeneste bryter loven. At bvl. §6—9 oppstiller tidsfrister for barneverntjenestens saksbehandling som kan håndheves gjennom mulkt pålagt av fylkesmannen, bidrar også til å gi loven preg av rettighetslov. Formålet med loven tilsier forøvrig at barn som på grunn av sin unge alder sorterer under barnevernloven, ihvertfall ikke skal være dårligere stillet enn om de hadde blitt klienter under sosialtjenesteloven.

På det generelle nivå skal barneverntjenesten bedrive forebyggende arbeid, og samarbeide med andre offentlige organer for at barns interesser blir ivaretatt, bvl. kap. 3. Individuelle tiltak spenner over et vidt spekter, men de må alle først og fremst være til barnets beste, bvl. §4—1. Lovgiver har tatt stilling i en eventuell interessekonflikt mellom foreldre og barn, og legger avgjørende vekt på barnas interesser. Barnevernetjenester kan være for eksempel barnehaveplass, støttekontakt, avlastningstiltak, hjelp til fritidsaktiviteter, utdanning, tilsyn, økonomisk støtte med mer, bvl. § 4—4. I helt akutte situasjoner der barnet blir uten omsorg, for eksempel fordi foreldrene er syke, kan barneverntjenesten sette inn midlertidige tiltak, bvl. §4— 6. Hvis barnet er sykt og foreldrene ikke sørger for behandling, kan barneverntjenesten bistå med å få det til, §4—10. Poenget med bestemmelsene er å tilføre barnet og familien ressurser som kan bedre situasjonen.

Er situasjonen permanent preget av alvorlig omsorgssvikt, kan barneverntjenesten iverksette flytting av barnet, bvl. §4—12, eventuelt kombinert med fratagelse av foreldreansvaret, bvl. §4—20. Barnevernloven

2.2.2.6 Noe om saksbehandlingen i sosial- og barneverntjenesten

Saksbehandling

Sosialtjenesten skal ha en administrasjon som ledes av et helse- og sosialstyre, sostjl. §2—1. Barneverntjenesten kan organiseres friere, så lenge det fastlegges hvem som utgjør dens administrasjon, og eventuelt hvilket folkevalgt organ (unntatt kommunestyret) tjenesten hører under, bvl. §2—1. I mange kommuner er barneverntjenesten samordnet med helse- og sosialtjenesten.

I forbindelse med den nye kommuneloven av 25/9—92 nr. 107, foreslås det i Ot.prp. 59 for 1992—93 endringer i ledelsen av helse- og sosialtjenesten, bl. a slik at helse- og sosialstyre ikke lenger skal være noen obligatorisk ordning.

Utgangspunktet for organenes saksbehandling er forvaltningslovens saksbehandlingsregler, men justert for sosialsektorens spesielle behov, sostjl. §8—1 og bvl. §6— 1. Et eksempel på dette er at hver søker til en tjeneste det er knapphet på, for eksempel sykehjemsplass, utgjør en egen sak. Etter forvaltningslovens system vil alle som søker om samme gode være parter i samme sak, og dermed ha rett til partsinnsyn i hverandres saksdokumenter. Dette kan være uheldig i saker som angår helse og sosiale forhold. Særreglene bidrar til å beholde retten til konfidensialitet om private opplysninger.

Saksbehandlingen skal så langt det er mulig skje i samråd med klienten, sostjl. §8—4 og bvl. §6—4. Barn har krav på å bli hørt, og kan, såfremt de forstår hva saken gjelder, gjøre partsrettigheter gjeldende i sosialsaker fra de er 12 år gamle, sostjl. §8—3, og i barnevernsaker fra de er 15 år, bvtjl. §6—3.

Taushetsplikten er en viktig del av saksbehandlingsreglene. Sostjl. § 8—8 og bvl. §6—7 har identiske regler om taushetsplikt, bygget på hovedregelen i forvaltningsloven. Taushetsplikten omfatter alle opplysninger om klienten — og så fødested, fødselsnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, adresse og arbeidssted, som etter forvaltningslovens hovedregel ikke regnes som personlige forhold. Den gjelder for alle i forvaltningen som får befatning med saken. Taushetsplikten består selvom klientforholdet er avsluttet eller saksbehandleren slutter i arbeidet. Klienten kan løse saksbehandleren fra taushetsplikten. Foreldre kan i utgangspunktet samtykke i at opplysninger som angår barn, gjøres kjent. Hvis barnets interesser tilsier det, kan fylkesmannen eller departementet bestemme at taushetsplikten likevel skal gjelde. Ellers må unntak fra taushetsplikten hjemles i lov. Det viktigste unntaket er hensynet til at saken skal bli behandlet: Det kan være nødvendig å avgi taushetsbelagte opplysninger til medarbeidere eller andre forvaltningsorganer for å få til en hensiktsmessig arbeidsdeling og en løsning på problemet.

Taushetsplikten pålegger den som får opplysningene å forhindre at andre får tilgang til dem. Det innebærer krav til forsvarlig arkivsystem, makulering av dokumenter som skal kastes, at sakspapirer ikke ligger utildekket etc. Taushetsplikten inntrer ikke bare i kontortiden; det avgjørende er om opplysningene blir vedkommende til del i hans eller hennes egenskap av sosialarbeider, barnevernkonsulent osv.

Sosial- og barneverntjenestens vedtak kan påklages til fylkesmannen, sostjl. §8—6 og bvl. §6—5. Etter bvl. §6—6 kan fylkesmannen overprøve alle sider av vedtaket, det vil si både lovtolkning og skjønnsutøvelse. Etter sostjl. §8—6 er fylkesmannens myndighet mer begrenset; lovtolkningen kan prøves, men skjønnet kan prøves bare hvis det er åpenbart urimelig.

Fylkesnemndene

Sosialtjenesteloven innførte et nytt organ, som foreløpig særlig har funksjoner i forhold til barneverntjenesten, nemlig fylkesnemndene. De nærmere regler om fylkesnemnder fremgår av sostjl. kap. 9, og er gjort gjeldende for barneverntjenesten, jfr. bvl. §7—1.

Fylkesnemndas oppgave er å fatte vedtak i saker om tvangsbehandling m.m. av rusmiddelmisbrukere, sostjl. §9—1, og å avgjøre barnevernsaker som innebærer vedtak om tiltak mot foreldrenes — og eventuelt barnets — vilje, såsom fosterhjemsplassering, medisinsk behandling, omsorgsovertagelse, plassering i særskilt institusjon m.m., bvl. §7—2.

Nemnda er et domstolslignende organ som ledes av en jurist, og som ellers består av to sakkyndige og to lege representanter, som utpekes fra et utvalg, sostjl. §9—2. Saker for fylkesnemnda innledes etter forslag fra sosial- eller barneverntjenesten. Private parter har rett til å få oppnevnt advokat på det offentliges bekostning, sostjl. §9— 5, jfr. lov om fri rettshjelp av 13/6—80 nr. 35, §22, tredje ledd. Saksbehandlingen fordrer forhandlingsmøte mellom partene, der klienten har rett til å uttale seg, sostjl. §9—8. Vedtaket skal begrunnes på samme måte som dommer, sostjl. §9—9. Fylkesnemndas vedtak kan bringes inn for domstolene til full overprøving, sostjl. §9—10. Barn som forstår hva saken dreier seg om, kan reise sak fra de er 12 år etter sosialtjenesteloven, og 15 år (som hovedregel) etter barnevernloven.

2.2.3 Utvalgets vurderinger

Både det alminnelige regelverket og det regelverket som omfatter rettigheter innen de forskjellige delområder av helse- og sosialsektoren er omfattende felter. Utvalget konstaterer at regelverket innen de forskjellige delområdene ikke i noen særlig grad er blitt vurdert ut fra hvordan de fungerer innenfor det samiske virkeområdet, i forhold til den samiske befolkning. Heller ikke er samelovens språkregler systematisk vurdert i forhold til helse- og sosiallovgivningens regelverk. En tolkning av samelovens språkreglers virkning innen helse- og sosialsektoren følger i kapittel 3 om møtet mellom de samiske brukere og helse- og sosialtjenestene.

2.3 Rettslige dokumenter som regulerer norske myndigheters forhold til den samiske folkegruppe

Norges forhold til samene tar utgangspunkt i at samene er et eget folk, en urbefolkning, og utgjør en egen etnisk minoritet i det norske samfunn. Forholdet til samene reguleres av en del internrettslige og folkerettslige instrumenter. De viktigste instrumentene er:

• Grunnlovens §110 a om samiske rettigheter

• Sameloven av 12. juni 1987 med senere endringer

• Europarådets charter for regions- og minoritetsspråk.

• Kulturvernbestemmelsen i artikkel 27 i FN's konvensjon om sivile og politiske rettigheter fra 1966

• ILO-konvensjon nr. 169 om urbefolkninger og stammefolk i selvstendige stater

• FN's konvensjon om barnets rettigheter.

2.3.1 Sameloven og grunnlovens §110A

Samerettsutvalgets grunnsyn er uttrykt i NOU 1984:18 Om samenes rettsstilling. Blant de ulike momentene i grunnsynet som særlig trekkes fram, er det forhold at samene er en egen etnisk gruppe — et eget folk. Samene har videre holdt til i det som nå er norske områder (og tilstøtende områder i nabolandene) siden før den norske riksdannelsen. Som egen folkegruppe utgjør samene dessuten et lite mindretall av landets befolkning. Det er nettopp samenes stilling som egen folkegruppe med langvarige bosetningstradisjoner i landet som ligger til grunn for spørsmålet om hvordan myndighetene gjennom lovgivning og andre tiltak kan bidra til å sikre at samene kan bestå som et eget folk også i framtiden.

Målsettingen om å opprettholde samisk etnisitet i landet kan ikke oppnås uten særskilte tiltak overfor den samiske befolkningen. Dette vil medføre at det i noen grad må skje avvik fra den formelle likestillingen i snever forstand mellom samfunnsborgerne. Men hensikten vil være å oppnå en likestilling i videre forstand, eller med andre ord en reell likeverdighet mellom samisk kultur og annen kultur i det norske samfunnet.

I Ot.prp. nr. 33 (1986—87) Om lov om Sametinget og andre samiske rettsforhold (Sameloven) slutter Justisdepartementet seg til Samerettsutvalgets grunnsyn, både hva angår helheten og de enkelte momentene.

Sametinget ble opprettet ifølge Lov av 12. juni 1987 nr. 56 om Sametinget og samenes rettsstilling (Sameloven). Hovedbegrunnelsen for opprettelsen av Sametinget er blant annet å styrke samenes politiske stilling, og å skape et forum hvor samene selv kan debattere og ta ansvar for den samiske kulturs framtid.

Sameloven består av 4 kapitler. Dette er allmenne bestemmelser (1), om Sametinget (2), om samisk språk (3) og bestemmelser om overgangsregler og ikrafttredelse (4). Samelovens formål (§1—1) er å legge forholdene til rette for at den samiske folkegruppe i Norge kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv. Dette tilsvarer ordlyden i Grunnlovens 110 a. I §1—2 heter det at den samiske folkegruppe skal ha et landsomfattende sameting valgt av og blant samene.

Regler om bruk av samisk språk er tilføyd ved lov av 21. desember 1990 nr. 78. Loven likestiller samisk og norsk språk innenfor et nærmere definert forvaltningsområde for samisk språk. Her skal regler, lover og forskrifter oversettes til samisk, kunngjøringer skal skje på samisk og norsk, visse skjemaer skal foreligge på de to språk og folk har rett til å bli betjent muntlig og skriftlig både på norsk og samisk. Det er egne regler for bruk av samisk språk i rettsvesenet, i kirken og i helse- og sosialsektoren.

Grunnlovens §110 a lyder: Det paaligger statens Myndigheter at lægge Forholdene til Rette for at den samiske folkegruppe kan sikre og udvikle sit Sprog, sin Kultur og sit Samfundsliv. Grl §110 a inneholder både et vern mot en politikk som truer samisk kulturutøvelse og en forpliktelse til å foreta positive disposisjoner for de angitte formål. Man må i dag kunne legge til grunn at begge sider ved forpliktelsen i bestemmelsen omfatter det materielle grunnlaget for samisk kultur. Antagelig vil det være riktig å legge til grunn at artikkel 27 i FNs konvensjonen om sivile og politiske rettigheter fra 1966 og prinsippene i Grunnlovens § 110 a stiller de samme krav. Således vil Grunnlovens bestemmelse forsterke de folkerettslige regler, ved at de samme krav til fordel for samiske rettigheter også er gitt et vern på Grunnlovens trinnhøyde.

2.3.2 Europarådets charter for regions- og minoritetsspråk

Det europeiske charter for regions- og minoritetsspråk ble ratifisert av Norge den 5. november 1992. Charteret, eller pakten, fastslår at beskyttelse av de historiske region- og minoritetsspråk i Europa, hvorav noen står i fare for å dø ut, bidrar til opprettholdelse og utvikling av Europas kulturelle rikdom og tradisjoner, og representerer et viktig bidrag til oppbyggingen av et Europa basert på prinsippene for demokrati og kulturelt mangfold. Chateret definerer region- og minoritetsspråk som språk som tradisjonelt brukes innenfor et gitt område av en stat av borgere av denne stat som utgjør en gruppe som er tallmessig mindre enn resten av statens befolkning, og er forskjellig fra de offisielle språk i staten. Ved ratifikasjon forplikter statene seg til å vedta et minimum av bestemmelser valgt fra de forskjellige deler av pakten.

