5 Organisering av statlig virksomhet
Gudmund Knudsen
5.1 Oversikt
Dette notatet har til formål å gi en oversikt over ulike organisasjonsformer for statlig virksomhet, men med særlig vekt på forvaltningsorganer med særskilte fullmakter og særlovselskaper.
Grovt sett kan statlige virksomheter deles inn i to grupper: De som er organisert som en del av statsforvaltningen og de som er skilt ut som egne rettssubjekter. Innenfor statsforvaltningen kan forvaltningsorganene deles opp i tre hovedgrupper:
Ordinært forvaltningsorgan
Forvaltningsbedrifter
Forvaltningsorganer med særskilte fullmakter
Virksomheter som organiseres som egne rettssubjekter utenfor statsforvaltningen organiseres dels som selskaper og dels som stiftelser eller stiftelsesliknende organisasjoner. Hovedkategoriene er følgende:
Aksjeselskaper
Statsforetak
Særlovsselskaper
Stiftelser
5.2 Generelt om virksomheter som er organisert innenfor staten
I dette punktet gir vi oversikt over de gjennomgående regelverkene som i utgangspunktet gjelder for organer innenfor statsforvaltningen. I punkt 3 kommer vi nærmere inn på unntak og særordninger som kan tenkes å gjelde for forvaltningsorganer med særskilte fullmakter.
5.2.1 Betydningen av å være en del av stat som juridisk person
Virksomheter som er organisert innenfor staten er en del av staten som juridisk person. Dette innebærer at organene ikke på egne vegne kan inngå avtaler eller påta seg forpliktelser. Inngåtte avtaler binder staten direkte, og det er staten som har det fulle og hele ansvaret for alle forpliktelser som er pådratt av et forvaltningsorgan. Organet har ikke selv partsrettighet overfor domstoler eller statlige eller kommunale forvaltningsorganer.
En konsekvens av å være en del av staten er at organene er underlagt Stortingets bevilgningsmyndighet etter grunnloven § 75 d, og deres inntekter og utgifter blir behandlet årlig i statsbudsjettet. I hvor sterk grad budsjettene blir spesifisert, kan imidlertid variere, jf. nedenfor punkt 3 om budsjettmessig frihet for forvaltningsorganer med særskilte fullmakter.
Organer som er en del av staten er også omfattet av grunnloven § 75 b om Stortingets myndighet til å ta opp statslån. Organene kan derfor ikke finansiere sin drift ved markedslån som blir tatt opp uavhengig av Stortinget.
Virksomheter innenfor staten er omfattet av regelverk som gjelder for statsforvaltningen, så som reglementet for økonomiforvaltningen i departementene som blant annet inneholder regler om hvordan departementet stiller bevilgede midler til disposisjon for underordnede organer og plikt til å kontrollere underordnede organers bruk av gitte bevilgninger.
5.2.2 Forvaltningsloven, offentlighetsloven m.v.
Organer som er organisert som en del av staten er underlagt forvaltningsloven og offentlighetsloven. Det samme gjelder andre forvaltningsrettslige regler og prinsipper som stiller krav til saksbehandlingen eller innholdet av de vedtak som treffes.
5.2.3 Virksomhetens plass i forvaltningshierarkiet
Et karakteristisk trekk ved statsforvaltningen er at den er hierarkisk oppbygd. Departementene er underlagt Kongen (regjeringen), mens departementene på sin side er overordnet underliggende forvaltningsorganer. Dette betyr at departementene innenfor rammer fastsatt av Stortinget og regjeringen kan organisere underliggende forvaltningsorganer, og herunder gi instrukser om deres virksomhet.
Når det spesielt gjelder instruksjonsretten er utgangspunktet at overordnet forvaltningsorgan har full instruksjonsrett overfor underordnet forvaltningsorganer. Dette gjelder både generelle retningslinjer og instrukser i enkelttilfeller. Det er imidlertid fullt mulig for Stortinget ved lov eller plenarvedtak å begrense instruksjonsmyndigheten. Særlig kan det være aktuelt å begrense overordnet organs instruksjonsmyndighet når det gjelder innholdet av enkeltsaker på områder hvor det kreves særlig faglig innsikt eller hvor kravet til uavhengighet er viktig. Se nærmere punkt 3 om forvaltningsorganer med særskilte fullmakter.
