Del 3
Høgre utdanning og forskning i kunnskapssamfunnet

5 Høgre utdanning i et internasjonalt perspektiv

5.1 Innledning

Velbrukte uttrykk som «internasjonalisering» og «globalisering» gir en klar indikasjon på at det har skjedd en vesentlig endring i vår samhandling med omverdenen. Folk reiser mer enn tidligere, og får på den måten nye impulser fra og ny innsikt i andre land og kulturer. På Internett kan vi hoppe fra ett kontinent til ett annet med et museklikk, og selv om verdensveven fortsatt er sterkt dominert av amerikanske nettsteder og engelsk språk, får den i økende grad et internasjonalt preg. Mange har hevdet at Internett er i ferd med å skape en ny form for internasjonalt samvirke - ja, en ny internasjonal kultur.

Universitetene og høgskolene tar allerede del i et internasjonalt fellesskap for forskning og kunnskapsformidling. De mulighetene som følger med økt mobilitet og informasjonsspredning via Internett, får derfor også følger for dem. Ansatte og studenter ved universiteter og høgskoler bruker ny teknologi som Internett aktivt, for å søke etter kunnskap, opprettholde faglige nettverk og for formidling. Ansatte og studenter ved høgre utdanningsinstitusjoner er blant de som bringer internett - utviklingen videre.

Kunsten og underholdningslivet bærer også preg av en tiltakende internasjonalisering. Verden over utvikles det en felles referanseramme basert på film og populærmusikk. Mange mener denne utviklingen kan true de nasjonale kulturene, ikke minst fordi USA er så dominerende innenfor underholdningsindustrien. Andre hevder at det likevel er i ferd med å utvikle seg et fruktbart samspill mellom ulike kulturer, der vi alle henter impulser og innsikt fra andre land og folkeslag. Uansett må landenes kulturinstitusjoner forholde seg til det som skjer. Til kulturinstitusjonene hører naturligvis også universitetene og høgskolene.

På det økonomiske området blir globaliseringen drevet fram av ønsket om å bygge ned hindrene for handel og økonomisk samarbeid. Både Verdens handelsorganisasjon (WTO) og det europeiske samarbeidet er basert på troen om at økt handel mellom landene vil gi økt verdiskapning og økt velstand. Internasjonaliseringen gir seg også uttrykk i etableringen av store internasjonale selskaper som bryter med de tradisjonelle nasjonale grensene for rettsvesen og skatter. Denne utviklingen har vært med på å forsterke ønsket om økt samarbeid mellom landene, blant annet fordi de nasjonale regjeringene alene ikke lenger har de virkemidlene som trenges for å kunne påvirke - og langt mindre styre - utviklingen.

Tross en høy arbeidsledighet i deler av Europa har den vestlige verden vært preget av en sterk økonomisk vekst de siste årene. Man vil åpenbart fortsette å diskutere fordelene og ulempene ved den tiltakende globaliseringen, men det er liten grunn til å tro at det vil skje vesentlige endringer i politikken på dette området i den nærmeste framtid. Vi må derfor regne med at de norske institusjonene for høgre utdanning i økende grad vil måtte forholde seg til en internasjonal kunnskapsarena. Det vil utvikle seg tettere nettverk mellom institusjonene på tvers av landegrensene, og studentene og brukerne av forskning og utvikling vil i langt større grad enn i dag forholde seg fritt til valg av institusjoner - i inn- og utland.

Norge burde i utgangspunktet ha gode forutsetninger for å møte de utfordringene som følger med globaliseringen. Norge er et lite land som alltid har måttet forholde seg til det internasjonale storsamfunnet. Tradisjonelle næringsgrener som trelast, fiske og skipsfart har i flere hundre år vært rettet mot verdensmarkedet. Nyere næringer som havbruk, olje og gass og informasjonsteknologi er ikke bare sterkt eksportorientert. De er også basert på et tett internasjonalt samspill innenfor utviklingen av næringene generelt og av teknologien spesielt.

Selv om denne utredningen understreker det sterke behovet for forbedringer innenfor norsk høgre utdanning, må det likevel understrekes at landet allerede i dag har en godt utdannet befolkning. Dette kan vise seg å bli et avgjørende fortrinn i den internasjonale kunnskapsbaserte økonomien. De fleste nordmenn mestrer for eksempel engelsk, som er en forutsetning for å delta i det internasjonale samarbeidet. Kunnskapsbasen vil også kunne styrke den kulturelle utviklingen, og gjøre en bedre i stand til å verne om de gode sidene ved norsk kultur, samtidig som en blir i stand til å ta til seg og få økt innsikt i andre kulturer.

Det finnes andre land som får langt større problemer i møtet med det nye globale samspillet, både på det kulturelle og økonomiske plan. Ettersom den nye økonomien hviler på til dels meget avansert teknologisk kunnskap og samtidig fordrer god innsikt i den tenkemåten som preger de rike landene, vil mange av landene i den tredje verden stille med handikap. De må forholde seg til land som allerede har en bred kunnskapsbase, økonomisk kapital og et næringsliv som er tilpasset et konkurranseutsatt internasjonalt marked.

Skal de fattigere landene lykkes i å bygge opp et velferdssamfunn og kunne verne om egen kultur, må de blant annet satse på utdanning og bygge opp gode kunnskapsinstitusjoner. Ettersom Norge er et rikt land med en sterk kunnskapsbase, kan det argumenteres for at Norge bør bidra til en slik utvikling. Norske myndigheter og utdanningsinstitusjoner har da også allerede etablert samarbeid med relevante utdanningsinstitusjoner i utviklingsland, og forholdene er lagt til rette for at studenter fra slike land kan ta hele eller deler av sin utdanning i Norge.

Selv om man skulle betrakte sektoren for høgre utdanning helt uavhengig av andre kulturelle og økonomiske utviklingstrekk, ville det være grunn til å understreke behovet for en bevisst holdning til internasjonale forhold. Forskningen har alltid vært internasjonal av natur, og på de fleste fagområder må undervisningen være oppdatert med det som er skjedd på det faglige, teknologiske og pedagogiske området ute i verden. Det er bred enighet om at man best kan oppnå dette ved at det vitenskapelige personalet tar del i det internasjonale forskningssamarbeidet, og at alle som underviser, følger med i fagenes utvikling.

Det nye med dagens situasjon er at man ofte møter en økt endringstakt i utviklingen av ny teknologi og ny kunnskap. Dette gjelder ikke minst innenfor teknologifagene og naturvitenskapene, der også kostnadene som er forbundet med forskning, utvikling og kunnskapsspredning, har økt betydelig. Mange har derfor hevdet at de norske miljøene må intensivere sitt internasjonale samarbeid, om de skal makte å holde følge med utviklingen.

De norske statlige universitetene og høgskolene står allerede overfor kulturelle og økonomiske endringer som krever aktive svar. Mange mener at en passiv linje, der man ikke møter utviklingen med nye strategier, lærings- og organiseringsformer, vil kunne føre til at institusjonene forvitrer, og at den norske kunnskapsbasen svekkes på en måte som vil skade landets økonomi, velferd og kulturelle utvikling.

5.2 Studenter i utlandet

5.2.1 Antall norske studenter i utlandet

Etter andre verdenskrig ble kapasiteten i høgre utdanning vurdert i lys av behovet for gjenoppbygging og utvikling av det norske samfunnet. Målet for høgre utdanning var at landet skulle bli selvforsynt når det gjaldt akademisk arbeidskraft og tilbud av høgre utdanning. Dette krevde imidlertid en større kapasitet i høgre utdanning enn den som fantes i årene etter krigen. Kapasitetsbegrensninger gjorde at norske myndigheter inngikk avtaler med universiteter i andre nordiske land om utdanning i medisin og odontologi, og det ble gitt støtte til utdanning i utlandet innenfor fag der det var adgangsbegrensninger i Norge. I 1951 tok hele 22 pst. av de norske studentene - om lag 2 000 - sin utdanning i utlandet.

Målet om selvforsyning ble gjentatt i flere regjeringsdokumenter og stortingsdebatter fram til 1980-tallet. I 1961 het det i en uttalelse fra Det norske universitetsråd at politikken for høgre utdanning ikke kunne ha som utgangspunkt at et stort antall norske studenter skulle ta sin utdanning i utlandet. På tross av dette så imidlertid universitetsrådet at utenlandsstudenter var av stor nytte for den faglige utviklingen ved universitetene og for samfunnet mer generelt. 1 Politikken på området var at støtte til studier i utlandet bare skulle gis for utdanninger der det var adgangsbegrensninger i Norge. Andelen som tok utdanning i utlandet sank derfor etter hvert som kapasiteten i norsk høgre utdanning økte. I 1970 var andelen studenter som tok høgre utdanning i utlandet redusert til 5,5 pst., selv om antallet studenter i utlandet var økt med om lag 1 000 siden 1951.

Politikken ble imidlertid endret i løpet 1980-årene. I St.meld. nr. 12 (1983-84) ble det fra departementets side påpekt at man ikke burde se på utdanning i utlandet som en nødløsning, men som et viktig supplement til utdanningstilbudene ved norske institusjoner. I St.meld. nr. 66 (1984-85) og St.meld. nr. 19 (1986-87) ble målsettingen for studier i utlandet sett i lys av et internasjonaliserings- og næringslivsperspektiv. I St.meld. nr. 19 (1986-87) ble det uttrykt som et eksplisitt mål å få flere norske studenter ved gode utenlandske universiteter. Endringer i målsetningen for studier i utlandet ble også uttrykt i endringer av kriterier for tildeling av studiestøtte fra Lånekassen. Fra og med studieåret 1984-85 var det mulig å få støtte til studier i utlandet ved fag som ikke var adgangsbegrenset i Norge.

Kilde: Statens lånekasse for utdanning

Figur 5.1 viser utviklingen i antall studenter i utlandet i årene før og perioden etter endringer av målformuleringer og endringer av kriterier for tildeling av støtte til studier i utlandet. Kilde til tallene er Lånekassen. Tallene inkluderer derfor bare de som er registrert som mottaker av studiestøtte.

Figur 5.1 viser en betydelig økning i antall studenter i utlandet etter endringen i kriteriene for tildeling av støtte til studier i utlandet. Imidlertid kan det inntrykket figuren gir, være noe skjevt i og med at perioden etter 1984 også var preget av en sterk økning i studenttallet ved norske institusjoner for høgre utdanning. Figur 5.2 viser den prosentandelen studenter i utlandet utgjorde av totalt antall studenter i Norge i samme periode som vist i figur 5.1.

Kilde: Statens lånekasse for utdanning og St prp nr 1 for ulike år

I figur 5.2 framkommer det at andelen som studerer i utlandet, har vært relativt stabil i perioden, og variert mellom 5 pst. og 7 pst. Det som likevel er nytt i forhold til tidligere perioder, er at andelen studenter i utlandet har vært stabil, eller har økt noe, i en periode med sterk vekst i studenttall ved norske universiteter og høgskoler. En mulig forklaring er at studier i utlandet ikke lenger blir betraktet som løsning på kapasitetsproblemer i norsk høgre utdanning, og at studier i utlandet mer blir betraktet som et virkemiddel man kan bruke til å møte den tiltakende internasjonaliseringen.

Dette reflekteres langt på vei i departementets siste gjennomgang av politikken for studier i utlandet, St.meld. nr. 19 (1996-97). Målene for myndighetenes politikk gjengis her på følgende måte:

1. Støtteordningene skal gi norsk ungdom gode valgmuligheter som alternativ til utdanning i Norge, uavhengig av geografisk og sosial bakgrunn.

2. Det skal særlig tas sikte på å tilføre landet kompetanse som ikke kan skaffes innenfor det norske utdanningssystemet eller som det er særlig knapphet på i Norge.

3. Norske utdannings- og forskningsinstitusjoner skal tilføres internasjonal kompetanse gjennom aktive utvekslingsordninger.

4. Det må legges større vekt på å fremme studiemuligheter utenfor Vest-Europa og Nord-Amerika.

5. Andelen som tar delstudier i utlandet, skal økes.

I årsrapporten for Statens lånekasse for utdanning i 1998 framkommer det at om lag 1,2 mrd. kroner eller 11 pst. av totalt tildelte lån og stipender ble tildelt norske studenter i utlandet. Herav gikk 338 mill. kroner til dekning av skolepenger eller studieavgifter som følger med studier i utlandet. I gjennomsnitt betyr dette at hver norsk student i utlandet ble tildelt om lag 28 000 kroner til dekning av slike utgifter. Støtteordningene til studier i utlandet er ment å skulle legge forholdene til rette for at norske studenter kan velge å ta høgre utdanning i utlandet, selv om studentavgiftene er høye.

Med andre ord subsidieres studenter som ønsker å ta deler eller hele sin høgre utdanning i utlandet. Dette gjør norske studenter ettertraktede ved utenlandske høgre utdanningsinstitusjoner der store deler av inntektene kommer som følge av midler som blir innbetalt direkte fra den enkelte student.

Økende konkurranse innenfor det internasjonale utdanningsmarkedet har bidratt til at private entreprenører med studieformidling som felt har etablert seg i Norge. Disse mottar provisjon fra utenlandske utdanningsinstitusjoner og/eller fra den utdanningssøkende for hver norsk student som blir innskrevet ved institusjonen. Dette har på kort tid ført til at for eksempel Australia har fått en økning fra nær ingen norske studenter for få år siden til nærmere 2 000 i 1999. Hawaian Pacific University i USA økte i 1999 antallet norske studenter med omlag 50 i 1999. 2 Utenlandske institusjoner har også etablert samarbeid med norske private gymnas for å legge forholdene til rette for rekruttering fra disse. 3

Utviklingen har aktualisert spørsmålet om folk har nok informasjon om hvilke læresteder som holder et akseptabelt nivå når de velger å ta utdanning i utlandet.

5.2.2 Fag og land som velges for studier i utlandet

Norske studenter i utlandet kan grovt deles i følgende kategorier:

• Studenter som ikke kommer inn på lukkede studier i Norge, eller som ønsker å studere fag der det ikke gis tilbud i Norge.

• Studenter som ønsker å studere i utlandet ved bestemte læresteder eller for å få erfaringer fra utlandet utover det rent faglige tilbudet som gis.

Det er ikke samlet inn tall som gir svar på fordelingen på de to gruppene. Man kan imidlertid vurdere problemstillingen ut fra fordeling mellom de fagene som utenlandsstudentene velger. I St.meld. nr. 19 (1996-97) påpekes det at rekruttering til studier i utlandet var størst til studier som helt eller delvis var lukket i Norge: økonomisk-administrative utdanninger, medisin og ingeniørfag.

I meldingen framkommer det også at rekrutteringen til studier i utlandet varierer en god del over tid på de fagtilbudene som er adgangsregulerte i Norge. Andre fagretninger har mer hatt en jevn vekst i antall studenter som tar utdanning i utlandet.

De landene som rekrutterer flest norske studenter, er de nordiske land, Storbritannia, USA og Tyskland. Til sammen rekrutterer disse landene om lag 80 pst. av samtlige norske studenter i utlandet. I de siste årene har imidlertid østeuropeiske land tatt enn større andel norske studenter enn tidligere, særlig når det gjelder fag som er lukket i Norge, herunder medisin og veterinærmedisin.

5.2.3 Kortidsopphold i utlandet for norske studenter

Korttidsopphold ved utenlandske høgre utdanningsinstitusjoner kan være av stor nytte for den enkeltes faglige utvikling. Det har derfor vært en målsetning fra politiske myndigheter at norske studenter skal kunne få tilbud om dette i løpet av sin utdanning, jf. St.meld. nr. 40 (1990-91). I dag tar fortsatt de fleste norske utenlandsstudentene hele sin grad i utlandet. Bare knapt 2 000 av dem som reiser ut årlig, er på korttidsopphold.

De norske studentenes begrensede bruk av korttidsopphold ute står i kontrast til utviklingen i andre land. Korttidsopphold ved utenlandsk lærested som et ledd i egen utdanning i hjemlandet er først og fremst assosiert med Europa og EU-programmene, men det er en trend som man også kan se i resten av verden.

ERASMUS er den viktigste ordningen for norske studenter på dette området. I 1998 utgjorde ERASMUS-studentene mer enn halvparten av gruppen norske utenlandsstudenter på korttidsopphold. Like fullt ble bare 1 071 av 2 490 plasser benyttet i 1997/98. Dette er ikke unikt for Norge; også i andre land er utnyttingsgraden lav.

5.3 Utenlandske studenter i Norge

I St.meld. nr. 19 (1996-97) er det vurdert som ønskelig at norske studenter tar deler av sin utdanning i utlandet. Viktige grunner er den faglige inspirasjonen og de kontaktene og ideene studentene bringer med seg tilbake. Det er også viktig at norske universiteter og høgskoler blir deltakere på en internasjonal arena for høgre utdanning. Med dette menes at de norske institusjonene må bli relevante for personer som ønsker å ta deler av sin høgre utdanning ved institusjoner i andre land.

Tabell 5.1 viser antall utenlandske studenter ved universiteter og vitenskapelige høgskoler i perioden 1993-98. Tabellen viser at antall utenlandske studenter i perioden har økt med 27 pst. Studentene fra Europa har stått for så å si hele økningen. Innslaget av europeiske studenter av det totale antall utenlandske studenter har økt fra 41 pst. i 1993 til 51 pst. i 1998. Det er hovedsakelig to grunner til denne økningen. For det første er det inngått avtaler om programmer for studentutveksling mellom EU-land og Norge, som ERASMUS- og Leonardo-programmene. For det andre kan de politiske endringene i Øst-Europa ha ført til økt mobilitet av studenter fra disse landene, og da først og fremst fra de baltiske land.

Det er fortsatt få utenlandske studenter som på individuelt grunnlag velger å studere i Norge. En gruppe studenter kommer fra land med små økonomiske ressurser. Utdanning av disse i Norge blir sett på som bidrag til samfunnsbygging i de landene de kommer fra, og studiene deres finansieres derfor som regel gjennom midler fra NORAD.

En annen gruppe studenter kommer til Norge gjennom utvekslingsprogrammer. Dette gjelder særlig for studenter fra Europa der det er inngått avtaler med EU og nordiske stater om utvekslingsprogrammer. I tillegg finnes det private utvekslingsprogrammer, som Fulbright-stipendene, som særlig omfatter studenter fra USA.

I kjølvannet av ERASMUS og «kvoteordningen» har man fått ulike engelskspråklige undervisningstilbud . Studiene er i en del tilfeller parallelle til tilbud som gis på norsk, og norske og utenlandske studenter møtes dermed ikke. I mange tilfeller dreier det seg likevel om nye tilbud som bare gis på engelsk. Selv om de fleste av disse er etablert med tanke på utenlandske studenter, er det også ofte norske studenter med.

Internasjonalisering av høgre utdanning vil innebære at den enkelte studenten selv i større grad vil kunne bestemme hvor han eller hun vil studere. De ulike landene vil kunne legge forholdene til rette for dette ved at den offentlige finansieringen av studier i utlandet gjøres lik finansieringen av studier i hjemlandet. Det er grunn til å tro at dette vil være en nødvendig forutsetning for at studenter fra utlandet skulle ønske å studere i Norge. I dag er det ofte slik at finansieringen av utenlandsstudier er knyttet til egne avtaler mellom stater, eller mellom statene og ulike internasjonale organisasjoner.

En økt internasjonalisering av norsk høgre utdanning vil forutsette en aktiv medvirkning av den norske stat, eller at institusjonene innenfor høgre utdanning søker samarbeid med institusjoner i andre land om utveksling av studenter.

Mens den førstnevnte strategien har ført til en økning i antallet studenter fra andre europeiske land i løpet av 1990-tallet, er det mulig at det er samarbeid mellom institusjoner innenfor høgre utdanning som vil føre til vekst i antallet utenlandsstudenter i tiden framover.

Tegn på dette er etablering av Nordsjøuniversitetet, et samarbeid mellom institusjoner innenfor høgre utdanning i Nordsjøregionen. Nordsjøuniversitetet består av Universitetet i Bergen, Høgskolene i Stavanger og Stord/Haugesund, og Universitetene i Oldenburg, Groningen og Northumbria. Formålet med dette samarbeidet er å kunne tilby felles mastergrad-utdanninger i kystsoneforvaltning, sikkerhet og turisme. Samarbeidet ble initiert av en av institusjonene, Høgskolen i Stavanger, og har mottatt prosjektstøtte fra EU. Sammen med blant annet utviklingen av Øresund-universitetet kan dette være tegn på en utvikling der institusjonene i større grad satser på internasjonalt samarbeid.

5.4 Institusjonssamarbeid

De siste ti årene har forholdene mellom statene i Europa blitt mer åpne. Dette henger delvis sammen med avslutningen på den kalde krigen og ønsket om økt europeisk integrasjon. Innenfor høgre utdanning har det blitt framsatt forslag om en harmonisering av de høgre utdanningssystemene i Europa, som vist i punkt 5.5. En konsekvens av dette kan være at stater får mer like høgre utdanningssystemer, og at nasjonale grenser i mindre grad enn tidligere danner grenser for utdanningssystemene.

Det er mulig at en harmonisering av de høgre utdanningssystemene i Europa vil føre til at flere velger å ta høgre utdanning i andre land. Dette gir en særlig utfordring når det gjelder å etablere gode systemer for sertifisering av utdanninger i utlandet som utløser offentlig støtte i Norge.

De norske institusjonene kan selv bli viktige aktører. Det som preger prosjekter som Nordsjøuniversitetet, er at høgre utdanningsinstitusjoner blir vurdert i en regional sammenheng. Fra EUs side blir slike prosjekter, og midler til slike prosjekter, vurdert som bidrag til regional samhandling og regional identitet. Like fullt må man ta høyde for at institusjonene primært forholder seg til et intellektuelt landskap, og ikke til geografi. Det er av mindre betydning om de høgre utdanningsinstitusjonene befinner seg i nabolandet, enn om den høgre utdanningsinstitusjonen som en søker samarbeid med, har fagmiljøer som er interessante.

Vurdering av hvilke fagmiljøer som er interessante, kan best gjøres av de vitenskapelig ansatte ved institusjonene. Av denne grunn har utdanningssamarbeid ofte utgangspunkt i tidligere kontakt mellom forskere. Kontakten kan føre til samarbeid om forskning, utveksling av stipendiater og føre til at institusjonene gradvis involveres i mer formalisert samarbeid med utenlandske høgre utdanningsinstitusjoner. Et eksempel på dette kan være samarbeidet mellom fagmiljøer ved universitetene og Universitetet i California, Berkeley (UCB). Det har i lengre tid vært utstrakt samarbeid mellom norske forskere og enkeltforskere og fagmiljøer ved denne institusjonen. Mange norske studenter har også tatt deler av sin utdanning ved denne institusjonen. I 1998 ble samarbeidet mellom norske universiteter og UCB mer formalisert ved at Det norske universitetsråd og UCB undertegnet en samarbeidsavtale. På denne måten har et relativt tett samarbeid gradvis blitt tettere og mer formalisert over tid.

Institusjonene må videre forholde seg til at det er konkurranse om de beste fagfolkene innenfor ulike disipliner og forskningsområder. På tilsvarende måte er det en økende internasjonal konkurranse om de gode studentene.

Internasjonaliseringen har samtidig betydning for kvaliteten i utdanning og forskning. Standardene for kvalitet utformes i en internasjonal sammenheng. Det har derfor vært ansett som viktig at de norske miljøene benytter det økte internasjonale handlingsrommet til å finne partnere for utvikling av utdanning og forskning.

I de fleste programmene for studentmobilitet og internasjonalisering av høgre utdanning er det ikke satt av midler til utvikling av fagtilbud ved institusjonene. Dette er en virksomhet som finansieres over institusjonenes rammebudsjett, men innsatsen er begrenset. Et unntak er NORADs stipendprogram, der vel halve bevilgningen går til lærekrefter og kursoppbygging.

Norske universiteter og høgskoler samarbeider med en rekke utenlandske institusjoner om utveksling av studenter og vitenskapelig personale. Mange av de bilaterale avtalene som er inngått, retter seg mot Øst-Europa og mot utviklingsland, og er inngått i sammenheng med myndighetsprogrammer som Handlingsprogram for Øst-Europa, NUFU-programmet og NORADs stipendprogram. De fleste av de multilaterale avtalene er rettet mot europeiske land, og må ses i lys av det utdannings- og forskningssamarbeidet som finner sted innenfor EØS-området. Utover på 90-tallet har det internasjonale samarbeidet om utdanning fått en langt mer forpliktende karakter, og retter seg mot og involverer i en helt annen grad de høgre utdanningsinstitusjonene. Det er særlig EU-kommisjonen som står bak denne utviklingen, men en tilsvarende utvikling ser en også innenfor det nordiske samarbeidet. ERASMUS- og NORDPLUS-programmene har begge som målsetning å fremme kontakt og samarbeid mellom utdannings- og forskningsinstitusjoner. I ERASMUS forutsettes det en institusjonell strategi for det europeiske samarbeidet, og studentmobilitet inngår som del av denne. I dag deltar så godt som alle norske høgre utdanningsinstitusjoner i ERASMUS.

Forskningen er internasjonal ved at de enkelte forskere inngår i fellesskap som er definert av deres fag, og ikke av landegrenser. Prestasjoner og resultater blir vurdert i en internasjonal sammenheng, ofte i internasjonale fagtidsskrifter og på internasjonale konferanser. Samtidig inngår den enkelte forsker i et internasjonalt miljø der det er sterke kollegiale normer for vurdering av prestasjoner. Dette gjør det mulig for den enkelte å bevege seg på tvers av landegrenser. I en slik sammenheng blir den enkeltes identitet og lojalitet like mye knyttet til faglige og kollegialt etablerte standarder, som til den virksomheten eller den institusjonen der den enkelte arbeider. Nettverkene som på denne måten dannes, kan også utnyttes av institusjoner som søker å etablere samarbeid om utdanninger med institusjoner i andre land.

De siste tiårene har både myndigheter og arbeidsliv blitt mer bevisst betydningen av internasjonalt FoU-samarbeid. Tilgang til internasjonal toppkompetanse har blitt viktigere for et næringsliv som i større grad blir utsatt for konkurranse fra bedrifter i andre land. Innovasjonsforskerne påpeker at samfunnet generelt er tjent med å ha forskningsmiljøer av høy kvalitet som er i stand til å sikre internasjonale kontaktflater for næringsliv, myndigheter og andre.

Det har vært en betydelig økning i tildeling av offentlige midler til internasjonalt samarbeid på 1990-tallet. I St.meld. nr. 39 (1998-99) Forskning ved et tidsskille, påpekes det at økningen har vært på 61 pst. i perioden 1992-98, og at det i 1998 ble tildelt om lag 1,4 mrd. kroner til norsk deltakelse i internasjonalt forskningssamarbeid. En stor del av økningen har gått til europeiske samarbeid, og må ses i sammenheng med Norges medlemskap i EUs rammeprogrammer for forskning. Næringslivet har også økt sin satsning på internasjonale FoU-tiltak. I 1995 ble det anslått at næringslivets innsats var på 620 mill. kroner, mens denne i 1998 ble anslått til 690 mill. kroner (St.meld. nr. 39 (1998-99)). Imidlertid skiller næringslivets satsning seg noe fra den offentlige, ved at en større del av deres økning knyttes til nordiske virksomheter, og ved at en hoveddel av virksomheten er utviklingsarbeid og ikke forskning i snever forstand.

I Forskningsmeldingen fremmes følgende forslag om norsk satsning på internasjonalisering av forskning:

• Styrke samarbeidet og kontakten mellom enkeltforskere i Norge og andre land.

• Videreføre deltakelse i internasjonale programmer og fora.

• Videreføre nordisk samarbeid.

• Videreutvikle forskningssamarbeid som ledd i samfunnsbygging i andre land.

• Utvikle muligheter for internasjonalt samarbeid i Norge.

Tabell 5.3 viser at det har vært en betydelig grad av utveksling av vitenskapelig ansatte gjennom europeiske programmer, slik at programmer initiert av myndighetene kan gi grunnlag for omfattende utveksling av forskere og lærerkrefter ved institusjonene innenfor høgre utdanning. Et sentralt mål ved disse programmene er at institusjonene skal få tilgang til vitenskapelig personale fra andre land. Dette vil ikke bare bidra til internasjonalisering av norsk høgre utdanning, men også gi en positiv faglig utvikling i miljøene.

Tabell 5.4 viser at det er langt flere norske som drar ut enn utlendinger som kommer til Norge. På utdanningssiden har norske myndigheter lagt stor vekt på at institusjoner innenfor høgre utdanning bør delta aktivt i EUs utdanningsprogrammer. 4 I tillegg deltar Norge i det nordiske utdanningssamarbeidet, herunder Nordplus. Institusjonene oppfordres til å arbeide for studentutveksling blant annet ved bruk av European Course Credit Transfer System (ECTS), et eget europeisk system for overføring av vekttall. Økonomisk støtte til innføring og utvikling av ECTS gis gjennom en kontrakt mellom den enkelte institusjon og Europakommisjonen. 5 Tabell 5.4 gir en oversikt over studentutveksling i slike programmer, og inkluderer også studentutvekslingsprogrammer som er finansiert gjennom NORAD og NUFU-programmet og som forvaltes av Senter for internasjonalt universitetssamarbeid.

I tabell 5.4 framkommer at studentutvekslingen med europeiske land fører flere norske studenter til utenlandske institusjoner enn motsatt. Til gjengjeld tar norske institusjoner innenfor høgre utdanning imot flere utenlandske studenter gjennom programmer som er finansiert over NORAD og Utenriksdepartementet.

Samarbeidsprogrammet for Øst-Europa er ikke inkludert i tabellen. I forbindelse med dette programmet ble det i 1997 tatt opp 30 studenter ved norske institusjoner, mens det ble tatt opp ti norske studenter ved østeuropeiske institusjoner. Til sammen viser dette at norske universiteter og høgskoler ikke er prioritert mål for personer fra andre land. En grunn kan være språkbarrieren. En annen grunn kan være at norske institusjoner innenfor høgre utdanning ikke gir tilbud som er ettertraktet nok for utenlandske studenter, eller at tilbudene ikke er godt nok kjent

Det er grunn til å påpeke at institusjonene har behov for bistand på enkelte områder i sitt arbeid med internasjonalisering. I boks 5.1 finner man de ulike aktørene som arbeider innenfor feltet internasjonalisering av høgre utdanning.

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet legger sammen med Utenriksdepartementet rammebetingelsene for studentutveksling og deltakelse i internasjonale forsknings- og utdanningsprogrammer. På forskningsområdet har Norges forskningsråd et ansvar for å informere og å gi råd om de muligheter for støtte som blant annet følger av EUs rammeprogrammer for forskning.

På utdanningssiden er det to aktører som har hatt ansvar for gjennomføring av EUs utdanningsprogrammer Sokrates og Leonardo. Dette er Senter for internasjonalt universitetssamarbeid i Bergen og Teknologisk institutt (TI) i Oslo. Senter for internasjonalt universitetssamarbeid er underlagt Det norske universitetsråd, men har også oppgaver for de statlige og de private høgskolene. I tillegg til å ha ansvar for norsk deltakelse i EUs utdanningsprogram Sokrates, administrerer Senter for internasjonalt universitetssamarbeid utdanningssamarbeid mellom institusjoner for høgre utdanning i Norge og utviklingsland o.a.