De fleste bestemmelser i charteret er avgrenset til det geografiske området hvor det aktuelle språk er brukt i så stor grad at det rettferdiggjør spesielle tiltak. Artiklene omfatter forpiktelser på områder som utdanning, rettsmyndigheter, administrative myndigheter og offentlige tjenester, media, kultur, økonomi og sosialt liv og utveksling over landegrensene. Mange av reglene inneholder alternativer med hensyn til grad av vern.

For Norge har charteret vært aktuell for samisk språk. Gjennom samelovens språkbestemmelser, Grunnlovens §110 A, grunnskolelovens regler om samiskopplæring og lov om stadnamn, oppfyller Norge i dag langt mer enn paktforslagets minimumskrav, om enn ikke alle øvrige bestemmelser. De bestemmelsene som Norge så langt har ratifisert, er således i samsvar med eksisterende lovverk og norsk forvaltningspraksis. Norge vil også kunne vurdere å ratifisere noen av de øvrige bestemmelser, etter grundigere vurdering.

2.3.3 Artikkel 27 i FN's konvensjon om sivile og politiske rettigheter fra 1966

Artikkel 27 i FN's konvensjon om sivile og politiske rettigheter fra 1966 sier: «I stater hvor det består etniske, religiøse eller språklige minoriteter, skal de som tilhører slike minoriteter, ikke berøves retten til, sammen med andre medlemmer av sin gruppe, å dyrke sin egen kultur, bekjenne og praktisere sin egen religion, eller bruke sitt eget språk. (uoffisiell norsk oversettelse.) Art. 27 kan forstås slik at den inneholder en skranke mot rettslige og faktiske inngrep og en forpliktelse for staten til visse positive tiltak overfor samene.

Kulturbegrepet i art. 27 omfatter helt klart den ideelle kultur, kulturelle ytringsformer som språk, musikk, litteratur osv. Et sentralt spørsmål er om kulturbegrepet også omfatter de materielle forutsetninger for kulturen. Samerettsutvalget har foretatt en grundig drøftelse av denne artikkelen. Det er ganske klart at artikkelen ikke bare verner minoriteter i forhold til negativ forskjellsbehandling, men også gir grunnlag for positiv særbehandling. Dette vernet går lengre for minoriteten enn for andre borgere. Samerettsutvalget konkluderer med at: De beste grunner taler etter dette for at begrepetkultur oppfattes så vidt at også de materielle sider ved en etnisk minoritets kultur er omfattet av bestemmelsen. De næringsmessige og andre økonomiske forhold bør i så fall være omfattet i den grad dette er avgjørende for at gruppen skal kunne opprettholde og videreføre en egen kultur.

Justisdepartementet uttrykker i Ot.prp. nr. 33 (1986—87) om Sameloven, at de folkerettslige regler som Norge er bundet av og som angår minoriteter, setter grenser for statens handlinger overfor samene. Når det gjelder spørsmålet om statene også må anses for forpliktet til å foreta positive tiltak, uttrykker departementet forståelse for at det her er ulike oppfatninger. Dette gjelder særlig hva angår tolkningen av artikkel 27 i FN's konvensjon om sivile og politiske rettigheter. Et flertall av høringsinstansene støttet Samerettsutvalgets synspunkter. Utvalgets konklusjon med hensyn til bestemmelsen er altså at staten må anses forpliktet til å gi aktiv støtte til minoritetsgrupper, og at begrepet kultur i artikkel 27 må forstås slik at det også omfatter de materielle forutsetninger for kulturen. Justisdepartementet sluttet seg til Samerettsutvalgets prinsipielle tolkning av artikkel 27. Tolkningen innebærer at staten påtar seg en forpliktelse til positivt å bidra til at den samiske folkegruppe har forutsetninger for å dyrke sin kultur og sitt språk. Hvor langt denne forpliktelsen rekker i enkeltheter, fant departementet det på det tidspunktet ikke nødvendig å ta stilling til.

Under henvisning til Samerettsutvalgets og Justisdepartementets tolkning uttalte Stortingets justiskomite blant annet at: «Komiteen slutter seg til oppfatningen om at staten har en forpliktelse til positivt å bidra til at den samiske folkegruppe har materielle forutsetninger for å dyrke sin kultur og sitt språk, samt gis innflytelse på det fysiske og økonomiske grunnlaget for sin kulturform (Innst. O. nr. 79 (1986—87))

Både på denne bakgrunn og på bakgrunn av professor Carsten Smiths betenkning i Om samenes rett til naturressurser — særlig ved fiskerireguleringer, Lov og Rett 1990 (s. 507— 535), må det anses klarlagt at artikkel 27 ikke bare tilsikrer et vern for samisk kultur i snever forstand, men også omfatter samisk materiellkultur og de nødvendige materielle forutsetninger for å bevare og styrke samisk kultur generelt.

Herav følger at artikkel 27 medfører en forpliktelse for Norge som stat til å utarbeide og iverksette tiltak til støtte for samisk kultur, og medfører en forpliktelse til positiv særbehandling av samer i nødvendig utstrekning. Formålet vil være å gjennomføre en rimelig grad av resultatlikhet for minoritetenes kulturutøvelse i forhold til det øvrige samfunn. Av praktiske og rimelighetsmessige grunner kan imidlertid særbehandling av individer ofte ha uheldige virkninger. Det kan derfor være nødvendig å utforme særrettigheter for samiske bosetningsområder, slik at artikkel 27 vil kunne medføre særrettigheter knyttet til visse områder.

2.3.4 ILO-konvensjon nr. 169 om urbefolkninger og stammefolk i selvstendige stater

ILO-konvensjonen nr. 169 ble vedtatt den 27. juni 1990, og trådte i kraft den 5. september 1991. Formålet med konvensjonen er å motvirke negativ diskriminering og å oppnå reell likebehandling av urbefolkninger. Konvensjonen inneholder regler som tar spesielt hensyn til urbefolkningers behov og til deres kultur. Ved å ratifisere ILO-konvensjonen i henhold til norsk statsrett påtar den norske stat seg både en folkerettslig og en internrettslig forpliktelse til å innrømme norsle borgere de rettigheter eller forpliktelser som konvensjonen hjemler.

Konvensjonen innebar en revisjon av den tidligere ILO- konvensjon nr. 107. Utgangspunktet for konvensjonen var et behov for anerkjennelse av urbefolkningers ønsker om kontroll over sine egne institusjoner, sin livsform og sin økonomiske utvikling, og om å opprettholde og utvikle videre sin identitet, sitt språk og sin religion innenfor rammen av de nasjonalstater de lever i. ILO^s utgangspunkt var videre at urbefolkninger i mange deler av verden ikke er i stand til å nyte godt av fundamentale menneskerettigheter på linje med den øvrige befolkning i de stater de lever i, og at deres rettsorden, verdier, sedvaner og synsmåter stadig er blitt undergravd. ILO viste også til de særlige bidrag urbefolkninger og stammefolk yter til kulturelt mangfold, til harmoniske sosiale og økologiske forhold for menneskeheten, og til internasjonalt samarbeid og forståelse. Flere artikler i konvensjonen omtaler forhold der det kan være aktuelt med positiv særbehandling av urbefolkninger, og flere artikler er direkte eller indirekte av betydning for urbefolkninger og deres stilling innenfor helse- og sosialsektoren.

I konvensjonens artikkel 2 nr. 1 heter det at regjeringen skal ha ansvaret, med deltakelse av vedkommende folk, for å verne urbefolkningenes rettigheter, og å garantere at deres integritet blir respektert. Det heter videre at slik virksomhet skal omfatte tiltak for å fremme full virkeliggjøring av disse folks sosiale, økonomiske og kulturelle rettigheter med respekt for deres sosiale og kulturelle identitet, skikker og tradisjoner og for deres institusjoner.

Ifølge konvensjonens artikkel 4 skal det treffes særlige tiltak på hensiktsmessig måte for å sikre enkeltpersoner fra vedkommende folk og deres institusjoner, eiendom, arbeid, kultur og miljø. Artikkel 5 sier at disse folks sosiale, kulturelle, religiøse og åndelige verdier skal respekteres, anerkjennes og vernes, og det skal tas tilbørlig hensyn til de typer av problemer de møter både som gruppe og som enkeltpersoner. Videre skal det treffes tiltak som kan minske problemer disse folk får i forhold til endringer i levekår og arbeidsforhold, med deltaking av og i samarbeid med de folkene dette gjelder.

Artikkel 7 uttrykker dette videre. Etter artikkel 7 nr. 1 skal urbefolkningene ha rett til å vedta sine egne prioriteringer for utviklingsprosessen i den grad den angår deres liv, tro, institusjoner, åndelige velvære og de landområder de lever i eller bruker på annen måte, og til så langt som mulig å ha kontroll med sin egen økonomiske, sosiale og kulturelle utvikling. I denne sammenheng skal de delta i utforming, gjennomføring og evaluering av nasjonale og regionale utviklingsplaner og -programmer som kan få direkte konsekvenser for dem. I artikkel 7 nr. 2 heter det atforbedring av levekår, arbeidsforhold og standarder for helse og utdanning for vedkommende folk skal foregå med deltaking fra og i samarbeid med dem, og skal prioriteres i planer for den allmenne økonomiske utvikling av de områder der de bor . Og videre:Spesielle utviklingsprosjekter for disse områdene skal også legges opp slik at de fremmer slike forbedringer«. Artikkel 7 nr. 3 pålegger myndighetene å gjennomføre analyser av konsekvensene av planlagte utviklingstiltak på områder av sentral betydning for urbefolkningene. I artikkel 7 nr. 4 heter det at myndighetene skal treffe tiltak for å verne og bevare miljøet i de områder der urbefolkningene lever i samarbeid med disse.

I artikkel 8 heter det at Ved anvendelse av nasjonale lover og forskrifter overfor vedkommende folk, skal det tas tilbørlig hensyn til deres sedvaner og sedvanerett. Og i 8.2: Disse folk skal ha rett til å beholde sine egne skikker og institusjoner der disse ikke strider mot grunnleggende rettigheter fastlagt i nasjonal rettsorden eller mot internasjonalt anerkjente menneskerettigheter. Konvensjonens del 2 omhandler landrettigheter. Artikkel 13 og 14 er de sentrale bestemmelser når det gjelder urbefolkningenes landrettigheter.

Konvensjonens del 3 tar for seg sysselsetting og arbeidsliv. Artikkel 20 tar for seg behovet for særlig vern med hensyn til rekruttering til arbeidslivet og sysselsettingsvilkår for urbefolkninger. Diskriminering skal hindres når det gjelder adgang til sysselsetting, likelønn, samt medisinsk og sosial bistand, helse og sikkerhet i arbeidsforhold, alle trygdeytelser og enhver annen yrkesmessig betinget ytelse og til bolig.

Konvensjonens del 4 omhandler yrkesopplæring, håndverk og bygdenæringer. Artikkel 22 legger vekt på yrkesopplæringsprogrammer basert på økonomiske forhold, deres sosiale og kulturelle vilkår og praktiske behov. Artikkel 23 sier at tradisjonell primærnæringsvirksomhet skal anerkjennes som viktige faktorer for å opprettholde kultur, økonomisk bæreevne og utvikling. Tiltak og programmer skal utvikles og iverksettes i samarbeid med urbefolkingene.

Del 5 om trygd og helse omfatter artikkel 24 og 25. Artikkel 24 sier: Sosiale trygdeordninger skal gradvis utvides til de dekker vedkommende folk, og skal anvendes uten at det diskrimineres mot dem. Artikkel 25 nr. 1 sier at myndighetene skal sørge for at tilfredsstillende helsetjenester blir gjort tilgjengelig for vedkommende folk, og skal skaffe dem ressurser til utforming og gjennomføring av slike tjenester under deres eget ansvar og kontroll, slik at de kan nyte godt av så høy fysisk og mental helsemessig standard som mulig. Artikkel 25 nr. 2 sier videre ati størst mulig grad skal helsetjenester finnes i lokalmiljøet. Slike tjenester skal planlegges og administreres i samarbeid med vedkommende folk og ta hensyn til deres økonomiske, geografiske, sosiale og kulturelle forhold så vel som deres tradisjonelle forebyggende metoder, behandlingspraksis og medisiner. Artikkel 25 nr.3 sier at helsetjenesten skal legge hovedvekt på opplæring og sysselsetting av lokale helsearbeidere, og skal konsentrere seg om primærhelsetjeneste, samtidig som det skal holdes nær kontakt med andre nivåer i helsetjenesten. Artikkel 25 nr. 4 sier atOrdninger for slike helsetjenester skal samordnes med landets økonomiske og sosiale tiltak forøvrig.

Konvensjonens del 6 omhandler utdanning og kommunikasjon. Artikkel 26 sier at det skal treffes tiltak for å sikre medlemmer av vedkommende folk minst like god mulighet til å skaffe seg utdanning på alle nivåer som det den øvrige del av nasjonalsamfunnet har. Artikkel 27 sier at utdanningstilbud skal omfatte folkenes historie, kunnskaper, teknologi, verdisystemer og deres sosiale, økonomiske og kulturelle ønskemål forøvrig. Disse skal utvikles og gjennomføres i samarbeid med urbefolkningene. Folkene skal delta i utforming og drift av utdanningsprogrammer med sikte på at dette ansvaret skal overføres til vedkommende folk.

Det framgår av konvensjonens alminnelige bestemmelser at de tiltakene som blir truffet for å iverksette konvensjonen skal fastsettes på en fleksibel måte ut fra de særegne forhold i Norge, og at iverksetting av konvensjonen ikke skal virke ugunstig inn på de goder og rettigheter samefolket har i henhold til andre lover, konvensjoner, avtaler eller sedvaner.

