20 Noen internasjonale trender i høgre utdanning

Sammendrag av utredning 1 utført av Norsk institutt for studier av forskning og utdanning for Utvalget for høgre utdanning

Berit Lødding

Bakgrunn

Målsetningen for notatet har vært å belyse utviklingstrekk internasjonalt innenfor temaområder som lik rett til høgre utdanning, former for finansiering, utvidet adgang, relasjoner mellom utdanning og arbeidsliv og relasjoner mellom stat og høgre utdanning, basert på en gjennomgang av aktuell internasjonal litteratur, blant annet OECD-rapporten Redefining Tertiary Education fra 1998.

Mot universell deltakelse i tertiær utdanning

Et gjennomgående tema i litteraturen om høgre utdanning internasjonalt er den sterke økningen i andeler av årskullene som skaffer seg høgre utdanning. OECD rapporten Redefining Tertiary Education beskriver en trend som går i retning av universell deltakelse i utdanning utover det videregående nivået. Rapporten tar til orde for at hundre prosent av årskullene bør ta del i en eller annen form for utdanning på tertiærnivået, med rettferdige og like muligheter for å studere på ett eller annet tidspunkt i livet. Kompetanse- og kunnskapservervelse betones som en kontinuerlig prosess, og dermed formidles et perspektiv på livslang læring som går ut over spørsmål om etter- og videreutdanning. Det poengteres at det er snakk om adgang til en levemåte mer enn adgang til en institusjon, og ikke for noen få men for alle. I OECDs egen forståelse er det her tale om et paradigmeskifte.

Det er de første årene av tertiær utdanning som står i fokus i rapporten. Differensiering fremheves som et kjernetema på en rekke områder. OECD ser et behov for innovasjon og reformer når det gjelder etablering av nye typer av institusjoner og finansieringsformer, introduksjon av nye grader og utdanningstyper og former for partnerskap mellom utdanning og industri. Forholdet mellom utdanning og arbeidsliv er et tema som omfatter mer enn en overgang fra utdanning til jobb som en enkeltstående begivenhet i individenes liv. Det legges i tillegg vekt på behov for oppdatering av arbeidstakeres kompetanse og samarbeid både om finansiering og kunnskapsutveksling mellom utdanningsinstitusjoner og arbeidslivet.

Vedvarende skjevheter i rekrutteringen til høgre utdanning

Det normative aspektet ved lik rett for alle til høgre utdanning kan neppe betegnes som kontroversielt. Et debattert spørsmål er imidlertid om utvidet adgang reellt sett fører til større sosial utjevning i rekrutteringen. I internasjonal faglitteratur er det svært vanskelig å finne holdepunkter for at effekten av sosial bakgrunn på rekrutteringen til høgre utdanning skulle ha avtatt som følge av ekspansjonen. Enkelte moderniseringsteoretikere har hevdet at ekspansjon fører til at den utdanningsmessige seleksjonen vil tendere mot å bli mer meritokratisk og mindre sosioøkonomisk eller sosiokulturelt betinget. Dette har vært imøtegått av tilhengere av teorier om kulturell reproduksjon, som har fremholdt at betydningen av sosial bakgrunn vil være stabil eller endog kan komme til å bli sterkere over tid. I en omfattende komparativ studie hevder Blossfeld og Shavit (1993) at ekspansjon i høgre utdanning heller har gjort det lettere å opprettholde ulikheter enn å redusere dem.

OECD-rapporten er inne på hvordan det foregår en skjev rekruttering etter etnisk bakgrunn med eksempler fra USA og Storbritannia. I USA har det lenge vært debattert om «affirmative action» er et egnet virkemiddel for å endre skjevheter i velstand, privilegier og posisjoner mellom sorte og hvite. Bowen og Bok (1998) henvender seg til denne debatten med empirisk fundert informasjon om langsiktige virkninger av å ta søkeres rase med i betraktning ved inntak til akademisk selektive utdanningsinstitusjoner. Integrasjon versus segregering er ellers et gjennomgående dilemma som preger omtalene av de historisk sorte utdanningsinstitusjonene i USA. Deres bidrag til akademisk berikelse har vært fremhevet, men også deres alvorlige vanskeligheter i kampen om finansielle midler (Brown 1999). Med dette anskueliggjøres de vanskelige dilemmaene som knytter seg til et svært mangfoldig utdanningssystem når det gjelder faglig spesialisering og evne til økonomisk inntjening.