5.5 Et europeisk system for høgre utdanning

I 1998 undertegnet utdanningsministrene i Frankrike, Tyskland og Italia en erklæring om at deres land vil legge om til felles gradsstruktur, Sorbonne-erklæringen. Formålet var å harmonisere systemene for høgre utdanning i Europa.

I Sorbonne-erklæringen vises det til at europeiske utdanningsinstitusjoner står i et konkurranseforhold til blant annet amerikanske høgre utdanningsinstitusjoner. En harmonisering av systemene for høgre utdanning mellom de europeiske landene ble i erklæringen vurdert å være et bidrag til å bedre de europeiske institusjonenes posisjon overfor særlig amerikanske universiteter. Harmonisering av de høgre utdanningssystemene i Europa vil kunne gjøre det enklere å få til mobilitet mellom de europeiske landene, og samtidig gjøre det vanskeligere for ikke-europeiske land å tiltrekke seg europeiske studenter. Parallelt vil utviklingen kunne bidra til mer samarbeid mellom de europeiske institusjonene. Samarbeidet vil kunne føre til utviklingen av nye typer utdanningstilbud, og de høgre utdanningsinstitusjonene i Europa kan slik bli mer attraktive i forhold til utdanningstilbud i andre deler av verden.

Norge har som følge av samarbeidet i Europarådet, OECD og UNESCO, ratifisert en rekke avtaler og konvensjoner som er relatert til høgre utdanning. Utover på 90-tallet har det internasjonale samarbeidet om høgre utdanning fått en langt mer forpliktende karakter, ikke minst tilskyndet av den økende aktiviteten i EU-kommisjonen. Våren 1999 undertegnet Norge, som et av medlemslandene i Europarådet og UNESCOs europeiske region «Konvensjon om godkjenning av kvalifikasjoner vedrørende høyere utdanning i Europaregionen», den såkalte Lisboa-konvensjonen. Hensikten med konvensjonen er å legge forholdene til rette for akademisk mobilitet, og målet er å finne felles løsninger på praktiske problemer når det gjelder godkjenning av kvalifikasjoner. Konvensjonen går ut over de alminnelig formulerte forpliktelser og over i det handlingsrettede: Underskriverne forplikter seg til å innføre en standard for saksbehandlingsrutiner for godkjenning av høgre utdanning.

Litt senere samme år undertegnet den norske utdanningsministeren sammen med 30 europeiske utdanningsministre erklæringen om «The European Higher Education Area», eller den såkalte Bologna-erklæringen. Også her er økt mobilitet en hovedmålsetning.

I 1992 formaliserte de nordiske land sitt samarbeid om utdanning ved å gi nordiske studenter like rettigheter i de nordiske land og gjennom å fastsette en pris for hver nordisk student som studerte i et annet nordisk land. Dette førte til at enda flere studenter benyttet seg av muligheten til å studere i et av nabolandene. Det har senere blitt innført en kvoteordning for de mest ettertraktede studiene.

Norge deltar aktivt i det nordiske samarbeidet bl.a. i tilknytning til Nordisk Ministerråd og Det nordiske universitetssamarbeidet. Det norske universitetsråd er også aktivt med i de to sentrale europeiske fellesorganisasjonene for universiteter, Association of European Universities, og CRE- Confederation of EU Rectors' Conferences. Sammen med departementet deltar Universitetsrådet også i Council of Europe's Committee for Higher Education and Research under Europarådet. Blant annet har EU-programmene bidratt til at det er blitt etablert flere organisasjoner og nettverk for samarbeid, og forsterket institusjonenes engasjement i allerede eksisterende organisasjoner.

Harmonisering av høgre utdanning i Europa er med andre ord et aktuelt tema, ikke bare for EU landene men for hele det europeiske området. Det synes å være politiske, økonomiske, sosiale og institusjonelle drivkrefter bak en slik utvikling.

En viktig politisk drivkraft er ønsker om et tettere europeisk samarbeid. Høgre utdanning blir vurdert som viktig i en slik sammenheng, fordi den kan bidra til utvikling av felles kulturelle mønstre og europeisk identitet. Dette ble også eksplisitt uttrykt av EU i tildeling av midler til Nordsjøuniversitetet, som er et felles prosjekt mellom universiteter og høgskoler i Nordsjøregionen med sekretariat lokalisert til Høgskolen i Stavanger.

En økonomisk drivkraft bak en harmonisering av høgre utdanning, er målsetningen om et felles europeisk arbeidsmarked. Dette forutsetter at arbeidstakernes kompetanse kan forstås og anerkjennes på tvers av landegrenser. En måte å gjøre dette på er gjennom sertifiseringsordninger for ulike yrker. Slike ordninger kan ha en mer eller mindre nær forbindelse til utdanningssystemet. Transaksjonskostnadene i arbeidsmarkedet vil bli redusert hvis arbeidstakere i ulike land får samme typer standarder å forholde seg til for sine utdanninger, noe som vil gjøre mobilitet av arbeidskraft på tvers av landegrensene enklere.

En sosial drivkraft bak harmonisering av høgre utdanning er manges ønske om å ta deler av eller hele sin utdanning i utlandet. Samtidig vil flere ønske å utnytte mulighetene i et felles europeisk arbeidsmarked, og har derfor behov for ordninger som gjør at deres kompetanse lar seg oversette i andre lands arbeidsmarkeder.

5.6 Godkjenningsordninger

Det er sentralt for den internasjonale mobiliteten av studenter at den enkeltes utdanning kan innpasses i de utdanningsløpene som finnes i andre land. I den forbindelse er det tatt en rekke internasjonale initiativ. Lisboa-konvensjonen 6 som de fleste europeiske land, inkludert Norge, har ratifisert kan ses i en slik sammenheng. Denne omhandler godkjenning av kvalifikasjoner vedrørende høgre utdanning i Europa-regionen. De land som tiltrer konvensjonen, er forpliktet til å ha gode rutiner for saker som gjelder godkjenning av høgre utdanning. Det skal blant annet gjøres vedtak om godkjenning av høgre utdanning innen rimelig tid, det vil si fire måneder fra all relevant dokumentasjon foreligger. Dersom godkjenning blir avslått, skal det gis en grunn, og det skal også informeres om mulige tiltak søkeren kan sette i verk for å oppnå godkjenning på et senere tidspunkt. Hvert enkelt land vil fortsatt ha et selvstendig ansvar for å vurdere om den utdanningen den enkelte har tatt ved et utenlandsk lærested, er faglig på høyde med utdanningen i hjemlandet.

Det er positivt at utenlandske institusjoner søker å tiltrekke seg norske studenter. Den studiesøkende står imidlertid ofte overfor det problem at han eller hun mangler informasjon om kvaliteten på de utdanningene som tilbys, og vil ha vansker med å vurdere informasjonen de får fra salgskontorer eller institusjonenes informasjonsavdelinger. Norske studiesøkere vil derfor ha behov for et organ som kan vurdere studieønsker og studiested og forholdet til reglene for norsk offentlig støtte.

Lov av 12. mai 1995 nr. 22 om universiteter og høgskoler har i § 48 bestemmelse om godkjenning av utdanning fra utenlandsk institusjon. Den som har grad eller utdanning fra utlandet, kan søke norsk institusjon som går inn under loven, om å få graden eller utdanningen fra utlandet godkjent som del av en generell grad eller som jevngod med grad, yrkesutdanning eller annet utdanningsprogram som gis ved institusjonen. Departementet kan gi forskrift om godkjenning og kan for visse typer utdanning opprette nemnder som skal avgjøre hvilke utenlandske læresteders grader som skal få generell godkjenning. Der det er opprettet nemnd, er denne klageorgan for institusjonens avgjørelse av søknad om godkjenning. Selv om det er opprettet nemnd, er det institusjonen som godkjenner den utenlandske utdanningen, og som tildeler norsk grad.

Godkjenning av utenlandsk utdanning som faglig jevngod med norsk grad fastsatt med hjemmel i lovens § 45 kan gis på grunnlag av enkelteksamener, og ingen av disse behøver å være avlagt ved norsk institusjon. Godkjenning gir rett til å bruke tittel som er fastsatt for en grad, yrkesutdanning eller annet utdanningsprogram som det er jamført med.

Det er forskjellige instanser som godkjenner utenlandsk utdanning. Det er viktig å understreke forskjellen mellom profesjonsgodkjenning og akademisk godkjenning. Tildeling av yrkestittel/autorisasjon foretas av den myndighet som gir autorisasjon også til norske yrkesutøvere. Sosial- og helsedepartementet har ansvar for autorisering av helsepersonell, Justisdepartementet for advokatbevillinger, Finansdepartementet for revisorer og eiendomsmeglere osv. I en del tilfeller konsulterer godkjenningsmyndigheten norske læresteder som ledd i sin saksbehandling, men den endelige autorisasjon eller profesjonsgodkjenning skjer ikke på lærestedene.

Dette kan oppfattes som et problem for mange norske studenter i utlandet, særlig for de som velger profesjonsutdanninger. Det kan synes som om sertifisering av kompetanse for yrkeslivet nå er knyttet til politiske avtaler for regulering av arbeidsmarkeder, mer enn avtaler som bestemmer forholdene i høgre utdanning. Det har derfor vært hevdet at man må se sertifisering av yrkeskompetanse mer i sammenheng med utdanningsløpene. Tilleggsutdanning i Norge etter endt utdanning i utlandet kan være sløsing både med den enkeltes tid og med arbeidskraften i samfunnet, i hvert fall hvis utdanningene som er tatt i utlandet, kvalitetsmessig er på høyden med det som tilbys ved norske institusjoner. Også på dette området kan det være viktig med en instans som gir informasjon og godkjenner utdanninger som kan gi sertifisert yrkeskompetanse i Norge. Man kan vurdere om en slik instans bør få delegert myndighet til autorisasjon for yrkesutøvelse fra de departementene som nå håndterer dette.

Til å koordinere arbeidet med godkjenning av utdanning fra utlandet opprettet departementet i 1991 Informasjonssenteret for internasjonal utdanning (NAIC). Dette er nå lagt til Norgesnettrådets sekretariat.

NAIC mottar og saksbehandler søknader om godkjenning av utenlandske utdanninger, og videresender søknadene med anbefalinger til rette godkjenningsmyndighet. I de fleste tilfeller vil dette være den høgre utdanningsinstitusjonen der den enkelte ønsker å fortsette sin utdanning. I tillegg vil det komme søknader til NAIC om godkjenning av utenlandske utdanninger for praktisering i yrkeslivet. I mandatet fra departementet heter det at NAIC skal være:

«adressesentral for søknadene og sørge for videresendelse til riktig godkjenningsmyndighet. Informasjonssenteret skal i forkant av søknadsbehandlingen sikre at søknadene ikke har opplagte formelle eller dokumentasjonsmessige svakheter.»

Videre heter det at NAIC skal være et nasjonalt informasjons- og kompetansesenter som skal bistå institusjonene etter behov med informasjon og veiledning. 7

Tanken bak opprettelsen av NAIC var å unngå at søkere sendte sine papirer for godkjenning til flere institusjoner samtidig, som så saksbehandlet disse uavhengig av hverandre. NAIC skulle sørge for at den institusjonen som hadde best forutsetninger for å vurdere en søknad, avgjorde saken. Videre var det viktig å få en samlet nasjonal kompetanse for utenlandske utdanninger, slik at kompetansesenteret kunne bistå de institusjonene som hadde behov for råd. NAIC har selv ikke hjemmel til å foreta godkjenning.

I mange tilfeller får NAIC forespørsel om vurdering av utenlandsk utdanning ut fra ønsket om å informere arbeidsmarkedet - ikke ut fra ønsket om akademisk godkjenning. I forståelse med departementet og lærestedene utarbeides det i slike tilfeller et informasjonsbrev til søkeren der NAIC beskriver utdanningen og anslår omfanget av denne i form av tilsvarende antall norske vekttall. Ofte er dette tilstrekkelig for søkerens formål.

Studenter som er opptatt ved et norsk lærested, og som ønsker å ta deler av utdanningen i utlandet, vil normalt få godkjent dette studiet i utlandet direkte ved det norske lærestedet. Dette gjelder både studier som inngår i utvekslingsavtaler (som for eksempel Sokrates/ERASMUS, NORDPLUS), og delstudier initiert av studenten selv. I disse sakene kobles NAIC inn i de tilfellene der lærestedene trenger assistanse.

5.6.1 Karaktersystem

Ved våre universiteter og høgskoler er det i bruk en rekke ulike karakterskalaer. Ved samme institusjon kan det være ulike karakterskalaer fra studium til studium. Den vanligste karakterskalaen har beståttkarakterene 1-4 som anvendes med tideler, men den brukes svært forskjellig fra fagområde til fagområde, og også fra fag til fag innenfor samme «fagfamilie». Enkelte fagmiljøer bruker en midtre del av skalaen, mens andre bruker skalaens muligheter fullt ut. Det er også påvist at forståelsen av skalaen kan variere sterkt innenfor samme fag, slik at en og samme besvarelse kan bli vurdert svært ulikt fra en eksamenskommisjon til en annen. Det er også påvist at sammen sensor kan komme til ulikt resultat når samme besvarelse vurderes på nytt etter et visst tidsintervall. Bruken av skalaer med tiendedels nøyaktighet, gir inntrykk av en sikkerhet i vurderingen av kandidatene som det er lite sannsynlig innebærer en slik grad av nøyaktighet som det gis uttrykk for. Særlig er det relevant å stille spørsmål om man kan vurdere med tiendedels nøyaktighet prestasjoner i fag hvor det nødvendigvis er høy grad av skjønn i vurderingen (til forskjell fra fag hvor det er «fasitsvar»). Der hvor karakterer benyttes som kriterium ved opptak til høgre nivå i studiet, er det selvsagt spesielt viktig at det er en felles forståelse av hva den enkelte karakter formidler. Kommunikasjonen til arbeidslivet om en kandidats prestasjoner er på denne bakgrunn også lite etterrettelig, og det er problematisk å formidle en forståelse av norsk karaktergiving til utenlandske institusjoner. Det er selvsagt også problematisk at karakterer i visse miljøer tillegges så stor vekt at studenter gjentar beståtte eksamener for å få kanskje bare en tiendedel bedre.

I arbeidet for økt studentmobilitet i Europa, har Europarådet etablert en ordning som legger til rette for at kurs fra en institusjon gir uttelling ved en annen institusjon, det såkalte European Course Credit Transfer System (ECTS). Systemet baserer seg på at institusjoner som deltar i utvekslingen, har en beskrivelse av sine programmer i en ECTS-katalog, at det inngås forhåndsavtaler om utveksling og at det fastsettes studiebelastning for det enkelte kurs. 20 vekttall fra Norge er 60 ECTS-credits. I tillegg har man laget en omregningstabell for karakterer som institusjonene selv velger om de vil anvende. Denne utgjør 5 bestått-trinn:

A (excellent), B (very good), C (good), D (satisfactory) og E (sufficient) som anslagsvis skal fordeles på følgende måte:

10pst.-25pst.-30pst.-25pst.-10pst.

Utfra de problemer som er registrert, er det behov for å komme fram til et enklere og mer samordnet system for karaktergiving i norsk utdanning. Andre land synes ikke å ha en tilsvarende bredde av ulike karakterskalaer og heller ikke skalaer med så mange trinn. NTNU har vedtatt å innføre en femleddet skala for beståtte eksamener basert på ECTS-skalaen fra høsten 2001 i tillegg til at man selvsagt fortsatt har muligheten for å bruke bestått/ikke bestått. I profesjonsdelen av det reorganiserte juridiske studium ved Universitetet i Oslo ble en tilsvarende ordning innført våren 1999. På denne bakgrunn satte Det norske universitetsråd ned en arbeidsgruppe som leverte sin innstilling i januar 2000.

Innstillingen Mål med mening er oversendt Utvalget for høgre utdanning. Her foreslås det at man, i tillegg til bestått/ikke bestått, innfører en karakterskala med langt færre trinn enn dagens skalaer, fortrinnsvis en skala med fem bestått-trinn: A-E, samt F for stryk. Det enkelte karaktersymbol skal gis både en generell, kvalitativ beskrivelse og en fagspesifikk beskrivelse av vurderingskriterier som klargjør hva som skal til for å oppnå den enkelte karakter i det enkelte fag. For å sikre at karakterskalaen brukes etter hensikten, er det foreslått at man som en sekundær beskrivelse angir en relativ forankring slik at man over tid og ved store kandidattall sikrer seg at karakteren A ligger innenfor en prosentfordeling på 8-12 pst., B 20-30 pst., C 24-36 pst., D 20-30 pst. og E 8-12 pst. Når det gjelder bruk av bestått/ikke bestått, skal denne ikke relateres til skalaen A-E, men fremstå som en vurdering i forhold til et uttrykt kvalitativt mål for hva studenten må kunne beherske. Der hvor det er behov for å uttrykke deltakelse uten at det skjer en konkret vurdering, benyttes fullført/ikke fullført.

5.7 Bidrag fra høgre utdanning til utviklingsland og fredskultur

5.7.1 Utdanning for utvikling

Institusjoner innenfor høgre utdanning gir viktige bidrag til sosial, kulturell og økonomisk utvikling. Det er imidlertid kostbart å utvikle kunnskap, og det meste av verdens satsning på utdanning og forskning skjer da også i rike land.

Fattige land kan innhente og videreutvikle ny kunnskap gjennom å benytte utdanningsinstitusjoner i andre land, og gjennom å bygge opp egne institusjoner for utdanning og forskning. Ifølge Verdensbanken hadde Ghana og Sør-Korea samme nivå på BNP per innbygger for førti år siden. Ved inngangen til 1990-årene var Sør-Koreas BNP per innbygger seks ganger større enn Ghanas. En god del av forskjellen mellom de to landene tilskriver Verdensbanken landenes ulike satsning på utdanning. 8 Andelen av ungdomskullene som tar høgre utdanning i Sør-Korea, er nå på samme nivå som andelen i de fleste andre OECD-landene. En viktig grunn til Sør-Koreas vellykkede satsning på utdanning er det samarbeidet landet har hatt med USA og Vest-Europa om høgre utdanning.

Forholdet berøres også i «Verdenserklæringen om høgre utdanning for det 21. århundre» fra UNESCOs verdenskonferanse om høgre utdanning i 1998 i artikkel 15:

«Prinsippet om solidaritet og ekte partnerskap mellom høgre utdanningsinstitusjoner over hele verden er avgjørende for en utdanning og opplæring på alle områder som bidrar til forståelse av globale problemer, av betydningen av demokratisk styresett og kvalifiserte menneskelige ressurser som kan løse slike problemer, og av nødvendigheten av å leve sammen med ulike kulturer og verdier. Praktisering av flere språk, utvekslingsprogrammer for lærere og studenter og institusjonskontakter/-forbindelser for å fremme intellektuelt og vitenskapelig samarbeid bør bli en integrert del av de høgre utdanningssystemene.

Prinsippene om internasjonalt samarbeid basert på solidaritet, anerkjennelse og gjensidig støtte, ekte partnerskap som tjener partnernes interesser på en rettferdig måte, samt verdien av å dele kunnskaper og knowhow på tvers av landegrensene, bør være ledetråden i forbindelsene mellom de høgre utdanningsinstitusjonene både i utviklede land og i utviklingsland, og bør spesielt komme de minst utviklede land til gode. En bør være oppmerksom på behovet for å opprettholde kapasiteten ved de høgre utdanningsinstitusjonene i regioner som er rammet av konflikter eller naturkatastrofer. En internasjonal dimensjon bør følgelig gjennomsyre studieplanene, undervisnings- og læreprosessene.»

I samsvar med dette ble det i erklæringen foreslått følgende:

• Hver høgre utdanningsinstitusjon bør vurdere å opprette enheter for å fremme og administrere internasjonalt samarbeid, herunder vennskapsordninger med institusjoner i andre land, basert på brobygging mellom rike og fattige land.

• Det bør legges til rette for internasjonal mobilitet av akademikere som et middel til videreføring og deling av kunnskaper med sikte på å skape solidaritet og gjøre solidaritet til et viktig element i det framtidige globale kunnskapssamfunnet.

• Intensivering av arbeidet med å skape kompetansesentre i utviklingsland.

• Skape motvekt mot utflytting av kompetanse fra ressurssvake land til rikere land.

Norske høgre utdanningsinstitusjoner bidrar allerede på de fleste av disse områdene gjennom egne samarbeidsavtaler, eller i samarbeid med norske myndigheter. Gjennom Kvoteprogrammet tildeler Stortinget årlig et visst antall plasser til utenlandske studenter. Hver institusjon kan søke departementet om et antall plasser til dette formålet. Når søkeren blir tatt opp som kvotestudent, er han eller hun sikret lån og stipend, inkludert dekning av utgifter til en hjemreise i året. Hvis studenten reiser tilbake til hjemlandet etter endt utdanning, vil studielånet bli omgjort til stipend. NORAD gir stipend til studenter fra utviklingsland til 17 utvalgte diplom- og mastergradskurs ved universiteter og høgskoler i Norge. I 1999 kjøpte NORAD kursplasser som tilsvarte vel 240 stipend på helårsbasis.

Allerede i 1986 etablerte Det norske universitetsråd Nasjonalt utvalg for utviklingsrelatert forskning og utdanning (NUFU). Etter avtale mellom Utenriksdepartmentet og universitetsrådet i 1991forvalter utvalget et program for å finansiere langsiktig, faglig samarbeid mellom norske universiteter og universiteter i utviklingsland. Utvalgets sekretariat er Senter for internasjonalt universitetssamarbeid. Formålet er å bidra til forskning og forskerutdanning i utviklingsland, for derigjennom å bidra til kompetanseoppbygging og sosial, økonomisk og politisk utvikling.

Utenriksdepartementet avsatte midler til NUFU i 1991 gjennom femårige avtaler med universitetsrådet, for at norske forskere, vitenskapelige miljøer og institusjoner skal kunne inngå i et forpliktende samarbeid med tilsvarende miljøer i utviklingsland.

NUFU har utviklet seg fra å være et samarbeid mellom enkeltforskere til å bli et samarbeid som også omfatter forskernes institutter, sentre og institusjoner. Nettverk er etablert mellom nord og sør med utveksling av forskere og studenter fra begge sider. NUFU har i tillegg hatt betydning for de norske institusjonene. Den gjensidige utvekslingen av forskere og studenter har gitt grunnlag for kompetanseutvikling og internasjonalisering av norsk høgre utdanning.

NUFU tar utgangspunkt i utviklingslandenes behov. Det er disse landene som bestemmer hva de trenger, og deres ønsker gir også vilkår for hvilke samarbeidspartnere som er aktuelle i Norge. NUFU detaljstyrer ikke samarbeidet, men overlater til institusjonene selv å gjennomføre og utvikle samarbeidet. Tiltaket har i vesentlig grad bidratt til å etablere faglige og administrative ordninger som egenkontroll og egenevaluering ved institusjonene, internasjonal kommunikasjon og prosjektstyring.

NUFU-programmet ble våren 2000 evaluert, og den foreløpige rapporten er presentert. Rapporten er positiv når det gjelder både prosess og resultater, og antyder at programmet med fordel kan utvides og modellen også benyttes i opprettingen av støtte til samarbeid med andre land enn de som nå inngår i programmet, og til temaer som Norge er opptatt av så som miljø, menneskeretter og «Good governance».

5.7.2 Bidrag fra høgre utdanning til en fredskultur

FNs generalsekretær Kofi Annan har pekt på ( Aftenposten, 23.9.99) at det dominerende temaet i vår moderne tid har vært den kontinuerlige forminskingen av verden, først og fremst på grunn av teknologiutviklingen og bidrag fra kunnskapsinstitusjoner. Mennesker i alle deler av verden er mer direkte påvirket av hverandres handlinger enn noen gang før i menneskehetens historie. En positiv side ved dette er at det skapes et mangfold av valgmuligheter og muligheter for utveksling av erfaringer og gjensidig læring, påpekte Annan. På den annen side oppfatter mange utviklingen som en trussel mot økonomi og arbeidsplasser, identitet og innflytelse. Generalsekretæren viser videre til at forebyggende diplomati og internasjonale fredsstyrker ikke er tilstrekkelig for å nå målsetningen i FN-pakten om «å redde kommende slektsledd fra krigens svøpe». Av den grunn fremmer han forslag om byggingen av en fredskultur, som på en mer grunnleggende måte skal bidra til fred gjennom en dialog mellom tradisjoner og kulturer.

Utdanningssystemet er med på å legge grunnen for utviklingen av stabile samfunnsforhold. Institusjonene for høgre utdanning er internasjonale i sin natur. De forholder seg til internasjonale fagmiljøer og internasjonale standarder for forskning og utdanning. Det har vært påpekt at disse institusjonene kan bli viktige bidragsytere til en internasjonal fredskultur om de har en bevisst holdning til sin egen internasjonale betydning. Mange miljøer besitter dessuten kompetanse som kan utnyttes for å etablere bedre forutsetninger for fred.

Norske forskningsmiljøer har over lengre tid bidratt til økt forståelse av konflikter i det internasjonale samfunn. Fredsforskningsinstituttet i Oslo (PRIO), som ble opprettet i 1959, er en viktig arena for slik forskning. Fredsforskningen er tematisk innrettet mot forståelse av konflikter, og hvordan disse utvikler seg til kriger og voldshandlinger. Samtidig har fredsforskningen et normativt utgangspunkt i at den skal gi et bidrag til etablering av fred og konfliktløsning med ikke-voldelige midler. Senter for internasjonalt universitetssamarbeid og Norges forskningsråd administrerer et samarbeidsprogram mot Øst-Europa, og det vil bli opprettet et program mot Balkan i år, begge finansiert av UD. Disse gir anledning til kontakt og kunnskapsutvikling og temarettet samarbeid om fred og konfliktløsning.

På tross av langsiktig forskning innenfor dette temaet, er det i liten grad etablert utdanninger i Norge som er rettet mot fredsproblematikk. Et viktig unntak er Nansenskolen på Lillehammer, som i flere år har tilbudt seminarer og kurs relatert til freds- og utviklingspolitikk. På universitetene er det skrevet en rekke hovedoppgaver som er relatert til fredsforskning, men verken høgskolene eller universitetene har etablert utdanningsprogrammer som er rettet mot konfliktløsning, og fredsrelaterte studier.

Universitetet i Tromsø har tatt initiativ til å arrangere en konferanse i mai 2000 for å drøfte hva høgre utdanningsinstitusjoner kan bidra med for å få etablert en fredskultur. En oppfølging av en slik konferanse kan være å utarbeide studietilbud innenfor freds- og konfliktstudier ved høgre utdanningsinstitusjoner i Norge.

5.8 Norsk høgre utdanning i et internasjonalt samfunn

5.8.1 Internasjonalt samarbeid og konkurranse

Vi lever i et internasjonalt samfunn der økonomiske, kulturelle og teknologiske endringene kommer i et høyt tempo. Land og verdensdeler er knyttet tettere sammen enn tidligere. Endringene får derfor raskt konsekvenser også for Norge og de norske institusjonene. Universitetenes og høgskolenes virksomhet har alltid vært internasjonale i sin natur. I framtiden kommer dette aspektet til å få økende betydning, ettersom landets evne til å ta del i utviklingen avhenger av sterke kunnskapsinstitusjoner som er i stand til å innhente, forstå og ta i bruk ny kunnskap utenfra. Skal institusjonene lykkes i dette, må de knytte tette bånd til utdanningsinstitusjoner og forskningsmiljøer i andre land.

Institusjonene og mange av deres ansatte må ta aktivt del i det internasjonale samarbeidet innenfor forskning, faglig fornyelse og pedagogisk utvikling. Alle kan ikke delta i internasjonale forskningsprosjekter, men man må forutsette at lærekreftene er oppdatert på utviklingen innenfor eget fagfelt, og en utvikling som ikke stopper ved den norske riksgrensen. Kvaliteten på undervisningen og forskningen avhenger av et slikt samarbeid. Klarer ikke de norske miljøene å ta del i det internasjonale samvirket, vil de kunne få problemer med å gi den utdanning og forskning som Norge har behov for eller som holder et kvalitativt høyt nivå. Skal de norske institusjonene kunne dra nytte av det internasjonale samarbeidet og bli interessante samarbeidspartnere for miljøer i andre land, må de kunne utvikle kunnskap og kompetanse av høy kvalitet. De to aspektene hører med andre ord nøye sammen. Uten et godt internasjonalt samarbeid svekkes kvaliteten. Uten god nok kvalitet lykkes man ikke i samarbeidet.

Som borgere av verdenssamfunnet kan studentene i økende grad velge å ta utdanning i andre land. Det finnes allerede en rekke gode utdanningstilbud i blant annet Nord-Amerika, Europa og Oseania som tiltrekker seg norske studenter. Både næringslivet og offentlig sektor vet å sette pris på arbeidstakere med internasjonal erfaring, og det er grunn til å tro at flere norske ungdommer vil velge å ta noen år i utlandet. Isolert sett er ikke dette noe problem. Tvert imot: Disse studentene vil være med på å styrke landets evne til å delta i det internasjonale samarbeidet, delvis ved at de bringer med seg ny og alternativ kunnskap og erfaring, og delvis gjennom det kontaktnettene de bygger opp i utlandet.

En rekke internasjonale utdanningsinstitusjoner forbereder seg samtidig på å etablere seg i flere land, og en må regne med at de også kommer til Norge. Dette vil gjelde studietilbud på høgre grads nivå og ulike kurs og studietilbud som ligger i grenselandet mellom videregående og høgre utdanning: alt fra negleskulpturering til kortere yrkesrettede kurs innenfor informasjonsteknologi.

En ser allerede at institusjoner som Open University, University of Phoenix og University of Maryland University College etablerer utdanningstilbud i andre land. Dette skjer gjerne gjennom en kombinasjon av Internett-basert undervisning og lokal gruppeundervisning. Man kan også forestille seg at utenlandske institusjoner inngår samarbeidsavtaler med tilsvarende norske, og der de norske institusjonene tar seg av lokale kurs og grupper. I sin ytterste konsekvens kan dette føre til etablering av norske institusjoner som franchise-avdelinger av utenlandske utdanningsbedrifter.

Her er det ofte akkrediterte institusjoner som gir undervisning av høy kvalitet. Ettersom de er avhengige av en jevn tilstrømning av nye studenter, viser de også stor evne til å tilpasse seg studentenes behov for hjelp og oppfølging. Dette kan gjøre dem til attraktive alternativer for norske studenter som er lei av store forelesningssaler og et svakt utbygd støtteapparat. En slik utvikling kan bli forsterket av at en nå møter nye generasjoner unge som er vant til mer prosjektorientert undervisning, og som derfor vil ha problemer med å tilpasse seg universitetenes tradisjonelle undervisningsform med store forelesninger og selvstendige studier. Hvis de internasjonale institusjonene tilbyr mer prosjektorientert undervisning, vil de også kunne tiltrekke seg flere av de tradisjonelle førstegangsstudentene.

Gjennom sin aktive bruk av nettbasert undervisning og lokale grupper er mange av de internasjonale universitetene og høgskolene godt tilpasset kunnskapssamfunnets behov for etterutdanning. Med mindre de etablerte norske institusjonene satser aktivt på etter- og videreutdanning, kan man risikere at disse nye institusjonene - sammen med private norske - tar over hele denne delen av utdanningssektoren.