Bortsett fra at regjeringen må treffe formelle vedtak ved kongelig resolusjon gjelder det ikke spesielle formregler for hvordan et overordnet organ kan instruere et underordnet. En instruks til underordnet organ kan derfor være så vel skriftlig som muntlig.
Motstykket til at overordnet organ har organisasjons- og instruksjonsmyndighet overfor underordnet organ er at det overordnede organet har et ansvar for det underordnede organets virksomhet. For departementet innebærer dette konstitusjonelt og politisk ansvar for statsråden overfor Stortinget.
5.2.4 De ansattes stilling
De ansatte er statstjenestemenn og omfattes dermed av tjenestemannsloven, tjenestetvistloven, statens tariffavtaler og lønnsregulativet.
5.2.5 Riksrevisjonen
Virksomheter som er en del av staten får sine regnskaper revidert av Riksrevisjonen.
5.3 Forvaltningsorganer med særskilte fullmakter
Utvalget har bedt meg komme særlig inn på forvaltningsorganer med særskilt fullmakt. I dette punktet vil vi derfor komme nærmere inn på dette alternativet, mens vi ikke gir en nærmere omtale av ordinære forvaltningsorganer og forvaltningsbedrifter.
Med forvaltningsorganer med særskilte fullmakter siktes det ikke til noen «standardtype» av forvaltningsorganer. Det dreier seg om en uensartet gruppe forvaltningsorganer som har forskjellige særskilte fullmakter i forhold til de lover, forskrifter og andre regler som ellers gjelder for statlige forvaltningsorganer, jf. punkt 2. Hvilke fullmakter det gjelder vil imidlertid variere for de enkelte forvaltningsorganer.
De fullmaktene forvaltningsorganene er gitt rokker ikke ved at de fremdeles er et organ innenfor staten. På områder hvor det ikke er gitt særlige fullmakter gjelder det som er sagt i punkt 2.
De fullmaktene det kan være aktuelt å tildele kan være av ulike slag. De mest aktuelle er antagelig følgende:
Fullmakter i faglig spørsmål som avskjærer eller begrenser overordnet organs instruksjonsmyndighet i slike saker. Gjeldende universitetslov kan være et eksempel på dette, jf. universitetsloven § 2 nr. 3 som avskjærer departementet fra å gi pålegg om læreinnholdet i undervisningen m.v. Når et forvaltningsorgan i lov eller plenarvedtak er gitt uavhengig beslutningsmyndighet får dette som konsekvens at statsrådens ansvar overfor Stortinget er tilsvarende begrenset. Økonomisk og administrativt vil slike organer fremdeles være underlagt overordnet forvaltningsorgan.
Det kan være fastsatt særordninger for tjenestemennene, så som at de er unntatt fra tjenestemanns- og tjenestetvistloven.
Andre særordninger kan gjelde forholdet til forvaltningsloven og offentlighetsloven hvor organet kan være helt unntatt fra disse lovene eller unntatt fra deler av lovene, for eksempel fra forvaltningslovens klageregler.
En viktig gruppe forvaltningsorganer med særskilte fullmakter er de som har særlige budsjettfullmakter, så som ved at virksomheten er nettobudsjettert, og at bevilgningene skjer i form av en samlet uspesifisert overføring ved en såkalt 50-post. Organet får da eget ansvar og frihet når det gjelder disponeringen av de midlene det har fått til disposisjon. Slike fullmakter har blant annet vært benyttet for forskningsrådene som har ansvar for fordeling av forskningsmidler på grunnlag av faglige vurderinger. Slike særlige budsjettmessige fullmakter av denne typen foretas av Kongen (regjeringen) og har ikke hjemmel i lov. Fullmakten rokker ikke ved virksomhetens stilling som forvaltningsorgan.