Utvidet adgang til et større spekter av utdanning på tertiærnivået

OECD-rapporten legger ikke til grunn noe enkelt syn på at ekspansjon som sådan automatisk vil føre til større sosial utjevning i tilgangen til høgre utdanning. Det legges vekt på at nye og mer subtile former for differensiering er påkrevet for å imøtekomme studenters ulike interesser, behov og evner, men også for å imøtekomme samfunnets krav. OECD fremholder et multippelt kvalitetsbegrep og nødvendigheten av å anvende en rekke mål for kvalitet i takt med at tertiær utdanning i økende grad omfatter et meget bredt spekter av utdanninger. Utvikling av alternativer til universitetene er en trend som bifalles i rapporten. Alternativene karakteriseres ved kortere varighet av utdanningene, sterkere tilknytning til arbeidsmarkedet og en undervisning basert på en mer avgrenset og praktisk orientert forskning sammenlignet med studier ved universitetene. Det understrekes også et behov for innovasjon og reformer når det gjelder nedbygging av skiller mellom utdanningsveier samt etablering av nye typer av institusjoner og finansieringsformer. Partnerskap med industri, næringsliv eller annen virksomhet i nærmiljøet gir mulighet for økonomisk inntjening for utdanningsinstitusjonene, men også tilgang på menneskelig kompetanse og materielle ressurser fra flere parter og ikke minst læringsmessige fordeler for studentene.

Underfinansiering som konstant tilstand

Ekspansjonen i tilstrømningen til høgre utdanning finner sted i en tid hvor konkurransen om midler fra offentlige budsjetter aldri har vært skarpere. Ønsket om å finne alternative finansieringskilder har satt spørsmål om en viss markedseksponering på dagsorden. Burton Clark (1998) har fremhevet at underfinansiering av utdanningsinstitusjoner vil være en konstant tilstand og argumentert for at universiteter bør bli mer fokuserte med hensyn til hvilke oppgaver de påtar seg, at de bør utøve en større grad av entreprenørtenkning og utvikle større grad av autonomi når det gjelder å definere og styre seg selv og finne egne nisjer for inntjening, slik at de kan redusere sin avhengighet av offentlige myndigheter. Det kan imidlertid innvendes at de eksemplene Clark har fremhevet som vellykkede entreprenørorienterte utdanningsinstitusjoner er tekniske universiteter, som i stor grad har mulighet for til å tiltrekke seg betalingsdyktige kunder. Videre kan det betraktes som problematisk at det er forskningsaktiviteten som skal gi inntekter til institusjonene. Ikke minst har det vært uttrykt bekymring for at inntektsgenerering eller økonomisk selvopprettholdelse kan komme til å bli et mål i seg selv.

Høye studieavgifter er neppe et middel til sosial utjevning

Systemet med høye og sterkt økende studieavgifter ved de private universitetene i USA har vært sammenlignet med et våpenkappløp, fremhever Geiger (1999), som redegjør for selvgenererende eller eskalerende prosesser i et universitetssystem som er preget av sterk orientering om studentene, men også hierarki med hensyn til institusjonenes prestisje og status. En skarp konkurranse gjør seg gjeldende mellom institusjonene i toppsjiktet av dette hierarkiet når det gjelder å tiltrekke seg de mest talentfulle studentene, de mest fremragende lærerkreftene og i kampen for finansiell støtte gjennom forskningsmidler og donasjoner. Den viktigste inntektskilden for de private universitetene er likevel studieavgifter, som kan utgjøre mellom 75 og 80 prosent av inntektene.