Det er naturligvis mulig å forestille seg at de statlige institusjonene bevisst velger bort denne formen for utdanning og i stedet satser aktivt på campus-baserte utdanningstilbud rettet mot de førstegangsstuderende. Det er da også mye som tyder på at de unge har behov for å studere ved en «fysisk» institusjon med alt det den kan tilby av fasiliteter, lærerkontakt og kulturtilbud. Men også her kreves det at institusjonene tilbyr et studieløp som er attraktivt for de unge. Hvis ikke, vil de velge andre institusjoner i inn-og utland.

Nå kan det finnes mange gode grunner til at noen av de norske universitetene og høgskolene bør bli mindre. Ved flere av universitetene blir det da også understreket at man kan tenke seg en viss reduksjon i antallet studenter, blant annet for å kunne styrke undervisningstilbudet overfor dem som blir igjen, og for å kunne få mer tid til forskning. Det er allikevel grenser for hvor langt institusjonene kan redusere tallet på studenter, uten at det går ut over fellesskapets vilje til å opprettholde finansieringsnivået. I sin ytterste konsekvens kan man derfor risikere at institusjonene blir marginaliserte.

En svekket økonomi vil også gå ut over institusjonenes evne til å tiltrekke seg dyktig fagpersonell. En ser allerede i dag at institusjonene har vansker med å rekruttere ekspertise fra inn- og utland. Dette skyldes delvis at de har problemer med å tilby lønninger som kan måle seg med nivået ved utenlandske institusjoner eller i det private næringsliv. Like viktig er det likevel at de ikke kan tilby fagfolkene de arbeidsforholdene og det vitenskapelige utstyret de trenger. For mange betyr mulighetene for å kunne drive med forskning like mye som lønnsforholdene når de skal velge arbeidsplass. Blir betingelsene for å drive med god forskning eller undervisning for dårlige, velger de en annen institusjon. Også på dette området er det etablert et internasjonalt marked. De statlige institusjonene risikerer derfor ikke bare å sakke akterut i rekrutteringen av gode lærere og forskere; de kan også å miste dem de allerede har. Dermed vil institusjonene være inne i en ond sirkel der mangelen på gode fagfolk svekker kvaliteten på undervisningen, noe som kan føre til færre studenter og en dårligere finansiering.

Noen vil kunne hevde at en slik utvikling ikke behøver å skade norsk nærings- og samfunnsliv. Det viktigste er ikke hvem som tilbyr utdanning av relevans for samfunns- og næringsliv, men at noen gjør det. Kommer en i den situasjon at et flertall av de utdanningssøkende søker seg til nye institusjoner i inn og utland, kan det være greit så lenge denne utdanningen er av god nok kvalitet.

Enkelte vil også kunne hevde at det vil være samfunnsøkonomisk lønnsomt å la den offentlig finansierte studiestøtten ensidig gå via studentene til private institusjoner. Studentene får den utdanningen de ønsker seg, og de private kunnskapsinstitusjonene må konkurrere på grunnlag av kvalitet og relevans. I land som USA ser vi da også at både private og delstatseide institusjoner for høgre utdanning konkurrerer om studentene på samme «marked», og langt på vei bidrar konkurransen til økt oppmerksomhet om studentenes og samfunnets behov. Nå som de norske institusjonene står overfor en stor internasjonal utdanningsarena, må også disse konkurrere om studentene. Man kan da spørre seg om det i det hele tatt er behov for statlige institusjoner i denne sektoren, og om man ikke like godt kan overlate utdanningstilbudet til «markedet».

Problemet med et slikt resonnement er at det reduserer institusjonene for høgre utdanning til studentfabrikker som ensidig retter sin oppmerksomhet mot studentenes og arbeidslivets umiddelbare behov for utdanningstilbud. De norske universitetene og høgskolene, private så vel som statlige, er noe mer enn rene skoler. De er sentrale kultur- og kunnskapsinstitusjoner som skal sikre landet en kunnskapsbase for framtidig kulturell, sosial og økonomisk utvikling. Dette gjelder ikke minst universitetene og de vitenskapelige høgskolene, som skal sørge for grunnforskningsmiljøer som skal frambringe ny kunnskap og videreformidle ny kunnskap fra andre miljøer i inn- og utland.

I dette ligger det også et sterkt behov for beredskap. Verken studentene, bedriftene eller de offentlige institusjonene kan fullt ut forutse hvilken kunnskap framtidens samfunn kan komme til å trenge. De statlige institusjonene for høgre utdanning skal sammen sikre landet en bred kunnskapsbase som gir den fleksibiliteten som er nødvendig for å løse framtidige problemer og oppgaver. Med et bredt spekter av fag, utdanningstilbud og forskningsområder åpner denne delen av sektoren også opp for nye kombinasjoner av kompetanse og kunnskap fra ulike miljøer. Et slikt samspill mellom fagområder kan gi opphav til nyskapning som ellers ikke ville ha funnet sted.

I forlengelse av dette er det viktig at studentene møter kunnskapsmiljøer som oppfordrer til nytenking og kritikk. Et internasjonalt samfunn i kontinuerlig endring trenger mennesker som klarer å heve seg over fordommer og selvfølgeligheter, og som er i stand til å nærme seg nye forhold med åpne sinn. Her gjelder det ikke bare å oppøve studentenes evne til å tilpasse seg en verden i stadig endring. Enda viktigere er det at institusjonene klarer å få fram generasjoner med mennesker som er i stand til å prege framtiden med egne ideer og idealer.

Innpassing fra utdanninger som er tatt i andre land

Andelen som studerer i utlandet, er lav i forhold til ambisjonen fra St.meld. nr. 19 (1996(97) Studier i utlandetom at 10 pst. av alle studenter bør ta deler av sin utdanning i utlandet. Man kan bruke økonomiske virkemidler for å øke denne andelen, og man kan sørge for bedre informasjon og veiledning om studier i utlandet. På det økonomiske området er det allerede gjort mye. Det er mulig å få dekt deler av skolepengene gjennom lån og stipend. Lykke-utvalget ser nå på gebyrstipendordningen. Utvalget skal blant annet vurdere om mulighetene for valg av læresteder i utlandet bør begrenses til en liste av institusjoner utarbeidet av Lånekassen, eller om studenten skal få større frihet til å disponere et gitt beløp til dekning av skolepenger ved studier i utlandet.

Innpassingen av utdanning som er tatt i utlandet, i norske utdanningsløp må ses i lys av hva slags type gradsstruktur som velges for norsk høgre utdanning. Men selv om gradsstrukturen endres slik at den blir mer sammenfallende med andre lands systemer, må man vurdere om utdanning som er tatt i andre land, passer inn i det studieløpet vedkommende ønsker i Norge.

Det er allerede etablert en rådgivende organisasjon for institusjonene når det gjelder dette: Informasjonskontoret for studier i utlandet (NAIC). Det er imidlertid fortsatt de enkelte norske utdanningsinstitusjonene som foretar den endelige godkjenningen av de utenlandske utdanningsløpene. Dette kan føre til en tungrodd prosess som ikke gir den likebehandlingen man trenger, og kan være en grunn for at man bør etablere et offentlig organ som sørger for innpassing og godkjenning av utenlandsk utdanning i forhold til norske gradsutdanninger. For nærmere omtale av et slikt organ vises det til kapittel 15 hvor det foreslås opprettet et Senter for evaluering og akkreditering .

Målet må være at man bygger opp en sentral kompetanse som gjør det lettere å få godkjent en utenlandsk utdanning på en rask måte. Dette vil tjene både norske studenter som har studert i utlandet, og utlendinger som ønsker å arbeide i Norge. I dag ser man ofte at innvandrere og asylsøkere med høgre utdanning ikke får brukt sin kompetanse, rett og slett fordi det blir for vanskelig å få godkjent vitnemålene. Dette er en sløsing med kompetanse som Norge taper på, og som påfører dem det gjelder, unødig frustrasjon.

Behovet for nasjonal informasjon

Andre lands nasjonale sentre som arbeider med ulike tiltak for internasjonal kontakt i høgre utdanning, har i mange tilfeller sitt utspring utenfor departementet. Sentrene har litt ulike oppgaver. De fleste opererer med programmer for internasjonalt samarbeid, samordner internasjonale avtaler og profilerer egne utdanningsinstitusjoner internasjonalt. Noen av sentrene har egne enheter som driver kursvirksomhet, og egne enheter for evaluering og for politikkutforming (NUFFIC og DAAD). Flere er direkte engasjert i studentmobilitet. I Norge er de største programmene lagt til Det norske universitetsråds Senter for internasjonalt universitetssamarbeid. Senterets virksomhet finansieres i dag av to departementer, Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet og Utenriksdepartementet, og Nordisk Ministerråd. Andre aktører er Norges forskningsråd, Lånekassen og Teknologisk institutt. Også ANSA har et nasjonalt informasjonsansvar.

Fellesskapet for høgre utdanning, det kommende Universitets- og høgskolerådet, kan spille en aktiv rolle i bidrag til utvikling av institusjonenes internasjonale kompetanse, tilrettelegging og koordinering av informasjon. I framtiden vil institusjonenes profilering av norsk utdanning være like viktig, og at institusjonenes fellesskap koordinerer denne virksomheten der det er rasjonelt. Institusjonenes fellesskap kan også ta et ansvar for formidling mellom norske høgre utdanningsinstitusjoner og internasjonale institusjoner og organisasjoner så som Verdensbanken, IMF, FN-systemet, og de norske departementene i de tilfellene der disse aktørene foretrekker å forholde seg til høgre utdanningsinstitusjoner som ett system. Sentrene som er etablert i andre land, har også bidratt til nasjonal koordinering, og fremmet nasjonal utdanning og forskning overfor utlandet. Ikke minst har de aktivisert nasjonale institusjoner og forskere i deltakelse i internasjonale fora og som internasjonale eksperter. Den samlede internasjonale informasjon, kontakt og kompetanse som et slikt senter besitter, er et aktivum for institusjonenes engasjement internasjonalt. I Norge er mange norske læresteder for små til at de kan opprette egne service- og kompetansesentre av noen særlig størrelse for sine fagmiljøer. Institusjonene vil trenge et rimelig servicetilbud i form av nettverk, oversiktsdatabaser og informasjon. Dette kan et nasjonalt senter bidra med.

I tillegg til å være et serviceorgan for institusjonene i deres internasjonalisering, forvalter av internasjonale programmer, informasjonssentral og -formidler og koordinator, har andre nasjoners sentre ofte to andre oppgaver som det er verd å nevne: utvikling av internasjonale samarbeidsallianser mellom institusjoner og internasjonal studieformidling. Disse to oppgavene henger sammen. Internasjonale avtaler inneholder som regel tilrettelegging for mobilitet. I dag er det Senter for internasjonalt universitetssamarbeid tilknyttet Det norske universitetsråd som har kompetanse til å bistå i oppbygging av disse typene informasjonsdatabaser og gjøre dem interaktive og være et servicesenter for norske høgre utdanningsinstitusjoner.

5.8.2 Bidrag fra høgre utdanning til utvikling av velferd og sikkerhet

Oppbygging av kunnskapsbasen i utviklingsland

Norge er et av de rikeste landene i verden, og har derfor et særlig ansvar for å bidra til at fattigere land lykkes i sitt arbeid for velstand, velferd, fred og demokrati. Utviklingslandenes mulighet til å lykkes i å komme seg ut av fattigdomsfellen hviler på en rekke faktorer. Det er blant annet behov for politisk stabilitet, et pålitelig og handlekraftig rettsvesen som respekterer grunnleggende menneskerettigheter, et godt helsevesen, en forutsigbar økonomisk politikk som inngir tillit og trygghet for økonomiske og menneskelige investeringer, og en god infrastruktur for kommunikasjon og transport.

Like viktig er det imidlertid at landene klarer å bygge opp et godt kunnskapssystem med en god allmennutdanning for alle og med tilbud om høgre utdanning på områder av vital betydning for landets framtid. Faktum er at alle de faktorene som er nevnt ovenfor, forutsetter at landene har fagfolk og eksperter med god innsikt i de områdene det gjelder. Det dreier seg om alt fra profesjoner som ingeniør, lege og jurist til samfunnsviter og humanist som kan analysere landets politiske og kulturelle utvikling.

Det overordnede målet for norsk støtte på dette området må være å styrke landenes egne kunnskapsinstitusjoner. Gjennom et aktivt samarbeid mellom norske institusjoner kan landenes egne universiteter, høgskoler og forskningsmiljøer ta del i de norske nettverkene for høgre utdanning og forskning, og gjennom dem også de internasjonale. Ved å la mange av landets beste hoder studere i Norge legger man også grunnen for en kompetanseoverføring fra Norge til dette landets kunnskapsinstitusjoner, næringsliv og offentlige institusjoner.

Det kan allikevel ikke være noe mål at alle utviklingsland skal være selvforsynte når det gjelder høgre utdanning og forskning, like lite som et lite land som Norge kan dekke alle fagområder på en like god måte. På samme måte som norske studenter drar til utlandet for å hente kunnskap og inspirasjon, må studenter fra den tredje verden få studere ved norske institusjoner i en kortere eller lengre periode.

Norge vil også ha stort utbytte av et slikt samarbeid. De norske studentene, lærerne og forskerne kan på denne måten lære mye om andre lands kultur, natur og økonomiske og politiske forhold, og være med på legge grunnen for gjensidig forståelse og samarbeid. Det finnes dessuten en rekke sterke fagmiljøer og ressurspersoner ved mange av kunnskapsinstitusjonene i utviklingslandene, og de norske miljøene vil ofte ha faglig utbytte av å samarbeide med dem.

Det har vært påpekt at mange av studentene ikke vender tilbake til hjemlandet, og at målsettingen for politikken derfor ikke nås. Det hender da også at studentene foretrekker å bli i Norge, av personlige, faglige eller økonomiske grunner. Norsk innvandringslovgivning har svært restriktive bestemmelser for alle andre studenter enn dem som kommer fra EØS-området. Det styrende prinsipp er at alle studenter skal vende hjem snarest mulig etter endt studium. Den som tidligere har hatt oppholdstillatelse i Norge som student, har ikke anledning til å søke arbeidstillatelse her før fem år senere. Studielånet blir dessuten bare ettergitt dersom studenten vender tilbake til hjemlandet.

Det er to hovedinnvendinger mot dagens bestemmelser. For det første at myndighetenes kontroll går lenger inn i vurdering av studievalg og -progresjon enn det som er vanlig i andre land. For det andre at bestemmelsene håndheves på en måte som er lite tilpasset dagens globale arbeidsmarked. De beste ekspertene reiser ofte ikke hjem, men til et annet industriland. Slik får verken hjemlandet eller Norge glede av denne kompetansen.

Studenter fra utviklingsland bør stimuleres til å bruke sin nye kompetanse i hjemlandet etter endt utdanning i Norge. Skal man nå dette målet, kan studentopptak kobles til faglig samarbeid og institusjonssamarbeid og bilaterale ordninger. Ordninger med krav om permisjon fra jobben har i NORADs stipendprogram gitt høy andel av studenter som vender hjem. Ordninger med å ettergi gjeld i etterkant av studiet er et viktig virkemiddel, men neppe tilstrekkelig for å hindre hjerneflukt.

Imidlertid kan man vanskelig tvinge studentene til å reise tilbake til hjemlandet, og i en viss grad må man ta høyde for at en del studenter forblir i Vesten. I så fall vil det være berikende for Norge om denne ekspertisen blir her, i stedet for å dra til andre vestlige land. Hvis man tillater dette, vil naturligvis vedkommende måtte betale tilbake sitt studielån på samme måte som norskfødte studenter. Forskjellene i lønns- og levevilkår kan allikevel være så store at det blir fristende for studenten å bli i Norge. Hvis studenten tar hele sin høgre grad eller doktorgrad i Norge, vil ønsket kunne bli forsterket av at vedkommende har sitt faglige kontaktnett her i landet, og ikke like lett kan tilpasse seg fagmiljøene i hjemlandet.

Utdanning og forskning for fred

Avslutningen av den kalde krigen gav håp om avspenning og fred i vår del av verden. De siste årenes kriger i det tidligere Jugoslavia har imidlertid minnet oss på at fred ikke er en selvfølge. Konfliktene i det tidligere Jugoslavia og i områder som Rwanda, Burma, Tibet og Øst-Timor viser oss at menneskene er i stand til å begå de mest uhyrlige grusomheter. Det er komplekse sosiale, økonomiske og psykologiske forhold som ligger til grunn for slike handlinger, og det er på ingen måte enkelt å forstå det som skjer, og langt mindre forhindre det. Det er likevel mye som tyder på at et aktivt arbeid for økt bevisstgjøring kan bidra til å avsløre den nøden og de fordommene og ønskene om makt som ligger til grunn for konfliktene. Kunnskapsinstitusjonene vil her kunne ta på seg et særskilt ansvar for å skape økt forståelse mellom folkegrupper og nasjoner.

I Norge er det tatt initiativ til en vurdering av høgre utdannings betydning for framveksten av en fredskultur, gjennom konferansen «Higher education for peace» ved Universitetet i Tromsø i mai 2000. Initiativet til Universitetet i Tromsø kan også ses i forhold til deres deltagelse i samarbeidet mellom universiteter i Russland og Norge om forskning og utdanning.

Fra norske myndigheters side blir samarbeidet sett i sammenheng med mål om stabilitet og utvikling i Nordvest-Russland og Baltikum. Internasjonale organisasjoner har påpekt at Norge, sammen med de andre nordiske landene, har et særlig ansvar for å bidra til en positiv utvikling i områdene som grenser opp til Norden. I tråd med dette er det blitt opprettet samarbeidsfora som Barentssamarbeidet og Østersjøsamarbeidet.

5.9 Utvalgets vurderinger og forslag

Internasjonalt samarbeid forankret ved den enkelte institusjon

Norske studenter og forskere som tar utdanning og velger å oppholde seg ved utenlandske høgre utdanningsinstitusjoner tilfører det norske samfunn ressurser av stor betydning. Ved å studere og forske ved utenlandske institusjoner av høy kvalitet får de mulighet til å utvikle kunnskap som kan komme både dem selv og det norske samfunn til gode. Den kunnskap de får om kulturer i andre land vil ha betydning for samkvem mellom norske fagmiljø, organisasjoner og bedrifter og tilsvarende i andre land. I tillegg vil forskere og studenter gjennom opphold i andre land få tilgang til internasjonale nettverk som vil være verdifull for ulike institusjoner innenfor norsk samfunns- og næringsliv. Det er derfor positivt at et større antall forskere og studenter velger å oppholde seg ved høgre utdanningsinstitusjoner i andre land. Likevel er det ennå bare en relativt liten andel av studentene som velger å ta deler av sin høgre utdanning i andre land. Det er derfor behov for å styrke satsningen på studier i utlandet.

Kontaktene mellom norske og utenlandske høgre utdanningsinstitusjoner blir ofte etablert gjennom forskere. Dette kan gi kontakter som resulterer både i forsknings- og utdanningssamarbeid som inkluderer utveksling av studenter. Institusjonene bør derfor i større grad ha rammebetingelser, og selv utforme strategier, slik at forskere kan delta på en aktiv måte innenfor internasjonale nettverk. Dette bør inkludere at vitenskapelig ansatte tidlig får møte utenlandske forskningsmiljøer, gjennom utenlandsopphold, deltagelse på internasjonale konferanser mv. Internasjonal erfaring bør derfor inngå som en del av forskerutdanningen.

Samarbeidsavtaler med utenlandske institusjoner om utveksling av studenter for enkeltkurs eller for større moduler gjør at de norske fagmiljøene kommer i dialog med disse om pensum og fagplaner. Da kan studenten være trygg på at kursene ved det utenlandske universitetet lar seg innpasse i et norsk studieløp og holder tilfredsstillende faglig nivå. Lokale avtaler om gjensidig utveksling kan også gi reduksjon eller bortfall av studieavgifter ute. Øremerkede midler bør i større grad bli stilt til disposisjon for fagmiljøer som går aktivt og forpliktende inn i internasjonalt samarbeid. Ettersom studier til lavere grad blir tilført mest midler gjennom lånekassens ordning for heltidsstudenter i utlandet, er det rimelig at utvekslingsordninger for høyere grads- og doktorgradsstudier blir prioritert når fagmiljøene blir invitert til å inngå samarbeidsavtaler med institusjoner i andre land.

Eksisterende tiltak med individuelle stipendprogrammer og programpakker bør videreføres. 9 Det samme bør ordningen med gebyrstipend for lengre studier ved anerkjente læresteder i utlandet. I tillegg bør fagmiljøene få en langt viktigere rolle enn i dag i utforming av programmer. Støtteordninger fra Statens lånekasse for utdanning gir studenter omfattende muligheter til å velge utdanninger i andre land. De vurderingene som i dag gjøres av kvalitet ved utenlandske institusjoner og utdanningstyper bør skjerpes, særlig i forhold til at utdanninger i utlandet nå velges av flere. Utvalget viser her til de vurderinger som gjøres av Lykke- utvalget, men mener også at dette bør tilsi at en større andel av utdanninger i utlandet bør skje med utgangspunkt i samarbeid mellom norske og utenlandske fagmiljøer.

Også den geografiske spredningen av samarbeidsrelasjonene bør blir større. Det bør her utvikles ordninger som gir incitamenter for at institusjonene i større grad skal samarbeide med institusjoner i land utenfor EU.

De norske institusjonene har en kunnskapsbase og en infrastruktur som gjør at de har mye å bidra med når det gjelder videre- og etterutdanning. Man ser allerede en økende internasjonal etterspørsel etter slik utdanning, og en rekke utenlandske utdanningsinstitusjoner etablerer seg i andre land med tilbud om slik utdanning. Det burde i utgangspunktet ikke være noe i veien for at flere av de norske institusjonene etablerte slike tilbud og markedsførte dem i andre land. Utvalget mener norske institusjoner bør utvikle etter- og videreutdanningstilbud i samarbeid med internasjonalt orienterte kunnskapsinstitusjoner og -bedrifter.

Norge har i dag en unik posisjon som kjøper av utdanning i utlandet med det store antallet studenter som tar hele sin utdanning i utlandet. Disse studentene inngår imidlertid i liten grad i oppbygging av systematisk kunnskap ved norske læresteder. Innsatsen på vel 750 mill. kroner får dermed begrensede ringvirkninger for norske utdannings- og forskningsmiljøer. Selv om utvalget vil gå inn for en fortsatt sterk støtte til norske studenter som tar større deler av sin utdannelse i andre land, mener det likevel at man også bør legge vekt på kortere opphold i utlandet som en del av en norsk grad. Hvis studenter på høgre grads nivå har tilbrakt en tid ved et utenlandsk lærested, vil vedkommende kunne tilføre den norske institusjonen viktig kunnskap og kontakter.

Internasjonalisering av høgre utdanningsinstitusjoner

Det er langt flere norske studenter og forskere som reiser til utenlandske høgre utdanningsinstitusjoner enn det er folk fra andre land som studerer og arbeider ved norske universiteter og høgskoler. Dette kan ha med Norges posisjon i det internasjonale samfunn å gjøre - vi er et lite språkfellesskap i utkanten av Europa. Ambisjonen bør likevel bli at norske universiteter og høgskoler skal være attraktive steder for utdanning og arbeid i en internasjonal sammenheng. Her kan også norske forskere som gjør seg gjeldende internasjonalt spille en rolle. For institusjonene vil dette gi nye muligheter for rekruttering. Mer viktig er at dette kan bidra til internasjonale læringsmiljø som vil berike institusjonene faglig og kulturelt, og gjøre de mer attraktive også for norske studenter.

Det er viktig å sikre at dyktige og anerkjente vitenskapelig ansatte fra andre land tar seg arbeid ved norske universiteter og høgskoler. Utvalget mener at en økt fristilling av institusjonene vil kunne gi dem den økonomiske handlingsfriheten som er nødvendig for å kunne tilby utenlandske professorer lønns- og arbeidsforhold som er sammenlignbare med andre lands.

Lønn er bare en av mange faktorer når utenlandske eksperter vurderer å arbeide i Norge. Like viktig er det at de får tid og midler til forskning og faglig utvikling, tilgang på godt og moderne utstyr og generelt gode arbeidsforhold. Dette forutsetter at institusjonene gis de økonomiske rammebetingelsene som er nødvendig og at de selv får til et styringssystem som gjør det mulig å prioritere slike tiltak.

Det bør gis adgang for institusjonene til å ta i mot studieavgift for opptil 40 vekttall/ 2 år, fra selvfinansierte, ikke EØS-finansierte studenter som ikke deltar i programmer eller avtaler. Dette er særlig nord-amerikanske og øst-asiatiske studenter som beveger seg på et globalt utdannings-marked der de andre steder betaler for det de får. Det vil heller ikke innebære noen presendens for at norske studenter skal betale.

For utenlandske studenter og norske studenter som har tatt deler av sin utdanning utenfor Norge, vil det være av vesentlig betydning at det er etablert regelverk og systemer for kvalitetskontroll og akkreditering av utdanninger. Dette gjelder både for utdanninger ved norske høgskoler og universiteter og for studier i utlandet. Informasjon om innholdet i studier ved norske høgre utdanningsinstitusjoner og muligheter for godkjenning av disse i en internasjonal sammenheng, kan ha betydning for om utenlandske studenter søker seg til norske høgre utdanningsinstitusjoner.

For norske studenter vil det ha stor betydning at utdanningene de har tatt i utlandet, kan innpasses i forhold til norske utdanninger og krav til kompetanse for arbeidslivet. Akkreditering av utenlandske utdanninger bør derfor ses i nær sammenheng med sertifisering av yrkeskompetanse. I tillegg må de som ønsker å studere i utlandet, få tilstrekkelig informasjon om hvordan innholdet, kvaliteten og relevansen i studiene vurderes i forhold til norske utdanninger og arbeidsliv. Dette er av avgjørende betydning for mobilitet og internasjonalisering, og bør derfor ivaretas av Senteret for evaluering og akkreditering, som foreslås etablert av utvalget i kapittel 15.

Det er viktig å være klar over forskjellen mellom profesjonsgodkjenning og akademisk godkjenning. Tildeling av yrkestittel/autorisasjon foretas av den myndighet som gir autorisasjon også til norske yrkesutøvere. Sosial- og helsedepartementet har ansvar for autorisering av helsepersonell, Justisdepartementet for advokatbevillinger, Finansdepartementet for revisorer og eiendomsmeglere, osv. I en del tilfeller konsulterer godkjenningsmyndigheten norske læresteder som ledd i sin saksbehandling, men den endelige autorisasjon eller profesjonsgodkjenning skjer ikke på lærestedene.

Utvalget mener man må se sertifisering av yrkeskompetanse i sammenheng med utdanningsløpene. Tilleggsutdanning i Norge etter endt utdanning i utlandet kan være sløsing både den enkeltes tid og arbeidskraften i samfunnet, i hvert fall hvis utdanningene som er tatt i utlandet kvalitetsmessig er på høyden med det som tilbys ved norske institusjoner. Det kan her være viktig med et uavhengig fagorgan som kan godkjenner utdanninger tatt i andre land, og som kan gi sertifisert yrkeskompetanse i Norge. Man kan vurdere om en slik instans bør få delegert myndighet til autorisasjon for yrkesutøvelse fra departementene som nå håndterer dette. Etablering av et slikt Senter for evaluering og akkreditering drøftes nærmere i kapittel 15.

Til å koordinere arbeidet med godkjenning av utdanning fra utlandet opprettet departementet i 1991 Informasjonssenteret for internasjonal utdanning (NAIC). Dette er nå lagt til Norgesnettrådets sekretariat. I kapittel 16 drøftes det nærmere om det bør opprettes et Senter for evaluering og akkreditering som akkrediterer og evaluerer utdanninger og institusjoner. Hvis dette blir realisert, vil det være naturlig å se godkjenning av utenlandske utdanninger i sammenheng med dette. NAICs arbeidsområde vil derfor kunne tenkes organisert innenfor rammen av en slik virksomhet. I tråd med det arbeidet som gjøres for å fremme studenters mobilitet internasjonalt ønsker utvalget å slutte seg til Det norske universitetsråds forslag i innstillingen Mål med mening om å endre karakterskalaen.

Forskningen og utviklingsarbeidet er internasjonalt av natur og det er viktig å sikre at norske forskere tar del i det internasjonale samarbeidet på området. Man har allerede oppnådd mye gjennom de norske forskernes deltakelse i ulike internasjonale samarbeidsprogrammer, ikke minst de senere årene gjennom rammeprogrammene for forskning. Det kan allikevel være grunn til å vurdere en intensivert satsing på norske programmer som stimulerer til internasjonalt samvirke, som bidrar til at flere utenlandske eksperter kommer til Norge og til at flere norske forskere får anledning til å samarbeide med forskere i andre land.

Faglig kontakt med utviklingsland

Som et rikt land har Norge et særskilt ansvar for utvikling og velferd i et internasjonalt perspektiv. De norske institusjonene for høgre utdanning bør aktivt bidra til kunnskapsoppbyggingen i disse landene, noe som best kan skje ved at landene klarer å bygge opp egne kunnskapsinstitusjoner av høy kvalitet. Utvalget ser at NUFU programmet her er et viktig bidrag, og ser det som ønskelig at dette programmet videreføres og forsterkes.

De norske institusjonene bør også bidra til utdanningen av fagpersonell som kan være med på å bygge opp institusjonene i hjemlandet, noe som kan være med på å styrke landets næringsliv og offentlige institusjoner. Et viktig bidrag vil her være at flere vitenskapelige ansatte ved norske høgre utdanningsinstitusjoner velger å oppholde seg ved forsknings- og høgre utdanningsinstitusjoner i utviklingsland i forbindelse med såkalte «sabbatsår». Her vil flere forhold være avgjørende for den enkeltes valg: det faglige utbytte, bidrag til egenutvikling og økonomiske forhold. For den enkelte kan opphold ved institusjoner i utviklingsland gi faglig utbytte, og samtidig gi bidrag til en positiv utvikling av fagmiljøene samt gi de kontaktpunkter overfor internasjonale nettverk innenfor forskning og høgre utdanning. Fra myndighetenes side bør de økonomiske forholdene legges slik til rette at det oppmuntres til at vitenskapelige ansatte oppholder seg ved institusjoner i utviklingsland i forbindelse med «sabbatsår».

På de områdene der landene selv mangler eller har svake fagmiljøer, vil det være av betydning at det finnes utdanningstilbud i andre land som ikke er for kostnadskrevende. Norge bør derfor fortsatt bidra med studieplasser og annen kostnadsdekning for studenter fra den tredje verden. For oppbygging av kompetansemiljøer kan det være nødvendig at studenter fra disse landene tar hele den høgre graden eller doktorgradsutdanningen i Norge. Dette vil av naturlige grunner øke sjansene for at studentene vil ønske å bli i Norge etter endt utdanning, men i mindre grad enn dersom de tok hele sin førstegangsutdanning i Norge. Utvalget tror ikke det er noen enkel vei utenom dette problemet, da det vil stride mot disse menneskenes grunnleggende rett til å bestemme over sin egen framtid å tvinge dem til å reise hjem igjen. Erfaringen tilsier at de i så fall ofte drar til andre vestlige land.