2.3.5 FNs konvensjon om miljø og utvikling i Rio de Janeiro 3. — 14. juni 1992. Agenda 21

FNs konvensjon om miljø og utvikling i Rio de Janeiro 3. — 14. juni 1992 (UNCED) fattet vedtak som også særskilt berører den samiske befolkning. Verdenskommisjonen for miljø og utvikling gikk i rapporten Vår felles framtid (1987) inn for at oppfølging av rapporten skulle behandles på en FN- konferanse for å sette nye mål og gi nye impulser til arbeidet fram mot en bærekraftig utvikling. Ved FN- konferansen i 1992 ble forskjellige samfunnssektorer og organisasjoner trukket med på en måte som var ny for FN. Rapporten fra Verdenskommisjonen hadde understreket betydningen av at bærekraftig utvikling forutsetter en bred medvirkning fra de ulike sektorers side, og at medansvar og deltakelse er viktig i demokratiske prosesser. Rio- konferansen førte fram til flere vedtak:

• Agenda 21, som er en handlingsplan for arbeidet med miljø og utvikling inn i neste århundre.

• Rio-erklæringen, som inneholder prinsipper om miljø og utvikling, og om forholdet mellom miljø- og utviklingshensyn.

• Skogprinsippene, som inneholder prinsipper for bærekraftig skogforvaltning.

• Klimakonvensjonen, som ble åpnet for undertegning i Rio.

• Konvensjonen om biologisk mangfold, som også ble åpnet for undertegning i Rio.

Dokumentene befester en felles internasjonal forståelse av behovet for handling når det gjelder miljø og utvikling. Sentralt står enigheten om at alle land har et ansvar for å bevare livsgrunnlaget også for framtidige generasjoner, men at størst ansvar hviler på industrilandene som skaper mest forurensing, og som har et forbruks- og produksjonsmønster basert på høyt uttak av ikke-fornybare ressurser.

Agenda 21 er en handlingsplan for arbeidet med miljø og utvikling inn i neste århundre, og er et dokument som dekker de fleste sektorer av betydning for miljø og utvikling. Sentralt i Rio-konferansens behandling av Agenda 21 sto spørsmålet om industrilandenes ansvar, og behovet for innsats for å sette utviklingslandene i stand til å rydde opp i egne miljøproblemer, og å delta i det internasjonale samarbeidet om miljøproblemene. Det ble ikke enighet om disse spørsmålene på konferansen. Norge er blant de land som i ettertid har arbeidet for økte ressursoverføringer til utviklingslandene basert på en rimelig byrdefordeling mellom giverlandene, slik at utviklingslandene kan følge opp Agenda 21 på en tilfredsstillende måte.

Agenda 21 har egne kapitler om ulike grupper med særskilte mål i forhold til miljø og utvikling. Urbefolkninger er en gruppe blant disse. Agendaens kapittel 26 omhandler anerkjennelse og styrking av rollen for urbefolkninger og deres samfunn. Den fastslår at urbefolkninger har et historisk forhold til sine landområder. Med landområder menes miljøet i de områder som urbefolkninger tradisjonelt bebor. Kapittel 26 fastslår at urbefolkninger gjennom flere generasjoner har utviklet en helhetlig kunnskap om sitt landområde, naturressurser og miljø. Det er på den ene siden nødvendig å bevare naturmiljøet og sikre en bærekraftig utvikling, og på den annen side viktig å sikre det kulturelle, sosiale og økonomiske grunnlaget for urbefolkningene. Derfor bør nasjonale og internasjonale anstrengelser for å sette iverk en miljømessig sunn og bærekraftig utvikling anerkjenne, tilpasse seg, fremme og styrke rollen til urbefolkningene. Agenda 21 peker også på at disse målsettingene allerede ligger i ILO konvensjon 169 om urbefolkninger, og også er foreslått i den universelle erklæringen om urbefolkningers rettigheter som er under utarbeidelse i FNs arbeidsgruppe for urbefolkninger. Den fastsår at i fellesskap med urbefolkningene selv bør regjeringene og — så langt det er hensiktsmessig — internasjonale organisasjoner ta sikte på å nå følgende mål:

• Beskytte urbefolkningens landområder mot aktiviteter som ikke er bærekraftige, eller som urbefolkningene det gjelder betrakter som sosialt og kulturelt uønskelig.

• Anerkjenne urbefolkningenes verdier, tradisjonelle kunnskap og praksis når det gjelder ressursforvaltning.

• Anerkjenne at urbefolkningenes tradisjonelle og direkte avhengighet av fornybare ressurser og økosystemer, inkludert bærekraftig høsting, er grunnleggende for deres kulturelle, øknomiske og fysiske velferd.

• Utvikle og styrke nasjonale ordninger for konsultasjon med urbefolkningene med sikte på at deres behov, verdier, kunnskap og skikker inkorporeres i nasjonal politikk vedrørende ressursforvaltning, bevaring og utviklingsprogrammer som angår dem.

Under de aktuelle tiltak som konferansen framhever blir det understreket at noen urbefolkninger i samsvar med den nasjonale lovgivningen kan kreve utvidet kontroll over sine landområder. De kan videre kreve egen administrering av egne ressurser, herunder deltakelse i de beslutningsorganer som berører disse interesser. Der det anses nødvendig, kan de delta i etableringen av forvaltningen av beskyttede områder. Det blir i denne forbindelse oppfordret til at regjeringene:

• Vurderer ratifikasjon av eksisterende internasjonale instrumenter vedrørende urbefolkningene og deres samfunn, og støtter en deklarasjon om urbefolkningenes rettigheter i FNs Generalforsamling.

• Vedtar eller styrker nødvendige prinsipper eller legale instrumenter som vil beskytte urbefolkningenes intellektuelle og kulturelle eiendom og retten til å opprettholde sedvaner og administrative systemer og praksis. Det oppfordres til at FN-organisasjonene og internasjonale utviklings- og finansieringsinstitusjoner og regjeringer skal samarbeide aktivt med urbefolkningen og deres samfunn. De bør innarbeide disse gruppers verdinormer, oppfatninger og kunnskaper hva angår ressursforvaltning og andre retningslinjer og programmer som angår dem. I denne sammenheng pekes det spesielt på den spesielle rolle urbefolkningskvinnene innehar. Her oppfordres blant annet til:

• At hver enkelt internasjonal organisasjon utpeker et kontaktledd for urbefolkninger. Det forutsettes at det utvikles et samarbeid mellom de respektive organisasjoner for å bistå regjeringer med innarbeidelse av urbefolkningenes synspunkter i utformingen og gjennomføring av retningslinjer og programmer. Under denne prosessen bør urbefolkningene og deres samfunn være informert og rådspurt og få delta i den nasjonale beslutningsprosess; spesielt gjelder dette regionale og internasjonale samarbeidstiltak.

I samråd med berørte urbefolkninger forutsettes det at deres rettigheter og ansvar inkorporeres i nasjonal lovgivning. Det kan tas hensyn til situasjonen i hvert enkelt land. Det bør også gis faglig og finansiell bistand til kompetanseoppbygging. Dette kan skje gjennom forsknings- og undervisningstiltak, basert på tilpasning og utveksling av tradisjonell erfaring og kunnskap hos urbefolkningene når det gjelder ressursforvaltning. Målet er å fremme bærekraftig utvikling i urbefolkningsområdene og styrke kvinnenes rolle.

På Rio-konferansen la Norge og Danmark på vegne av 25 urbefolkningsgrupper fra hele verden fram disse gruppenes felles forslag til urbefolkningskapittel i Agenda 21. Dette forslaget kom til å danne grunnlaget for forhandlingene. Nordisk Sameråd, og da særlig norske samiske representantene, var blant de mest aktive pådrivere i forhold til urbefolkningenes forslag. Sentralt i urbefolkningenes forslag var at verdens urbefolkninger må sikres større kontroll med egne territorier og ressurser for å kunne gjennomføre en bærekraftig utvikling i pakt med sine tradisjoner.

Det må også nevnes at kapittel 27 i Agenda 21 slår fast at frivillige organisasjoner (non-governmental organisations) spiller en avgjørende rolle i å utforme og gjennomføre de demokratiske prosessene i samfunnet, og at alle typer organisasjoner og bevegelser bør anerkjennes som partnere i gjennomføringen av Agenda 21. Samfunnet, regjeringer og internasjonale organer bør utvikle mekanismer som gir frivillige organisasjoner muligheter til å være medspillere. Konferansen understreket organisasjonenes rolle i gjennomføringen av bærekraftig utvikling.

Agenda 21 tar også opp de lokale myndigheters betydning i miljøarbeidet. Globale miljøproblemer er summen av lokale handlinger og adferd. Dette gjør de lokale myndigheter — fylkeskommunene og kommunene — til en avgjørende faktor når miljømålene skal oppfylles. Det er de lokale myndigheter som gjennom sin planlegging har ansvaret for å utvikle en lokal miljøpolitikk, og å følge opp nasjonale og internasjonale miljøpolitiske mål og retningslinjer, samt sørge for en tilrettelegging innen de forskjellige områder som harmonerer med denne. De lokale myndigheter har ved sin nærhet og oppgaver overfor sine innbyggere, både på lokalsamfunns- og individnivå, også en viktig rolle med hensyn til informasjon, holdningsskapende arbeid og mobilisering av befolkningen i en bærekraftig utvikling.

2.3.6 FN's konvensjon om barnets rettigheter

Norge ratifiserte FN's konvensjon om barnets rettigheter i januar 1991. Konvensjonen bygger på en grunnleggende erkjennelse av barns behov for spesiell beskyttelse, og omhandler sivile, politiske, økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter. Ratifikasjon av konvensjonen nødvendiggjorde ingen lovendringer, men Norge tok forbehold til artikkel 40 2b V om overprøving i straffesaker.

Konvensjonen tar hensyn til den betydning hver enkelt folkegruppes tradisjoner og kulturelle verdier har for barnets vern og dets harmoniske utvikling.

Artikkel 8 omhandler respekt for barnets rett til å bevare sin identitet, herunder nasjonalitet, navn og familieforhold. Artikkelen er ikke vurdert i forhold til barn av minoriteter.

Artikkel 17 fastslår medias betydning for barn, og sier at partene skal oppmuntre massemedia til å ta særlig hensyn til de språklige behov hos barn som tilhører en minoritetsgruppe eller urbefolkning.

Artikkel 24 erkjenner barnets rett til å nyte godt av den høyest oppnåelige helsestandard og av tilbudene om behandling av sykdom og rehabilitering. Barnet skal ikke berøves adgang til slike helseomsorgstjenester. Denne artikkelen er ikke vurdert i forhold til samiske barns situasjon og behov. Artikkel 24 nevner også helsestasjonenes og foreldreveileledningens rolle i gjennomføringen av denne rettigheten.

I artikkel 29 om utdanning heter det at utdanningen skal ta sikte på å forberede barnet til et ansvarlig liv i et fritt samfunn i en ånd av forståelse, fred, toleranse, likestilling mellom kjønnene og vennskap mellom alle folkeslag, etniske, nasjonale og religiøse grupper og personer som tilhører urbefolkningen.

Artikkel 30 lyder slik: I hvert land hvor det finnes etniske, religiøse eller språklige minoriteter eller urbefolkning, skal et barn som tilhører en slik minoritet eller urbefolkning, ikke nektes retten til sammen med andre medlemmer av sin gruppe å nyte godt av sin kultur, å bekjenne seg til og utøve sin religion eller til å bruke sitt eget språk.

Konvensjonen forplikter statene til å virkeliggjøre de rettigheter som anerkjennes gjennom lovmessige, administrative og andre tiltak. Dette skal gjøres under hensyn til det enkelte lands ressurser, og om nødvendig innenfor rammen av internasjonalt samarbeid. Norge avga i 1993 sin første rapport til FN om konvensjonen om barnets rettigheter.

2.3.7 Utvalgets vurderinger

De rettslige dokumentene som her er nevnt, med grunnlovens paragraf 110a i første rekke, bærer preg av å være prinsipperklæringer til forpliktelse for myndighetene overfor den samiske befolkning. Det gjenstår å se hvordan stadfestelsen av samiske rettigheter og forpliktelsen om å ta hensyn til samisk kultur nedfeller seg i politiske målsettinger på de forskjellige nivåer, og hvilket gjennomslag de får i utviklingen og gjennomføringen av praktisk politiske tiltak innen de forskjellige samfunnsområder. Det nærmeste tiåret vil bli bestemmende særlig for hvordan grunnlovsbestemmelsen og ILO- konvensjonens bestemmelser skal etterleves i praksis. Dette vil også bli bestemt av rettsutviklingen på de forskjellige områder, og hvordan de samiske aspekter innarbeides når lovverk skal utformes og praktiseres.

2.4 Samiske områder i Norge. Regional og kulturell differensiering

2.4.1 Innledning

Ifølge mandatet skal utvalget foreslå tiltak for en samisk helse- og sosialplan som skal omfatte hele landet, dvs. hele det samiske bosettingsområdet i Norge. Ideelt sett bør en gjennomgang av sosiale og helsemessige problemer, såvel som en vurdering av de eksisterende tjenestene ta hensyn til lokale variasjoner over hele det samiske bosettingsområdet. Dette vil ikke være praktisk mulig i en enkelt plan, og det finnes heller ikke tilstrekkelig materiale til å foreta en slik gjennomgang, og som kan danne grunnlaget for de nødvendige vurderinger.