Forvaltningsorganer med særlige fullmakter kan være ledet av et kollegialt organ, for eksempel et styre som er sammensatt av personer utfra deres særlige innsikt i det området organet virker. I praksis kan styrenes myndighet reise tvilsomme avgrensningsspørsmål, så som om styret har et alminnelig overordningsforhold i forhold til daglig leder, om styret er underlagt departementets institusjonsmyndighet mv. I prinsippet må slike spørsmål avgjøres utfra en tolkning av det konkrete grunnlaget for organiseringen av styret.
Som nevnt særpreges forvaltningsorganer med særskilte fullmakter ved at fullmaktene fastsettes konkret for den enkelte virksomhet. Grensen mellom forvaltningsorganer med særlige vide fullmakter og stiftelseslignende institusjoner som ikke er en del av staten kan imidlertid være uklar og i enkelte tilfeller tvilsom. Dette har blant annet vært tilfelle for flere ulike typer av institusjoner, utvalg, råd som ledes av kollegiale organer med vide fullmakter. I praksis har blant annet dette vært en problemstilling i forhold til børsen og Verdipapirsentralen samt en rekke av statsbankene.
5.4 Generelt om virksomheter som er organisert som egne rettssubjekter
5.4.1 Rettslig regulering
Den rettslige reguleringen av egne rettssubjekter vil avhenge av den nærmere organisasjonsformen som er valgt. Aksjeselskapet reguleres av aksjeloven av 1997, statsforetaket av statsforetaksloven av 1991 og særlovselskaper reguleres av vedkommende selskaps spesiallov. Om stiftelser er det egne regler i stiftelsesloven av 1980.
Institusjoner som er organisert som egne rettssubjekter er rettslig og økonomisk utskilt fra staten. Dette innebærer at institusjonen har sin egen formue og inntekter, og selv svarer for sine forpliktelser. Det er videre institusjonen selv som inngår og er part i avtaler, har partsstilling i rettssaker og overfor forvaltningsmyndigheter.
En viktig konsekvens av at en institusjon er skilt ut fra statsforvaltningen som eget rettssubjekt er at institusjonen ikke er underlagt Stortingets bevilgningsmyndighet etter grunnloven § 75 d. Institusjonen disponerer derfor selv sine egne inntekter uavhengig av bevilgningsvedtak fra Stortinget. Et eget rettssubjekt omfattes heller ikke av grunnloven § 75 b som legger det til Stortinget å ta opp statslån. Institusjonen har derfor selv innenfor rammen av den lovgivningen som organiserer institusjonen, myndighet til å ta opp lån for å finansiere virksomheten.
Finansieringen av institusjoner som er organisert som egne virksomheter skjer dels ved at staten skyter inn egenkapitalinnskudd i form av aksjekapital, selskapskapital eller andre egenkapitalformer. Staten kan også yte lån til institusjonen. Dessuten kan institusjonen selv legge seg opp midler gjennom egen drift. Institusjonens egne organer disponerer selv de midler institusjonen har fått tilført gjennom egenkapitalinnskudd, lån eller gjennom driften.
5.4.2 Ansvarsform
Statens ansvar for institusjonens forpliktelser vil variere alt etter hva slags organisasjonsform som er valgt. For aksjeselskaper har staten et begrenset ansvar, mens staten har et lovfestet garantiansvar for et statsforetaks forpliktelser. For særlovsselskapene vil ansvarsformen avhenge av hva som er bestemt i den enkelte lov.
5.4.3 Forholdet til forvaltningsloven, offentlighetsloven mv.
Forvaltningsloven og offentlighetsloven får i utgangspunktet ikke anvendelse på egne rettssubjekter. For særlovsselskaper kan dette være spesialregulert jf punkt 5. Hvis en institusjon som er organisert som eget rettssubjekt er tillagt offentlig myndighetsutøvelse, gjelder likevel forvaltningsloven og offentlighetsloven for denne delen av virksomheten, jf forvaltningsloven § 1 tredje punktum og offentlighetsloven § 1 første ledd siste punktum.