Høgre utdanning i Norge må imidlertid ikke bli betraktet som en praktisk omvei til opphold i Norge. Utvalget forutsetter derfor at studenter fra den tredje verden som velger å bli i Norge, fortsatt skal betale fullt studielån på lik linje med norskfødte studenter. Utvalget mener imidlertid at man i økende grad skal la denne formen for utveksling foregå innenfor rammene av institusjonelle samarbeid mellom institusjoner i Norge og vedkommendes hjemland. I den grad det er mulig, skal undervisningen inngå som en del av en grad hun eller han tar i hjemlandet, og man må sikre at vedkommende beholder kontakten med institusjonen i hjemlandet. På den måten vil det bli lettere å sikre at utdanningen er av relevans for behov i hjemlandet, og kandidaten vil også lettere kunne gå over i en stilling ved den aktuelle institusjonen.

Bidrag til fredskultur

Utdelingen av Nobels fredspris har gjennom ett århundre bidratt til å profilere norsk innsats for fred i en internasjonal sammenheng. Gjennom fredsforskning ved forskningsinstitutter og universiteter er det gitt verdifulle bidrag til forståelse av konflikter og muligheter for ikke- voldelige løsninger og nedrustning. En satsning på høgre utdanning innenfor fredsrelaterte emner vil være viktig for å forsterke den innsatsen som allerede gjøres i Norge for forståelse av konflikter og løsninger av dem uten bruk av vold.

Etablering av fredsutdanninger ved norske universiteter og høgskoler kan også bidra til profilering av institusjonene internasjonalt. Det vil også kunne forsterke kompetanse på områder som et relativt lite land som Norge har behov for innenfor de internasjonale samarbeid og forum Norge deltar. En satsning på etablering av fredsutdanninger bør også ses i sammenheng med UNESCOs forslag om satsning på fredskultur. Dette bør følges opp av prosjekter med formål å etablere utdanninger innenfor fred- og konfliktstudier ved norske universiteter.

UNESCOS satsing på fredskultur har blitt fulgt opp av Universitetet i Tromsø gjennom deres initiativ til en konferanse i mai 2000 om den høgre utdanningens betydning for fred. Konferansen bør følges opp av et prosjekt med formål å styrke samt etablere utdanninger innenfor freds- og konfliktstudier ved norske universiteter og høgskoler. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet bør ta ansvar for å få dekket kostnadene ved et slikt prosjekt, og gjennom dette bidra til etablering av slike utdanninger ved universitetene og høgskolene.

5.9.1 Utvalgets forslag

Etter en samlet vurdering av de spørsmål som knytter seg til internasjonalisering fremmer utvalget følgende forslag:

• Institusjonenes eget ansvar for utformingen av internasjonale strategier bør styrkes. Strategier for internasjonalisering bør omfatte utdannings- og forskningsprogrammer, rekrutterings-, lønns- og personalpolitikk og informasjon og markedsføring.

• Myndighetene bør legge til rette for å øke andelen norske studenter i andre land. Spesielt bør det legges vekt på å øke antallet norske studenter som tar en del av sin høgre utdanning ved en utenlandsk institusjon.

• Tiltak som bidrar til at man får flere dyktige utenlandske studenter til Norge bør styrkes. Blant annet bør norske utdanninger markedsføres internasjonalt, og det bør tilbys undervisning på engelsk.

• Det bør stimuleres til formaliserte faglige samarbeid mellom norske og utenlandske fagmiljøer om korttidsopphold for studenter ved utenlandske høgre utdanningsinstitusjoner. En større del av den økonomiske innsatsen for studier i utlandet bør kanaliseres gjennom fagmiljøene ved de norske høgre utdanningsinstitusjonene.

• Tilgang på gebyrstipend bør i sterkere grad gjøres avhengig av en kvalitetsmessig godkjenning av institusjoner og studietilbud. En bør her etablere ordninger som ikke virker konkurransevridende.

• Det bør etableres et program med ressurser bevilget over statsbudsjettet for å finansiere utvekslingsavtaler mellom norske fagmiljøer og vitenskapelige utdanningsinstitusjoner i andre land. Avtaler for samarbeid om utdanninger på høyere grad og doktorgrad bør bli prioritert.

• Utdanninger som tilbys utenlandske studenter må også kunne tilbys norske studenter.

• Det bør gis adgang for institusjonene til å ta i mot studieavgift for opptil 40 vekttall/ 2 år, fra selvfinansierte, ikke EØS-finansierte studenter som ikke deltar i programmer eller avtaler.

• Det er en offentlig oppgave å bidra til mobilitet av studenter på tvers av landegrenser. Senteret for evaluering og akkreditering, som foreslås opprettet i kapittel 15, bør ha som oppgave å godkjenne og innpasse utdanninger tatt ved utenlandske høgre utdanningsinstitusjoner i det norske høgre utdanningssystemet.

• Karaktersystemet ved universiteter og høgskoler bør gjennomgående bygge på skalaen European Credit Transfer System (ECTS). I tillegg til bestått/ikke bestått innføres det en felles karakterskala for norsk høgre utdanning med fem beståttkarakterer. Skalaen gjøres gjeldende for all høgre utdanning.

• Universitetsrådets Senter for internasjonalt universitetssamarbeid bør bli et serviceorgan for samtlige norske høgskoler og universiteter.

• Senter for internasjonalt universitetssamarbeid bør samordne og tilby informasjon om studietilbud i utlandet og finansieringsmuligheter i forbindelse med utenlandsstudier.

• Programmer som gir studenter fra utviklingsland muligheter for studier ved norske universiteter og høgskoler, bør videreføres.

• Satsningen på samarbeid mellom universiteter og høgskoler i Norge og i utviklingsland bør forsterkes. NUFU-programmet spiller her en viktig rolle. Institusjonenes kompetansesenter for internasjonalt universitetssamarbeid må stå sentralt i en videreutvikling av NUFU-programmet.

• Vitenskapelige ansatte bør i forbindelse med blant annet sabbatsår, stimuleres til opphold ved høgre utdannings- og forskningsinstitusjoner i utviklingsland gjennom et styrket institusjonssamarbeid og andre incentiver.

• Det bør vurderes en oppmykning av lovgivningen for tilbakesending av studenter fra land utenfor EØS-området, slik at lovgivningen her ikke er strengere for studenter og ferdig utdannede enn for andre med opphold i Norge regulert i henhold til utlendingsloven.

• Studieoppholdene i Norge bør i større grad innpasses i utdanningsløp forankret i hjemlandenes institusjoner, for å sikre at utdanningen blir tilpasset landenes særskilte behov og for å bidra til at studentene vender tilbake og bruker sin kompetanse til hjemlandets beste.

• Det bør legges til rette for prosjekt finansiert av Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet med siktemål å styrke og etablere fredsrelaterte utdanningstilbud ved norske universiteter og høgskoler.

6 Informasjons- og kommunikasjonsteknologiens betydning

6.1 Innledning

Det er gjerne slik at den som lever midt oppe i en teknologisk og kulturell revolusjon, vanskelig kan overskue konsekvensene av de endringene de ser rundt seg. Når man hadde vendt seg til dampmaskinen, var det kanskje ikke så vanskelig å forestille seg at noen en dag ville sette en mindre maskin opp på en vogn i håp om å lage en hesteløs kjerre. Men de kunne vanskelig overskue de økonomiske, sosiale og kulturelle konsekvensene denne automobilen ville få for vårt samfunn, i form av mer effektiv transport, kortere avstander, økonomisk vekst, forurensning og ulykker.

Vår tid er også preget av en teknologisk og kulturell revolusjon. Dagens barn og ungdom har vanskelig for å forestille seg hvordan det var å leve for ti til femten år siden, den gangen Internett var forbeholdt forskerne, og da databaserte rollespill var fluorescerende tekst på grønne skjermer. Nå vet mange av dem hvor de kan finne «krøllalfaen« på tastaturet, og de oppsøker verdensvant Yahoo! eller Kvasir på jakt etter informasjon, underholdning og nyheter.

De norske universitetene hørte til de første institusjonene utenfor USA som ble knyttet opp mot Internett. Norge ligger langt framme når det gjelder institusjoners, bedrifters og enkeltmenneskers tilgang til Internett. Praktisk talt alle de vitenskapelig ansatte har sin egen e-postadresse, og svært mange av studentene kan også gjøre bruk av institusjonenes nettverk.

Internett-bruken har allerede fått til dels betydelige konsekvenser for arbeidet ved institusjonene. Forskerne kan raskt og effektivt kommunisere med kolleger verden over, utveksle synspunkter og filer og avtale møter og konferanser. Studentene kan hente inn informasjon om institusjoner og fagområder. Informasjonen er kanskje ikke kvalitetssikret, men det hører da også til studiene å lære å stille seg kritisk til all informasjon, om den nå formidles over en kopp kaffe, via papir eller på en skjerm. Internett har i alle fall gjort det lettere å finne ut hvor man skal henvende seg for å finne informasjon. Bare det faktum at katalogene til universitetsbibliotekene, nasjonalbibliotekene og de fleste av bibliotekene til de statlige høgskolene er tilgjengelig via BIBSYS, er et betydelig aktivum.

Man kan forestille seg at utviklingen ender her, og at IKT-revolusjonen 10 begrenser seg til e-post og rask adgang til databaser og websider. Båndbredden vil naturligvis bli større. Det vil si at det vil bli mulig å laste ned større datamengder på kortere tid. Maskinene vil helt sikkert også bli raskere, noe som vil gjøre oss i stand til å laste ned hele spillefilmer på få minutter for deretter å spille dem på vår egen PC. En slik virkelighet er allikevel ikke så vesensforskjellig fra dagens. Hovedfokus er fortsatt rettet mot kartoteker, biblioteker, post og diskusjonsfora.

Mange mener imidlertid at IKT-revolusjonen vil gå mye lenger enn dette, og at utviklingen vil få betydelige konsekvenser for undervisningen og forskningen ved institusjonene for høgre utdanning.

Dette har flere årsaker:

1. Studentrollen er i ferd med å endre seg. For det første får man nye studentgrupper som er vant til ( og som ønsker å bruke ( den nye teknologien. De vil i større grad se seg om etter studietilbud som gjør dette mulig. Behovet for livslang læring vil føre til at gruppen av eldre studenter som ønsker å studere på fritiden eller i tilknytning til arbeidsplassen vil øke. Dette vil medføre økt behov for alternative læringsformer, med økt bruk av fjernundervisning og IKT.

2. Institusjonene vil møte nye utfordringer, delvis som en følge av studentenes ønsker og behov og delvis på grunn av konkurransen fra nye utdanningstilbydere som gjør utstrakt bruk av ny teknologi. Teknologien åpner opp for nye virkemidler som kan være med på å berike læringsmiljøene ved institusjonene.

3. Samfunnet vil etterspørre mennesker som er i stand til å bruke den nye teknologien på en kreativ måte. Her dreier det seg ikke bare om et økt behov for IKT-utdannet fagpersonell. Ettersom man gjør bruk av IKT innenfor nesten alle fag- og samfunnsområder vil et være like mye være snakk om å øke alle studentenes evne til å gjøre bruk av slik teknologi.

6.2 Ny teknologi, nye muligheter

6.2.1 Fjernundervisning

Fjernundervisning er en gammel ide. Norsk korrespondanseskole (NKS) ble startet allerede i 1914. Gjennom brevkurs står eleven og studenten i nær kontakt med en lærer som i praksis kan befinne seg et helt annet sted på kloden. Fjernundervisningen har vært under kontinuerlig utvikling. Mange institusjoner (som for eksempel det britiske Open University) har hatt en åpen holdning til bruk av ny teknologi og nye læringsformer. Kurstilbudene har derfor omfattet alt fra lærebøker og studieguider, til fjernsyns- og radioprogram og video- og lydkassetter. Dette er undervisningsformer som etter all sannsynlighet kommer til å leve videre.

Mange flytter imidlertid deler av fjernundervisningen over på nettet. E-post erstatter konvolutter og frimerker, og websider erstatter en del av bøkene og kursheftene. Fordelen med et slikt system er at studenten ikke behøver å vente på at lærerens svar skal komme i posten, og vedkommende er i enda større grad enn i dag herre over framdriften i studiene. Lærerene opplever på sin side en økt arbeidsbelastning, ettersom studentene forventer et raskt svar over Internett.

Brevskoletanken suppleres gjerne med nyetablerte evalueringsformer. Innenfor mange fag kan man utvikle programvarebaserte tester som kontrollerer studentens ferdigheter på et bestemt område, og det uten at en lærer retter oppgavene. Studenten kan på den måten raskt få tilbakemelding på hvordan han eller hun står faglig, og læreren vil få tilgang til informasjon om studieprogresjon og kvalitet. Hvis studenten unnlater å ta en test eller har problemer på visse områder, kan læreren ta kontakt og tilby sin hjelp.

På samme måte som man har kunnet ta universitets- og høgskolekurs via tradisjonell fjernundervisning, er det også mulig å følge slike kurs via Internett. Flere utenlandske institusjoner tilbyr nå muligheten til å sette sammen hele grader ved hjelp av nettbaserte kurs.

Det ser ut til at IKTv i økende grad vil gå over fra å være et støtteelement til å bli et sentralt element i læringsprosessen. Det vil kunne bli lettere å presentere, lagre og oppdatere læringsinnholdet. Tungt og tørt stoff kan formidles på en mer underholdende måte, noe som kan være med på å motivere og stimulere studentene. Materialet vil bli lettere tilgjengelig, ettersom studentene kan hente inn informasjon og kommunisere via PC, TV, mobiltelefoner og elektroniske.

Dagens systemer for nettbasert læring inneholder en rekke funksjoner. Nettsidene kan gi lett tilgang til informasjon om studiets mål og innhold, oversikt over kursets moduler og leksjoner, krav til studenten, tidsplan, kontaktinformasjon med mer. Systemene inkluderer også ofte tilgang på læringsressurser, fagstoff, dokumenter, leksjoner, oppgaver og pekere til informasjonskilder på Internett. Normalt vil det være mulig å kommunisere med lærer, veileder og medstudenter via e-post. Svært ofte etablerer man også nettbaserte diskusjonsfora for klasser, faggrupper og prosjektgrupper.

Det er likevel grunn til å understreke at fjernundervisning er en krevende form for undervisning, som stiller store krav til forhåndsplanlegging og strukturering.

Mange har påpekt at begrepet «fjernundervisning« ikke er helt dekkene for denne virkeligheten. Det har vært hevdet at begrepet i for stor grad viser til geografisk avstand. Et viktig siktemål ved å digitalisere læringsmidler og legge dem ut på nett er ikke bare at studentene kan studere uten å være til stede på det fysiske lærestedet « on campus«, men at de kan studere når det passer dem. Fleksibilitet når det gjelder tid, er med andre ord like viktig som fleksibilitet i rom. I en tid med økende behov for livslang læring, der studiene ofte må kombineres med arbeid og familieliv, vil naturligvis begge aspektene være viktige. 11

Vanlige problemer

En internasjonal analyse av nettbasert undervisning utført av professor Morten Flate Paulsen viser at det er en del grunnleggende problemer som går igjen ved etableringen av tilbud om online undervisning: 12

Tilbud som retter seg mot et internasjonalt publikum møter ofte problemer når det gjelder godkjenningen av grader, vitnemål og grader. De nordamerikanske institusjonene har her en fordel, ettersom de har lange tradisjoner for gjensidig godkjenning av utdanninger. Utvalgets forslag om å tilpasse den norske gradsstrukturen og karaktergivingen etter dominerende internasjonal praksis, vil imidlertid kunne styrke de norske institusjonenes mulighet for å etablere tilbud rettet mot studenter i andre land.

En del tilbud blir hemmet av en manglende mulighet til å ta studieavgifter for nettbaserte kurs. Dette kan spesielt være et problem når det gjelder det internasjonalt samarbeid. I Norge vil nettbaserte tilbud rettet mot norske studenter komme under den alminnelige studiefinansieringen. Det vises her til omtale i kapitelet om finansiering av høyere utdanning og forskning, kap. 13

Så langt synes det som om tilbudene generelt er for dyre å utvikle. Dette kan til dels skyldes at det fortsatt gjerne er snakk om prøveprosjekter med spesielt høye utviklingskostnader, men det kan likevel være grunn til å se nærmere på tiltak som bidrar til en mer kostnadseffektiv bruk av teknologien og en økning i antallet studenter.

Det er ikke nok å utvikle god programvare og et godt undervisningsmateriell. Det vil også være behov for å utvikle administrative systemer som er tilpasset nettundervisningen. Internasjonalt er det forbausende få institusjoner som bruker nettet til administrative oppgaver knyttet til undervisningen på nettet. Det finnes en rekke kommersielle standardløsninger som kan brukes, men de krever fortsatt en utstrakt lokal tilpasning.

Ettersom nettbasert undervisning er et relativ nytt konsept, er det relativt få som har en bred erfaring på området. Det synes derfor å være et stort behov for mer etterutdanning, forskning og praksis.

Det er fortsatt en del problemer når det gjelder evaluering av studentene og karaktergiving. Til dels er det snakk om praktiske problemer. Det er for eksempel viktig å sikre seg at den som tar en prøve via nettet faktisk er den vedkommende utgir seg for å være. Man må også sikre seg mot at studentene «låner« besvarelser fra andre. Enkelte hevder også at formelle krav om å være fysisk til stede ved en offentlig eksamen står strider med formålet med nettbasert undervisning.

Noen av disse problemene er knyttet til at tradisjonelle eksamensformer belønner evnen til å reprodusere pensumbasert informasjon. Man vil ikke møte de samme problemene om man i stedet prøver studentenes evne til å hente inn og ta i bruk kunnskap.

Selv om nettbasert undervisning byr på store stordriftsfordeler, ser det ikke ut til at den reduserer arbeidsbelastningen for de faglige ansatte. Tvert i mot kan en forventning om at læreren skal være kontinuerlig til stede på nettet føre til en økt belastning. Det er mye lettere for en student å sende en professor et e-brev, enn å oppsøke vedkommende på hennes kontor.

Det har vært foreslått en rekke tiltak som kan bidra til å lette dette presset:

• Man kan for eksempel satse på økt gjenbruk av undervisningsmateriale og sørge for at nettsidene har en god struktur som gjør det lett å finne frem til relevante svar. Læreren kan dermed vise til disse sidene, i stedet for å besvare de samme spørsmålene gang etter gang.

• Man kan sikre lærerne god administrativ og teknisk støtte.

• Man kan gjøre økt bruk av hjelpelærere og automatiserte computerbaserte tester og oppgaver.

• Man må ha en realistisk oppfatning av hvor stor arbeidsmengde som følger med slike kurs og sette klare grenser for hvor stort tilbudet om direktekontakt med lærerne skal være.

• Man kan oppmuntre til økt samarbeid mellom studentene.

6.2.2 Bruk av IKT på campus

Mange av de virkemidlene som er beskrevet ovenfor vil også kunne brukes ved det fysiske lærestedet, på campus. På mange området vil skillet mellom fjernundervisning og tradisjonell undervisning i institusjonens lokaler bli mer uklart. Ved mange institusjoner legger man nå ut undervisningsplaner, litteraturlister, foredrag og annen informasjon på nett. Dette kombineres gjerne med online diskusjonsgrupper og mulighetene for å kunne kontakte lærerne via e-post. Den samme teknologien som brukes i fjernundervisningen kan derfor brukes til å supplere læringstilbudet ved lærestedet.

Man kan for eksempel forstille seg at en foreleser i samarbeid med institusjonens IKT-ekspertise utvikler en interaktiv forelesning som legges ut på institusjonens webside. Studentene følger forelesningen når det passer dem, og foreleseren behøver bare å holde den èn gang. Allerede i dag er det slik at mange institusjoner legger ut videoopptak av tradisjonelle forelesninger på nettet.

Ved Virginia Tech i USA har man opprettet et såkalt Math Emporium, en større lagerbygning fylt med ca. 500 maskiner som studentene kan benytte hele døgnet. Her har de adgang til forelesninger, tekster, pensumlister, e-post og online-prøver. Virginia Tech har lagt ned et større arbeid i å utvikle programvare og tekniske løsninger som kan bidra til å hjelpe studentene. De vitenskapelig ansatte får hjelp av institusjonens IKT-personell og av studentene til å opprette egne hjemmesider, diskusjonsfora og liknende.

Ordningen har imidlertid ikke ført til økonomiske besparelser for institusjonen. Mange av de vitenskapelig ansatte er nemlig til stede i bygningen og står til rådighet når studentene ber om hjelp. Den tiden som er frigjort på grunn av reduksjonen i antall forelesninger, brukes med andre ord til studentveiledning og gruppearbeid. Virginia Tech hevder at ordningen har ført til økt studentgjennomstrømning. 13

Til fordelene med slike ordninger hører altsåat studentene vil stå friere til følge undervisningen når det passer dem. De vil også lettere kunne finne informasjon om pensum og studietilbud. Tilbudene vil imidlertid ikke være uten kostnad for institusjonene og de ansatte. Det er arbeidskrevende å opprettholde slike informasjonstjenester, og lærerne vil kunne oppleve et økt krav om kontinuerlig tilgjengelighet.

6.2.3 Ny læringsteknologi

Informasjons- og kommunikasjonsteknologien synes velegnet til det som i dag kalles prosjektbasert læring. Tendensen er klar: Samfunnet etterspør i økende grad mennesker som har lært å lære, og som er i stand til å løse nye oppgaver i samarbeid med andre.

Ved utdanningsinstitusjonene dreier derfor oppmerksomheten fra læreren til studenten fra ren undervisning, der læreren overfører kunnskap til studentene, til læring, der studentene tilegner seg ny kunnskap gjennom løsningen av konkrete problemer og oppgaver, godt hjulpet av læreren. Mange av universitets- og høgskolemiljøene kan stille sterkt på dette området, fordi mye av den forskningsbaserte undervisningen har vært basert på løsningen av konkrete, praktiske oppgaver.

Dagens barn er oppvokst med dataspill. Med Lara Croft fikk verden sin første virtuelle kjendis, og de unge mestrer suverent rollespillenes fiktive verdener. Den teknologien som ligger til grunn for spillene, kan naturligvis også brukes til pedagogisk programvare, om man nå ønsker å utvikle «rollespill« som skal hjelpe studenten til å mestre bestemte arbeidssituasjoner eller for å foreta mer teoretiske modelleringer av molekyler og artsbestander. Det finnes allerede programvare som lar studentene «vandre« rundt i middelalderbyer for å lære om arkitektur og folkeliv.

Det er imidlertid uhyre arbeidskrevende å utvikle pedagogisk programvare og IKT-baserte læringsverktøy, langt mer arbeidskrevende enn å skrive et rettlinjet foredrag med en fastlagt struktur. I disse programmene må utvikleren forutse er rekke ulike reaksjoner fra studenten, og ikke bare de spørsmålene som måtte følge forelesningen. Det er faktisk bedre å sammenlikne utviklingen av et godt multimedieprogram med tredimensjonal grafikk, forskjellige utviklingsalternativer og oppgaver av ulik vanskelighetsgrad med det å skape en film, enn med det å skrive et foredrag.

Problemene forsterkes ved at det ennå ikke er utviklet standard plattformer for utvikling av slik programvare. Så lenge man opererer innenfor tekstens univers, kan man ha en reell forhåpning om at mottakeren har en tekstbehandler som er i stand til å lese den filen man sender vedkommende - ikke minst fordi markedet er dominert av en tekstbehandler: Microsoft Word. De øvrige tekstbehandlerne makter normalt å konvertere disse filene til eget format. På Internett er Verdensveven (World Wide Web) basert på en noenlunde standardisert format eller kode (HTML), og det er utarbeidet et eget filformat for tekstdokumenter (PDF) som kan brukes på alle maskintyper.

Slik er det ikke innenfor avansert pedagogisk programvare basert på multimedier og tredimensjonal modellering. Det betyr at programmererne ofte må finne opp hjulet hver for seg. Det er vanskelig å flytte programmene over fra èn plattform (for eksempel PC) til en annen (Macintosh). Programvaren blir lett gammeldags og kan vanskelig tilpasses nye og mer avanserte standarder, noe som gjør det vanskelig å få til den nødvendige gjenbruk, innenfor egen institusjon eller hos andre.

Erfaringen tilsier imidlertid at det vil utvikle seg standarder også på dette området, enten gjennom samarbeid mellom bedrifter og institusjoner eller ved at en leverandør utkonkurrerer de andre. Vi ser allerede at det er i ferd med å utvikle seg standarder for formidling av lyd og bilde over Internett (Microsoft Media, Apples Quicktime, MPEG og RealAudio). Inntil videre må vi likevel forutsette at utviklingskostnadene vil forbli meget høye. I dag kan det koste opptil 7 mill. kroner å utvikle et IKT-basert kurs.

I praksis vil det derfor i lang tid være slik at teknologien blir brukt til å videreutvikle og forbedre allerede eksisterende former for læring og fjernundervisning. Man kan for eksempel bruke enkel, standardisert web-teknologi for å distribuere litteratur, pensumlister og referanser til nettsteder og bøker, uten at dette vil koste for mye. Det er heller ikke spesielt kostnadskrevende å opprette diskusjonsfora på nettet.

Høye utviklingskostnader behøver ikke i seg selv være til hinder for en satsing på nye digitale læringsmidler. Mange vil hevde at en investering i slike læremidler kan føre til betydelige besparelser andre steder ved institusjonen, og at dette kan være med på å legitimere slike utgifter. På fagområder der man ikke behøver besvarelser basert på fri tekst, essays e.l., kan man for eksempel erstatte en del prøver og eksamener med online testing. En slik ordning kan føre til betydelige besparelser når det gjelder retting og sensurering, forutsatt at de nødvendige kontrollmekanismene er på plass.

Om utviklingskostnadene kan være høye, vil distribusjonskostnadene synke så snart tilbudet er etablert. Det er for eksempel langt billigere å distribuere informasjon over nettet, enn å sende dyre trykksaker med tradisjonell post.

6.2.4 Internasjonal konkurranse

Det er naturligvis ikke et langt skritt fra å bruke en PC eller en Macintosh i universitetets lokaler til å logge seg på hjemmefra. Studentene ved Virginia Tech kan da også bruke systemet fra hjemmet. De største begrensningene ved en slik ordning er at mange hjemme-PCer er knyttet til Internett via lavhastighets modem. Det er vanskelig å gjøre bruk av avanserte grafikkbaserte læremidler uten bredbåndsforbindelse. Ikke desto mindre finnes det nå en rekke universiteter som tilbyr fjernundervisning via Internett. Dette gjelder for eksempel Phoenix University, Capella University og University of Maryland/University College i USA og Open University i Storbritannia. 14 Det er ingenting i veien for at norske studenter kan ta en grad via disse institusjonene.

Det foreligger i dag en rekke konkrete planer for å koble både utdanningsinstitusjoner og norske hjem opp mot bredbåndsnett som gjør det mulig med rask overføring av store mengder data. En del av forskerne ved universitetene og høgskolene har tilgang på slik båndbredde allerede i dag, og det finnes en rekke privatpersoner som har fått en høyhastighets tilkobling til Internett via sitt lokale kabelselskap. Det er grunn til å tro at langt flere vil få slik tilknytning innen kort tid. En stor offentlig og privat satsing på slike forbindelser, vil åpne opp for nye muligheter også når det gjelder læring.

Det har uansett oppstått et nytt internasjonalt marked for fjernbaserte universitets- og høgskolestudier. Spørsmålet er i hvor stor grad de norske institusjonene er nødt til å forholde seg til disse tilbudene og bruken av den nye teknologien. Risikerer man at de utkonkurrerer de norske institusjonene, eller blir de bare et marginalt supplement?

Her kan man forestille seg en rekke scenarier:

A. De utenlandske fjernuniversitetene blir alvorlige konkurrenter

De utenlandske tilbyderne kan få et så stor kundegrunnlag og så store stordriftsfordeler at de kan tilby utdanninger til en meget lav pris. I sin ytterste konsekvens kan dette føre til at det blir vanskelig å argumentere for at man må opprettholde en norsk universitets- og høgskolesektor med dagens størrelse.

Den viktigste innvendingen mot et slikt scenario er at studentene vil komme til å etterspørre nærkontakt med forelesere og medstudenter. Mange vil hevde at kommunikasjonsteknologien ikke kan erstatte den sosiale dimensjonen som følger med det å studere.

Man kan også vise til at de norske institusjonene har spesiell kompetanse som fortsatt vil gjøre dem populære blant norske studenter. Dette gjelder ikke minst deres kunnskap om norsk språk og kultur og deres innsikt i norske behov innenfor de ulike fagfeltene.

Man ser imidlertid allerede i dag at mange av leverandørene forsøker å imøtekomme dette behovet ved å arrangere kurs rundt om i verden. Studieløpet blir med andre ord en kombinasjon av nettbasert fjernundervisning og lokal klasseromsundervisning. University of Maryland/University College arrangerer nå slike kurs i alle verdensdeler. Man kan også forestille seg at institusjoner som Stanford og Harvard oppretter filialer i Norge, gjerne i samarbeid med eksisterende institusjoner. Disse kan bruke den status som følger med merkenavnet til å konkurrere i andre land.

Det kan også dukke opp nye norske private aktører som vil konkurrere med de statlige institusjonene om de beste studentene. I andre land ser man allerede at større bedrifter (alene eller i samarbeid med andre) oppretter nye undervisningstilbud med egne standarder og diplomer. Bedriftsrelaterte kurs og nisjeskoler overtar nå en del av spesialist- og profesjonsutdanningen.

B. De utenlandske universitetene blir et supplement

Andre vil hevde at man må skille klart mellom det opprinnelige studieløpet og etter- og videreutdanning. Det vil fortsatt være slik at mange vil ønske å ta en grad etter videregående skole - en lavere grad (bachelor e.l.) eller en høyere (master). Det har vært hevdet at et flertall av disse vil foretrekke å studere ved en «reell« institusjon med alt det den fører med seg av lærerkontakt, studentmiljø, adgang til vitenskapelig utstyr og liknende. Her kan de eksisterende norske institusjonene spille en viktig rolle.

På den annen side er risikoen større for at disse institusjonene vil bli utkonkurrert på området etterutdanning. Her vil kundene være voksne mennesker som allerede har vært igjennom den sosialiseringsprosessen som campus-tilværelsen innebærer. Disse ønsker primært faglig fornyelse på utvalgte områder. Dette gjelder kurs som kan hjelpe dem i jobben, kurs som åpner for nye jobbmuligheter, og studietilbud som kan være med på å utvide deres kulturelle kapital og gjøre dem til rikere mennesker personlig og sosialt. Disse vil gjerne kombinere studiene med arbeid og familie. Fjernundervisning kombinert med lokale kurs blir da et attraktivt alternativ.

Hvis vi samtidig får en utvikling der mange av de tradisjonelle førstegangsstudentene søker seg til utlandet eller til private institusjoner, kan de offentlige institusjonene få alvorlige problemer med rekrutteringen. Dette taler for at de bør ha en klar strategi for utvikling av IKT-basert fjernundervisning.

C. De norske institusjonene blir globale aktører

Man kan også tenke seg at flere av de norske institusjonene ser på utviklingen som en utfordring og etablerer egne nettbaserte undervisningstilbud. Gitt at Internett er globalt, vil det i utgangspunktet ikke være noe handikap at Norge ligger i utkanten av Europa. Man kan tvert imot profilere Norge som et eksotisk og høyteknologisk land med lange tradisjoner innenfor IKT og med en høyt utdannet befolkning.