Det er imidlertid helt klart at de forskjeller i utvikling som har funnet sted i de samiske samfunnene, viser seg i deres situasjon i dag. Det blir selvsagt en meget forenklet framstilling å snakke om forskjellige typer samiske samfunn. Det er lite materiale å bygge på, og en slik framstilling vil fange opp en svært liten del av samisk virkelighet. Den vil likevel bidra til å synliggjøre forhold typiske for samfunn med samisk bosetting. Utvalget ser derfor behovet for å antyde mangfoldet i samisk virkelighet, ved å antyde noen av de prosesser som har virket inn på utviklingen i de samiske samfunnene.

De variasjoner og særtrekk som finnes i de forskjellige typer samiske samfunn i henhold til næringsmessige tilpasninger, og i henhold til vedlikehold av egne samiske kulturelle tradisjoner, opprettholdelse av sosiale nettverk og holdninger til egen samisk identitet. De skaper forskjellige forutsetninger for å forholde seg til det norske helse- og sosialsystemet, og kanskje også for utviklingen av sykdom. Dette vil skape variasjoner i behovene for forskjellige typer helse- og sosialtjenester, og for hvordan tilpasningen av tjenestene etter de samiske behovene eventuelt skal skje.

Dersom det i praksis på lokalt nivå skal tas hensyn til samisk kultur ved en utvikling og en tilpasning av de eksiserende helse- og sosialtjenestene, så må det også tas hensyn til hvilken type samisk samfunn man har å gjøre med.

Denne type hensyn må også tas dersom man finner det nødvendig å utarbeide strategier for forebyggende tiltak som omfatter utviklingen av en trygg samisk identitetsfølelse, og som innebærer strategier for identitetsforvaltning hos individer, familier eller sosiale grupper. En skisse av forskjellige trekk ved de ulike samiske samfunn vil også si noe om den kunnskap både samiske og norske helse- og sosialarbeidere bør ha som del av sin kompetanse. For å synliggjøre litt av denne problematikken, har utvalget valgt å foreta en om enn stikkordspreget gjennomgang av faktorer som medvirker til å skape forskjeller mellom de forskjellige typer samiske samfunn.

2.4.2 Samisk folketall og bosetting

Det har vært endel oppmerksomhet rettet mot det faktum at det i dag ikke eksisterer ajourførte registreringer av hvor mange samer det er i Norge, og hvor i landet samene er bosatt. De senere folketellinger har ikke registrert etnisitet, og tidligere folketellinger har vært beheftet med forskjellige mangler. Det har dessuten vært variasjoner i hvilke kriterier som legges til grunn for en definisjon av det å være same.

Hvis man går ut fra Sametingets objektive kriterium at en same er en person som enten selv har samisk som hjemmespråk, eller at en av foreldrene, beste-, eller oldeforeldrene har hatt det, vil antallet samer i Norge kunne bli omlag 70 000. Hovedtyngden av samene er bosatt i de nordligste fylkene, særlig i Finnmark og Nord-Troms. Ifølge folketellingen i 1970 er det ca. 40 kommuner med samisk bosetning, hvorav de fleste ikke umiddelbart regnes som samiske. I flere kommuner har man knapt regnet med noen samisk befolkning i det hele tatt. Likevel viser folketellingen at også i disse deler av Norge lever det mennesker med samisk identitet. Den samiske bosettingens historie er beskrevet i tidligere offentlige utredninger (NOU 1983:43, NOU 1984:18, NOU 1985:14). Det som i denne sammenheng er langt mer interessant enn oppgaver over antallet samer og hvor de er bosatt i landet, er hvilke typer samiske samfunn vi har å gjøre med.

2.4.3 Noen faktorer som kjennetegner variasjon i det samiske samfunn

De samiske bosetningene som i Norge strekker seg fra grensen mot Russland i nord og inn i Hedmark i sør, samt nyere bosetninger utenfor det tradisjonelle sameområdet, kan ikke sies å utgjøre et enhetlig eller homogent samfunn. Selv om det er mange fellesnevnere som knytter folk sammen til en egen folkegruppe, er det også forhold som bidrar til tildels store variasjoner. Dette er både av næringsmessig og kulturell karakter. Utover den næringsmessige variasjonen, kan det samiske samfunnet også sies å være sammensatt av en rekke kulturfellesskap eller grupper. Den som besøker en større samekonferanse vil for eksempel kunne oppdage at folk bærer ulike kofter, taler ulike samiske dialekter, og noen behersker kanskje ikke samisk i det hele tatt. Blir en nærmere kjent, vil en også oppdage at mange vurderer saker ulikt, ut fra sine regionale kulturer. Særlig etterkrigstida har med den tiltagende modernisering og kulturelle homogenisering bidratt til en ulik fordeling av samiske kulturelle ferdigheter, slik som bruk av samisk språk, vedlikehold av kulturtradisjoner m.m. Dette har ofte også gitt seg utslag i regionale forskjeller. Dette har ofte gitt seg regionale utslag. Utover dette kan vi også konkludere med at det moderne samfunn har gitt grunnlag for et vidt spekter av variasjon innafor yrke og næring, livsstil og utforming av samisk kultur og identitet.

I de følgende avsnitt skal det summeres opp en del forhold som på ulike plan har bidratt til å skape variasjoner innenfor det samiske samfunnet, men samtidig også nevne forhold som har bidratt til å knytte samene sammen til en egen folkegruppe eller nasjon. Det blir videre gitt en kort beskrivelse av de ulike bosetninger og særtrekk ved disse.

Tradisjonelle regionale samiske kulturfellesskap. Det samiske samfunn i Norge har tradisjonelt vært sammensatt av en rekke kulturfellesskap eller grupper. Disse var og er fremdeles sterkt knyttet til ulike avgrensbare geografiske regioner. I Kommunaldepartementets utredning (1992) Samene i Europa er det gitt en oversikt over de forskjellige regionale kulturfellesskap. Antallet samiskættede personer i en region kan variere mellom 100 og opptil flere tusen. De samiske regionene eller de ulike samegruppers bosetningsområde følger ikke kommune- og fylkesgrense, og flere er også delt opp av riksgrensene på Nordkalotten. Samene bosatt i en region utgjør på mange måter et kulturelt og sosialt fellesskap. Dette gjelder både i forhold til den omkring-liggende norske, og også kvænske befolkning, og ikke minst til samer i andre regioner. I regionen har språk og kulturtradisjoner knyttet folk sammen, og utgjort en slags felles kulturell eiendom, og gitt grunnlag for en noenlunde felles forståelse av seg selv og verden omkring. Her kan nevnes regional dialekt, duodjitradisjoner, sangtradisjoner, sagntradisjoner, felles historisk bakgrunn i forhold til den øvrige befolkningen og andre samegrupper, samt også felles erfaring overfor disse, ensartethet i næringstilpasning, religionsutøvelse som læstadianere m.m. Foruten felles kulturtradisjoner har også befolkningen vært knyttet sammen gjennom et vidstrakt slektskaps- og bekjentskapsnettverk. Bare for noen tiår tilbake var det i første rekke det enkelte lokalsamfunn og regionen som utgjorde den helt sentrale samiske samhandlingsrammen. Vektlegging av ulike kultur- og identitetsbevarende trekk har variert noe fra region til region. I noen regioner har f.eks. tradisjoner rundt reindrift vært sentrale for vedlikehold av samisk kultur og identitet. I andre derimot, har religion som læstadianisme spilt en viktig rolle.

Til tross for kulturelle ulikheter mellom regionale fellesskap, har det også vært mye som har bundet dem sammen i et større fellesskap. Mellom regionene har det vært visse slektskaps- og bekjentskapsrelasjoner. Læstadianismen har også bidratt til å binde personer fra ulike regioner sammen. Reindriften som beveger seg over store områder har også på flere måter knyttet samene sammen. Det samme kan sies om de store sesongfiskeriene i Lofoten og Finnmark. Her møttes folk fra mange hold. Flere kulturelle fellesnevnere gjorde at det ikke var vanskelig å identifisere hverandre, og føle fellesskap.

I dag har også mange samer flyttet til byer og tettsteder som ofte er lokalisert langt unna hjemmeregionene. For samisk identitet i de nye omgivelsene, utgjør tilknytningen til hjemmeregionen en slags kulturell referanseramme. Fysisk avstand til hjemmeregionen betyr nødvendigvis ikke utelukking av å delta i dets kulturfellesskap. På sine nye boplasser, ofte med folk fra mange sameregioner, har mange innflyttere i tillegg etablert en ny felles kulturell gruppetilhørighet. Dette har særlig kommet til syne gjennom lokale samelag og foreninger.

De regionale samiske samfunn har således frem til i dag vært basert på uformelle nettverk. Det vil vel være riktig å si at det samiske samfunn har vært et etnisk nettverkssamfunn tilknyttet en norsk nasjonal infrastruktur. Her kan nevnes norsk skoleverk, helsevesen, forvaltning av naturressursene m.m. Konsekvensene for mange regionale samiske samfunn har vært ei utvikling i retning av assimilasjon og kulturell utarming.

Innenfor samepolitikken gjøres ofte regionale kulturforskjeller relevante. Samtidig som de bygger opp og styrker det indre samhold og egne tradisjoner, fungerer de også som en markering av samisk identitet. De kan bli gjort relevante i samhandling med norske myndigheter, samiske kulturfellesskap imellom, og sentrale samiske myndigheter. Som et ytterpunkt kan nevnes, at talsmenn for en av de mindre regionale samegruppene i enkelte tilfelle har signalisert, at de burde anses som en egen etnisk minoritet. I motsatt fall finnes det også regioner som utad bare i liten grad eller aldri har gjort kulturforskjeller relevante. Dette kan ha forskjellige årsaker. I noen tilfeller har sterk fornorsking gjort indre konsolidering og markering vanskelig.

Fremveksten av en samisk nasjon. I de første 10-årene etter siste krig fremsto det samiske samfunnet som nokså fragmentert. Det manglet både en felles organisering og en sterk kollektiv identitet. Samtidig var det inne i ei tid med store samfunnsmessige endringer, både økonomisk og kulturelt. Dette ga grunnlag for en stadig tiltakende samisk organisasjonsvirksomhet. Målet med denne virksomhetene var å knytte de regionale samfunnene tettere sammen, gi grunnlag for et nytt fellesskap på tvers av de regionale, skape en fellessamisk identitet, og følgelig felles muligheter for å fremme samiske krav. I dette lå også arbeidet med å skape nye konstitusjonelle rammebetingelser for samene som et eget folk, og å revitalisere den tradisjonelle kultur i en moderne form.

En viktig faktor i det samepolitiske arbeidet har vært å bygge opp en samisk infrastruktur, som både ivaretar det fellessamiske og det mer regionale. Her kan nevnes fellessamiske fjernsyns- og radiosendinger, utdannings- og forskningsinstitusjoner, nærings- og kulturfond m.m., samt mer regionalt avgrensede tiltak som museer og kultursentra, m.m. I begrepet infra-struktur ligger bl.a. både etablering av samiske fagfelt og ofte opprettelse av tilhørende institusjoner. F.eks. fremveksten av fagfeltet samisk helse- og sosialvesen føyer seg inn i rekken av mer eller mindre etablerte samiske fagfelt, som massemedia, musikk, litteratur, teater, skole og utdanning, museumsvirksomhet, kulturminnerenn, idrett, kirke- og menighetsliv m.m. En av de sterkeste begrunnelser for etablering av samiske fagfelt, har vært erkjennelsen av at de etablerte (storsamfunnets) fagfelt ikke eller fullt ut har vært i stand til å forvalte de flerkulturelle sider av de forskjellige virkefeltene. Viktige elementer i denne oppbyggingsprosessen har vært satsing på utdanning og profesjonalisering som er basert i en samisk virkelighet. utover arbeidet med oppbygging av et større samisk fellesskap, er samene som nasjon også på vei inn i et større globalt samarbeid med lignende befolkningsgrupper. Sentralt i arbeidet er oppbygging av et verdensomfattende fellesskap rundt en urbefolkningsidentitet.

Variasjon i vedlikehold av samisk kultur og identitet. Etter inkorporeringen av sameområdene i de nordiske nasjonalstatene opphørte etterhvert samene, i statsrettslig forstand, å være en egen folkegruppe. Med unntak av visse rettigheter tilkjent reindrift, har samene ikke hatt spesielle rettigheter. Den norske stats samepolitikk har variert fra målrettet assimilasjonspolitikk, til det på slutten av 1980-tallet ble lagt nye konstitusjonelle rammebetingelser for samene som et eget folk. Her kan nevnes Sameloven, opprettelse av Sametinget, grunnlovsfesting av samenes rettsstilling og ratifikasjon av ILO-konvensjonen. Særlig i etterkrigstida har de økonomiske og kulturelle endringene vært store og dramatiske. Det nye Norge var bygget på idèen rundt velferdsstaten, hvor stikkordene bl.a. var planøkonomi, sektorisering og sentralisering. Alt dette var basert på en likhetsideologi, som ga lite rom for samiske kulturelle aspekter i samfunnsplanleggingen. Også samene fikk det etterhvert bedre økonomisk, men utviklingen medførte en stadig aksellerende fornorskningsprosess. Norsk kultur og identitet var grunnleggende for deltakelse i det nye velferdssamfunnet. Denne utviklingen fikk noe ulike konsekvenser i de forskjellige sameområdene. Vi finner derfor i dag regioner og lokalsamfunn som varierer med hensyn til vedlikehold av både samisk språk, kultur og identitetsbevarende faktorer. Særlig i mange kyststrøk foregikk et sterk kulturell utarming. Flere steder fikk vi en utvikling som kan karakteriseres som fra samisk samfunn til norsk utkant. Her kan nevnes flere sjøsamiske samfunn i Nord-Troms og Vest-Finnmark. Det er dermed ikke sagt at disse er fullstendig assimilert. Flere forhold tyder på at samisk identitet og kultur igjen, og i en langt sterkere grad, er på vei til å bli en faktor i hverdagen. Andre sjøsamiske samfunn kunne igjen være underlagt andre betingelser, og her kunne samisk kultur og identitet få noe bedre levevilkår. Det kan nevnes bosetninger i den nordlige delen av Nordland og Sør-Troms, deler av Nord-Troms, Porsanger, indre Tanafjord og Nesseby m.m. Folk herfra kom relativt tidlig med i den samepolitiske mobiliseringen og la ned mye arbeid for å skape samiske alternativ. I indre Finnmark, hvor samene har vært i flertall, har samisk språk, kultur og identitet i langt sterkere grad blitt holdt vedlike.