5.4.4 Institusjonens ledelse
Et karakteristisk trekk ved institusjoner som er organisert som egne rettssubjekter er at det er et prinsipielt skille mellom ledelsen og institusjonens eier som her er staten. Det hører under styret og daglig leder å forestå forvaltningen og den løpende driften av institusjonen. Eierens sentrale styringsredskap er å velge et styre han har tillit til.
5.4.5 Utøvelse av eiermyndigheten
Et annet karakteristisk trekk ved egne rettssubjekter er at utøvelsen av eiermyndigheten skjer gjennom generalforsamlingen, selskapsmøte eller et annet eierorgan. Utenfor dette organet kan eieren ikke utøve eiermyndighet. Den kanskje mest sentrale eierfunksjonen er valg av styre som forvalter virksomheten på vegne av eieren. Gjennom eierorganet kan eieren når som helst skifte ut et styre han ikke lenger har tillit til. Dessuten kan eier instruere og omgjøre styrets beslutninger. I den enkelte lov som organiserer virksomheten eller i vedtektene for den enkelte institusjon kan det være fastsatt særlig krav om samtykke fra eier for visse typer saker eller at visse typer saker skal forelegges eieren før styret treffer vedtak i saken, se f. eks. statsforetaksloven § 23.
5.4.6 Konstitusjonelt og parlamentarisk ansvar
Den statsråden som forvalter statens eierinteresser er konstitusjonelt og parlamentarisk ansvarlig for at eierskapet forvaltes forsvarlig og i samsvar med Stortingets forutsetninger. Dette tilsier at den har et overordnet tilsynsansvar. Derimot har statsråden som utgangspunkt ikke ansvar for styrets forvaltning av virksomheten og ledelsen av den løpende virksomheten.
5.4.7 De ansattes stilling
De ansatte i egne rettssubjekter er som utgangspunkt ikke omfattet av tjenestemannsloven eller tjenestetvistloven, men av det regelverket som gjelder i den private sektor, det vil si arbeidsmiljøloven og arbeidstvistloven. De ansatte har representasjonsrett i de styrende organer etter de regler som gjelder for dette i aksjelovgivningen, statsforetaksloven mv og vil som hovedregel være omfattet av tariffsystemet for den private sektoren.
5.4.8 Riksrevisjonen
Egne rettssubjekter skal vanligvis ha statsautorisert eller registrert revisor i samsvar med reglene i revisorloven. Riksrevisjonen har derimot en oppgave når det gjelder å føre konstitusjonell kontroll med statsrådens forvaltning av statens eierinteresser.
5.5 Nærmere om særlovselskaper
5.5.1 Allment
Aksjeselskapet og statsforetaket er standardiserte organisasjonsformer for egne rettssubjekter. Utvalget har særlig bedt meg om å redegjøre noe nærmere for de såkalte særlovselskapene. Vi kommer derfor ikke nærmere inn på aksjeselskaps- og statsforetaksformen.
Særlovselskapene er ikke noen standardisert selskapsform, men brukes som betegnelse på selskaper som er organisert ved egen lov. Bakgrunnen for valg av slik organisasjonsform vil være at aksjeselskapsformen eller statsforetaksformen ikke er funnet som en hensiktsmessig organisasjonsform. En særlov gir da mulighet for å ivareta særegne krav til organisasjonsformen som gjør seg gjeldene for den konkrete virksomheten.
Eksempler på særlovselskaper er Vinmonopolet AS og AS Norsk Tipping. Fra de senere år har vi f eks Postbanken (nå opphevet), Statens nærings- og distriktsutviklingsfond, statens jernbanetrafikkselskap og statens postselskap.
Særlovene er vanligvis utformet med utgangspunkt i aksjeloven eller statsforetaksloven, men med de særregler som den spesielle virksomhetens behov tilsier.
De fleste særlovene har regler om de ledende organenes myndighet og oppgaver og inneholder regler om statens myndighetsutøvelse i selskapet. Detaljgraden kan imidlertid variere fra lov til lov, og ofte kan mangelfull regulering gi grunnlag for tvil og kanskje tvist om hvordan konkrete spørsmål skal løses. Under tiden kan det også være uklart om særlovsselskapene i det hele tatt har status som et eget rettssubjekt eller om de i virkeligheten er et forvaltningsorgan med særlige fullmakter, jf punkt 3.