De fleste nordmenn har relativt gode engelskkunnskaper, og sørger man for en intens finpussing av lærernes språkkunnskaper, burde institusjonene i hvert fall kunne få en posisjon innenfor den engelskspråklige verden. Kanskje blir det Norges handelshøgskole som erobrer den amerikanske østkysten, og ikke Harvard som etablerer seg på den norske vestkysten. Dette forutsetter imidlertid at de norske institusjonene viser en sterk evne til omstilling og en klar vilje til å satse på nye områder. Det betyr at de må motiveres til å gjøre dette og gis de rammebetingelsene som er nødvendige. Det vises her til kapitlene om organisering, styring og finansiering. Det som taler for en slik utvikling, er det faktum at Norge allerede er en sterk kunnskapsnasjon. Det som taler mot, er at man ikke er vant til å tenke i slike baner. Man kan lett risikere at institusjonene venter for lenge og mister den muligheten som nå byr seg.

6.2.5 Forholdet til samfunnsutviklingen

IKT-alfabetismen

Institusjonene må også ta høyde for at interaktiv læring og multimedier vil bli en integrert del av absolutt alles hverdag (også de som ikke velger å ta i bruk nye undervisningstilbud). De personlige datamaskinene har på mange områder nådd et slikt nivå. Det interaktive fjernsynet er under utvikling. Om meget kort tid kommer de nettbaserte mobiltelefonene for fullt, og man kan allerede i dag kjøpe elektroniske bøker med tilhørende filer på Internett. Man er også i ferd med å utvikle elektronisk «smartpapir« som vil gjøre det mulig å gjøre den dagsavisen man tar med seg på bussen, interaktiv.

Hvis universitetene og høgskolene ikke mestrer denne teknologien, kan de snart stå overfor et alvorlig kulturelt handikap. For samfunnet der ute vil ta det som en selvfølge at man bruker slik teknologi. Dette kan også ha stor betydning for utdanningen av nye kandidater. Arbeidslivet vil sannsynligvis forlange at de uteksaminerte kan gjøre bruk av slik teknologi i sin virksomhet. Hvis teknologien ikke er en integrert del av studentenes hverdag, risikerer man med andre ord at de står svakere når de kommer ut i arbeidslivet.

Kunnskapsformidling

Institusjonene for høgre utdanning har tradisjonelt vært forpliktet til å formidle ny kunnskap og kompetanse (også til allmennheten). Med IKT følger nye og til dels også kostnadseffektive hjelpemidler som kan brukes til forskningsformidling og informasjonsspredning. Grenselandet mellom forskningsformidling og utvikling av læremidler vil være flytende, ettersom all nettbasert informasjon vil være tilgjengelig for alle, med mindre noe annet er bestemt. Opphavsrettslige og økonomiske forhold vil måtte føre til at en del av kursmateriellet vil være lukket for allmennheten.

Denne frie tilgangen til informasjon vil få sosiale konsekvenser det er vanskelig å overskue. I kunnskapssamfunnet henger kompetanse og tilgang på informasjon nært sammen med makt og innflytelse. Den økte tilgangen på ny og oppdatert informasjon vil virke demokratiserende i den forstand at «alle« i teorien vil ha adgang til den samme kunnskapen.

På den annen side er informasjon isolert sett lite verdt, med mindre man vet hvor man kan hente den, og hvordan man skal forstå den. Mennesker med bakgrunn fra høgre utdanning vil her stå spesielt sterkt, ettersom de i utgangspunktet skal ha tilegnet seg både gode læringsmetoder og bruken av den nye teknologien. Slik kan det oppstå et klasseskille mellom de med bakgrunn fra universiteter og høgskoler og mange av dem som ikke har høgre utdanning. Det finnes neppe noen enkle svar på dette problemet, med det kan argumenteres for at institusjonene bør ha et bevisst forhold til problemet.

Språk og kultur

Det eksisterer allerede et verdensomfattende marked for nettbasert høgre utdanning og etterutdanning, og dette markedet er dominert av institusjoner og firma fra engelskspråklige land. Verdensveven er fortsatt dominert av engelskspråklige nettsteder.

Allerede i dag er det naturligvis slik at svært mange av lærebøkene som brukes ved institusjonene, er engelskspråklige. Med en økt bruk av nettbasert læring er det imidlertid grunn til å tro at man vil få se en relativ økning i bruken av fremmedspråklige læremidler og informasjonskilder. Mer av læringen kan med dette bli revet løs fra en norsk kulturell kontekst.

Fordelen med dette er at studentene blir bedre i stand til å mestre internasjonalt orienterte arbeidsoppgaver. Slike blir det sannsynligvis flere av i tiden som kommer, og globale problemer krever verdensborgere som er i stand til å vurdere forhold i en global kontekst.

Ulempen er at studentene i mindre grad blir forankret i norske erfaringer og tradisjoner og dermed også kan få større problemer med å løse spesielle norske problemstillinger, om nå disse er kulturelle, sosiale eller økonomiske. Mange vil derfor hevde at de norske institusjonene her har et spesielt ansvar for å behandle norske språk og kulturer og for å vurdere disse i en internasjonal kontekst.

Det norske samfunnet vil ha behov for kandidater med godt kjennskap til norske forhold. Det er derfor grunn til å tro at de norske institusjonenes lokalkunnskap vil utgjøre et viktig konkurransefortrinn i møtet med utenlandske aktører. Dette kan føre til at utenlandske universiteter og høgskoler vil forsøke å få til et samarbeid med norske institusjoner. Et slikt samarbeid vil kunne tjene begge parter. Den utenlandske institusjonen får tilgang på kompetanse tilpasset norske forhold, mens den norske institusjonen får en bedre tilnærming til internasjonale forhold.

Institusjonenes ansvar for utviking av IKT

Som forskningsinstitusjoner har universitetene og høgskolene et ansvar for oppbyggingen av norsk IKT-kompetanse. Da er det gode grunner som taler for at de tar ansvar for utviklingen av den programvaren og de tjenestene de selv skal gjøre bruk av.

I St.meld. nr. 39 (1999-2000) Forskning ved et tidsskillegikk Bondevik-regjeringen inn for en egen satsning på IKT-forskning, noe Stortinget har sluttet seg til. I den forbindelse vil det være naturlig å vurdere om det satses nok på forskning på digitale læremidler og fjernundervisning.

Mange av dagens virkemidler er et resultat av et aktivt samvirke mellom Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet og institusjonene. Ettersom etableringskostnadene er så store har det vært naturlig at departementet har bidratt til etableringen av nye tilbud. Dette gjelder for eksempel Uninett, Samordna opptak og Felles administrasjonssystemer. Så snart ordningene er etablert, har departementet overført det meste av driften til institusjonene. Denne fremgangsmåten kan også danne mønster for fremtidige satsinger på IKT og læring, for eksempel når det gjelder utviklingen av digitale læremidler.

6.2.6 Mulige følger for institusjonene

Det er grunn til å understreke at informasjons- og kommunikasjonsteknologien er hjelpemidler for læring. Den bør eller kan vanskelig erstatte de mer tradisjonelle formene. Mennesket er ikke en tom beholder som sakte fylles opp med kunnskap. Det hjelper lite om informasjonen er åpent tilgjengelig på nettet eller på CD-ROM-plater, om studenten ikke er i stand til å forstå og bruke kunnskapen.

Læring er en sosial prosess der den enkeltes forforståelse kontinuerlig utfordres og endres gjennom møte med andre mennesker, andre tanker, andre holdninger og ny informasjon. Ønsker man å videreføre tradisjonen om å utvikle selvstendige og modne studenter som er i stand til å være både kritiske og nyskapende, må man opprettholde det menneskelige og sosiale aspektet ved læringsprosessen.

På den annen side er det heller ingen nødvendig motsetning mellom IKT og en slik læringsprosess. Deltar man i en diskusjonsgruppe på Internett, er også det en sosial interaksjon. Et informativt e-brev fra ens egen professor kan ha et personlig preg. Det er også forskjell på studentene. Noen vil ønske nær kontakt med undervisningpersonellet i perioder, men kunne kanskje tenke seg mer selvstendige studier i andre perioder eller livsfaser. Målet må være å oppnå en god balanse mellom menneskelig kontakt og en effektiv form for kunnskapsformidling.

Det må også understrekes at de mer tradisjonelle undervisningsformene kan være like fremmedgjørende som mange av de digitale løsningene. En ex.phil.- forelesning i Colosseum kino er for eksempel langt mindre interaktiv enn fjernundervisningen til the University of Phoenix.

En sannsynlig utvikling vil være at dagens institusjoner steg for steg tar den nye teknologien i bruk og integrerer den i dagens undervisningsformer.

Fordelen med en slik utvikling vil være at man sikrer en viss stabilitet og kontinuitet, og at man lettere kan bevare viktige kulturelle og pedagogiske verdier. Problemet med en slik strategi - eller snarere en mangel på sådan - er at man lett vil gå glipp av de radikalt nye mulighetene som følger med den nye teknologien. Man vil også få problemer med å takle hastigheten i teknologiutviklingen. Før man vet ordet av det vil andre institusjoner ha utviklet studietilbud som er langt mer attraktive for en generasjon som er oppvokst med Playstation og chat-rooms (praterom)

Den nye teknologien vil kunne få betydelige følger for organiseringen av utdanningen og forskningen i sektoren. Med økt bruk av nettet og fjernundervisning kan det også oppstå nye samarbeidsordninger og konstellasjoner. Man kan forestille seg at norske institusjoner blir filialer av utenlandske, eller at utenlandske institusjoner kjøper tjenester av de norske. En norsk institusjon kan for eksempel bli University of Marylands forlengede arm i Norge. Høgskolen eller universitetet tar seg av gruppe- og klasseromsundervisningen, mens det amerikanske universitetet tar seg av nettundervisningen. I sin ytterste konsekvens kan utviklingen gå i retning av franchise-ordninger, der norske institusjoner søker seg inn under paraplyen til en eller annen kjent internasjonal institusjon, blant annet for å sikre seg et varemerke som «selger«. Uansett er det grunn til å forvente at institusjoner vil gå sammen om utviklingen av digitale læremidler og undervisningstilbud.

Man vil også kunne oppleve at det oppstår nye nettverk av forskere på tvers av institusjons- og landegrenser, og at disse nettverkene søker Forskningsrådet og EUs rammeprogrammer om midler. Hvis de får slik støtte, kan man lett ende i en situasjon der forskerne oppnår økt uavhengighet vis- à- vis institusjonsledelsen.

Den nye teknologien vil også kunne være med på å bryte ned regionale forskjeller. Det vil bli lettere for mennesker bosatt i distriktene å følge undervisningsopplegg ved universitetene og høgskolene. Kombineres fjernundervisningen med lokal gruppeundervisning eller korte intensive kurs ved institusjonen, vil disse «fjernstudentene« i en viss grad også få del i det mer tradisjonelle studiefelleskapet.

6.3 Virkemidler

6.3.1 Institusjonenes ansvar

I en situasjon der institusjonene gis økt ansvar for egen utvikling er vil det også være naturlig at institusjonene tar hovedansvaret for å integrere IKT i tradisjonell campus-basert undervisning, i opplegg for fjernundervisning og i tilbudene for etter- og videreutdanning.

En del norske institusjoner har allerede tatt utfordringen. Universitetet i Bergen har for eksempel nettopp åpnet et rent internettbasert grunnfagsstudium i kunsthistorie. Det tok fem år og kostet i underkant av seks millioner kroner å utvikle tilbudet.

Alle de fire universitetene har etablert egne enheter med særskilt ansvar for etter- og videreutdanning og fjernundervisning. Ved Universitetet i Tromsø har man UNIKOM, Universitetets kompetansesenter for lærerutdanning, etter- og videreutdanning og fjernundervisning. Ved NTNU er det to spesialenheter: Senter for etterutdanning (tidligere knyttet til AVH) og Senter for etter-og videreutdanning (tidligere knyttet til NTH). Universitetet i Bergen har også et Senter for etter- og videreutdanning. Ved Universitetet i Oslo er Kurssekretariatet og Seksjon for fjernundervisning slått sammen til en større enhet i Studie og forskningsadministrativ avdeling, UNIVETT.

De statlige høgskolene har hatt svært ulikt aktivitetsnivå når det gjelder fjernundervisning. Særlig Høgskolen i Lillehammer har vært aktiv på dette området med Senter for livslang læring. I undervisningen brukes webbaserte og interaktive løsninger der lyd- og bildemedier har en sentral plass. Høgskolen har 2 500 eksterne studenter i etter- og videreutdanning og fjernundervisningsopplegg. Til sammenlikning har skolen 2 000 «interne« studenter. Høgskolen i Sør-Trøndelag har 1 100 «Internett-studenter«, Høgskolen Stord/Haugesund 600. Høgskolen Stord/Haugesund er tildelt nasjonalt knutepunkt innen utvikling av IKT-baserte læringsmiljø. 15

Flere av de vitenskapelige høgskolene er aktive når det gjelder etter- og videreutdanning. Ifølge Sentralorganet for fleksibel læring i høgre utdanning, Sentralorganet for fleksibel læring i høgre utdanning, synes det som om de har vært mindre aktive når det gjelder fjernundervisning. Norges landbrukshøgskole har imidlertid lagt opp til en systematisk innsats når det gjelder fjernundervisning og fleksibel utdanning.

Blant de private høgskolene kan nevnes Diakonhjemmets høgskolesenter, som har fått offentlig støtte til flere fjernundervisningsprosjekter. Handelshøgskolen BI har en egen enhet for fjernundervisning i Sandvika med rundt 1 500 fjernstudenter. NKI Fjernundervisning tilbyr utdanning gjennom en kombinasjon av klasseromsundervisning og fjernundervisning over hele landet, og gjør aktiv bruk av Internett.

Lærestedene kan fritt etablere fleksible studietilbud i fag der de har eksamensrett. Når det gjelder hovedfag og flerårige profesjonsutdanninger, må imidlertid institusjonen innhente særskilt godkjenning fra departementet hvis den ønsker å omforme et tradisjonelt studietilbud til et fjernundervisningsopplegg. 16

6.3.2 Koordinering og fellessatsninger

Selv om institusjonene har hovedansvaret for bruken av IKT, vil staten og interesseorganisasjonene kunne være med på å legge forholdene til rette for en god integrering av slik teknologi i læringsmiljøene og bidra til økt samarbeid på tvers av institusjonsgrensene.

Det er allerede etablert en del institusjoner og virkemidler som kan brukes i dette arbeidet. 17

Arbeidsgruppen for digitale læremidler (ADL)

ADL ble opprettet som et tiltak i tillegg til departementets plan for IT i norsk utdanning 1996-99. Gruppen ble konstituert i februar 1997, med bred representasjon fra universiteter, høgskoler, biblioteksektoren, Nasjonalt læremiddelsenter og departementet. Sekretariatet ble lagt til Universitetets senter for informasjonsteknologi, USIT, ved Universitetet i Oslo. Arbeidsgruppen har hatt et budsjett på 10 millioner kroner årlig i perioden 1997-2000.

Arbeidsgruppen fikk som mandat å organisere et prosjekt knyttet til digitale læremidler i høgre utdanning. Arbeidsgruppen har konsentrert mye av innsatsen omkring utvikling av digitale læremidler som en integrert del av utviklingen av nye fleksible, IT- og nettbaserte læringsformer og læringstilbud. Det aller meste av midlene som har vært stilt til disposisjon for ADL, har vært kanalisert inn i prosjekter innenfor dette området. Fra 1998 ble prosjektene organisert i programmer ledet av et programstyre som sørget for tett oppfølging av prosjektene.

Gjennom prosjektvirksomheten har arbeidsgruppen gitt betydelige bidrag til utviklingen av nye læringsformer og læringstilbud på viktige områder:

• Gjennom LINGO-prosjektet er det gjort et betydelig arbeid med å utvikle og tilrettelegge nye læringstilbud innenfor fremmedspråkutdanningen på universitetene i Bergen, Oslo og Trondheim, løsninger som nå tas i bruk ved høgskolene.

• Gjennom Digitalis- og Læring på tvers-programmet er det gitt sentrale bidrag til omleggingen av ingeniørutdanningen ved NTNU til prosjektbaserte læringsformer.

• Gjennom Læreveven og andre prosjekter er det utviklet løsninger for utvikling, lagring og distribusjon av digitale læringsressurser i medisinutdanningen ved Universitet i Oslo, løsninger som etter hvert tas i bruk ved de andre medisinske fakultetene.

• Arbeidsgruppen var sentral i etableringen av Norges internasjonale laboratorium for læring og samarbeidet med Stanford Learning Laboratory. Gjennom dette prosjektet er det etablert samarbeid med læringsmiljøer i større norske bedrifter, blant annet Statoil.

• Gjennom lærerutdanningsprogrammet er det etablert større prosjekter ved tre statlige høgskoler omkring utvikling av digitale læremidler i lærerutdanningen i norsk og samfunnsfag.

En overordnet målsetting for program- og prosjektarbeidet er å etablere kanaler for informasjons- og erfaringsformidling på tvers av prosjekter og programmer og sørge for at løsninger som utvikles i ett prosjekt, kan brukes på nytt i andre sammenhenger.

I tillegg er det gjort en god del arbeid på opphavsrett knyttet til bruk av digitale læremidler, internasjonal kontaktvirksomhetog utredningsarbeid og det er bygd opp et sekretariat med betydelig kompetanse på feltet.

ADLs virksomhet skal evalueres i 2000 med sikte på å avklare hvordan framtidig arbeid med digitale læremidler kan organiseres på en mest mulig formålstjenlig måte. 18

Sentralorganet for fleksibel læring i høgre utdanning (SOFF)

Sentralorganet for fjernundervisning på universitets- og høgskolenivå ble etablert av Stortinget i 1989 og var i funksjon fra 1990. Sekretariatet ligger i Tromsø, og styret er oppnevnt av Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet. I 1999 ble navnet endret til Sentralorganet for fleksibel læring i høgre utdanning, samtidig som mandatet ble utvidet til også å gjelde bruk av IKT i regulær institusjonsutdanning.

Sentralorganet skal fremme utvikling av ulike former for fjernundervisning og fleksibel læring på universitets- og høgskolenivå basert på pedagogisk bruk av IKT, blant annet gjennom tildeling av prosjektmidler, informasjonsarbeid og erfaringsdeling. Sentralorganet skal bidra til å knytte fagmiljøer og institusjoner sammen i et nasjonalt samarbeid.

Sentralorganet for fleksibel læring i høgre utdanning skal holde seg orientert og informere om nasjonal og internasjonal utvikling innenfor fleksibel læring og fjernundervisning og bidra til å spre informasjon om utdanningstilbud som er utviklet med støtte fra Sentralorganet. Organet har også ansvar for evaluering av virksomhet som har mottatt Sentralorganet for fleksibel læring i høgre utdanning-støtte. Sentralorganet skal på oppdrag fra Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet utrede spørsmål på sitt virkefelt av felles nasjonal interesse og gi råd til de sentrale myndigheter om utviklingen av feltet.

Sentralorganet har ansvar for Villvinveven, en elektronisk møteplass for IT og fleksibel høgre utdanning, der det blant annet jevnlig er avholdt elektroniske seminarer om ulike spørsmål av felles interesse. I løpet av 2000 vil Villvinveven bli en integrert det av Sentralorganets regulære informasjonstjeneste på Internett.

Siden 1990 har Sentralorganet for fleksibel læring i høgre utdanning gitt støtte til mer enn 200 prosjekter innenfor fleksibel utdanning og fjernundervisning. Internett er nå blitt den dominerende teknologien i prosjektene Sentralorganet gir støtte, og Sentralorganet vil legge frem en rapport om bruken av Internett i fleksibel utdanning i 2000.

Sentralorganet for fleksibel læring i høgre utdannings prosjektmidler har så langt primært gått til utvikling av IKT-støttede fleksible utdanningstilbud. I årene framover vurderer Sentralorganet også å tildele midler til prosjekter innenfor evaluering, erfaringsdeling og kompetanseutvikling. I samsvar med det nye mandatet vil Sentralorganet også arbeide mer for å stimulere til forskning og utvikling innenfor fleksibel læring og fjernundervisning i samarbeid med Norges forskningsråd, forsknings- og utdanningsinstitusjoner og andre relevante miljøer.

I 1995 etablerte Sentralorganet for fleksibel læring i høgre utdanning «Det nasjonale fjernundervisningsnettet« som er et nettverk for informasjon og erfaringsutveksling. Nettverket har normalt hatt to nettverksseminarer i året. Alle universitetene, de fleste statlige høgskolene, noen vitenskapelige høgskoler, samt private institusjoner som NKI, NKS, Diakonhjemmet og BI har utpekt kontaktpersoner til dette nettverket. Sentralorganet for fleksibel læring i høgre utdanning har ellers vært trukket inn i arbeidet med å etablere Norgesuniversitetet, et samarbeid mellom lærestedenes og arbeidslivets organisasjoner om etter- og videreutdanning, som kan bli en viktig samarbeidspartner for Sentralorganet. 19

Nettverksuniversitetet

Den nye informasjons- og kommunikasjonsteknologien, IKT, danner et godt grunnlag for samarbeid over store avstander, og gir muligheter for åpne og distribuerte lærings- og studietilbud. Med bakgrunn i internasjonal erfaring dannet fire norske institusjoner for høgre utdanning 20 i 1994 det første norske samarbeidsprosjektet for IKT-basert læring av denne typen. NITOL 21 var et FoU-prosjekt med målsetning å gjøre universitets- og høgskolestudier tilgjengelige for individ og grupper på tvers av institusjonsgrenser og avstander.

Våren 1994 var NITOL en begrenset eksperimentgruppe på 3-4 nettlærere med ca. 30 studenter. Behov og popularitet har gjort prosjektet til en landsomfattende aktivitet, hvor avleggeren, kalt Nettverksuniversitetet, hadde ca. 5 000 kursregistreringer høsten 1999. Internett er den sentrale formidlings- og kommunikasjonskanalen i det elektroniske læringsmiljøet. Kurskatalogen omfatter nå over 100 titler fra langt flere fagområder enn de opprinnelige IT-kursene.

Flere universiteter og høgskoler har blitt medlemmer, og flere interne fagmiljøer er i ferd med å komme på banen. 22 Fagmiljøene i den opprinnelige NITOL-gruppa fortsetter som eget FoU-prosjekt innen IKT-basert, fleksibel læring.

Noen av de sentrale punktene i strategien for Nettverksuniversitetet er oppsummert slik:

• Nettverksuniversitetet skal gjøre høgre utdanning tilgjengelig uavhengig av geografi og livssituasjon og legge til rette for livslang læring og læring på arbeidsplassen.

• Nettverksuniversitetet skal være den sentrale norske leverandøren av nettbasert utdanning på universitets- og høgskolenivå.

• Målgruppen er enkeltpersoner og grupper i næringsliv, offentlig sektor, organisasjoner - og studenter ved utdanningsinstitusjonene.

• Nettverksuniversitetet skal engasjere seg i metodeutvikling for nettbasert fleksibel læring.

• Nettverksuniversitetet skal ha bred nasjonal og internasjonal kontaktflate for å følge med i utviklingen av pedagogikk for nettbasert undervisning.

Representanter for Nettverksuniversitetet hevder at for at norske institusjoner ikke bare skal forsvare seg mot tilbud fra utenlandske institusjoner, men innta en mer offensiv strategi, kan utviklingen av felles kurstilbud over landegrensene være en farbar vei. I samarbeid med nytenkende fagmiljøer i andre land kan en utvikle tilbud som er fleksible og attraktive i langt større omfang enn om hver institusjon skal utvikle sine egne kurs og studieprogrammer. 23

Norgesuniversitetet

Gjennom prosjektsamarbeid med Næringslivets Hovedorganisasjon, Landsorganisasjonen i Norge, Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund, Akademikernes Fellesorganisasjon og Akademikerne er Høgskolerådet og Universitetsrådet i ferd med å etablere det såkalte Norgesuniversitetet. De private høgskolene vil bli invitert til å delta i det videre arbeidet.

Norgesuniversitetet skal være en møteplass og et nettverk for arbeidslivsrelatert høgre utdanning og kompetanseoppbygging. En internettbasert database over arbeidslivsrelaterte etter- og videreutdanningstilbud på høgre nivå er under oppbygging. Til databasen vil det også bli knyttet et «kurstorg« der private og offentlige virksomheter kan melde konkrete behov, og der kontakt kan etableres med mulige utdanningstilbydere. Databasen utvikles ved IT-senteret, Universitetet i Oslo, med finansiering fra Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet. 24

ITU

ITU er et nasjonalt forsknings- og kompetansenettverk for IT i utdanningen. Sekretariatet er plassert ved Det utdanningsvitenskapelige fakultet ved Universitetet i Oslo. Nettverket skal bidra til å omdanne utdanningssystemet slik at elever, studenter og lærere blir personlige brukere av IKT, og dermed også medutviklere av IKT i pedagogisk sammenheng.

ITUs hovedoppgaver er:

• Å etablere nettverk og koordinere ulike forskningsmiljøers arbeid, og stimulere fagmiljøene.

• Å etablere samarbeidsfora og inngå avtaler.

• Å kartlegge FoU på feltet og definere områder der det er behov for FoU.

• Å lyse ut prosjektmidler og å initiere prosjekter som ikke blir dekket gjennom søknader.

• Å gi informasjon og veiledning om utforming av prosjektsøknader og gjennomføring av FoU-arbeid.

• Å etablere rutiner for søknader, kontroll og rapportering.

• Å dokumentere og formidle resultater fra prosjekter og tiltak.

• Å holde løpende kontakt med andre tiltak under IT-planen for utdanning, prosjekter under Forskningsrådet, Sentralorganet for fleksibel læring i høgre utdanning o.a.

• Å holde seg orientert om hva som skjer internasjonalt på IKT-feltet, og gi råd til Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet og andre innen feltet.

• Å utføre særskilte oppdrag for Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet.

Nettverkets arbeidsområde dekker grunnskolen og videregående opplæring (inkludert voksenopplæring på disse nivåene), og lærerutdanning i vid betydning. 25

Uninett

Uninett AS leverer nett og nettjenester til universitets- og høgskolesektoren, samt til noen ikke-kommersielle forskningsinstitusjoner. I tillegg til vanlig internettbruk, nytter institusjonene nettet til forskning på netteknologi og forskning på nye anvendelser av nettet. Samtlige institusjoner innenfor høgre utdanning er tilknyttet Uninett.

Uninett er satt til å:

• utvikle et landsomfattende elektronisk datanett for forskning og utdanning med tjenester på linje med det beste som finnes i det internasjonale akademiske miljøet.

• påskynde bruk av åpne internasjonale standarder innenfor datakommunikasjon.

• sørge for samtrafikk med aktuelle nasjonale og internasjonale nettoperatører

• stimulere til nødvendig forsknings- og utviklingsaktivitet i disse områdene.

Uninett oppsto som et forskningsprosjekt i 1978, fortsatte som en driftsorganisasjon for det akademiske datanettet ved sekretariatet ved SINTEF (1987-92) og fremsto i 1993 sm et eget aksjeselskap eid av Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet.

I samarbeid med Telenor har Uninett etablert det såkalte Forskningsnettet, et bredbåndsnett som i dag dekker alle landets universiteter, enkelte forskingsinstitutter og et fåtall statlige høgskoler. Uninett gir et titalls nye høgskoler bredbånds aksess til forskningsnettet i løpet av første kvartal 2000. Til tross for en slik utbygging har et stort antall høgskoler og forskningsinstitusjoner fremdeles lav-kapasitetstilknytning 26 til forskningsnettet. Kapasiteten på forskningsnettet er i ferd med å bli for liten på enkelte forbindelser og aktiviteten innen utvikling av neste generasjon applikasjoner og anvendelser synes for liten. Uninett har som mål at neste generasjon forskningsnett skal ha gigabit-kapasitet til alle akademiske institusjoner i Norge. Dette vil kreve tilgang til fiber enten fra staten, eller gjennom et utviklingssamarbeid med en eller flere infrastruktur-operatører. 27

Nordunet2

Forskningsprogrammet Nordunet2 startet opp i 1998 og vil gå over tre år. Programmet er et fellesprosjekt mellom de nordiske land, med sekretariatet lagt til Norge. I 1999 ble det utlyst prosjekter innenfor temaene fjernundervisning og livslang læring, telemedisin, digitale biblioteker og infratjenester.

Norsk fjernundervisning

Norsk fjernundervisning (NFU) er et statlig kompetansesenter for fleksibel læring og fjernundervisning underlagt Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet. NFU har til oppgave å planlegge, produsere og legge til rette opplæringstilbud for voksne, på de fleste utdanningsnivå. NFU har et særlig ansvar for å utvikle fleksible opplæringstiblud innenfor emner som ikke blir dekket av andre.

NFU planlegger og utvikler læremidler tilrettelagt for undervisningstilbud beregnet på ungdom og voksne og bruker i den forbindelse både bøker, hefter, video, CD-ROM og Internett. Norsk fjernundervisning står ikke selv for undervisningen. Institusjonen har følgelig ikke kursdeltakere eller elever, men samarbeider med studieforbund, private kursarrangører, soler og andre institusjoner som gjennomfører opplæringstilbudene. De fleste av disse kan gjennomføres som selvstudium. 28

6.3.3 Arkiv, biblioteker og museer

Til universitetenes og høgskolenes viktigste støttefunksjoner hører arkivene, bibliotekene og museene. Dette er virksomheter som alle oppbevarer informasjon som studenter og ansatte kan bruke i læring i forskning. Svært mye av denne informasjonen kan også digitaliseres og gjøres tilgjengelig via databaser på nett og CD-ROM. Allerede nå finnes det en god del referansesamlinger tilgjengelig på Verdensveven (World Wide Web). Forskerne og studentene kan for eksempel bruke BIBSYS til å lete etter bøker i universitetsbibliotekenes samlinger. Det er også mulig å bestille bøker online. Samlingen av ulike kilder for denne sektoren i et Kulturnett Norge er et annet godt eksempel på utviklingen av bredere nettbaserte kilder.

Systemene er imidlertid relativt kostnadskrevende. Det er nødvendig med store investeringer i utstyr, drift, opplæring og brukerstøtte. Den teknologiske utviklingen på dette området fører samtidig med seg et kontinuerlig behov for oppgraderinger, blant annet for å sikre god kommunikasjon med andre systemer som skal ha tilgang på disse dataene. På den annen side kan den nye teknologien bidra til å redusere utgiftene til papirbaserte publikasjoner.

I dag kan man lett få inntrykk av at Verdensveven er en utømmelig kilde til gratis informasjon. Etter hvert som en større andel av fagtidsskriftene og faglitteraturen blir lagt ut på nettet, må man imidlertid regne med at det vil koste penger å laste ned slik informasjon. Internasjonalt arbeides det aktivt for å få digitalisert allerede eksisterende litteratur for distribusjon på nettet. Forfatterne av disse publikasjonene har imidlertid krav på kompensasjon, og institusjoner og enkeltbrukere må være innstilt på å betale for bruken av disse. Det følger imidlertid enorme innsparinger med produksjon og distribusjon via nettet, noe som på lengre sikt burde føre til store besparelser for institusjonene, de vitenskapelig ansatte og studentene.

I overskuelig fremtid må man allikevel regne med at store deler av den litteraturen som forskerne og studentene bruker, vil være papirbasert. Økningen i antallet fjernstudenter vil gi nye behov for distribusjon av slik litteratur. Man har foreløpig ikke fått avklart folkebibliotekenes rolle som tjenesteytere overfor studenter som velger å studere på hjemstedet. Hvis arbeidsbelastningen blir betydelig større (og det er det god grunn til å tro at den blir) er det ikke gitt at folkebibliotekene kan yte disse tjenestene gratis i fremtiden.