Innføring av studieavgifter er kommet på dagsorden i flere land, noe som igjen utfordrer målsetningene om utjevning av sosiale ulikheter. En vesentlig del av diskusjonen dreier seg om i hvilken grad individene selv, i tillegg til samfunnet som helhet, tjener på høgre utdanning. Jo sterkere oppfatningen er om at individene er de som i første rekke tjener på utdanning, jo større andel av kostnadene vil de forventes å ta ansvar for. Omstendighetene i hvert enkelt land når det gjelder sysselsettingsrater og lønnsnivå for de med høgre utdanning sammenlignet med andre, vil likevel være ganske avgjørende i debatter om hvordan kostnadene skal deles. Hvordan muligheter for å få jobb påvirkes av økte kandidattall er også et relevant spørsmål. Uansett personlige gevinster ved høgre utdanning, synes det som kollektive fordeler veier tungt, fastslår Eurydice (1999), som peker på besluttsomheten i nesten alle (europeiske) land for å øke eller opprettholde tallet på studenter. På samme måte fremheves de udiskutable målsetningene i det moderne samfunn om at så mange som mulig skal kvalifisere seg på høyt nivå.

Endrede styringsformer og vedvarende dilemmaer

En overgang fra regelstyring til målstyring og resultatstyring er en tendens man kan spore internasjonalt. Et skifte i styring ved delegering av større myndighet til utdanningsinstitusjonene har falt sammen med et skifte fra a priori til a posteriori evaluering og fremveksten av det som er blitt kalt den evaluerende stat (Neave 1988). Dette betyr at staten ikke nødvendigvis har gitt fra seg overordnet kontroll, men at styringen har endret karakter.

Sterk grad av ledelse og beslutningsmyndighet på institusjonsnivå er en forutsetning dersom institusjonene skal øke sin inntjeningskapasitet, poengterer OECD. Profesjonalisering av ledelse, økende krav til kostnadseffektivitet, finansiering basert på resultater kombinert med kvalitetskontroll og «accountability» foregår parallelt med begrensninger i offentlige bevilgninger, og dette er gjennomgående tendenser internasjonalt. Det eksisterer imidlertid bekymring for at inntektsgenerering kan komme til å stjele for mye av oppmerksomheten ved utdanningsinstitusjonene, enten inntjeningen er orientert om en markedseksponering av forskningen, inntjening gjennom studieavgifter eller kontraktbasert undervisning. Markedseksponering muliggjør en større sensitivitet for behov i arbeidslivet, men det oppstår en fare for at markedets kortsiktige og flyktige målsetninger kan kollidere med mer langsiktige og overordnede mål for høgre utdanning. For eksempel kan institusjoner finne det ulønnsomt å sette inn ressurser for at faglig svake studenter skal forbedre sine resultater eller for å imøtekomme studenter med spesielle behov.

Med dette aksentueres et dilemma mellom idealet om universell deltakelse og kravene til kostnadseffektivitet og lønnsomhet. Dette aktualiserer spørsmålet om hvilke former for lederskap og ansvar som bør tilfalle henholdsvis myndighetene og institusjonene. OECD-rapporten fremholder at et betydelig ansvar må plasseres på institusjonsnivået og poengterer at lederskap på dette nivået ikke bare kan reduseres til administrasjon.

Referanser

Blossfeld Hans-Peter & Yossi Shavit (1993): Persisting Barriers. Shavit, Yossi & Hans-Peter Blossfeld (red): Persistent Inequality. Changing Educational Attainment in Thirteen Countries. Boulder: Westview Press, 1-24

Bowen, William G & Derek Bok (1998): The Shape of the River. Long-Term Consequenses of Considering Race in College and University Admissions. Princeton: Princeton University Press

Brown, Christopher (1999): Public Black Colleges and Desegregation in the United States: A continuing dilemma. Higher Education Policy12, 15-25

Clark, Burton R. (1998): Creating Entrepreneurial Universities. Organizational Pathways of Transformation. Oxford: Pergamon.

Eurydice (1999): Financial Support for Students in Higher Education in Europe.Trends and Debates. Key Topics in Education I, Brussel: European Commission

Geiger, Roger (1999): Led by an Invisible Hand: American Universities in the Marketplace in the 1990s. Foredrag. 12th Annual CHER Conference, Oslo, 17.-19. juni 1999

Neave, Guy (1988): On the Cultivation of Quality, Efficiency and Enterprise: An overview of recent trends in higher education in Western Europe. European Journal of Education 23, 7-23

OECD (1998): Redefining Tertiary Education.Paris: OECD