5.5.2 Typiske særordninger
Et utgangspunkt er at det som er sagt i punkt 4 også gjelder i særlovselskapene. Spørsmålet blir så i hvilken grad det er gitt særregler som fraviker de alminnelige utgangspunktene.
Som nevnt i punkt 5.1, vil innholdet av særreguleringen avhenge av de konkrete hensyn som gjør seg gjeldende for den virksomheten særloven skal regulere. Følgende spørsmål vil ofte være aktuelt å særregulere:
Mange særlover lovfester statens eierskap. Dette betyr at en delprivatisering krever lovendring.
Flere særlover fastsetter også uttrykkelig at selskapet er et eget rettssubjekt. Dermed avklares forholdet til forvaltningsorganer med særskilte fullmakter.
Et sentralt spørsmål vil være statens ansvar overfor kreditorene. Her er det et hovedspørsmål om staten skal ha et begrenset ansvar eller om staten skal garantere for selskapets forpliktelser. Det siste alternativet vil kunne kombineres med bestemmelser som unntar selskapet fra konkursbehandling. Dette kan være den naturlige ordning for institusjoner som driver virksomhet hvor staten har et overordnet ansvar for virksomheten,
Et annet sentralt område vil være regulering av styret og daglig leders ansvar og myndighet. Her vil det være naturlig å ta utgangspunkt i aksjeloven eller statsforetakslovens regler, men likevel slik at nærmere angitte saker skal forelegges, eventuelt avgjøres av departementet (generalforsamlingen). Dette vil typisk være saker hvor overordnede statlige interesser gjør seg gjeldende og som er av en slik karakter at de ikke bør overlates til selskapsledelsen alene.
I selskaper hvor staten har et ubegrenset ansvar for selskapsforpliktelser kan det også være aktuelt å fastsette særlige begrensninger i adgangen til å ta opp lån, avgi garantier eller inngå samarbeidstiltak hvor selskapet har et ubegrenset ansvar mv. I det hele tatt vil reguleringen av grensesnittet mellom ledelsens og eierens myndighet kunne være et sentralt spørsmål ved utformingen av en særlov.
Et karakteristisk trekk er at statens eiermyndighet utøves gjennom generalforsamlingen, foretaksmøtet eller et annet eierorgan, hvor eierens beslutningsmyndighet er formalisert i et møte hvor også selskapsledelsen deltar. Utenom eierorganet har ikke statens som eier noen myndighet i selskapet. Særloven vil kunne ha nærmere regler om eierorganet som kan tilpasses den konkrete virksomhetens særlige behov.
Flere særlover har også regler om de ansattes stilling. Dette kan gjelde representasjon i de styrende organer og forholdet til arbeidsrettslig rammelovgivning, så som tjenestemannsloven og tjenestetvistloven. I lovene om statens jernbanetrafikkselskap og statens postselskap er dette en sentral del av særreguleringen.
Flere særlover har særregler om Riksrevisjonens kontroll som her gjelder statsrådens forvaltning av eierskapet, og ikke selskapsrevisjonen.
Særloven kan regulere forholdet til forvaltningsloven, offentlighetsloven og andre offentlig rettslige regler, for eksempel slik at disse lovene helt eller delvis gjelder for selskapet.
I en eventuell særlov for universiteter og høgskoler kan det også være aktuelt å spesialregulere andre spørsmål som særlig er av betydning for den virksomheten disse institusjonene driver, så som studentrepresentasjon, et eventuelt universitet- eller høgskoleråd, om rektor, klageordninger, særregler for tilsetting av personell, myndighet til å fastsette budsjett mv. Behovet for slik særregulering er noe som i tilfelle utvalget bør vurdere nærmere.
Oslo, 15.03.00 for Bugge, Arentz-Hansen & Rasmussen Gudmund Knudsen Advokat