Om ikke alle lærebøker blir gjort tilgjengelig over nettet med det første, burde det være mulig å legge ut mer av den såkalte «grå« litteraturen, midlertidige publikasjoner og kompendier.

Den økte elektroniske publiseringen vil neppe minske bibliotekarenes betydning for forskning og utdanning. Det vil være behov for mennesker med spesialkompetanse i å innhente og vurdere faglitteratur over nettet og i spesielle internasjonale databaser.

Også dokumentasjonen av museumssamlingene er i stor grad gjenstand for digital registrering, gjennom overføring av protokoller, kataloger og arkivkort til elektroniske databaser. I sektoren arbeider man også med å skanne og lagre fotosamlinger og samle digitale bilder av gjenstandene. Dette arbeidet har i stor utstrekning vært drevet innenfor de såkalte dokumentasjons- eller museumsprosjektene. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets støtte til dette prosjektet avsluttes i år 2000.

Det vises for øvrig til kapittel 17, om bibliotekene og museene i høgre utdanning, og St.meld. nr. 22 (1999-2000) Kjelder til kunnskap og oppleving, Om arkiv, bibliotek og museum i ei IKT-tid og om bygningsmessige rammevilkår på kulturområdet.

6.4 Utvalgets vurderinger og forslag

Innledning

Livslang læring er nøkkelen til framtidens læringsarena. Og da menes livslang læring i vid forstand, både tradisjonell etter- og videreutdanning og en livsform preget av kontinuerlig kunnskapsmessig oppdatering i grenselandet mellom utdanning, arbeid og fritid.

Mange av læringstilbudene bør derfor være mer fleksible og modulære enn de er i dag, og de vil i økende grad være nettbaserte. Dette vil kreve en til dels omfattende omlegging og omorganisering av mange av studietilbudene i høgre utdanning.

For at norsk høgre utdanning skal bli en aktør å regne med på denne arenaen, er det trolig nødvendig å organisere et utstrakt forsknings- og utviklingsarbeid. Dette arbeidet må gjøres på en slik måte at det medfører institusjonelle og organisatoriske endringer og omprioriteringer, oppbygging av pedagogisk og didaktisk kompetanse tilpasset en livslang læringsarena, samt koordinering, samarbeid og gjenbruk på tvers av fag-, institusjons- og sektorgrenser.

Det arbeidet som Arbeidsgruppen for digitale læremidler (ADL) og andre etter hvert har fått på plass, representerer kimen til en modell for dette arbeidet, men det må oppskaleres betydelig. Det trengs prosjekter som tar tak i hele utdanninger og hele institusjoner, og det trengs en utstrakt formidlingvirksomhet for å spre erfaringer og resultater.

Digitale læremidler (eller mer presist: innholdet i de nye lærings- og utdanningstilbudene) vil stå sentralt. Man står overfor flere utfordringer, herunder:

• Hensynet til bevaring og videreutvikling av norsk språk og kultur.

• Behovet for å utvikle digitale læremidler som er kompatible med de sosiale, kulturelle og politiske verdier og mål som settes for norsk utdanning.

• Nødvendigheten av å utvikle den kompetanse og innsikt som trengs hos norske aktører for at de skal kunne opptre på en internasjonalisert læringsarena.

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet bør forsterke den allerede eksisterende satsingen på digitale læremidler, og i større grad enn i dag også vurdere behovene i sektoren for høgre utdanning spesielt. Departementet bør samtidig samarbeide med institusjonene og organisasjonene for høgre utdanning om samarbeidsordninger og prosjekter som kan bidra til å utvikle studietilbud av denne typen.

Det finnes i dag flere ulike offentlige institusjoner som skal arbeide med bruk av IKT i høgre utdanning, samt flere som skal fremme bruk av IKT i utdanningssystemet mer generelt. Utvalget mener det er nødvendig å se disse i sammenheng. Virksomheten i blant annet Arbeidsgruppen for digitale læremidler, Sentralorganet for fleksibel læring i høgre utdanning og Forskningsrådets programmer bør koordineres, og innsatsen bør økes.

Det er viktig å sikre alle universitetene og høgskolene høyhastighets bredbåndstilknytning. Utvalget vil også understreke behovet for bredbåndstilgang for andre institusjoner og privatpersoner. Den alminnelige modemforbindelsen som de fleste studenter og fjernstudenter har i dag, er ikke rask nok til å utnytte de mer avanserte sidene av de nye digitale læremidlene.

Institusjonene

Det mye som tyder på at dagens institusjoner vil kunne gjøre deler av dagens undervisningsformer om til et konkurransefortrinn. De kan tilby gode studietilbud på campus, der studentene får komme i nærkontakt med undervisningspersonellet, og der de kan arbeide sammen med medstudenter om gruppearbeid og prosjekter. Dagens arbeidsliv stiller stadig større krav til samarbeidsevne og prosjektstyring. På campus ligger det til rette for at studentene kan få en slik erfaring. Samtidig vil undervsinngstilbudene utenfor campus øke. En god del av disse vil kunne være basert på en kombinasjon av digitale fjernundervisning og lokale kurstilbud. I det øyeblikk studentene får reelle valg, er det god grunn til å anta at de vil velge de attraktive undervsningstilbudene.

Institusjonene bør snarest forsterke sin satsing på fjernundervisning og nye digitale hjelpemidler. Utviklingskostnadene er betydelige, og institusjonene bør i størst mulig grad samarbeide om standarder og løsninger. Det kan være en fordel å trekke utenlandske partnere inn i et slik samarbeid. Det er viktig å unngå at institusjonene bruker store beløp på å utvikle løsninger som like gjerne kan kjøpes inn fra andre institusjoner og selskaper i inn- og utland. Da er det bedre å bruke kreftene på å videreutvikle allerede eksisterende teknologi og å utvikle løsninger som er spesielt tilpasset norske behov.

Det er viktig at utviklingen av digitale læremidler og satsingen på online fjernundervisning forblir en integrert del av institusjonenes virksomhet. Det vitenskapelige personalet må ta aktivt del i utviklingen av tjenestene, for det er deres kompetanse og erfaring som utgjør institusjonenes styrke.

Man bør vurdere en styrking av språkundervisningen ved institusjonene. Ønsker man å tilby nettbasert undervisning i andre land, må man sikre at underviserne har gode språk- og kulturkunnskaper. Dette gjelder spesielt engelsk.

6.4.1 Utvalgets forslag

Etter en samlet vurdering av de spørsmål som knytter seg til informasjons- og kommunikasjonsteknologiens betydning for høgre utdanning fremmer utvalget følgende forslag:

• De norske universitetene og høgskolene bør - sammen med offentlige myndigheter, internasjonale samarbeidspartnere og norske bedrifter - samarbeide om å utvikle gode og fleksible utdanningstilbud og læringsmiljøer der en tar i bruk eksisterende eller utvikler nye relevante IKT-systemer og digitale læremidler.

• Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet bør forsterke innsatsen påi utvikling av fleksible IKT-støttede utdanningstilbud og digitale læremidler innen høgre utdanning, herunder fjernundervisning og etterutdanning. I tråd med ønsket om å gi institusjonene økt frihet, mener utvalget at en bør unngå et stort innslag av øremerkede tilskudd. Institusjonenes økonomi må gi tilstrekkelig rom for innovasjon og utvikling innenfor IKT-området.

• De høgre utdanningsinstitusjonene må samarbeide om å utvikle og å ta i bruk felles standarder for formidling av nettbasert opplæring og undervisning. Standardene må sees i forhold til den utvikling som skjer i arbeidslivet.

• Utvalget vil støtte de initiativ som er tatt for å bygge ut et aksessnett som gir tilgang til bredbåndskommunikasjon. Alle utdanningsinstitusjonene, fra grunnskole til høgre utdanning, bør ha tilgang til bredbåndskommunikasjon i løpet av to år.

• Forskningsinnsatsen ved norske læresteder og innenfor rammene av relevante programmer under Norges forskningsråd når det gjelder forskning om bruk av IKT i høgre utdanning, bør samordnes og styrkes.

• Det offentlige virkemiddelapparatet på området IKT-støttet fleksibel læring bør samkjøres på en bedre måte. Det arbeid som i dag gjøres av Arbeidsgruppen for digitale læremidler, Sentralorganet for fleksibel læring i høgre utdanning og relevante programmer under Norges forskningsråd må koordineres.

• Arbeidet for å digitalisere bibliotekenes, arkivenes og museenes samlinger og kartoteker må intensiveres.

7 Kvalitet og effektivitet i læringsmiljøet

7.1 Innledning

Kvalitet i høgre utdanning diskuteres internasjonalt så vel som i Norge. Studentilstrømningen og en bredere sammensatt studentmasse, et annet forhold til internasjonaliseringen blant annet gjennom harmonisering og arbeid for økt mobilitet, presser fram et nytt fokus på kvaliteten i utdanningene. Dette kan også ses i sammenheng med økt konkurranse om studentene nasjonalt, men også internasjonalt. Utvikling av ny informasjons- og kommunikasjonsteknologi gjør at forutsetningene for arbeidet med høgre utdanning endres. Institusjonene blir utsatt for andre krav enn tidligere der kvalitet spiller en helt sentral rolle.

OECD-rapporten (1998) 29 konstaterer en stigende interesse for kvalitet i høgre utdanning og viser til en rekke bakenforliggende årsaker. I rapporten vises det til økt synlighet og høyere generelle kostnadene ved virksomhetene etter som studenttallene har økt. Parallelt med dette er den stadig voksende anerkjennelsen av høgre utdannings vitale rolle med tanke på økonomisk og sosial utvikling. De økonomiske forholdene spiller en langt større rolle enn tidligere i og med at sektoren har vokst betraktelig. Dette tilsier et annet offentlig engasjement enn tidligere. Sektoren må konkurrere med andre sektorer der man også produserer samfunnsmessige goder. Et gjennomgående resultat av dette i de fleste vestlige land er større krav til og behov for legitimering av drift, samt et tiltakende fokus på institusjonenes evne til å bidra til finansieringen.

OECD har i forbindelse med sine kartlegginger av medlemslandenes ordninger for høgre utdanning valgt å etablere et nytt begrepskonsept når det gjelder spesielt norske studenters studieatferd. I en rekke andre land viser en til problemet med såkalte drop-outs, det vil si elever og studenter som faller fra skole og universitet for godt. I Norge har man det OECD har valgt å kalle stop-outs. Disse studentene kjennetegnes av midlertidige studiestopp og kortere eller lengre avbrekk fra studiene før de fullfører sine utdanninger.

I tillegg til at studentene oppviser økt studietid, viser undersøkelser at frafallet blant begynnerstudentene ligger rundt 30 pst. det første studieåret. Så tidlig som i NOU 1988: 28 Med viten og vilje ble begynnerstudentene og deres behov det første året understreket. Det er senere satt i gang en rekke studentsosiale tiltak, både gjennom fadderordninger og andre velferdstiltak. Til tross for dette fortsetter begynnerstudenten å falle fra universitetene.

Mye av kvaliteten i utdanningen vil være avhengig av kartlegging av institusjonenes mange aktiviteter fra det enkelte fakultets vekttallsproduksjon, studieprogrammer og undervisningstilbud til studentmassen, de tilsatte og deres aktiviteter. Bildet av høgre utdanning i Norge i dag er preget av fragmentarisk sammensatte informasjonsbiter, som i begrenset grad kan si noe om helheten og hvorvidt utdanningsinstitusjonene gjør et kvalitetsmessig godt eller dårlig arbeid. For at en skal kunne utvikle institusjonenes virksomhet i tråd med de behov og krav som finnes, må det systemer til som kan informere om hva som går godt, hva som går dårlig, og hvor det trengs en innsats. For å kunne drive god undervisning, god personalpolitikk, legge til rette og følge opp er det helt sentralt at det finnes informasjon om hva som foregår.

7.1.1 Utfordringer fra OECD

I forbindelse med grunnlagsarbeidet forut for OECD-rapporten Redefining tertiary education (1998) besøkte en gruppe utsendte ti av organisasjonens medlemsland. Norge var et av disse og mottok besøk fra gruppen i 1995. Formålet med besøkene var å utforske i hvilken grad studietilbud, studieprogrammer, undervisning og læring i høgre utdanning utviklet seg for å kunne møte de forventninger og behov studenter, samfunns- og næringsliv har. Videre skulle gruppen analysere hvordan politikken best kunne fremme de nødvendige endringer. Besøket i Norge resulterte i en rapport der besøksgruppen løfter fram en rekke problemstillinger og kommer med forslag til utbedringer.

I rapporten om Norge vises det til at studenttilstrømningen har skapt endringer ved utdanningsinstitusjonene, og at forholdene krever endring i institusjonell atferd. På et overordnet plan mener gruppen at dagens system er for sterkt orientert mot offentlige «inputs» i form av ressurser og planregulering. Samtidig finnes det ikke noe korresponderende system på nasjonalt nivå for kontroll av «output».

Gruppen er imidlertid oppmerksom på at det drives studentevalueringer i utstrakt grad, og peker på at dette er en for ensidig tilnærming til kvaliteten. I grunnlagsrapporten advares det mot at man kan komme i fare for å måle for mye, istedenfor å drive kunnskapsutvikling. Medlemmene av besøksgruppen viser til at det er nødvendig med en mer grunnleggende tilnærming til kvalitetsaspektet. Slik dagens system framstår, er det ikke mulig å skaffe til veie systematiske data over den generelle kvaliteten, resultater over de nasjonalt prioriterte områdene og effektiviteten. Det vises også til at det på grunn av dette ikke er mulig å peke ut hvor man må sette inn krefter og midler for å bedre situasjonen, spesielt gjelder dette i skjæringspunktet mellom undervisning og læring.

Det vises til at innovasjon i undervisningsmetoder burde være en praktisk, om ikke bare nødvendig respons på studenttilstrømningen om læring skal kunne fremmes. I likhet med en rekke andre land i OECD har Norge et utilstrekkelig fokus på undervisningsinnovasjon. Det ser ut til at få ressurser går til undervisning, og det pekes på at en uttalt oppfatning om universitetene som research institutions dominerer. Besøksgruppen mener at det med tanke på studentenes motivasjon, sosiale og økonomiske behov burde legges større vekt på læringsformer der studentene har større ansvar for egen læring i velordnede miljøer, og der den grunnleggende satsningen legges på problemdefinering og problemløsning i mindre grupper. I rapporten foreslås det økt samarbeid med arbeidslivet for gjøre studentene bedre forberedt på livet etter utdanningen.

OECD-gruppen fokuserer også sterkt på de norske eksamensordningene og foreslår at det arbeides i retning av et eksamensopplegg som er mer variert og mer innrettet mot læring. Det er beholdt en tradisjonell tilnærming til eksamen forstått som noe som skal bestås, framfor å tilby god undervisning og et rikt tilfang av læringserfaringer. Gruppen mener at dette henger sammen med en manglende profil i gradsprogrammene. Det vises til at dette krever oppfølging og programmer for opplæring av nye og uerfarne ansatte; det gjelder også etablering av programmer for videre utvikling.

Gruppen stiller spørsmål ved om det foreligger hensiktsmessige incentiver, og hvorvidt den akademiske karrierestrukturen knytter nok oppmerksomhet til de ansattes undervisningskompetanse. Det etterlyses en grunnleggende nasjonal strategi på dette området, og det foreslås at det etableres et nasjonalt uavhengig organ med et nært forhold til både departementet og institusjonene. Organet bør også rapportere til Stortinget og regjeringen. Dets hovedoppgave bør ifølge OECD-gruppen være granskning for å sikre adekvat institusjonell praksis, men bør kanskje også ha en direkte rolle i å organisere evaluering.

Rapporten oppsummerer de mest kritiske behovene i norsk utdanning i fire punkter:

• Det må skapes bedre læringsmiljøer.

• Forholdene mellom student og institusjon må styrkes.

• Det må opprettholdes en fornuftig blanding fulltids og deltidsstuderende.

• Systemene må vise omsorg for studenter på både lavere og høyere nivå.

7.2 Offentlige tiltak for kvalitet

Til tross for OECDs påpekninger om kvalitetsmessige mangler i det norske systemet for høgre utdanning er det arbeidet med spørsmål om kvalitet over en lengre tid. Det er gjort en rekke sentralt initierte forsøk på å fremme tiltak for kvalitet i høgre utdanning. Det synes hensiktsmessig å gå gjennom noen av disse.

7.2.1 NOU 1988: 28 Med viten og vilje

I Hernes-utvalgets utredning Med viten og vilje (NOU 1988: 28) knyttes kvalitetsarbeid til den organisatoriske oppgaven det er å bygge miljøer med høy kvalitet. Med høy kvalitet forstås miljøer der det

• utvikles relevant kompetanse for utøvelse av krevende yrker

• gis undervisning som egger fantasi og innarbeider solide standarder for prøving av argumenter

• ytes fornyende forskning i faglig produktive omgivelser

• bidras til å høyne menneskenes livsstandard og levekår

• settes normer for livlig og rasjonell samfunnsdebatt

Utvalget fremmet ideen om å gjenreise heltidsstudenten gjennom nødvendige tiltak knyttet til bedret studiefinansiering, studieopplegg, studieinnsats og undervisning. Utvalget foreslo en rekke tiltak i forbindelse med begynnerstudentens møte med studenttilværelsen. Blant forslagene var å gi studentene en sosial forankring fra første semester, ved å innføre fadderordninger, kurs i studieteknikk og bruk av bibliotek, rapportskriving og muntlig presentasjon.

Når det gjaldt bedring av studieopplegg, vises det i utredningen til en undersøkelse utført i regi av NAVF 30 at studietilbudene underutnyttes, og at studentene bruker mindre tid på studiene enn forventet. Videre viste undersøkelsen at studentene brukte lengre tid enn normalt. Utvalget foreslo at studier med betydelig frafall og høy strykprosent skulle organiseres med bedre veiledning, oppfølging og tilbakeføring. Videre ønsket utvalget at studieoppleggene skulle bygges opp på en måte som fremmet progresjon i læringen og oversikt over forbindelsen mellom ulike deler av faget. Mer konkret viste utvalget til en mer gruppebasert undervisningsform med en større grad av oppgaveinnlevering og et mer forpliktende forhold mellom underviser og student. Dette skulle i tillegg styrkes gjennom at instituttene skulle gis et klarere ansvar for studentenes gjennomstrømning.

Vedrørende bedring av undervisning viser utvalget til en undersøkelse utført av KIUP 31 om praktiseringen av regelverket ved ansettelser av vitenskapelig personale. I konklusjonen pekes det på at omtale og vurdering av pedagogiske kvalifikasjoner ikke er tilfredsstillende. Utvalget foreslo at søkere til faste vitenskapelige stillinger som skal undervise, må ha en pedagogisk basiskompetanse, at kurs i universitetspedagogikk skal inngå i en del av forskerutdanningene, og at fagmiljøene skal tilby ansatte slike kurs.

Med tanke på evaluering av undervisning peker utvalget på et underbyggende premiss om at undervisning kan læres,og at man kan trenes til å anvende de omfattende kunnskaper som finnes på feltet. Dette innebærer imidlertid tilbakeføring av informasjon om det man gjør. Utvalget foreslår at det innføres faste rutiner for presentasjon og evaluering av undervisning og studieplaner, at studentevaluering blir organisert ved hjelp av flere former for informasjonsinnhenting, og at dokumentasjon av slik evaluering legges ved søknader for akademiske stillinger. Utvalget ønsket også at tiltredelsesforelesninger skulle være en del av det ordinære opplegget ved tiltredelse i stillinger som professor.

7.2.2 Studiekvalitetsutvalget 1990

Handal-utvalgets innstilling etablerte begrepet studiekvalitet som hverdagsterm i norsk høgre utdanning. I utvalgets innstilling vises det til to overordnede elementer i arbeidet med studiekvalitet - utvikling og endring gjennom kultur og struktur. Utvalget understreket at den strukturelle delen må forstås som «infrastruktur for kompetanseutvikling og kulturendring». Utvalget betraktet oppbyggingen av en slik infrastruktur som en nødvendig forutsetning for at øvrige tiltak skulle kunne gjennomføres.

Med infrastruktur viste utvalget til institusjonelle rammer for oppbygning og bruk av universitets- og høgskolepedagogisk kompetanse. Eksempelvis viste utvalget til regelverk, former for planlegging og personalpolitiske tiltak. Infrastrukturen representerer et nødvendig rammeverk som gjør andre tiltak mulige og fruktbare.

Utvalget la kulturelementet til grunn for arbeidets hovedsyn. Med det forsto utvalget studietilbud og undervisning som framtredelsesformer for den høgre utdanningens kultur. Dette innebar at om det skulle gjøres endringer i undervisning og studietilbud, så berører det institusjonenes kultur. Utvalget betraktet forholdet mellom struktur og kultur som to bestanddeler av et hele:

«Utvalget mener at arbeidet med kulturutvikling innen høgre utdanning - med sikte på økt studiekvalitet - må foregå nettopp som en dialektisk vekselvirkning mellom endring av strukturer og endring av kulturen.»

Utvalget foreslo en serie tiltak for å styrke kultur og infrastruktur på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå, deriblant

• etablering av lokale universitets- og høgskolepedagogiske enheter

• eventuell etablering av slike enheter i samarbeid mellom flere høgskoler i samme region

• etablering av et nasjonalt senter for universitets- og høgskolepedagogisk forskning, utvikling og kompetanseoppbygging

• utvikling av handlingsplaner i en ledelse som forstår betydningen, vil utviklingen og realiserer tiltakene

• oppbygging av tiltak for personalutvikling - spesielt med hensyn til de pedagogiske kvalifikasjoner - som ledd i egen plan for personalutvikling

• et tilhørende belønningssystem som gjør pedagogisk kvalifisering av arbeid med studiekvalitet til tydelige elementer som ligger til grunn for opprykk og annen belønning

I tillegg til dette fremmet utvalget forslag til tiltak på to hovedområder som kunne bidra til bedret studiekvalitet. For det første dreide det seg om intern og ekstern evaluering av studietilbud og undervisning, for det andre handlet det om tiltak som var rettet mot begynnerstudentens situasjon.

7.2.3 St.meld.nr. 40 (1990-91) Fra visjon til virke

I St.meld.nr. 40 (1990-91) Fra visjon til virke vises det til Studiekvalitetsutvalgets innstilling, der departementet sier seg enig i at det må organiseres enheter med fast ansvar for de funksjoner som er nødvendig i arbeidet med kvalitetsutvikling. Det gjøres videre klart i meldingen at det er institusjonenes ansvar å vurdere egen praksis, og at det følger av dette at de også har ansvaret for hvordan denne virksomheten organiseres internt.

«Sikring av kvalitet i utdanning bør etter departementets oppfatning primært være institusjonenes eget ansvar.»

I stortingsmeldingen videreføres noen av forslagene fra NOU 1988: 28 Med viten og vilje:

• «Det er viktig at lærestedene har gode studieopplegg for nybegynnerstudenter og at det skapes tilhørighet til institusjonen gjennom gjensidig forpliktende opplegg.

• Universitets- og høgskolekulturen bør endres, slik at lærerene oppfordres til å engasjere seg i spørsmål som gjelder undervisning og studieopplegg.

• Det er ønskelig at hver institusjon etablerer enheter med fast ansvar for utviklingen av studiekvaliteten ved institusjonen.»

7.2.4 Nasjonale evalueringer av fagområder

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet satte i 1992 i gang et nasjonalt evalueringsprosjekt i høgre utdanning. Evalueringene ble administrert av NAVF utredningsinstitutt som samlet inn og systematiserte kunnskapene og informasjonen. Evalueringsprosjektet bestod av to faser, en fase med selvevaluering og en med ekstern evaluering. Hensikten med selv-/egenevalueringen var å samle inn et grunnlagsmateriale til besøket fra de eksterne sakkyndige.

I tillegg til pilotprosjektet for fagevaluering gav Kirke-, utdanning- og forskningsdepartementet i perioden 1991-94 øremerkede midler til universitetene til studieforbedrende tiltak. Målet var å finne tiltak som har effekter på resultatene (gjennomstrømning og eksamen), og at universitetene bygger opp systemer for kvalitetssikring.

7.2.5 Norgesnettrådet

Stortinget vedtok å opprette Norgesnettrådet i mars 1997 etter Innst. S. nr.135 (1996-97) fra kirke-, utdannings- og forskningskomiteen. I mandatet heter det at Norgesnettrådet skal være et rådgivende organ for Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet i saker som gjelder den langsiktige utviklingen av høgre utdanning i Norge, særlig når det gjelder sektorovergripende og nasjonale forhold. Det er lagt opp til at rådet etter vedtak i departementet, kan få ansvar for fellesoppgaver og informasjonsoppgaver i høgre utdanning nasjonalt og internasjonalt. Norgesnettrådet kan forvalte slike fellesfunksjoner som for eksempel opptak og legge til rette for godkjenning av utenlandsk utdanning.

I brev fra departementet 32 konkretiseres og omtales rådets mandat. Under eget punkt om kvalitetssikring og evaluering heter det at rådet blir tillagt et systemansvar på feltet, med ansvar for å holde tilsyn med institusjonenes utvikling av ordninger for kvalitetssikring. Rådet skal også hjelpe institusjonene med råd og veiledning. Videre skal rådet utvikle felles retningslinjer og prosedyrer for evalueringsarbeidet i sektoren. Tilsynet skal skje gjennom kontroll av institusjonenes egne evalueringssystemer. Departementet ser det som naturlig at Norgesnettrådet tilrettelegger for nasjonale evalueringer og står for den administrative gjennomføringen.

Det er etablert en avdeling for kvalitetssikring og utvikling i rådet. Avdelingen skal drive evaluering, fagevalueringer og legge til rette for og evaluere kvalitetssikringssystemer i institusjonene, samt evaluering av privathøyskolesektoren.

7.2.6 Departementets evalueringspris

Departementets evalueringspris ble opprettet i 1995 av Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet. Hensikten med prisen var å stimulere arbeidet med studentevaluering av undervisning og få fram gode evalueringsopplegg som kunne tjene som gode eksempler for andre. Prisen på kr 500 000,- ble delt ut for fjerde gang i oktober 1999 under den 10. Nettverkskonferansen for universitets- og høgskolepedagogikk.

Til nå har evalueringsprisen blitt tildelt som «belønning» for gode opplegg for studentevaluering av undervisning etter at de har vært gjennomført og rapportert. Departementets utlysning av prisen har de tre siste årene inneholdt fire retningslinjer for vurdering av de innsendte evalueringsoppleggende.

1. Forankring på institusjons-/avdelingsnivå. Evalueringsopplegget bør, i vedtak og ansvar, være forankret på institusjonsnivå og ikke være overlatt til enkeltpersoners initiativ.

2. Helhetlig plan: Formål, gjennomføring og oppfølging. Evalueringsopplegget må omfatte en helhetlig plan med definert formål, begrunnelse for valg av evalueringsformer, forpliktende rutiner og kriterier for oppfølging, osv. Opplegget bør kombinere ulike evalueringsformer og fokusere på ulike aspekter ved studieplaner, undervisning og læring. Evalueringsopplegget skal være begrunnet i forhold til den aktuelle utdanning/institusjon faglig administrativt og ressursmessig.

3. Studentmedvirkning i alle faser. Studentene skal være aktivt med både i planlegging, gjennomføring og oppfølging av evalueringen.

4. Konsekvenser av evalueringen. Evalueringsopplegget skal være gjennomført i sin helhet og det skal dokumenteres hvilken betydning evalueringen har hatt for utviklingen av studiekvalitet. Departementet legger her særlig vekt på de effekter som evalueringsarbeidet får.

Utlysingen har gått til universitetene, vitenskapelige, statlige og private høgskoler.

I forbindelse med Norgesnettrådets systemansvar for kvalitetssikring og evaluering av høgre utdanning, ble rådet i brev fra departementet 12.03.99, bedt om å forberede seg på å utrede eventuell videreføring / mulig omorganisering av evalueringsprisen.

Norgesnettrådet har på grunnlag av dette foreslått å avvikle evalueringsprisen til fordel for opprettelse av en pris for fremme av kvalitet i norsk høgre utdanning;

1. Norgesnettrådet mener det er viktig fortsatt å påskjønne godt utdannings- og studiekvalitetsarbeid ved norske universiteter og høgskoler, og vil i den forbindelse anbefale at det også i framtiden avsettes midler som kan brukes til å støtte slikt arbeid.

2. Rådet anbefaler at evalueringsprisen gis et bredere grunnlag for tildeling enn kun studentevaluering av undervisning. Kriteriene for pristildeling bør i framtiden ta utgangspunkt i en videre og mer generell forståelse av utdannings- og studiekvalitetsarbeid.

3. Rådet vil i tillegg anbefale at det åpnes for å gi til støtte gjennomføring av prosjekter som sikter mot å sikre og videreutvikle utdannings- og studiekvaliteteten i institusjonene.

4. Norgesnettrådet tilrår at summen som stilles til disposisjon, økes fra kr 500.000 til minimum kr. 1.000.000. pr. år.

5. På grunnlag av forslag fra Det norske Universitetsråd og Det norske Høgskolerådet oppnevner Norgesnettrådet en komité på tre medlemmer, to faglig tilsatte ved universitet/høgskole og en student. Med utgangspunkt i de retningslinjer som ligger til grunn for nominasjon av kandidater til evalueringsprisen, utarbeider komitéen forslag til kriterier, regler og andre bestemmelser som skal ligge til grunn for behandling av søknader om støtte til eksisterende opplegg og til utviklingsprosjekter. Komitéen bør også bli bedt om å komme med forslag til et mer passende navn i forbindelse med at prisen gis et bredere kriteriegrunnlag for tildeling/støtte.

Forslaget støttes av Kirke-,utdannings- og forskningsdepartementet og rådet er bedt om å utvikle kriterier for prisen i tråd med vedtaket. Departementet ser det som mest hensiktsmessig at prisen tildeles institusjonene og ikke det enkelte fagmiljø. 33

7.3 Studiekvalitet i praksis, en undersøkelse av status

7.3.1 Studiekvalitet ni år etter

I forbindelse med utvalgets utredningsarbeid har Fagområdet for universitetspedagogikk ved Pedagogisk forskningsinstitutt ved Universitetet i Oslo utført en større undersøkelse om «Studiekvalitet i praksis» 34. Undersøkelsen er en oppfølging til Studiekvalitetsutvalgets anbefalinger. Etter som det ikke er gjort noen systematisk oppfølging av innføringen av studiekvalitetsbegrepet som dagligterm i høgre utdanning, er det uklart hva som forbindes med begrepet og hva det innebærer i praksis.

Undersøkelsen er en empirisk studie av hva 35 offentlige institusjoner 35 for høgre utdanning omtaler som tiltak til utvikling av studiekvalitet. Det dreier seg om hvilke tiltak som har blitt gjennomført, og hvordan en vurderer hva som er viktig for, bidrar til eller hindrer studiekvalitetsarbeidet ved institusjonene.