I de samfunn hvor tradisjonelle identitetsbærende kulturtrekk er svekket eller helt falt bort, blir kommunikasjon av samiskhet gjennom andre kulturtrekk langt viktigere. I strøk hvor språket står svakt, legges det ofte mer vekt på andre kulturtrekk eller tradisjoner, samt nye trekk som kan være et resultat av den fellessamiske organiseringen. Dagens modernitet setter ofte samisk kultur og identitet på prøve, samtidig som den også bidrar til nyskapning og kreativitet og utforming av en ny samisk virkelighet.

Variasjon i næringstilpasning. Det vidstrakte sameområdet har gitt muligheter for en rekke ulike næringstilpasninger. I det sørsamiske området i Hedmark, Trøndelags-fylkene og søndre Nordland har reindrifta vært den dominerende næringsvei. I fjord-bygdene i nordre Nordland og Sør-Troms har jordbruk og fiske vært det sentrale. I samme område finnes også en rekke større og mindre markabygdbosetninger (innlandsbygder), og her har fiske naturligvis spilt en noe mindre rolle. De samiske kystbosetningene i Nord-Troms og Finnmark har tradisjonelt hatt en fiskebonde-tilpasning. I tillegg har det vært en utstrakt bruk av utmarksressurser som jakt, innlandsfiske, bærplukking, skogsdrift m.m. Reindrift har også dannet basis for enkelte samer bosatt ved kysten i Finnmark, Troms og Nordland, ofte i kombinasjon med andre næringer. I indre Finnmark har vi både en fasboende befolkning som tradisjonelt har drevet jordbruk, kombinert med jakt og innlandsfiske m.m., og en stor nomadisk reindriftsbefolkning.

De ulike næringstilpasninger eller livsformer har avspeilet seg i den samiske begrepsbruken om seg selv og andre samegrupper. De svenske reindriftssamene som oppholdt seg i Troms om sommeren, kalte sjøsamene for amolbmot eller apmolinit. Sine østlige naboer, skogsamene, kalte de lullihat. Sjøsamene i området kalte reindriftssamene for badjeolbmot. De av sjøsamene som bodde i den ytterste kystsonen kalte seg selv for áppisapmelazzat (havsamer). Fiskeri spilte her en noe større rolle enn for fjord-samene, som de kalte vuodnasápmelazzat. I Kautokeino blir de fastboende innlands-samer ofte benevnt som dálonat, reindriftssamene for sapmelazzat, og samer fra kysten for mærronat.

I løpet av de siste 10-årene har det skjedd store endringer innenfor samisk yrkes- og næringstilpasning. Fra å være et samfunn basert på primærnæringer som jordbruk, fiske, reindrift og utmarksnæringer, har vi sett en tildels drastisk forskyvning mot sekundær- og tærtiærnæringer. Nærings- og yrkestilpasningene har dermed også blitt mer differensiert og spesialisert. Næringskombinasjonsbegrepet omfatter i dag ikke bare kombinasjoner innen primærnæringer, men også sekundær- og tærtiærnæringer. Samtidig har vi også vært vitne til en sterkere spesialisering innenfor jordbruk, fiske og reindrift. Etterkrigstidas integrering av det samiske samfunnet i det nye Norge har også gitt grunnlag for en langt mer differensiert yrkesstruktur. Her kan f.eks. nevnes veksten innenfor det offentlige, slik som innen helse- og sosialsektoren, skoleverket og offentlig administrasjon, hvor et stort antall arbeidsplasser er etablert. Selv om mange i dag har sitt utkomme basert på lønnsinntekter fra sekundær- og tærtiærnæringer, og bor i byer og tettsteder, viser en del undersøkelser at samene fortsatt er sterkere knyttet til primærnæringene enn den øvrige befolkningen. Vi kan si at kategorisering av samer etter næring ikke er like selvfølgelig i dag som for noen tiår tilbake.

2.4.4 Indre Finnmark

Det samiske samfunn i indre Finnmark fordeler seg på tre regioner eller kulturfellesskap. Disse er Kautokeino, Karasjok og Tana. Det meste av den bofaste bosetningen har tradisjonelt vært lokalisert langs de store vassdragene som Deatnu, Karasjohka, Anarjohka, Jiesjohka og Guovdageaidnujohka. Utenfor disse vassdragene har det bare vært et fåtall bofaste bosetninger. Næringsveien har vært basert på jordbruk og utnyttelse av en rekke utmarksressurser. For de bofaste i Tanadalen og Karasjok har laksefisket vært av stor betydning. Det kan vel sies at i Karasjok og Tana har vi hatt en mer utpreget elvesamisk tilpasning enn i Kautokeino. I Kautokeino har imidlertid de bofaste i langt større grad vært integrert i reindriftssamfunnet, både økonomisk, sosialt og kulturelt. Her som andre steder har de økonomiske vilkåra endret seg i løpet av de siste 10-årene. Primærnæringene er blitt mer spesialisert og lønnsinntekter har fått større betydning. Likevel er kombinasjonsnæringsbruk eller mangsysleriet et trekk ved mange næringsutøvere. Bosetningsmønsteret har også endret seg. Mange av de faste bosetningene, særlig langs de mindre vassdragene, er i dag fraflyttet, og folk har ofte flyttet til de nærmeste tettsteder.

Indre Finnmark har den største reindriftsbefolkningen på Nordkalotten. Sommerbeitene er å finne i kystområdet fra Balsfjord/Ullsfjord i sør og til noe inn på Varangerhalvøya i nord. Indre Finnmark blir hovedsaklig nyttet som vinterbeite. Tidligere lå de fleste reindriftsbosetningene spredt rundt i vinterbeiteområdet. I dag er nok så å si alle flyttet inn til de forskjellige tettsteder. I den seinere tid har det vært mye fokusert på overbefolkning og overbeiting i reindrifta. I den anledning har Staten igangsatt et omstillingsprogram, som går ut på å redusere antall reineiere, minske reinantallet, og gi arbeidsmuligheter for de som må forlate reindrifta.

Karasjok og Kautokeino tettsteder er de to største samiske sentrumsdannelsene på Nordkalotten. Her finner vi på mange måter et urbanisert samisk miljø. Her er også de fleste fellessamiske institusjoner, som Sametinget, Samisk utdanningsråd, Samisk høgskole, Sameradioen m.m. Av andre samiske tettsteder kan nevnes Masi, Sirma, Polmak og Tana Bru. Det siste er et tettsted som har blitt etablert i løpet av de siste 20 årene. Av forskjellige årsaker har det et betydelig mer norsk preg enn de øvrige.

I indre Finnmark har samene alltid vært i absolutt flertall. Dette har bl.a. også medført at samisk språk, kultur og identitet har fått gode levevilkår. Nesten uten unntak har samisk språk og kultur vært relevant i alle sammenhenger. Dette såvel som hjemme, i skole og ellers ute i det offentlige liv.

I områder som dette, hvor den samiske befolkning er i flertall innenfor en kommune eller et lokalsamfunn, og samiske særtrekk er synlige, lærer de fleste barna samisk som førstespråk. Hjemme lærer barna ofte bare samisk. Foreldrene føler at de kan overlate til skolen å lære barna norsk. Barna får styrket morsmålet og får formidlet samisk kultur gjennom kontakt med de eldre, gjennom deltakelse i arbeid, og gjennom fortellinger, eventyr og sagn. Skolen gir tilbud om opplæring i og på samisk språk. Ferdigheter i samiske næringer som jakt, fiske og reindrift gir status, såvel som kunnskaper i det samiske språket. Slektstilhørigheten preger det sosiale livet. De ytre, synlig kulturelle kjennetegn er mange. Samekofta er vanlig i bruk i lokalsamfunnet, og moderne arkitektur har tatt form etter gammel samisk byggeskikk. Dette er også kommuner med den største oppslutningen om Sametinget.

Likevel har samisk språk og kultur vært et kontroversielt tema også her. I 1950-, 60- og 70-årenes Karasjok var vi f.eks. vitne til en sterkt opphetet debatt om hvorvidt den norske eller samiske vei skulle velges i utviklingen. I andre samiske bygder har samiskhet ikke vært oppfattet kontroversielt på denne måten. Uansett må man kunne si at de samiske bosetninger i indre Finnmark utgjør et kulturelt kraftsenter for de øvrige sameområder eller regioner.

2.4.5 Kyst-Finnmark

Den sjøsamiske bosetninga langs kysten av Finnmark omfatter flere regioner eller kulturfellesskap. (Jfr. Kommunaldepartementets utredning (1992) om Samene i Europa, eller opplisting i vedlegg til denne utredningen.) Tyngdepunktet for denne sjøsamebosetning har vært de indre fjordstrøk. Her kan nevnes Varanger-, Tana-, Lakse-, Porsanger-, og Altafjorden. I Varangerfjorden finner vi Nesseby, som må regnes å være det mest markante sjøsamiske bosetningsområdet i Finnmark. På sørsida av Varangerfjorden i Sør-Varanger er det flere små sjøsamiske bosetninger som i Bugøyfjord, Neiden, Munkefjord, Korsfjord, Bøkfjord og Jarfjord. Særlig Kirkenes, men også Vadsø har et markant samisk miljø. I Tanafjorden er bosetningene hovedsakelig å finne i Vestertana og Langfjorden. I Laksefjorden kan nevnes området Ifjord, Friarfjord, Landersfjord og Storfjorden. Fra småstedene, har det i etterkrigstida skjedd stor innflytting til Kjøllefjord. I Porsanger særlig bosetningene Kjæs, Brenna og Leirpollen og strekninga Valdak — Indre Billefjord. Skoganvarre, Olderfjord, Smørfjord og Lakselv bør også nevnes. Foruten tettstedet Alta, er sjøsamebosetningene i Altafjorden hovedsakelig å finne i det ytre fjordområdet, som i Lille Lerresfjord og i Rognsundet. I Rognsundet kan nevnes Russehavn, Pollen, Kvalfjord og på strekninga Hakkstabben — Altnes. Foruten de større fjordene, var det tidligere en nokså betydelig samebosetning i de ytre kyststrøkene. Med en del unntak, var det helst små bosetninger som lå spredt ute på øyene, og halvøyene mellom de store fjordene. I etterkrigstida blei mange av disse stedene forlatt, og folk flytta inn til tettsteder. Begynner vi fra vest, vil vi idag finne en del sjøsamiske bosetninger i Øksfjord og på noen få mindre steder i omegnen. I Sørøysundet finnes noen bosetninger i området Hønseby — Eidvågeid, og ellers i Kårhamn og tettstedet Hasvik. Rypefjord med Hammerfest har også et betydelig samisk innslag. Videre finner vi sjøsamiske bosetninger i Kvalsundområdet, Kokelv, Litlefjord, Slåtten og Snøfjord. I Nordkapp noen få bosetninger i området Repvåg — Lafjorden.

Som alt noe nevnt, skjedde det i etterkrigstida store endringer i det sjøsamiske bosetningsmønsteret. Langs Tana- og Laksefjorden er de fleste av de veiløse bosetningene forlatt. Det samme er også tilfelle i Loppa og ute på Porsangerhalvøya. Med en del unntak er mønsteret det samme på Stjernøya, Seiland, Kvaløya og Sørøya. I Sørøysundet som er en av de mest fiskerike plasser i Nord-Norge, finnes det i dag nesten ikke tradisjonelle sjøsamiske bosetninger tilbake. Det sies at de fleste Sørøysundsamer i dag bor i Rypefjord nær Hammerfest, og i Hasvik. I Sør-Varanger er også mange samebosetninger på øyene og i småfjordene fraflytta. I mange tilfeller er folk dradd inn til Kirkenes.