Undersøkelsen er organisert rundt fire hovedtema er:

1. Strategi og ansvarlig organ for studiekvalitetsutvikling og saker som faller inn under dette.

2. Lærerenes pedagogiske kvalifikasjoner.

3. Faglige enheter for universitet og høgskolepedagogikk.

4. Vurderinger av situasjonen og utviklingsmuligheter.

Strategi og ansvarlig organ for studiekvalitetsutvikling og saker som faller inn under dette

Av undersøkelsens 35 institusjoner har 32 utviklet en strategisk plan/handlingsplan for arbeidet med studiekvalitet. Planene er enten utformet som eget dokument, eller de inngår som en del av institusjonenes samlede strategiplan. Ansvaret for studiekvalitetsarbeidet ligger de fleste steder i institusjonenes styre, ofte knyttet til prorektor som et spesielt tilsynsområde. Det direkte ansvaret er tillagt dels egne oppnevnte faglige utvalg og dels administrative organer. Ivaretakelsen av ansvaret gjøres gjennom institusjonenes ordinære styringsorganer.

Institusjonene har samlet sett vært opptatt av evalueringer. Ved universitetene og en del statlige høgskoler har også kvalifisering av lærerene vært en sentral aktivitet. Dette gjelder også tiltak som er rettet mot å legge forholdene til rette for studentene, i hovedsak de nye og de som har spesielle behov.

I undersøkelsen konkluderes det under dette hovedtemaet med at institusjonene ser ut til å framdeles bruke en stor del av arbeidet med studiekvalitet på å legge til rette en mer overgripende måte å angripe på temaet på. Institusjonene ser ut til å legge planer og drive utredningsarbeid på feltet.

«Institusjonene har tatt temaet «studiekvalitet» alvorlig, men mange arbeider fortsatt med å utvikle innholdet i begrepet og en helhetlig konkretisering av arbeidet med det.»

Lærerenes pedagogiske kvalifikasjoner

Av undersøkelsen framgår det at:

• «Universitetene stiller krav til lærere som tilsettes om pedagogisk basiskompetanse i form av utdanning.

• Tilsvarende krav stilles også ved vel halvparten av de vitenskapelige høgskolene men bare ved knapt 1/4 av de statlige.

• Alle universitetene, og alle unntatt én av de vitenskapelige høgskolene, tilbyr kurs som gir pedagogiske basiskompetanse for sine lærere eller har samarbeid med andre institusjoner om slike tilbud.

• Bare 1/4 av de statlige høgskolene tilbyr tilsvarende kurs for sine lærere, de færreste i et omfang som tilsvarer kravene til pedagogisk basiskompetanse.» 36

Undersøkelsen mener å kunne forklare forskjellen mellom universitetene og de vitenskapelige høgskolene på den ene siden, og de statlige høgskolene på den andre siden, med Universitetsrådets vedtak om å råde universitetene og de vitenskapelige høgskolene til å etablere krav om pedagogisk basiskompetanse hos sine nytilsatte i 1988. Undersøkelsen viser også et sammenfall mellom det å stille et slikt krav og det å tilby kurs og å ha en faglig enhet med kompetanse og ressurser til dette.

Samtidig er det viktig å peke på at de fleste utdanninger ved statlige høgskoler har hatt krav om pedagogisk utdanning for å bli tilsatt. Av profesjonsutdanningene er det bare ingeniørutdanningen som ikke hadde et direkte krav om dette. De tidligere distriktshøgskolene (inntil 1994) med forskjellige utdanninger fulgte kompetansekravene ved universitetene.

Faglige enheter for universitets- og høgskolepedagogikk

Samlet sett viser undersøkelsen at aktivitetene under dette hovedtemaet er sterkest organisert ved universitetene og svakest ved de vitenskapelige høgskolene og de statlige høgskolene. Det vises til at det er vanskelig å se hvordan det kan drives et solid og faglig/vitenskapelig basert utviklingsarbeid på feltet uten at det finnes en person med faglig kompetanse som har ansvar og arbeidstid knyttet til dette arbeidet.

I undersøkelsen stilles det spørsmål til hvor nødvendig det er med en egen faglig enhet på hver institusjon; det er mulig å etablere slike enheter i form av institusjonelt samarbeid.

Vurdering av situasjonen og utviklingsmulighetene

De tre institusjonsgruppene gir et bilde av studiekvalitet som et mangefasettert begrep. Institusjonene viser til ulike sider ved begrepet som sentrale for at studiekvaliteten ved en institusjon skal karakteriseres som god.

«Det er følgelig ikke mulig ut fra svarene på dette spørsmålet å kunne si at det i norsk høyere utdanning eksisterer en tilnærmet felles forståelse av hva som er viktig ved og for en god studiekvalitet.»

Sammenfatning

Undersøkelsen viser at studiekvalitetsbegrepet har fått gjennomslag i høgre utdanning. Den viser også at det er vanskelig å finne et uttrykk for en felles forståelse av studiekvalitetsbegrepet. Institusjonene peker på en rekke ulike forhold som har betydning, og ulike tiltak som er satt i gang. Studiekvalitet er en samlebetegnelse for flere typer tiltak som institusjonene vurderer som sentrale for at de skal bli bedre steder for å lære og å være student. I undersøkelsen vises det til at det er institusjonelt rom for, en felles etterspørsel etter og en viss økt synlighet og høyere status knyttet til arbeid med utvikling av studiekvalitet.

I positiv retning peker de mange «infrastruktur»-tiltakene ved institusjonene: universitets- og høgskolepedagogiske enheter, strategiske planer, organer med ansvar for arbeidet med studiekvalitet, ordninger med studentevalueringer, pedagogisk kvalifisering av lærere og spesielle tiltak når det gjelder studieplaner og undervisning. Variasjonene mellom de ulike type institusjoner bidrar til et mangfold av tiltak og oppfatninger av arbeidet. I undersøkelsen vises det til at ulikheter i tiltak institusjonene imellom er rimelig; imidlertid kan det være bekymringsfullt om oppfatningene om studiekvalitet ved en institusjon framstår som fragmentert. Undersøkelsen viser at flere av institusjonene mangler en samlende oppfatning av studiekvalitetsarbeidet. På institusjonsnivå innebærer dette et behov for systematisk utviklingsarbeid fra sentralt hold i institusjonen.

I en mer negativ retning vises det til spesielt to hindringer i studiekvalitetsarbeidet: opplevelsen av begrensninger i ressurser til denne typen arbeid og manglende holdninger og motivasjon i kulturen i forhold til arbeid med å utvikle undervisningen.

7.4 Ulike systemer for evaluering

7.4.1 Kvalitet og evaluering

Redegjørelsen ovenfor viser at oppmerksomheten rundt kvalitet og kvalitetsfremmende arbeid i høgre utdanning ikke er ny. Arbeidet som til nå er gjort er et viktig grunnlag av kunnskap og erfaringer man kan dra nytte av i det videre arbeidet. OECD etterlyser en grunnleggende nasjonal strategi for kvalitetsarbeidet i norsk høgre utdanning. Det pekes også på at det ikke er mulig å framskaffe systematiske data over den generelle kvaliteten i norsk høgre utdanning.

Arbeid med kvalitet i høgre utdanning kan synes uløselig knyttet til evalueringer for ulike formål. Kvalitet og evaluering er ikke nødvendigvis sammenfallende størrelser. Evalueringer er i hovedsak et hjelpemiddel for dokumentasjon av ulike forhold. Dokumentasjonen kan brukes til å stadfeste kvalitet. Evalueringer kan gjøres på mange måter, i det følgende vil det bli redegjort for noen alternative måter å nærmer seg evalueringsarbeid på.

Kvalitetskontroll og kvalitetsutvikling

Historisk sett har kvalitetssikring vært et statlig uttalt ønske knyttet til kontroll, og er derfor blitt vurdert som et inngrep i den akademiske frihet. Den kontinentale tradisjonen for statlig kontroll av høgre utdanning er basert på en Humboldt-tradisjon og en Napoleon-tradisjon 37. I Napoleon-tradisjonen er det statlig kontroll av faglige innholdet så vel som undervisningsformer og studentatferd. I motsetning til dette forfekter den Humboldtske-tradisjonen Lehr- und Lernfreiheit. Imidlertid hevdes det at man innenfor begge disse kontinentale tradisjonene har hatt den samme oppfatningen av forholdet mellom stat og høgre utdanning. Kontrollen utøves i første rekke i forkant ( ex ante) gjennom forordninger og rammebetingelser. Institusjonene tildeles spesifiserte budsjetter, vitenskapelig ansatte er offentlige tjenestemenn med spesifiserte kvalifikasjonskrav og lik avlønning gjennom regulativ. På studentnivå gjenspeiles dette i reguleringer for konkurranse om studieplasser. Undervisningen er også underlagt denne typen kontroll gjennom prosedyrer for godkjenning av planer, etablering av nye institusjoner og eksamensordninger. I motsetning til dette finnes det i noen land med Napoleon-tradisjon ex post-kontroll der det fokuseres på realisering av planer og undervisning, for eksempel ved bruk av inspektorater.

Det anvendes en rekke begreper innenfor de ulike systemer for kvalitetskontroll og kvalitetsutvikling. For å kunne etablere et system for fremme av kvalitet er det viktig å bestemme hvilke funksjoner systemet skal ha. Bestemmelsene vil i stor grad legge føringer på og forme systemet. 38 Funksjoner man kan skille mellom er accountability oriented quality systems og improvement oriented quality assessment systems. 39I henhold til undersøkelser viser det seg at i land der kvalitetssystemet delvis eller helt er myndighetenes ansvar (eller eventuelt lagt til et uavhengig organ oppnevnt av myndighetene) dominerer en orientering mot kontroll. Der kvalitetssystemet drives av samfunnsinstitusjoner av faglig/profesjonell art, blir systemene mer ( accountability) ansvarsorienterte, men med rikelige muligheter til utvikling / forbedringsperspektivet. Disse systemene gir større muligheter for forbedringer der institusjonene driver selvregulering og myndighetene har en tilsynsrolle. Om institusjonene selv driver systemet for fremme av kvalitet er det utvikling og forbedringsperspektivet som dominerer, selvregulerings aspektet blir således stående sterkt 40. Primært kan man gå ut i fra at verken institusjonene for høgre utdanning eller myndighetene er uenige om formålet med kvalitetsforbedringer. Kvalitetsvurderinger gjøres i hovedsak for å avdekke svakheter og stimulere og forbedre kvaliteten på utdanning. Det finnes likevel en spenning mellom myndighet og institusjon når det gjelder accountability, og institusjonenes følelse av å måtte avlegge årlige «regnskap» i form av rapporter for sine aktiviteter. Hvordan evalueringer gjøres og hvem som får delta i prosessene er således et sentralt punkt.

Evaluering for akkreditering er en formell ordning der det kontrolleres/vurderes av styringshensyn for å gi en godkjenning etter minstekrav. Mens kvalitetsutvikling antar en tilnærming mot en variert og differensiert utvikling vil ordninger for akkreditering understøtte standardisering av høgre utdanning. Ordninger for akkreditering innebærer i så måte å fastsette bestemte standarder som skal håndheves. En slik ordning innebærer også et maktaspekt da noen må fastsette og definere standardene, samt sørge for håndheving av disse. Et alternativ til akkrediteringsordningene er ordninger for kvalitetsutvikling. Kvalitetsutvikling innebærer både et kontroll- og et utviklingsaspekt.

Evaluering i forhold til objekt og formål

Evaluering omfatter et mangfold av prosedyrer for å vurdere en rekke ulike situasjoner og forhold i henhold til ulike standarder, kriterier eller målsettinger. Evaluering ses i forhold til det objektet man ønsker å vurdere, og i forhold til de formål prosessen har. Et utdanningssystem kan vurderes etter tre klassifikasjoner: institusjonsevaluering, programevaluering og metaevaluering 41. Programevaluering tilsvarer evalueringer av et spesifikt fag, program eller disiplin. De nasjonale evalueringene av fagområder fra 1992 er et eksempel på programevalueringer. Organisering, styringsspørsmål og forskningsaktiviteter er ofte utelukket i denne typen evalueringer. Med institusjonsevalueringer vises det til vurderinger av hele lærersteder. I denne typen evalueringer inkluderes spørsmål om organisering, styring og forskning. Metaevalueringer er en mer indirekte evalueringsform enn de to andre. Hensikten med metaevalueringer er å evaluere evalueringene og er ofte kalt audits. Prinsippet baserer seg på ideen om at hvis evalueringene er gode, så vil det framskaffe god kvalitet.

Evalueringer klassifiseres også etter formål som styring og kontroll eller utvikling. Ofte er evaluering for kontroll organisert som såkalt summativ42 evaluering. En måte å gjøre dette på er ved bruk av direkte rapportering. Denne type evaluering er gjennomgående basert på produktindikatorer eller såkalte performance indicatores, som nøkkeltall og andre kvantitative indikatorer. Direkte rapportering og bruk av indikatorer er i hovedsak anvendt for å evaluere institusjoners resultatoppnåelse, for eksempel gjennom deres evne til å omsette midler til faglig produksjon. Indikatorer gir vurderingskriterier i en operasjonalisert form; dette innebærer en presisering av hvilke aspekter ved kvalitet, effektivitet og effekt som oppfattes som viktige. I hovedsak har arbeidet med indikatorer gått i to retninger: For det første er det forsøkt etablert nasjonale indikatorer som gjøres gjeldende for alle institusjonene, og for det andre forventes det at institusjonene selv setter opp indikatorer på grunnlag av egne mål og ambisjoner. Dette er vurderinger som kan knyttes til begreper som kvalitetskontroll og kvalitetssikring. Vanligvis anvendes denne type indikatorer ved evalueringer for akkreditering.

Et annet formål kan være evaluering for lærings- og utviklingsformål. Hensikten med slike evalueringer vil være å drive kontinuerlig utviklingsarbeid ved hjelp av formative evalueringer. I evalueringsprosesser med det formativesom siktemål vil prosessindikatorer være viktige. Prosessindikatorer anser informasjon på et gitt område som viktig, men kun som en del i en større sammenheng av kriterier. Prosessindikatorene relateres til studentene og de egenskaper de har. De nasjonale evalueringene kan knyttes til denne typen evalueringer.

Det sentrale med disse klassifiseringene er at de ikke er gjensidig utelukkende og at det meste av evalueringer som skjer i dag har både styring/kontroll og utvikling som siktemål. Figur 7.1 gir en oversikt over hvordan ulike evalueringsformål og objektene for evaluering kan betraktes i forhold til hverandre.

Kilde: Bjørn Stensaker

7.4.2 Internasjonale tendenser og trender

Tendensene i Europa i løpet av 1990-årene kan oppsummeres som et skifte fra fokus på kontroll til fokus på utvikling. Flere land ser ut til å understreke lærestedenes overordnede ansvar i kvalitetsarbeidet. Framfor de rene programevalueringene som man la vekt på i 1980-årene og i begynnelsen av 1990 årene, er nå lærerstedenes totale funksjonsmåte og ansvarlighet satt i sentrum. I økende grad har oppmerksomheten rettet seg mot standarden på de uteksaminerte kandidatene og hva som skjer i studieløpet. Det blir fokusert mindre på hva studentene har med seg av forutsetninger når de begynner på studiet.

Metodemessig ser den europeiske utviklingen ut til å gå i retning av at kvantitativ og kvalitativ informasjon likestilles som beslutningsgrunnlag. Dette skjer etter at en rekke europeiske land har satset sterkt på kvantitative resultatindikatorer. Interessen for å se kvantitative og kvalitative resultater i sammenheng har tiltatt i løpet av 1990-årene. Prosedyrene i de ulike land viser at kvantitative data i stor grad utgjør grunnlagsinformasjonen i evalueringsarbeidet, men kun i kombinasjon med data av kvalitativ art. 43

I kjernen av de fleste former for kvalitetssikring i høgre utdanning er det prosedyrer for selvevaluering. Hensikten med dette er å involvere det akademiske personalet og knytte de som er nærmest undervisningssituasjonen, til framtidsplanleggingen. Parallelt med selvevalueringen finnes det systemer for ekstern evaluering. Slike grupper er ofte sammensatt av utnevnte eksperter på fagfeltet, såkalte peer review. I land der man har valgt nasjonale systemer for kvalitetssikring, er det etablert en nasjonal enhet for koordinering av virksomheten. Hovedsakelig er disse opprettet og finansiert av sentrale myndigheter, eller de er satt i gang av institusjonene selv. Maktaspektet som er knyttet til disse enhetene varierer.

Vurderingsgruppene som besøker institusjonene utarbeider som regel en rapport med vurderinger. Rapportene kan være av både offentlig og konfidensiell art, avhengig av hensikt og hva slags ordninger som ligger bak. Som supplement til ekspertgruppenes rapporter blir det mer vanlig at institusjonene selv kommer med forslag til forbedringer på grunnlag av selvevalueringer og ekstern evaluering.

Arbeidet krever store mengder ressurser. Ifølge en rapport om kvalitetsutvikling som ble bestilt av utvalget, 44 er det ikke et rimelig forhold mellom mengden dokumentasjon og det omfattende arbeidet som legges fram sammenliknet med verdien av de to. Spesielt vises det til problemer knyttet til analysekapasiteten for full utnytting av dokumentasjonen og problemet med å omsette resultatene i praktiske tiltak.

Nederland

Evalueringssystemet i Nederland kjennetegnes av tre faser, som alle gir tilbakemeldinger til institusjonen. I første fase gjennomfører institusjonen en intern selvevaluering som resulterer i en rapport. I annen fase av evalueringen besøker en ekspertgruppe institusjonen og gjennomfører en innsamling av data der også institusjonens selvevaluering inngår. Gruppen vurderer det materialet den selv har samlet inn, og rapporten fra institusjonen. I tredje fase skriver ekspertgruppen en selvstendig rapport. Rapporten samles sammen med andre tilsvarende rapporter i en offentlig rapport som inneholder en generell status for den utdanningstypen det gjelder. I tillegg til dette følges anbefalingene opp av et statlig inspektorat. Inspektoratet gir advarsler, påminnelser og kan også anbefale avvikling av fag.

I Nederland skjelnes det mellom aktiv og passiv anvendelse av evalueringsresultatene. Ved passiv anvendelse blir rapportene diskutert i miljøet, ved aktiv anvendelse ender resultatene som iverksatte tiltak. Hovedsakelig tyder undersøkelser på at de institusjonsansatte er fornøyd med ordningen, og spesielt de interne selvevalueringene. Det hevdes at man har maktet å skape en kultur der utvikling av kvalitet er blitt en del av den institusjonelle virksomheten. 45

England

Det engelske systemet for kvalitetsvurdering har gjennomgått en rekke endringer siden Dearing-rapporten ble avgitt i 1997. Før endringene ble kvalitetssikringen av høgre utdanning i England gjennomført av to separate organer. 46The Higher Education Quality Council (HEQC) hadde hovedansvaret for å kontrollere om institusjonene hadde effektive systemer for kvalitetssikring. Dette dreide seg om prosedyrer som sikrer gjennomføring av kvalitetsarbeidet, og at informasjon blir tilbakeført til den som kan utbedre undervisningspraksisen. Higher Education Funding Council (HEFC) 47 vurderte læringserfaringene og studentenes resultater i hvert enkelt fag i forhold til institusjonenes egne målsettinger.

Begge disse funksjonene er nå underlagt et nytt organ som ble etablert i 1997: The Quality Assurance Agency for Higher Education(QAA). Byrået er et uavhengig organ som blir finansiert av kontingenter fra utdanningsinstitusjonene og gjennom kontrakter med HEFC for både England og Wales.

Byråets hovedoppgave er å vurdere utdanningsinstitusjonenes virksomheter. Dette gjøres gjennom besøk for å utføre auditsav den overordnede akademiske styringen, ordninger institusjonene har med utenlandske institusjoner for å vurdere kvaliteten og standarden på undervisning og læring på fagnivå. Både evalueringer av institusjonene og evalueringer av fagene er offentlig tilgjengelige.

Institusjonsevalueringene utføres ved hjelp av audits for å vurdere om institusjonene opprettholder sine akademiske kvaliteter og standarder. QAA arbeider som en uavhengig vurderingsinstans ved å bruke erfarne seniorakademikere utenfra institusjonen. Disse besøker institusjonen og skriver en rapport som inneholder en overordnet vurdering av institusjonens sterke og svake sider. Institusjonen må rapportere tilbake et år senere om de tiltak som er satt i gang for å bøte på de svakheter som har blitt avdekket. Audit-prosessen fokuserer på fire hovedemner: institusjonens kvalitetsstrategi, de akademiske standarder, infrastrukturen for læring og kommunikasjon.

Fag /programevalueringene utarbeides for det enkelte fag. Evalueringene fokuserer på de vanlige forhold som former læringserfaringer og studentenes resultater.

Hensikten med QAAs vurderingsarbeid er:

• Å sikre at den offentlige finansieringen gis til utdanninger med et akseptabelt kvalitetsnivå

• Å gi ut offentlig informasjon om utdanningene gjennom publisering av rapportene

• Å skaffe til veie informasjon og innsikt for å oppmuntre til forbedringer i utdanning

Hovedtrekk ved byråets metoder for kvalitetsvurdering er knyttet til vurdering i henhold til målsettinger, vurdering i henhold til studentenes læringserfaringer og prestasjoner, vurdering ved hjelp av peer review,samt kombinasjon av intern og ekstern vurdering og publisering av rapporter.

Fordi høgre utdanning i England består av et mangfold av utdanningsinstitusjoner som varierer i størrelse, fagtilbud, historikk og formål, gjøres vurderingene av institusjonenes virksomheter ut fra institusjonenes egne definerte målsettinger. QAA advarer brukere av rapportene mot å sammenlikne de ulike institusjonene uten å ta i betraktning de individuelle målsettinger som er satt.

Vurderinger av studentenes læringserfaring og prestasjoner gjøres i henhold til en rekke forhold. Byrået dekker aktiviteter som undervisning gjennom direkte observasjon av klasserom, seminar, arbeidsgruppe, laboratoriesituasjoner, metoder for eksaminering av studentenes arbeid, pensum og studieplaner, personalet og personalets utvikling, hvordan midler anvendes med tanke på bibliotek, informasjon, teknologi og utstyr, og studentorientert støtte og veiledningsarbeid. Disse aktivitetene er underlagt seks bestemte kategorier som gis vurdering på en skala fra 1 til 4 ,der fire er best. De seks kategoriene omfatter studieplan med innhold og utforming, undervisning med læring og eksaminering, framgang hos studentene og prestasjoner, støtte og veiledning til studentene, ressurser, samt kvalitetsstyring og kvalitetsfremmende arbeid.

Vuderingsarbeidet består av to grunnleggende tilnærminger. Utarbeidelse av selvevaluering gjort av tilbyder selv ut fra egne målsettinger. Et tredagers vurderingsbesøk gjort av et team av profesjonelle. Teamet vurderer studietilbudet for å kunne utarbeide en profil av institusjonen som danner grunnlag for en overordnet vurdering. Om institusjonen oppnår to eller bedre på hver kategori, er kvaliteten ansett som godkjent.

Australia

I det australske systemet framheves studenten og studentens læring som det sentrale. Sentralt i evalueringene er dokumentasjon av det som gjøres, og hvilke resultater som nås. Elementene i dette arbeidet forstås som et hele, og studenters læring skal stå sentralt for å sikre kvalitet på programnivå og i evaluerings- og eksamenssystemene.

Forutsetningene for å få til et slikt system ligger i følgende elementer: 48

• Et omfattende system for kvalitetssikring må bygge på et ønske eller behov for å skape utvikling.

• Ledelse i nøkkelposisjoner må ha et sterkt engasjement for systemet.

• Tilstrekkelige ressurser må stilles til disposisjon og dette må betraktes som en investering.

• Det primære formål er et best mulig utdanningsprogram.

• Kvalitetssikringssystemet må ivareta behovet for systematisk oppfølging.

• Kvalitetsutvikling og andre plansystemer må ses som et hele.

• Systemet må kunne gjøre bruk av eksempler for god praksis og ekspertkunnskap.

• En ekspertgruppe må ha ansvaret, og ha en leder som må være leder på linje med andre ledere i organisasjonen.

Det hevdes at dette kan oppnås gjennom ordninger der det er utviklet visjoner, verdier, strategiske mål og planer for institusjonen. Videre må det finnes systemer for sikring av kvalitet på programnivå, utdanningsprogrammer for ansatte, samt evalueringssystemer for studentenes læring både som prosesser og som resultater. I tillegg til evalueringssystemer for studenter, må det finnes tilsvarende systemer for vitenskapelig ansatte og andre grupper av ansatte. Det vises også til at organisasjonsstrukturen må skape betingelser for kvalitetsutvikling, grupper av sentrale aktører som støtter arbeidet, politiske vedtak, prosesser og ressurser som kan gjøre det mulig å skape et adekvat system. 49

7.4.3 Andre ordninger for evaluering

efmd- akkreditering av Bedriftsøkonomisk Institutt (BI)

Bedriftsøkonomisk Institutt (BI) har i forbindelse med sitt kvalitetsarbeid søkt og fått deltakelse i et akkrediteringssystem kalt the European Quality Improvement System(EQUIS). Systemet er underlagt paraplyorganisasjonen for business- og management-utdanning i Europa, European Foundation for Management Development (efmd). 50

I januar 1997 ble EQUIS-prosjektet formelt etablert. I dag har 16 institusjoner oppnådd denne godkjenningen. Arbeidet i EQUIS har et tredelt formål:

1. Utvikle instrument for sammenligning og benchmarking av skolene.

2. Understøtte kvalitetsforbedrende tiltak.

3. Gi markedet informasjon om europeisk business- og management-skoler. Prosedyren for akkrediteringen består av fire trinn: vurdering av kandidatur, selvevaluering, internasjonal peer review og akkrediteringsbeslutning.

Selvevalueringsprosessen er ment å gi BI en dypere forståelse av hva det innebærer å være et internasjonalt utdannings- og forskningssenter i business og management. Institusjonen selv betrakter selvevalueringsprosessen som bestående av fem formål. For det første skal det gi en mulighet til å gjøre opp status for hele organisasjonens situasjon og utvikling; videre skal det være en gjennomgang av institusjonens overordnede strategi og representere en balansert og kritisk selvprøving. For det fjerde er selvevalueringen oppfattet som et utgangspunkt og den viktigste informasjonskilden for peer review-fasen i akkrediteringsprosedyren. Til sist er selvevalueringen et bidrag til organisasjonens innsikt i hvilke kvalitetsparametere som finnes internasjonalt for management-utdanning.

Selve rapporten skal inneholde en rekke temaområder som skal dokumenteres og drøftes. Rapporten skal dekke temaer om organisasjonens oppgaver, studenter, programkvalitet, personlig utvikling, forskning og utvikling, bidrag til samfunnet, tilsatte, ressurser, tilknytninger til næringslivet og internasjonale spørsmål/saker.

Akkrediteringen oppnås hvis selvevalueringsrapporten tilfredsstiller EQUIS' kvalitetskriterier, som skal tilsvare høy internasjonal kvalitetsstandard for temaområdene, høy grad av internasjonalisering på temaområdene og høy grad av næringslivsorientering når det gjelder programmer, aktiviteter og prosesser.

Norgesnettrådet - organ med systemansvar for kvalitetssikring

I forbindelse med Norgesnettrådets systemansvar for kvalitetssikring har rådet fått utarbeidet en arbeidsgrupperapport om evaluering, kvalitetssikring og kvalitetsutvikling av norsk høgre utdanning. 51 Arbeidsgruppen har gått inn for etablering av et evalueringssystem som skal ivareta både kvalitetssikring og kvalitetsutvikling, der det skal legges størst vekt på utvikling. Gruppen går inn for å følge etablert evalueringspraksis og vil bruke både intern og ekstern bedømmning. Gruppen anbefaler at en skal være tilbakeholden med å basere seg på kvantitativ metode og endimensjonale indikatorer da gruppen betrakter disse å ha liten verdi i forhold til et så sammensatt og varierende evalueringsspørsmål som utdanningskvalitet. Likevel etterlyses et utvidet format av rapporterbare nøkkeltall for å gi evalueringene et mer solid grunnlag. Det vil bidra til å forankre vurderingene i reelle instanser og resultater og være nyttig for vurderinger av utdanningskvalitet på et aggregert nivå.

Arbeidsgruppen tilrår at den enkelte institusjon har hovedansvar for kvaliteten i egne utdanninger. Samtidig vises det til at det er behov for et nasjonalt evalueringssystem. Gruppen foreslår at utvikling av et slikt system baseres på audits. Arbeidsgruppen forutsetter at det legges til grunn noen felles rammekrav for utforming av opplegg til kvalitetssikring ved institusjonene. Dette dreier seg om institusjonenes organisering og ansvarsforankring av kvalitetsarbeidet og retningslinjer for hva den interne evalueringen skal omfatte, og hvordan den bør dokumenteres. Resultatene av arbeidet skal nedfelles i en årsrapport, og denne skal legges fram ved audit.

Arbeidsgruppen tilrår at det utvikles et registrerings- og rapporteringssystem for evalueringsdata som skal gi et kvantitativt grunnlag for evalueringer. Dataene bør inngå i årlig rapportering og inngå i dokumentasjonsgrunnlaget for den interne årsrapporten.

Det anbefales at audits organiseres i sykluser på 3 eller 4 år. Innenfor hver syklus skal alle institusjoner være evaluert. Etter hver omgang tilrår gruppen en gjennomgang med sikte på justeringer av opplegget. Den første syklusen vil være en bred gjennomgang, mens de senere vil legge mest vekt på tidligere runders konklusjoner, oppfølging av disse og hvordan tiltak har virket. Arbeidsgruppen forutsetter at evalueringene utføres av et sentralt evalueringsorgan med høy grad av legitimitet. Organets hovedformål skal være å bistå institusjonene i deres arbeid med sikring og utvikling av utdanningskvaliteten.

7.5 Problemstillinger knyttet til kvalitet

7.5.1 Målsettinger om best mulig læring

I OECDs bakgrunnsrapport og tilstandsanalysen av høgre utdanning i Norge framheves noen sentrale problemer spesielt. I overordnet forstand etterlyses en grunnleggende nasjonal strategi for kvalitetsutvikling og et system på nasjonalt nivå for kontroll av såkalt output. I en mer spesifikk forstand er det vist til grunnleggende problemer innenfor ulike områder ved institusjonenes virksomheter:

• Komiteen foreslo at det burde stimuleres til økt bruk av problembasert læring med vekt på grupper, prosjekt- og feltarbeid, gjerne i samarbeid med industri og næringsliv.

• Komiteen så behov for mer strukturerte studier.

• Det ble foreslått tiltak for å tone ned betydningen av avsluttende eksamen og sertifisering ved hjelp av evalueringer som får studentene til å fokusere mer på læringsaspektet.

• Tiltak for å fremme de tilsattes formidlerrolle og formidlingskompetanse

Den beste garanti for kvalitet i undervisningsprosessen ligger i holdningene, kunnskapene og ferdighetene hos hver enkelt lærer. 52 Lærere som føler entusiasme for sitt arbeid, som er godt kvalifiserte og eksperter i det de underviser i, er de viktigste faktorene for å fremme studentenes læring.

Samtidig er det også ledelsens ansvar å vite hva slags kvalitet det er på den undervisningen studentene får på fakultetene og instituttene. Det å samle inn og oppnå innsikt i den enkelte lærers kunnskaper blir således en viktig del av ledelsens ansvarsområde. Den enkelte lærers prestasjoner i undervisningssituasjonen er kun én ingrediens i undervisningskvaliteten når den skal måles. Undervisningskvaliteten innbefatter hvordan kursene legges opp, hva som tilbys studenten i form av krav, og progresjon fra det ene kurset til det neste. Programmenes modularisering og formen på anerkjennelse av resultater som for eksempel karakterer og akkumulering av disse virker inn på utdanningenes kvalitet som helhet.