Tradisjonelt har næringslivet vært basert på jordbruk, fiske og utmarksnæringer. For enkelte hushold, særlig i Varangerområdet, inngikk også reindrift som en del av næringskombinasjonen. I den ytre kystsonen har fiske naturlig nok hatt en større betydning enn inne i fjordene. Her var tilgangen på utmarksressurser langt rikere. Et viktig ledd i den tradisjonelle sjøsamiske næringstilpasninga var sesongbosetninga, dvs. flyttinger mellom en vinter- og sommerboplass. Dette mønsteret var vanlig i flere lokalsamfunn mellom Rognsundet i Alta og Sør- Varanger. Flere steder vedvarte dette frem til siste krig. Derfor er det vel riktig å si, at det er først i dette århundret at alle sjøsamene i Finnmark er blitt bofaste. Her som andre streder har det i etterkrigstida skjedd store endringer i næringslivet. Likevel er mangesysleriet et trekk ved de sjøsamiske næringer i dag. Mange har bred uformell kompetanse, ofte kombinert med utdanning innenfor ulike områder. Dette gjør det mulig å kombinere en rekke felt innenfor primær-, sekundær- og tertiærnæringer. Dette kom tydelig frem under fiskerikrisa på 1980-tallet, som ramma mange sjøsamiske samfunn hardt. Når fisket slo feil, og hvis det var muligheter, kunne folk i større grad vektlegge andre næringsaktiviteter. Dette ble også gjort, og således kunne mange komme seg gjennom de harde 1980-åra. De siste åra har fiskeriene vært tildels gode, men for mange har bl.a. de statlige kvotereguleringene vært harde. I dag arbeides det med å frede fjordene for bruk av aktive fiskeredskaper. Etablering av en samisk fiskerisone har også vært på tale.

Det sjøsamiske samfunn i Finnmark har gjennom tidene vært utsatt for et sterkt fornorskningspress. Språk og kulturtradisjoner har jevnt over blitt sterkt svekka. Utviklinga i etterkrigstida både forsterka og satte fart i fornorskningsprosessen. Kulturelt kan vel 1950- og 60-tallet sies å ha vært en av de hardeste perioder i den sjøsamiske historia. For den som skulle delta i det nye norske felleskapet var samisk kultur uten verdi. Det ble heller betrakta som en hemsko for utviklinga, og var noe som hørte fortida til. Fra norsk side førte dette til en ytterligere nedvurdering av samisk kultur, samtidig som mange samer mista troen på egen bakgrunn. Dette gikk bl.a. på bekostning av overføring av samisk språk og kultur fra generasjon til generasjon. Selv om rammebetingelsene har endra seg, er det mange sjøsamiske samfunn og enkeltindivider som den dag i dag sliter med ettervirkningene av den problemfylte tida.

Med hensyn til vedlikehold av samisk språk og kultur, synes vi å observere en viss forskjell mellom Øst- og Vest- Finnmark. I det østlige kystområdet ser det ut for at vilkårene har vært noe bedre enn i det vestlige. Et unntak i Øst-Finnmark er kanskje Sør-Varanger. Det synes som om vilkårene for samisk kultur ikke har vært så gode i industrikommunen. I tillegg til den øvrige sjøsamebefolkninga har vi også i Sør-Varanger en liten østsamisk eller skoltesamisk befolkning. Denne befolkningen inngikk tidligere i et større fellsskap av siidaer (samebyer) som hadde sine territorier i Sør-Varanger og deler av Nord-Finland og Kola. Nasjonale grensetrekninger, kriger og kolonisasjon fikk fatale konsekvenser for disse bosetningene. Siidaene øst for Neiden ble evakuert og tvangsflyttet til Nord-Finland og til Lovozero på Kola. Neidensiidaen mistet etterhvert sitt økonomiske og kulturelle fotfeste. Det ble lite igjen av østsamisk språk og tradisjoner. Idag forsøker en fåtallig befolkning å bygge opp et østsamisk samfunn. Nesseby derimot fremstår i dag som en sjøsamisk kommune. I Porsanger, Tana og tildels i Kvalsundområdet er det samiske nokså markant. I Kvalsundområdet er Kokelv et kulturelt senter. Her er etablert et sjøsamisk museum, det finnes samiskopplæring i skolen m.m. I Laksefjord er derimot kanskje samisk kultur noe mindre iøyefallende. Det samme gjelder også i en del øvrige sjøsamiske bosetningsområder, særlig i Vest-Finnmark. Likevel foregår her også en del aktiviteter med bakgrunn i sjøsamisk kultur. Flere småbygder har danna sameforeninger som Øksfjord og Rognsundet. I Lille Lerresfjord er det planer om et lite sjøsamisk museum. Andre steder kan også flere småtiltak nevnes, som kurs i koftesying og bygging av tradisjonelle sjøsamiske gammer m.m.

Den økende interesse for sjøsamisk kultur og bakgrunn har kommet til uttrykk på mange måter i kyst Finnmark. I kystområdet finnes det idag rundt 15—20 sameforeninger. Det er vel bare en del ytre kyststrøk, som Sørøysundområdet, som ennå ikke har noen forening. Ved opprettelse av Sametinget har folk mobilisert for å få inn sine representanter. Både Nesseby og Porsanger er kommet inn under den samiske språklovs virkeområde. I tillegg til sjøsamemuseene i Kokelv og Nesseby er også flere under planlegging. Likevel er ennå mye ugjort. Store deler av kystområdet mangler en samisk infrastruktur. I de fleste tilfelle er det bare de uformelle nettverk som gir kraft og styrke til å videreføre sjøsamisk kultur.

Klare holdningsendringer og gjenoppretting av tilliten til samisk kultur og samiske tradisjoner ser vi særlig blant de unge. Vi observerer en yngre generasjon samer fra kystbygdene som vil arbeide for å fremme sin kultur gjennom organisert aktivitet. Iblant klager de over at både myndighetene og de samiske organisasjonene har glemt samene i kystområdene.Det er verdt å merke seg at den sterkeste økningen (opp mot 80%) i oppslutningen om Sametingsvalget fra 1989 til 1993 finner sted i akkurat disse områdene.

2.4.6 Nord Troms

Fra Balsfjord og nordover finner vi en mer eller mindre sammenhengende sjøsamebosetning. I motsetning til de samiske bosetningene i Sør-Troms, har denne befolkning i hovedsak sin bakgrunn i den historiske sjøsamebosetningen, som alt nevnes i Ottars beretninger. Tyngdepunktet for denne sjøsamebosetningen har vært, og er de indre fjordområder. Her kan nevnes Balsfjord, Ullsfjord, Lyngen med Storfjord og Kåfjord, Reisafjorden med Strømfjord og Oksfjord og Kvænangen. Sjøsamebosetningen har også i noen grad vært lokalisert til øyene, og her finnes i dag flere samiske ættlinger. Av øyene kan nevnes Vanna, Arnøy, Laukøy, Kågen, Vorterøy og Uløy. Særlig i årene etter siste krig har det skjedd mye utflytting fra regionen. I Byen Tromsø finnes det f.eks. flere sjøsamiske miljø med tilknytning til Nord- Troms.

Kommunevis er denne sjøsamebosetninga lokalisert til følgende kommuner: Balsfjord, Tromsø, Karlsøy, Storfjord, Kåfjord, Lyngen, Nordreisa, Skjervøy og Kvænangen. Tallmessig er det vanskelig å gi noe eksakt tall, men etter kjennskap ut fra dagens forhold og historiske kilder, skulle vi tro at det i regionen finnes 10—12000 personer med samiske aner.

Sjøsamebefolkninga i Nord-Troms, også inkludert noen bosetninger i nabokommunene i Finnmark, har fra gammelt på mange måter utgjort et eget kulturfellesskap. Felles kulturtradisjoner, slektskaps- og bekjentskapsnett har på flere felt knyttet befolkningen sammen. For denne sjøsamiske befolkninga har læstadianismen vært en avgjørende faktor for vedlikehold av samisk kultur og tradisjoner. Dette har skjedd i en tid der fornorskningspresset har vært særlig hardt. Nesten hele denne befolkningen har på en eller annen måte tilknytning til den læstadianske forsamling. Læstadianismen har både vedlikeholdt og forsterket gamle nettverk, og skapt en ny plattform for å organisere sider ved den sjøsamiske kulturen. Slik har læstadianismen sterkt bidratt til å vedlikeholde det sjøsamiske kulturfellesskapet i Nord-Troms. Tilsammen med alt annet har dette medført at vi enda idag kan snakke om et sjøsamisk samfunn eller kulturfellesskap med tilknytning til Nord-Troms.

Tradisjonelt har næringsveien vært basert på småbruk, fiske og utnyttelse av en rekke utmarksressurser. Foruten hjemmefiske deltok også mange i Finnmark- og Lofotfiske. I motsetning til flere andre sjøsameområder var det mange som på et tidlig tidspunkt skaffet seg større fiskebåter. Mens mannfolka store deler av året kunne være borte på fiske, var det kvinnfolka som passa småbruket. Småbruket og tilgjengelige muligheter for avsetning ga grunnlag for en omfattende produksjon av ull- og strikkevarer. Sjøsamene i området forsynte f.eks. flyttsamene på store deler av Nordkalotten med strikkevarer og grener som ble nytta til sengklær og vinterteltduker. I dag er mye av denne husflidsproduksjonen på sine steder organisert. Foruten å gi inntekter er den også blitt en viktig markør for sjøsamisk identitet og kultur. Først og fremst gjelder det grenene og den spesielle teknikk som blir nytta i fremstilling av disse. Næringslivet har her, som ellers i Nord-Norge, endra seg vesentlig i etterkrigstida. Likevel skal nevnes et fremtredende trekk ved næringslivet i regionen. I tider når det har vært stor etterspørsel etter arbeidskraft innafor bygg og anlegg, har det fra mange kommuner vært en omfattende ukependling til byer og tettsteder.

Det sjøsamiske samfunn i Nord-Troms har i lang tid vært utsatt for et hardt press i retning av fornorskning. Utviklinga i etterkrigstida satte særlig fart i fornorskningsprosessen. I flere områder har fornorskningen kommet relativt langt. Språk- og kulturtradisjoner er sterkt svekket, og på noen steder så og si blitt borte. Dette gjelder særlig i de ytre kyststrøk og noen områder i den nordlige og midtre del av Nord-Troms. I andre områder har derimot forhold ført til at samisk språk og kultur står noe sterkere. Her kan nevnes bygdene i indre deler av Lyngen. Likevel kan vi hos mange, særlig blant de yngre, spore en større og større interesse for sjøsamisk kultur og bakgrunn. Dette har i de siste årene kommet til uttrykk på mange måter. I regionen er det etablert en rekke samiske lag og foreninger. Det kan nevnes at rundt Lyngenfjorden finnes det idag flere sameforeninger, i Ullsfjord to og i den nordlige del av fylket et par foreninger. Gjennom disse lag og foreninger forsøker folk å gjøre sin sjøsamiske bakgrunn til en relevant og verdifull del av dagliglivet. Ut over det lokale og regionale har også mange engasjert seg i det samepolitiske arbeid, både på det nasjonale og internasjonale plan. Ved opprettelsen av Sametinget og ved seinere valg foregikk det en relativ sterk mobilisering i regionen. Nord-Troms valgkrets har i dag tre representanter på Sametinget. I Ullsfjord, som tilhører regionen, men er tilknytta en annen valgkrets, foregikk det ved siste sametingsvalg en større mobilisering. Her meldte langt over 100 personer seg inn i det samiske manntallet. Mye mer kunne nevnes, men disse eksempler forteller at mange idag ser verdien av sin sjøsamiske identitet og kultur, og ønsker at den skal vedlikeholdes i fremtiden. Nord-Troms og Midt-Troms har sammen med kystområdene i Finnmark hatt den sterkeste økningen i oppslutningen om Sametingsvalget fra 1989 til 1993 (Henholdsvis 53% og 78%).

I forhold til mange andre samiske samfunn, kan vi si at det sjøsamiske samfunn i Nord-Troms på mange måter står i en særstilling. Dette beror på flere forhold. Den samiske kulturen i regionen mangler bl.a. mange av de ytre kulturtrekk som er nødvendig for å markere samiskhet utad. Dette i motsetning til flere andre samiske samfunn, som har et rikere repertoar for å markere sin egenart. Som et eksempel kan nevnes kofte og klestradisjon. I dag har regionen ingen koftetradisjon. Kofta gikk ut av bruk allerede på 1890-tallet, og siden den tid har man brukt norske klær, ofte med et visst samisk snitt og fargebruk. Mange unge har tatt konsekvensen av dette. Flere personer har i den seinere tid arbeidet med å rekonstruere den gamle sjøsamekofta. Fornorskningsprosessen har med andre ord medført at den kulturelle grense i forhold til det norske, kan oppleves som nokså flytende. Samiskætta folk har faktisk mange kulturtrekk, som de deler med den øvrige befolkning. Likevel er det mange som opplever kulturelle forskjeller. Særlig med utspring i de samiske miljøene i Kåfjord med omegn, har vi i de seinere år sett hvordan slike kulturforskjeller i stadig sterkere grad er blitt gjort relevante i forskjellige kontekster. I den pågående revitaliseringsprosessen, og særlig der kulturforskjellene er små, er denne markeringen blitt viktig for det videre vedlikehold av samisk kultur. I tillegg til å kommunisere samiskhet utad, bidrar det til å styrke og bygge opp en felles ideologi og de indre bånd. Vi har alt nevnt arbeidet med rekonstruksjon og bruk av kofta, produksjon og markedsføring av den sjøsamiske ullgrena. Opplæring i, og bruk av samisk språk er en annen markør. Kåfjord ligger som kjent under virkeområdet til samisk språklov, og i den forbindelse er det under utvikling et samisk språksenter. Sjøsamiske matskikker og arkitektur blir også trukket frem. I Manndalen samles f.eks. regelmessig mye folk for å nyte og bli servert tradisjonelle sjøsamiske retter. I konfliktsituasjoner, som f.eks. kan dreie seg om om fiskerettigheter i fjordene, er sjøsamiske sedvaner og brukstradisjoner blitt trukket frem. Særlig gjelder dette i Svartskogensaka, som er en pågående konflikt mellom Statens Utmarkskommisjon og beboerne i Manndalen. Dette er eksempler som forteller om hvordan samiskhet mer og mer er blitt gjort synlig og relevant, i et område hvor kulturforskjellene mellom det samiske og det norske ofte oppleves som små.

2.4.7 Midt-Troms

Foruten det samiske miljøet i Tromsø by og deler av de to større bosetningene som er beskrevet under Nord-Troms og Sør- Troms og Nordre Nordland, er det reindrift som dominerer området. De indre deler av Midt-Troms utgjør idag sommerbeiter for rundt 150 hushold tilhørende de svenske samebyene Könkämä, Lainivuoma, Sarrivuoma og Talma. Samebosetningen ute på øyene Kvaløya, Ringvassøya, Vannøya og Rebbenesøy utgjør på en måte et eget kulturfellesskap. Befolkningen består idag av fire reindriftsgrupper og slektninger av disse som over tid har forlatt reindrifta. De stammer fra nomader med Karesuando-bakgrunn, som i forrige århundre kom til øyene, og her utviklet en stasjonær kystsamisk reindriftstilpasning. Den gamle sjøsamebosetninga på øyene er idag assimilert. Det finnes riktignok en del ættlinger på Vannøya og Kvaløya som er bevisst sin samiske bakgrunn. Til Midt- og Sør-Troms og Nordre Nordland kom det på 1950-tallet en rekke reindriftsgrupper fra Kautokeino. Tilsammen utgjør disse i dag 9 reindriftsgrupper. En del av disse har sine beiteområder i Midt-Troms. Dette kulturfellesskapet har i de seinere år etablert en egen sameskole i Målselv, tufta på nomadekulturen fra Kautokeino.

2.4.8 Sør-Troms og Nordre Nordland

Området opp mot Balsfjord i nord og noe inn i Ballangen kommune i sør, kan karakteriseres som den sørligste nordsameregionen. I vest omfatter regionen også øyene Hinnøy og Senja. Det samme kan vel sies om øyene Andørja og Rolla, men her er alle samiske særtrekk så og si forsvunnet. Trass i det store området og de relativt spredte samebosetningene kan vi likevel med rette si at befolkninga på mange måter har utgjort et eget kulturfellesskap. Dette både i forhold til den omkringliggende norske befolkning, og ikke minst i forhold til samer i andre regioner. Bosetningen består av større og mindre markabygder, lokalisert et stykke fra havet, oppe i dalfører, lågfjellsområder og på lavtliggende flate områder inne på halvøyene og noen av øyene. Selv om de fleste av bosetningene er lokalisert oppe i marka, er også enkelte bosetninger å finne i strandsonen, som ved Gullesfjorden, Gratangsfjorden og enkelte steder langs Ofotfjorden. Særlig ut mot kysten er de samiske områdene omgitt av norsk bosetning. De samiske bosetninger kan lokaliseres til følgende steder: Innersiden av Senja med Gressmyrskogen, deler av Salangsdalen (fra Brandvoll-krysset og ned mot Sjøvegan), Reingjerdskog, Lavangseidet, Spansdalen, vel også Fossbakken, samt en del bosetninger rundt indre Gratangsfjord, Kvernmo, Kvanndalen, Vassdalen, Grovfjord med dalføret opp mot fylkesgrensen, Snubba, en del bosetninger i området Botnmark-Veggfjell, Evenesmark, Myrnes, Trøssemark, Kjønna, Boltås, Sandemark, på Hinnøya kan nevnes Kongsvik, Gullesfjord og da særskilt Gullholm og bosetninger i Kanstadfjord og Kvalsaukan. På sørsiden av Ofotfjorden kan nevnes en del bosetninger i Beisfjord, Håkvikdalen, Skjomen og også noe inn i Ballangen kommune. Andre lokaliteter kunne også nevnes som Seljeskog i Salangen og Sørvikmarka på Hinnøy, men her og flere andre steder er mye av det samiske særpreget forsvunnet. Særlig i etterkrigstida har mange flytta til byer og tettsteder i regionen. Her kan nevnes Sjøvegan, Finnsnes, Tennevoll, Bjerkvik, Narvik, Evenes, Evenskjer, Lødingen, Harstad og Ballangen. Fra 1950-tallet og utover har det også flytta en del reindriftssamer fra Kautokeino til regionen. Det er vanskelig eksakt å si hvor mange samer som bor i regionen, men at her finnes noen tusen samiskætta personer, er ganske sikkert.

Befolkningen i fjord- og markabygdene har noe av sin bakgrunn i den gamle sjøsamebefolkningen, men har i all hovedsak sin bakgrunn i reinnomadismen. Den gamle sjøsamebefolkninga gikk gradvis opp i den norske, men også andre samegrupper. Reinnomadene hadde en årssyklus med sommerbeiter i kystområdet og vinterbeiter i innlandet. Over tid slo mange seg ned som bofaste og da ofte i nær tilknytning til sine gamle sommerbeiteområder. De bosatte seg i områder som var ledige og i områder som de ut fra sine kulturelle forutsetninger best var i stand til å utnytte. I enkelte områder skjedde det et utstrakt inngifte med folk fra de gamle sjøsameslektene. Med bakgrunn i denne utviklinga, vokste det frem en egen og særprega bofast fjord- og markabygdkultur.

Næringsveien for folket i fjord- og markabygdene var hovedsakelig jordbruk i kombinasjon med utmarksnæringer og for mange spilte havfiske en viktig rolle. For flere var også reinen en viktig faktor for å kunne overleve. Dette enten i form av sytingsrein eller at noen hadde mindre flokker. Lønnsarbeid kom også til å få betydning. Det kunne være under de store fiskeriene eller også på anlegg, som under bygginga av Ofotbanen. Foruten litt reindrift er samebefolkninga idag å finne i alle yrker. Likevel har jordbruk og beslektede næringer frem til idag vært en fremtredende faktor i næringslivet.

Særlig i etterkrigstida har de økonomiske og kulturelle endringene vært store og dels dramatiske. Utviklingen medførte en stadig akselererende fornorskningsprosess. Sett i lys av dette, ble det på 1970—80-tallet danna flere sameforeninger. Deres fremste oppgave var å skape et samisk alternativ i en situasjon som syntes bare å gå en vei. Det var først og fremst den yngre generasjon samer som trådte frem, og ville arbeide for å fremme sin kultur gjennom organisert aktivitet. Et iøyefallende trekk ved denne region er likevel mangelen på en regional samisk infrastruktur. Særlig ille er det sett i sammenheng med at samisk kultur og identitet er sterkt truet og utsatt. Idag finner vi stort sett bare noen enkelte og spredte tiltak innafor skoleverk og barnehage. Mye av dette har vel sin bakgrunn i mangel på økonomiske og menneskelige ressurser, små muligheter for ei samla planlegging, samt også ofte manglende forståelse fra lokale myndigheter, m.m. De noe spredte samebosetningene, innafor det vidstrakte bosetningsområdet, kan vel også i enkelte tilfelle være en begrensning for planlegging og etablering av fellestiltak. Det kan f.eks. ha lett for å oppstå lokaliseringsdebatter m.m. Selv om regionen kan nyttiggjøre seg flere nasjonale samiske tiltak, finnes det også ordninger som ikke virker helt tilfredsstillende. Det kan f.eks. nevnes ordninger innenfor videreutdanning som er tuftet på den samiske språkkompetansen i indre Finnmark, og ikke den språkkompetanse som jevnt over finnes i mange av de øvrige samiske regioner. Særlig problematisk blir det, når det ellers ikke finnes noenlunde tilsvarende ordninger som tar utgangspunkt i disse regioners kompetanse innenfor samisk språk og kultur.

I regionen har fornorskningsprosessen gitt et noe varierende utslag i de forskjellige samiske lokalsamfunn. I enkelte områder som i bygdene rundt Gratangsfjorden er det samiske språket så og si borte. Noen steder som i Sørvikmarka kom denne prosessen igang på et tidlig tidspunkt, og ved utbruddet av siste krig var de fleste samiske særtrekk allerede forsvunnet. I andre områder som Spansdalen, bygdene i indre Ofoten og på Skånlandshalvøya har språk og kultur holdt seg noe bedre. Likevel er det verd å merke seg, at selv om språksituasjonen mange steder kan være svak, har mange av de gamle samiske tradisjoner blitt holdt i hevd.

I motsetning til Nord-Troms, er kulturforskjellene mellom det samiske og det norske mer markante, og de kulturelle grenser oppleves heller ikke så flytende. De fleste samebosetningene ligger som enklaver i norske omgivelser og er derfor klart definert som samiske bosetningsområder. Kommer du fra disse områder, er du også same. Andre identitetsbærende kulturtrekk er også mer kontrasterende i forhold til det norske.

I Vesterålsområdet med Andøya og særlig Langøya er det en liten befolkning med samisk bakgrunn, som opp mot vår tid har hatt tilknytning til reindrift. På mange måter har disse tidligere, og kanskje delvis også idag, utgjort et eget kulturfellesskap. Bortsett fra en del tradisjoner knytta til reindrift, er samisk språk og andre kulturtradisjoner ikke lenger levende. Her har også vært en tidligere sjøsamebosetning som idag må regnes å være så godt som assimilert, dog med en del personer som er bevisst sin samiske fortid.

2.4.9 Midtre Nordland. Lule- og Pitesamisk område

De lulesamiske bosetningene, som også utgjør et eget kulturfellesskap, er lokalisert i området mellom Saltenfjorden i sør og noe inn i Ballangen kommune i nord. Ballangen er et overgangsområde til det nordsamiske, som strekker seg helt opp til Varanger — Kirkenes. Medregnes Ballangen, kan vi si at den lulesamiske befolning kan deles inn i tre hovedbosetninger eller grupper. Disse er markabygdbosetningene i Ballangen, fjordbosetningene i Tysfjord, Hamarøy og deler av Sørfold, og til slutt en del spredtliggende bosetninger mot Saltenfjorden. Tysfjord er den største same-kommunen, der samene utgjør ca. 25% av befolkninga. I Ballangen og Tysfjord utgjør bosetningene større og sammenhengende bygder. Sør for Tysfjord er bosetningene meget små og spredtliggende. Særlig i etterkrigstida har mange bosatt seg i byer og tettsteder. Her kan nevnes Ballangen, Kjøpsvik, Fauske og Bodø.

Vilkårene for samisk språk, kultur og identitet har vært noe varierende i regionen. I Ballangen står samisk språk og kultur svakt. Det er bare i et par eldre hushold at samisk nyttes i noen vesentlig grad. Likevel er det her dukka opp ei lita sameforening som har begynt å arbeide med kulturelle spørsmål. I den sydligste del, mot Salten-fjorden, er språket så og si borte, men her knyttes mye av samisk kultur og identitet til reindrift. Ved grunnskolen på Fauske foregår det idag opplæring i lulesamisk. I det midtre området, Tysfjord, Hamarøy og Sørfold, har samisk språk og kulturtradisjoner holdt seg relativt bra. Området er derfor sentralt i det kulturpolitiske arbeid for å vedlikeholde og utvikle lulesamisk kultur. Beskrivelsen som følger nedenfor, har i første rekke relevans for denne delen av det lulesamiske bosetningsområdet.

På 1950—60-tallet og utover skjedde det store endringer i det lulesamiske kyst-samfunnet, både økonomisk og kulturelt. Fram til da hadde dette samfunnet på mange måter levd sitt eget liv, og stort sett vært sjølberga. Lulesamene hadde egne territorier (landområder, ressursområder). Disse utgjorde en del indre fjordstrøk, fjell-områdene mot svenskegrensa, og på sine steder noe inn i Sverige. Uten innblanding utenfra fikk samene her styre og stelle som de sjøl ville, og særlig i fjellområdene hadde norsk forvaltning ennå ikke gjort sitt inntog. Økonomisk sett var lulesamene også relativt sjølstendige. Økonomien var basert på småbruk, fiske, jakt og fangst, og en rekke andre utmarksnæringer, noe reindrift og etterhvert noe lønnsarbeid. Det fantes flere kombinasjoner av de nevnte slag. Etter andre verdenskrig ble det mer og mer vanlig at samer tok lønnsarbeid. For mange betydde mulighetene på svensk side, et første skritt i lønnsarbeidsforhold. På det religiøse plan var lulesamene også relativt sjølhjulpne og selvstendige. For de fleste var læstadianismen den dominerende tilhørighet. Dette er stort sett også tilfelle idag. Forsamlingene hadde egne tillitsmenn, som foruten de regulerte kirkelige handlinger, forvaltet det åndelige liv. I de lule-samiske forsamlingene var samisk språk og væremåte en naturlig del av helheten.

I de første 10-år etter siste krig levde samisk språk og tradisjoner i beste velgående. På 1950-tallet var det vanlig at mange ikke beherska norsk når de begynte på skole. Det er ikke til å unngå at mange har bitre minner fra møter med det norske skoleverk og internatliv. Et møte med en verden, som var veldig forskjellig fra den de var vant med hjemmefra. Internatene var i seg sjøl lite egna for at barna kunne trives. Dessuten møtte de i skolestua en nesten uoverstigelig barriere med et helt anna språk.

Etter krigen begynte livet igjen å normaliseres, men på 1950— 60-tallet begynte det lulesamiske samfunnet å merke etterkrigstidas samfunnsutvikling. Denne utvikling slo etterhvert beina unna for den tradisjonelle livsform. Det nye Norge ga få muligheter og støttet heller ikke opp om kombinasjonsnæringer, eller mangesysleriet med basis i småbruk, fiske og utmarksnæringer. Utviklinga fikk også dramatiske følger for den lulesamiske kystreindrifta. Områder som Hellemofjorden, kjerneområdet for lulesamisk bosetting, ble også definert som fraflyttingsområde. Dette betydde bl.a. ingen offentlige investeringer og ingen muligheter til å få lån i banker. Gjennom Statens boligaksjon for samiske områder, skjedde det en storstilt sentralisering av fjordfolk til Drag-Hellandområdet. Alt dette skjedde uten at det ble etablert et nytt og alternativt næringsgrunnlag i tilflytningsområdene. Livet ble heller ikke lettere for dem som ble tilbake i fraflyttingsområdene. Det var nå ikke lenger den naturligste sak av verden at barn og ungdom skulle beherske samisk. Det skal heller ikke legges skjul på at utviklinga også bidro til å skape konflikter mellom det norske og samiske samfunn. Disse konfliktene kom særlig til syne fra slutten av 1950- årene og utover. Internt i det samiske samfunnet kom det også til konflikter, og de besto som oftest i hvilken vei som skulle velges: den samiske eller den norske.

Selv om det lulesamiske samfunnet ennå i dag sliter med ettervirkningene av etterkrigstidas samfunnsutvikling, både økonomisk og kulturelt, er vi også vitne til en ny og mer positiv utvikling. Gjenreisinga av det lulesamiske samfunnet tar i dag mange former. Det gjøres bl.a. gjennom en mer eller mindre systematisk oppbygging av en samisk infrastruktur. Det lulesamiske senteret Ârrân en del av denne. Det gjelder også tiltak innenfor skole og utdanning, barnehage, duodji m.m., samt etablering av et levedyktig og differensiert næringsliv.

Det tradisjonelle pitesamiske bosetningsområdet strekker seg fra Saltenfjorden i nord, og i sør til sydhellingene ned mot Ranafjorden. Her står vi overfor en region, hvor vilkår for samisk kultur har vært til dels sterkt forskjellig fra de omkringliggende regioner. Tidligere var den samiske befolkning i regionen, både bofaste og reindriftssamer, knytta til hverandre i tette slekts- og bekjentskapsnettverk, og en felles pite-samisk kulturtradisjon. Som følge av mange årsaker og ikke minst omfattende og dramatiske nasjonale inngrep i reindrifta fra slutten av forrige århundre, samt begrensa muligheter for etablering og vedlikehold av bofaste samiske lokalsamfunn, gikk det pitesamiske kulturfellesskap gradvis i oppløsning. Ved slutten av siste krig var reindrifta borte, og tilbake av den bofaste befolknign var noen ganske få og spredte bosetninger. På 1950-tallet døde de siste som beherska det pitesamiske språket. Det samiske miljø idag, som omfatter både reindriftssamer og folk utafor reindrifta med samisk bakgrunn, har vokst fram i etterkrigstida. Dette gjennom innflytting av reindriftssamer fra Sverige som hadde karesuandosamisk bakgrunn. Denne reindrifta knyttet til seg det som var tilbake av de bofaste bosetningene. I området er reindrifta fremdeles, nær sagt, det eneste regionale tilgjengelige aktivum for kulturelt vedlikehold. Vi står idag overfor et lite samisk samfunn som både næringsmessig, sosialt og kulturelt står meget utsatt og sårbart til. Utviklinga i regionen har medført at det i dag kan være vanskelig å snakke om en egen pitesamisk kultur. Det samiske miljøet består av folk med noe forskjellig samisk bakgrunn, både karesuandosamisk, pite-samisk og også noe lulesamisk. På sine felter er det også sterkt intergrert i den norske fjellbondekulturen bl.a. gjennom inngifte. Likevel finnes det folk i dag som ønsker å gjenopplive og ivareta gamle pitesamiske tradisjoner. Det er bl.a. blitt oppført og restaurert gammer og annen pitesamisk arkitektur. Et uformelt utvalg har også begynt å arbeide med pitesamiske kulturelle spørsmål. Det samiske miljøet i regionen, utgjør noe i underkant av 200 personer, og har særlig tilknytning til kommunene Saltdal, Skjerstad, Beiarn og deler av Fauske.

2.4.10 Søndre Nordland, Trøndelagsfylkene og Hedmark

Sørsamiske bosetninger er spredt over et stort område fra og med Rana i nord og til og med Femund i sør. I Trollheimen finnes det også ei mindre bosetning. Vanligvis består bosetningene fra en til noen få familier. Trass i denne spredningen er folk knytta til hverandre i omfattende og tette slekts- og bekjentskapsnettverk, samtidig som befolkninga har bakgrunn i en felles sørsamisk kulturtradisjon.

Det er vel riktig å si at det store sørsamiske kulturfellesskapet er sammensatt av tre mindre miljø eller fellesskap. I nord har vi Helgelandssamene. I Hattfjelldalen har de bygd opp et kultursenter og her har de sameskole. I den midtre del har vi samene i Nord-Trøndelag. For disse utgjør Snåsa et slags kulturelt senter. Her er sameskole, samisk museum/kultursenter og reindriftskontor. I sør har vi Rørossamene. Her er det reindriftskontor, men det er foreløpig ikke etablert noen samiske institusjoner. For de som ønsker et samisk skolealternativ, blir sameskolen i Snåsa benytta.

Det sørsamiske reinbeite- og bosetningsområdet omfatter følgende kommuner eller deler av disse: I Søndre Nordland: samtlige kommuner. I Trøndelagsfylkene og Hedmark: Flatanger, Fosnes, Grong, Høylandet, Leka, Leksvik, Levanger, Lierne, Meråker, Mosvik, Namdalseid, Namsos, Namskogan, Nærøy, Overhalla, Røyrvik, Snåsa, Steinkjer, Stjørdal, Verdal, Verran, Vikna, Rissa, Bjugn, Åfjord, Roan, Osen, Meråker, Selbu, Tydal, Røros, Holtålen, Midtre Gauldal og Engerdal.

I det sørsamiske området har reindrift vært og er fortsatt av stor betydning. På en eller annen måte har alle tilknytning til reindrift. Det er enten folk som er i reindrifta, eller som har forlatt den, kan være for flere generasjoner siden, og begynt i andre yrker eller næringer. Disse kan være bosatt i nærheten av sine gamle reinbeiteområder, eller flytta til byer og tettsteder. I Hattfjelldal var det f.eks. flere familier som slo seg ned som bofaste, og her utvikla det seg et sørsamisk jordbruksmiljø. Som andre steder, har også mange gjennom tidene forlatt det sørsamiske samfunnet. I industrialiseringsfasen rundt århundreskiftet var det flere unge og fattige som tok seg arbeid i industrien og som anleggsrallere. De fleste kom ikke tilbake, og noen emigrerte også til Amerika. Videre kan flere norske bondebygder f.eks. på Helgeland spore sine røtter tilbake til det sørsamiske samfunnet. I den seinere tid er bygd opp flere kulturinstitusjoner som sameskoler og kultursentra m.m. Dette og annen kulturpolitisk aktivitet har bidratt til fremvekst av et mangesidig samisk miljø, som også har gitt folk utenfor reindrifta bedre muligheter for å vedlikeholde samisk identitet og kultur. Likevel er det sørsamiske samfunnet meget sårbart. Befolkningen er fåtallig og bor spredt og den vesentligste del av kulturgrunnlaget hviler på reindrift. Dette kom tydelig frem når Tsjernobylulykken rammet det sørsamiske samfunnet.

Et spesielt trekk ved sørsamenes historie er deres kamp for samenes rettigheter. Det er sørsamene i Sverige og Norge som først og fremst har lagt grunnlaget for vår tids samepolitiske organisasjoner. Sørsamene har vært få, og har følt sterkt behovet for å organisere samene i et større fellesskap om sine interesser.

2.4.11 Sør Norge

I de seinere 10-år har det skjedd en nokså stor utflytting fra samiske områder til byer og tettsteder i Sør Norge. Det antydes at Oslo er Norges største samekommune, der flere tusen samiskættede skal være bosatt. Sør Norge utgjør i dag en egen samisk valgkrets, og har tre representanter på Sametinget.

2.4.12 Utvalgets vurderinger

Denne fremstillingen har vist mangfoldet i samiske kulturelle ytringsformer, i historisk bakgrunn og i næringstilpasninger. Gjennom dette er det også antydet at de samiske befolkningsgruppene i løpet av de siste generasjoner har mistet tilliten til egne lokale kulturverdier, de har fått svekket den næringsøkonomiske trygghet og har mer eller mindre sluttet opp om det nye. Det har vært tendenser til rotløshet, utflytting og mangel på tiltakslyst i enkelte slike miljøer.

Det er stilt spørsmål om betydningen av å bevare samisk språk, kultur og identitetsfølelse. En trygg forankring i egen kultur regnes i de fleste sammenhenger for å være av grunnleggende verdi for menneskene. For de fleste mennesker er tilhørlighet og lojalitet til et samfunn noe som gir trygghet og styrke, og noe man blir verdsatt etter. Ferdigheter og kunnskaper som befester en slik tilknytning, kan derfor bli svært verdifulle. Dette kommer ikke fram om man ser isolert på bortfall av enkelte samiske kjennetegn, som klær, språk, deler av en væremåte, etc. I enkelte områder er det lite igjen av synlige samiske kjennetegn. Det er en tendens som samsvarer med Folketellingen i 1970, som fant fastboende med samisk identitet i kommuner hvor de kommunale myndigheter hadde hevdet at det ikke fantes fastboende samer.

Samisk kultur er i dag på riksplanet anerkjent som en opprinnelig kultur sidestilt med norsk kultur. En sak er å erkjenne prinsipielt på statlig hold at folk skal kunne være samer. En annen sak er å ta hensyn til hvordan dette fungerer som elementer i folks hverdagsliv, og ta hensyn til det i en samlet politikk innen de forskjellige sektorer og på de forskjellige nivåer. I praksis har man nå etterhvert sett at den lave status som de samiske kulturelementene mange steder har, ikke lar seg heve gjennom isolerte enkelttiltak. Løsrevet fra en større sammenheng kan enkelttiltakene ofte virke unyttige, utenpåklistrede og endog provoserende på folk. Tiltakene bør fremstå som ledd i en samlet praktisering av en rikspolitisk målsetning som gjennom offisielle kanaler tilkjennegir at samiske kulturytringer er av like stor betydning som de norske.

Samisk kulturell rehabilitering vil kunne bli en vanskelig prosess. De prosesser som har brutt ned samenes indre kraft og sjøltillit som samer har pågått over tid. Det vil ta lang tid før dette kan bygges opp igjen. Framtidstro og vilje til å satse er avhengig av selvtillit. Og det er hevet over tvil at mange mennesker i de områdene vi her snakker om, bruker mye energi på å finne balanse mellom sin tradisjon og moderne tilpasningsformer. Dette er konflikter med dimensjoner utover vanlig landsbygd/bykultur. De har også en etnisk dimensjon som ofte blir erkjent som noe smertefullt, fordi det å godta samisk herkomst ofte har vært identisk med å erkjenne egen mindreverdsfølelse. Denne nedarvede skepsisen og underlegenhetsfølelsen må samene, spesielt i kystdistriktene, overvinne før de klarer å ta vare på og markere sin kulturelle egenart. I disse bygdene er det viktig å utvikle en framtidstro ved å få de unge til å bli i bygdene. Økonomisk trygghet i miljøer der samisk er levedyktige elementer i hverdagen, er den beste måten å satse på, om en vil bevare samisk kultur.

Skal man kunne bevare og rehabilitere samisk kultur både i de sentrale og i de mer marginale områdene i Norge, så må de alle bli dratt med i en generell heving av samekulturens stilling i Norge. Kulturelle anstrengelser på samisk grunnlag må oppleves som nyttig og hensiktsmessig av og for de det gjelder. Man må på lokalsamfunnsnivå arbeide for å styrke menneskenes indre følelse av å ha en akseptabel bakgrunn, og av at denne bakgrunnen inneholder verdier en må videreføre i kommende generasjoner. Dette bør bl.a. skje gjennom sikring av næringslivet i de områder der samisk kultur har vekstvilkår. Man må gjennom mobilisering av lokal kunnskap finne fram til stedets samiske tradisjoner, videreutvikle disse, og la disse komme til nytte både i ervervslivet og som bærende elementer i kulturlivet. Dette innebærer tiltak som å gjøre samenes historie kjent, å gi samer en reell mulighet til å lære sitt morsmål, å utvikle samisk forskning, m.m.

Man opplever i dag en voksende samisk selvfølelse over hele det samiske bosettingsområdet. Dette merkes også i fjordbygdene, hvor folk bl.a. har sett bruk av naturressursene i en etnisk sammenheng. Som samer har de vært for få og ikke flinke nok til å ivareta sine økonomiske interesser. Og det er også en tanke: Når folk har greid å bevare en samisk identitet med såpass mange odds imot seg — hva vil situasjonen da ikke kunne være når forholdene legges til rette for utviklingen av kulturelle ytringsformer? Man kan for eksempel spørre om hvilken betydning en gjennomført og reell morsmålsopplæring ville kunne ha for videreutviklingen av en egen litterær kultur. Stadig flere blant de som er vokst opp under hard fornorskning, er på leting etter tapte røtter. Disse røttene er samiske, man graver dem fram, og leter etter spirer. Det som eventuelt vil spire, vil nok gi en noe annen samisk identitet enn tidligere. Uansett er disse bestrebelsene verdt offisiell støtte og oppmerksomhet, fordi det dreier seg om mennesker med krav på et fotfeste de har tapt.