Til tross for at ledelsen ved en institusjon har ansvaret for kvaliteten i all virksomhet, kan den ikke gjennom kontroll og regulering alene bibringe kvaliteten i studenters hverdagsliv. Det er den som underviser ved forelesningen, i laboratoriet eller på seminaret som gir studentene deres erfaringer og opplevelser fra høgre utdanning. Om ikke hver enkelt som underviser, aksepterer sitt personlige ansvar for kvaliteten i sin undervisningsvirksomhet, kan ikke kontroll og oppfølging bedre situasjonen. Parallelt med dette må lærerens arbeid ses i sammenheng med de tjenester som finnes for læreren i form av administrasjon, bygninger, kantiner og andre tekniske hjelpemidler. Kvalitet er noe som må «eies» av samtlige ansatte i institusjonen for å kunne garantere god læring. 53

7.5.2 Perspektiver på kvalitet

Kvalitet

Utvikling av kvalitetssikringssystemer internasjonalt innebærer en bevegelse fra en ren kvantitativ tilnærming til en mer sammensatt og helhetlig betraktningsmåte, der både kvantitative og kvalitative indikatorer anvendes i arbeidet med evaluering og kvalitet. Ordninger for evaluering og kvalitetssikring i høgre utdanning henger sammen med oppfatninger av hva kvalitet er. Kvalitet er et begrep man i studiesammenheng «instinktivt» kan forstå, men fenomenet er desto vanskeligere å beskrive og presisere. Det er verdiladet og må stå i forhold til subjektive oppfatninger av et fenomens egenskaper, som hva som er godt eller meningsfullt. Dette gjør det problematisk å finne en universell oppfatning av hva kvalitet er. På den annen side er det ønskelig og høyst nødvendig å identifisere ulike tilnærminger. Under følger en kort redegjørelse av fem tilnærminger til kvalitetsbegrepet.

Kvalitet som det unike og/eller framragende (excellence)

Den tradisjonelle tilnærmingen til kvalitetsbegrepet assosieres med tilveiebringelse av et produkt eller en tjeneste som er spesiell, og som gir en viss status til eier eller bruker. Kvaliteten må anerkjennes av kjennere. I høgre utdanning vil det si personer som har kunnskaper og status nok til å kvalitetsstemple noe. I høgre utdanning kan man tenke seg at dette er oppfatninger man kan knytte til universiteter som Oxford og Cambridge, nobelprisutdelinger og publiserte artikler i vitenskapelige tidsskrifter. Denne kvalitetsoppfatningen er imidlertid lite anvendelig om man skal vurdere den generelle kvaliteten i høgre utdanning.

Kvalitet som realisering av bestemte standarder (zero errors)

En annen tilnærming til kvalitetsbegrepet kan gjøres ved hjelp av visse standarder eller minimumskrav. Dette er en kvalitetsoppfatning som er hentet fra næringslivet, og da spesielt fra produksjon og industri. Standardene fungerer som en basis for måling av de nødvendige karakteristika et produkt må ha. Produktets kvalitet er avhengig av dets samsvar med spesifikasjonene. Kvalitetskontroll innenfor dette perspektivet innebærer å teste produktet for å se om det holder mål, og forkaste det som ikke oppfyller kravene. Fordelene med denne modellen, i forhold til den forrige, er at den gir alle institusjoner i høgre utdanning en mulighet til å arbeide for kvalitet da ulike krav kan bli satt til ulike institusjoner. Ulempene ved modellen er at den ikke sier noe om kriteriene man anvender for å sette standardene, bortsett fra om standardene er i tråd med våre oppfatninger om hva som oppfattes som viktig og sentralt. Perspektivet kan betraktes som statisk ettersom det setter standarder én gang for alle. Det legger også opp til at kvalitet er noe som er kvantifiserbart og målbart, noe som ikke nødvendigvis er tilfellet i høgre utdanning.

Kvalitet som relevans (fitness for purpose)

I dette perspektivet er kvalitet forstått som målrealisering i henhold til bestemte oppgaver/hensikter. Den definisjonen man oftest kan se i bruk når det gjelder høgre utdanning er den som knytter begrepet til hvor formålstjenlig noe er. Argumentasjonen for dette perspektivet peker på kvalitetsbegrepets meningsløshet når det står alene, uten noen form for sammenheng med en hensikt. Modellen tar hensyn til utviklingsaspektet, i motsetning til det forrige perspektivet, ettersom hensikter kan endre seg over tid. En slik tilnærming til kvalitetsbegrepet gjør det også mulig å vurdere ulike sider av høgre utdanning. Ulempene ved dette perspektivet er at det er problematisk å være klar om hva som er hensiktene med høgre utdanning, og hva som er relevant til enhver tid, for eksempel i et langsiktig eller et kortsiktig perspektiv. Det finnes like mange oppfatninger av hva hensiktene med høgre utdanning skal være, som det finnes aktører i systemet, det være seg myndigheter, studenter, ansatte eller arbeidsgivere.

Kvalitet som økonomi (value for money)

Dette perspektivet kan videreføres i kvalitets- og evalueringsarbeid på institusjonsnivå. Ut fra dette er en kvalitetsinstitusjon for høgre utdanning den som klart og tydelig definerer sine hensikter, og som er effektiv og dyktig til å nå de målene som er satt av institusjonen selv eller andre. Videre kan kvalitet knyttes til å møte kunders eller klienters uttalte eller indirekte behov. Høy gjennomstrømning av kandidater eller uteksaminering av flere kandidater uten tilføring av ekstra ressurser, vil kunne betraktes som kvalitet i dette perspektivet. Når det gjelder høgre utdanning, kompliseres dette av problemstillinger om hvem som er kunden, spesielt når dette er knyttet til offentlig finansiert virksomhet.

Kvalitet som forandring, endring og utvikling (transformation)

Den pragmatiske definisjonen på kvalitet i høgre utdanning viser til kvalitet som et relativt begrep, der de ulike involverte parter har ulike prioriteringer, og der deres oppmerksomhet er ulikt rettet. Studenter og forelesere kan ha sitt fokus rettet mot selve undervisningsprosessen, mens arbeidsgivere kan være mer opptatt av resultatet. Det er derfor problematisk å tale om en universell oppfatning av kvalitet. Det beste kan være å definere så klart og tydelig som mulig de ulike kriterier aktørene anvender når de vurderer kvaliteten. Det å være endringsvillig og utviklingsorientert, kan i dette perspektivet i seg selv være et kvalitetskjennetegn. De konkurrerende synene må tas i betraktning når kvaliteten skal fastsettes.

7.5.3 Kvalitetsområder i høgre utdanning

Hovedutfordringen kan ligge i å avspeile fenomenets kompleksitet ved å forholde kvaliteten til bestemte målsettinger. Videre kan en konkretisering av arbeidet motvirke utflyting av kvalitetsbegrepet. I litteraturen 54 vises det til at de fem ulike kvalitetsperspektivene kan betraktes som komplementære. Dette vil innebære en kvalitetsoppfatning der ingen av perspektivene er overordnet de andre. Fordelen med perspektivene kan være at ulike forhold ved den studiemessige sammenhengen vil kunne løftes fram. En slik vurderingsprosess vil ivareta flere sider av institusjonenes virksomheter.

I tillegg til at selve kvalitetsbegrepet kan forstås ulikt på et generelt plan, kan en inndeling i ulike virksomhetsområder ved institusjoner for høgre utdanning bidra til en ytterligere konkretisering av kvalitetsarbeidet. En definering og inndeling i spesifikke områder av den totale virksomheten kan bidra til å framheve mangfoldet av behov. Det er gjort flere forsøk på å dele inn høgre utdanning i ulike kvalitetsområder.

I Studiekvalitetsutvalgets innstilling (1990) skilles det mellom fire områder for kvalitet:

• Inntakskvalitet: som omhandler studentenes forkunnskaper og forutsetninger for sikring av kvaliteten i studentgrunnlaget gjennom rekruttering og opptak av studenter.

• Rammekvalitet: som omfatter ressurser og strukturer som lokaler, utstyr, studiesosiale forhold og ressurser mer allment.

• Programkvalitet: som omfatter studietilbud, undervisning og kunnskapskontroll som kvaliteten på selve studiet, studieplanene, undervisningen og eksamensopplegget.

• Resultatkvalitet: som omhandler sluttproduktet som kvaliteten på studentenes læringsutbytte, personlige utvikling og gjennomstrømning.

I tillegg til dette har en arbeidsgruppe nedsatt av Norgesnettrådet på bakgrunn av oppdrag fra Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet videreutviklet Studiekvalitetsutvalgets fire kvalitetsområder 55. Arbeidsgruppen har differensiert kvalitetsområdene i ytterligere tre elementer. For det første skiller gruppen mellom program som plan og program som handling. Programkvaliteten referer således til kvaliteten i studieplanen og i organiseringen av læringsarbeidet. Selve læringsarbeidet får betegnelsen undervisningskvalitet. For det andre lanserer arbeidsgruppen det de betrakter som styringskvalitet. Styringskvaliteten omhandler institusjonenes evne til å organisere sin egen kvalitetssikring og kvalitetsutvikling. For det tredje har arbeidsgruppen valgt å skille ut relevans som eget kvalitetsområde.

Ved inndelinger i områder som disse vil det alltid være en fare for overforenkling, og at avgrensningene trekker for skarpe grenser mellom områdene. I kvalitetsarbeidet er det sentralt å kunne overstige slike «tette skott», da kvalitetsarbeid vil være avhengig av at det trekkes linjer på tvers, og at ting ses i sammenheng. Svært ofte vil en se at problemer knyttet til kvalitet ikke vil være nøyaktig avgrenset til enkeltområder, men derimot strekker seg over flere av områdene, samt ligger over, under eller mellom disse. Samtlige områder er overlappende og ingen av dem er gjensidig utelukkende. Kvalitetsområdene er hensiktsmessige for konkretisering og framheving av ulike problemstillinger, innenfor en virksomhet som fungerer som en totalitet der hvert område står i et avhengighetsforhold til de andre.

En annen tilnærming er å kunne ta utgangspunkt i de faser studentene går gjennom fra studiestart til avsluttet utdanning. Det er mulig å inndele studentenes vei i systemet i fire faser: rekrutteringsfasen, startfasen, gjennomføringsfasen og avslutningsfasen.56

Rekrutteringsfasen er studentenes første møte med institusjonene for høgre utdanning. Det er i denne fasen den kommende student tar sine første valg. I startfasen får studentene sitt første konkrete og fysiske møte med institusjonen. Perioden er kjennetegnet av at mange for første gang flytter hjemmefra og bosetter seg utenfor hjemmet ofte i et ukjent og fremmed miljø. Gjennomføringsfasen omhandler den lange prosessen der studentene tilegner seg den kunnskap og de arbeidsmetoder institusjonene tilbyr. Avslutningsfasen omhandler studentenes sluttkvalifisering av studiet. Fasene understreker og framhever studentenes ulike behov gjennom studieløpet. De understreker at studentenes behov ikke er konstante, men derimot vil variere.

Ut fra dette kan det være hensiktsmessig i det følgende å dele inn i inntakskvalitet, rammekvalitet, program som kvalitet i studieplan og organisering av læringsarbeidet, undervisningskvalitet forstått som selve læringsarbeidet, relevans som kvalitetskriterium, styringskvalitet og resultatkvalitet. Områdene blir presentert i en rekkefølge som går fra et generelt nivå til det mer konkrete og praksisnære som undervisning og eksamen.

7.5.4 Relevans som kvalitetsområde

Relevans er på samme måte som kvalitet en problematisk merkelapp å forholde utdanning til i praktisk forstand på grunn av begrepets omskiftelige natur. På den annen side bekrefter et stadig økende fokus på krav om relevans i høgre utdanning institusjonenes rolle som samfunnsinstitusjon. I forskningen har kravet om relevans tradisjonelt vært innbefattet i det man betrakter som kvalitetsmessig god forskning. Kravet om relevans i utdanning har vært preget av ulikt innhold avhengig av historisk utvikling, fag, samfunns- og arbeidsliv. Relevans oppfattes som et sentralt og nødvendig kvalitetstrekk i høgre utdanning av mange årsaker. I arbeidet med studiekvalitet er en sentrale problemstilling - relevans for hva? Svaret på problemstillingen vil virke førende for kvalitetsarbeidet i samtlige av kvalitetsområdene, og i så måte blir spørsmålet om relevans et viktig utgangspunkt.

I forhold til yrkesrelevans kan utdanning betraktes å ha spesielt tre funksjoner - kvalifisering, sortering og sertifisering. 57 Kvalifiseringsfunksjonen består i å dekke et behov for yrkesspesifikke kunnskaper og øke yrkesutøverens evne til å tilegne seg ny kompetanse. Sorteringsfunksjonen fungerer som et signal til arbeidsgiveren om personavhengige evner og ressurser. Sertifiseringsfunksjonen er knyttet til bestemte utdanningsløp for å kunne tre inn i bestemte yrker. Dette gjør studiekvalitet til et sentralt samfunns- og arbeidslivsanliggende.

Relevans avhenger av arbeidslivssituasjonen. Utdanningenes relevans angår i så måte ikke bare arbeidslivet og dets arbeidsgivere, men også det enkelte individs forhold til arbeidmarkedet så vel som samfunnet i et mer langsiktig perspektiv. Utdanningenes relevans blir satt på prøve spesielt i situasjoner når markedet fluktuerer på grunn av struktur- og konjunkturendringer. Dette gjelder både arbeidsmarkedets tilgang på arbeidskraft og individenes evne til å tilpasse seg arbeidsmarkedet.

Det er helt nødvendig for lærestedene å foreta en vurdering av relevansen som en del av det løpende utviklingsarbeidet med studiene. Det er gjort en rekke undersøkelser av hvordan utdanningene fungerer i arbeids- og samfunnsliv, både på individnivå og på et mer generelt nivå. Det er imidlertid vanskelig å vurdere gyldigheten av slike undersøkelser. Dette kan peke i retning av mer systematisk informasjonsinnhenting for dialog og samarbeid mellom arbeidsliv og lærersted i utviklingsarbeidet med studiene. Det er samtidig viktig at fagmiljøene internt jevnlig vurderer og diskuterer utdanningenes relevans for samfunns- og arbeidsliv.

7.5.5 Styringskvalitet

Arbeid med studiekvalitet er tett knyttet til organisatoriske og styringsmessige forhold. Forvaltning og organisering av styringsstrukturer legger føringer på institusjonenes virksomheter i form av muligheter og hindringer. OECD viser til at de norske institusjonene for høgre utdanning i for stor grad er rettet mot offentlige «inputs» i form av ressurser og planregulering. Faren ved et sentralstyrt system ligger i at institusjonenes oppmerksomhet rettes ensidig mot den instans som styrer og bevilger, og at de i for liten grad planlegger strategier for egen utvikling av utdannings- og forskningsvirksomhet. Dette kan også hindre institusjonenes oppmerksomhet mot det omkringliggende som studentene, arbeidslivet, samfunn og kultur.

Store deler av det nødvendige grunnlaget for å kunne drive kvalitetsmessig godt læringsarbeid ligger i styringen og organiseringen av virksomhetene. Det er således viktig at styringsstrukturene er lagt til rette for en organiseringen av institusjonenes arbeid som ikke hindrer, men fremmer arbeidet med kvalitetsutvikling. Dette er videre beskrevet i kapittel 10 Dimensjonering av kapasiteten i høgre utdanning, kapittel, 11 Organisering og tilknytningsform i høgre utdanning, kapittel12 Ledelse og styring i institusjonene og kapittel13 Finansiering av høgre utdanning og forskning.

7.5.6 Rammekvalitet

Rammekvalitet omfatter den ressursmessige situasjonen institusjonene må forholde seg til i sin virksomhet. Dette kan dreie seg om ressurser som er direkte knyttet til budsjetter og midler i konkret form, men kan også omfatte tilgang til utstyr, bibliotek, materiell, bygninger, IT-tilgang og liknende. Rammekvalitet kan videre ses i sammenheng med ulike organisatoriske og menneskelige ressursfaktorer.

Sett i lys av den betydelige veksten innenfor utdanningssektoren er det vanskelig å diskutere spørsmålet om kvalitet uavhengig av spørsmålet om ressurser. Dette gjelder forholdstallet mellom antall lærere per student men også rent infrastrukturelle forhold ved institusjonene, som for eksempel bygninger, utstyr og bibliotek. I kapittel 13 Finansiering av høgre utdanning og forskningvurderes ulike former for finansiering. Hensikten er å finne en incitamentstruktur og et finansieringsprinsipp som kan sikre god ressursutnytting og kvalitet i undervisning og forskning. I kapittel 16 diskuteres bibliotekene i høgre utdanning, mens organisering og ledelse av institusjonene tas opp i kapitlene 11 og 12. Organisatoriske faktorer som strukturering av grader, tas opp i eget kapittel 9Gradsstruktur i høgre utdanning.

7.5.7 Inntakskvalitet

Inntakskvaliteten er knyttet til studentenes evner til og forutsetninger for å studere når de tas opp til studier i høgre utdanning. Til de fleste fag er videregående skoles generelle studiekompetanse den formelle kvalifiseringen som kreves. Det har ved flere anledninger vært antydet at den generelle studiekompetansen ikke kvalifiserer studentene godt nok for studier i høgre utdanning. I en undersøkelse 58 som er utført ved universitetet i Bergen, vises det til at tre av ti av de vitenskapelig faste ansatte vurderer generell studiekompetanse å være et for lavt opptakskrav. Om lag syv av ti mener at dette er et passe opptaksgrunnlag. På spørsmål om de nye studentenes faglige forutsetninger svarer 56,9 pst. at de vurderer forutsetningene som tilfredsstillende mens 31,8 pst. vurderer studentenes forutsetninger som dårligere enn ti til femten år tidligere. Tilsvarende mente de ansatte ved samme universitet i forbindelse med en undersøkelse 59 utført ti år tidligere, at 55 pst. av begynnerstudentenes studiekompetanse var synkende.

Det er problematisk å vurdere inntakskvalitet alene på grunnlag av ansattes vurderinger eller studentenes eksamensresultater. Begynnerstudentens forutsetninger må ses i sammenheng med samfunnsendringer, den videregående opplæring, ulike forhold ved institusjonene for høgre utdanning, arbeidsmarkedet, informasjonstilgangen, mottaksapparatet ved institusjonene for høgre utdanning, studentenes og de ansattes forventninger og studentenes personlige motivasjon.

Endringer i videregående opplæring

Endringer i samfunnet og i arbeidsmarkedet har skapt nye forhold rundt institusjonene for utdanning, både i videregående skole og ved institusjonene for høgre utdanning. I Norge har videregående skole gjennomgått større endringer og spesielt i løpet av to større reformperioder, på 1970-tallet og 1990-tallet. Sentrale endringer med konsekvenser for opptak til høgre utdanning startet med reformarbeidet knyttet til ny lov om videregående opplæring av 1974 og læreplan av 1976. Begge representerte et brudd med den tidligere utvalgsskolen. Den videregående skolen skulle åpnes for alle, uavhengig av tidligere prestasjoner. Det skulle imidlertid vise seg at intensjonene ikke lot seg realisere fullt ut på grunn av manglende elevplasser og for lav gjennomstrømning. Reformperioden på 1990-tallet skulle blant annet sørge for å sikre elevene adgangsmuligheter og fullføring av videregående utdanning ved hjelp av den lovfestede retten til videregående opplæring 60 i revidert lov om videregående opplæring av 1993. Samlet sett ble en konsekvens av reformene i videregående skole i 1970- og 1990- årene at langt flere unge mennesker fikk mulighet til å kvalifisere seg for høgre utdanning i en langt bredere utstrekning enn tidligere. Reformene innebar også en rekke innholdsmessige endringer i fag og fagsammensetning.

På grunn av et bredere opptaksgrunnlag og de innholdsmessige endringene i videregående opplæring vil studentmassen nødvendigvis framstå som annerledes enn tidligere studentgrupper. Det økte tilfanget av studenter kan i hovedsak betraktes som en samlet konsekvens av demografiske bevegelser og av økte muligheter til kvalifisering, samt økt tilgang på studieplasser.

Studentrolle i endring

I diskusjoner om forholdene i høgre utdanning vises det ofte til en mer heterogen studentmasse med andre behov og nye krav. Oppfatninger av hva som kjennetegner den tradisjonelle student, utydeliggjøres av en mindre entydig og stereotyp studentrolle. Det hevdes at den nye studenttypen karakteriseres av å være mindre motivert og kvalifisert enn tidligere. 61 Studentenes hverdag beskrives som fragmentert, og at de har ikke utdanning alene som hovedprosjekt. I internasjonal litteratur 62 beskrives antakelser om at man får studenter med en mer profesjonsorientert og instrumentell motivasjon på grunn av strukturelle og økonomiske endringer.

Den effekten som skisseres, er studenter med mindre interesse for tradisjonelle «arts and science-fag», mer konkurranse mellom studentene og en tredelt differensiering av studentpopulasjonen bestående av en elite-gruppe, en entreprenør-gruppe og et såkalt studentproletariat.. Elite-gruppen karakteriseres som lik den tradisjonelle studentgruppen man har vært vant med fra tidligere. Entreprenør-gruppen kjennetegnes av å ønske seg en utdanning som gir muligheter i privat næringsliv. Disse forventes å tre inn i viktige posisjoner i samfunnet. Studentproletariatet tilsvarer massen; de er yngre enn de tradisjonelle og ikke genuint faglig interessert. Et sentralt kjennetegn ved denne siste gruppen er at de har en sterkere elevholdning enn studentholdning, og at de utgjør en stor gruppe mennesker som høgre utdanning ikke er forberedt på å møte.

Disse studentene kommer til utdanningsinstitusjonene for høgre utdanning med de erfaringer de har som elever i grunnskolesystemet. Den som underviser, er forventet å vekke og tenne studentene. Grunnholdningen til studiearbeidet består i å gi læreren det hun /han vil ha og reprodusere kunnskap i forhold til det. Studentene karakteriseres som karakter- og pensumfikserte og som lite engasjerte i selve faget. Denne studentgrupperingen betrakter seg selv som konsumenter, noe som innebærer oppfatninger av kunnskap som noe som kan gis og tas, i motsetning til noe som utvikles av en selv. Studentene oppfattes som markedsorienterte og langt mer opptatt av studielån enn sine forgjengere.

Imidlertid viser det seg at når studentene selv får beskrive sine valg og holdninger i en spørreundersøkelse utført ved Universitetet i Oslo, gis et annet og mer sammensatt bilde. 63 Resultatene viser at studentenes valg av studium i liten grad er ledet av instrumentelle motiver. Studentene velger studium ut fra faglig interesse og muligheter for faglig utvikling. Muligheter for høy lønn og prestisje viser seg å bety lite for valgene. Studentene framstår som engasjerte og interesserte i faget. Undersøkelsen viser også at de oppfatter seg som privilegerte, og at de er takknemlige for å få anledning til å studere. I den grad det er mulig å betrakte studentene som nytteorienterte, så dreier det seg i hovedsak om å være til nytte og å kunne utrette noe.

Det kan se ut til at inntakskvalitet må ses i sammenheng med ulike typer forventninger til hva studenter skal være og skal kunne. Tilsvarende må disse oppfatningene stå i forhold til hvilke formål de ulike utdanningsnivåene er tiltenkt. Videregående opplæring har gjennomgått en rekke større endringer i henhold til ulike målsettinger. Deriblant å forberede flere for videre utdanning. I henhold til undersøkelsen fra Universitetet i Bergen hevder de vitenskapelig ansatte at begynnerstudenten er godt nok kvalifisert for høgre utdanning når de har gode karakterer, men ikke når karaktergrunnlaget er svakt. Videre vises det til at studentene har gjennomgående svakere bakgrunnskunnskaper i realfag, at de har for dårlige skriveferdigheter, og at de har for lite trening i å tenke kritisk. 41 pst. mener at studentene har for lite kjennskap til hva det vil si å være student og 39 pst. viser til at begynnerstudenten har for dårlig studieteknikk. Det kan synes som om forholdet mellom de to utdanningsnivåene ikke er tilpasset hverandre, og at de endringene som er gjort på det videregående nivået, ikke har vært fulgt opp i høgre utdanning. Deler av problemstillingen er knyttet til hvorvidt begynnerstudenten skal forventes å kunne tenke kritisk eller skrive akademisk. Eller om det kan forventes av studentene at det har kjennskap til det å være student, og kjenner til ulike former for studieteknikk før de har begynt å studere.

I Norge har det gjennom en rekke politiske prosesser blitt tatt et valg om et generelt opptaksgrunnlag framfor spesifikke ordninger man kan se i en rekke andre land. Spørsmålet er om man har vært villig til å se konsekvensene av dette valget. Det kan tenkes at det kunne være hensiktsmessig å fokusere mer på forberedelsen i videregående skole samt på mottakerapparatet i høgre utdanning i overgangen fra elev til student. Dette er også en viktig problemstilling i forbindelse med opptak på annet grunnlag enn generell studiekompetanse, for eksempel realkompetanse. 64

Undersøkelser 65 viser at det eksisterer en mengde informasjonskanaler og et utall av valgmuligheter både for de som er i videregående opplæring og for andre som måtte ønske høgre utdanning. Imidlertid er det et påtrengende behov for samordning og kvalitetssikring av informasjonen. Dette er for å gjøre den lettere tilgjengelig og mer pålitelig for den enkelte som skulle ønske å bli student. Et godt informasjonssystem er viktig.

Samtidig etterlyses det informasjon i form av personlig veiledning både i videregående opplæring og fra institusjoner for høgre utdanning. I dag er de fleste elever i videregående opplæring uten et passende personlig veiledningstilbud i en situasjon der de skal foreta svært viktige valg.

7.5.8 Kvalitet i studieplanen og kvalitet i undervisningen

Det er tidligere i utredningen vist til en rapport fra en arbeidsgruppe nedsatt av Norgesnettrådet 66 der det skilles mellom programkvalitet og undervisningskvalitet. Programkvaliteten viser til kvaliteten i studieplanen og i organiseringen av studiearbeidet, mens undervisningskvaliteten viser til selve undervisningsarbeidet. Delingen blir videreført i dette kapitlet.

Programkvalitet

Kvalitet er i stor grad et organisatorisk spørsmål, som ikke bare er knyttet til institusjonenes forhold til myndighetene eller den interne organiseringen. Det handler også om hvordan man fastlegger undervisningens innhold og organisering/strukturering av denne. Et grunnleggende strukturerende element er gradsstrukturen og den tidsnormering som legges til grunn. Dette omfattes blant annet av regelverkets krav til faglig dybde og bredde. Utvalget vurderer den norske gradsstrukturen i kapittel 10 Gradsstruktur i høgre utdanning.

Studieplaner konkretiserer innholdet i de ulike delene av et studietilbud som kursopplegg og -omfang, undervisningsformer, eksamen og nødvendige forkunnskaper. Planene beskriver ofte studienes innhold og mål i forholdsvis generelle former. Det ligger en utfordring i å lage gode studieplaner da utdannings- og læringsmål kan være vanskelig å presisere. Hensikten med beskrivelsene av målene for et fag/studium er at det skal fungere retningsgivende for studentene i deres arbeid. Målene skal også kunne sammenholdes med den avsluttende vurderingen av studenten og angi sluttkompetansen.

Faginnholdet i studieprogrammene er for en rekke utdanninger regulert gjennom nasjonale rammeplaner og forskrifter. Graden av regulering varierer. Noen av de nasjonale rammeplanene er omfattende. Rammeplaner innebærer en nasjonal spesifisering av mål, innhold, struktur og organisering av flerårige yrkesrettede utdanninger. Rammeplanene skal angi studiets omfang og beskrive obligatoriske emner sammen med krav og betingelser som stilles til utdanningen. I første rekke er det yrkesutdanninger ved høgskolene som styres av rammeplaner, mens profesjonsutdanningene ved universitetene ikke har denne type styring. Fordeler ved å bruke rammeplaner er en sikring av felles nasjonale standarder, rammeplanene bidrar også til å forenkle autorisasjonsprosedyrer. De gir også oversikt over hva utdanningene innebærer og kvalifiserer til. Ulemper ved bruk av rammeplaner kan være at de setter begrensninger for høgskolenes initiativ og kreativitet. Det kan stilles spørsmål til om rammeplaner er forenlig med foreldelsestakten på kunnskap i dag. Undersøkelser viser at rammeplanene er mer detaljerte og mindre fleksible enn tidligere og at prinsippet om likhet i innhold er sterkt forankret. 67

Fagenes egenart og tradisjoner i studiene virker inn på hvordan struktureringen av utdanningene gjøres. Utdanningene ved de ulike institusjonene bygger på ulike tradisjoner. Noen har sin historiske bakgrunn som utdanningstilbud på videregående skoles nivå, andre har sitt opphav ved universitetene. Dette innebærer blant annet at noen av utdanningene har en akademisk og teoretisk tilnærming mens andre kan være mer praksisorienterte. Studieprogrammene og organisering av utdanningene vil variere ut fra kunnskapsgrunnlag, tradisjon og formål. De forskjellige fagene er også bærere av oppfatninger om hvordan undervisning bør legges opp, og hvor effektive ulike undervisningsformer er. 68

De ulike utdanningsløpene har ulike tilnærminger til organiseringen av studiene. Studentens første møte med høgre utdanning vil bære preg av dette, og studiets organisering kan være bestemmende for hvor stor overgangen fra videregående opplæring vil være. I videregående opplæring er læringssituasjonen velorganisert. 69 Den bygger på individuell veiledning og kontakt mellom elev og lærer. Undervisningen er obligatorisk, fravær dokumenteres, og det finnes regler for elevaktivitet i studietiden. Skolen representerer en læringssituasjon der stadige krav til dokumentasjon av kunnskaper og tilbakemeldinger om prestasjoner er helt sentralt.

Studiesituasjonen til den enkelte student vil i stor grad preges av hvordan studiet er strukturert. Strukturen legger rammer for hvordan og i hvilken rekkefølge studentene kan bevege seg gjennom studieløpet. Studentene stilles ovenfor forskjellige krav til selvdisiplin og faglig selvstendighet avhengig av hvorvidt studiene er strukturert løst eller fast. 70 I studier som er strukturert løst, har studentene stor grad av frihet. Dette innebærer at de stilles ovenfor en rekke viktige valg i løpet av studietiden. Innrammingen av studiene har noe med hvor fastlagt forholdet mellom lærer og student er. Dette forholdet kan innvirke på studentenes studieintensitet og progresjon ved at ulike former for innramming virker som mer eller mindre «pressende» på studenten. I utdanninger der «studiepresset» er høyt, er studenten mindre avhengig av egen motivasjon, selvstendighet og selvdisiplin for å komme igjennom studiet. 71

Undervisningssituasjonen ved universitetet er i de fleste fag preget av forelesningen som den dominerende undervisningsform. Organiseringen av studiene gir en læringssituasjon der monologen dominerer framfor dialogen, selv om forelesningene ofte suppleres med laboratoriearbeid eller smågrupper. Forholdet mellom student og lærer er lite forpliktende i form av at det sjelden kreves dokumentasjon av kunnskap og tilbakemeldinger på disse utover eksamenssituasjonen. Undervisningen som gis, er ofte basert på frivillighet fra studentens side, og læringssituasjonen ved universitetene setter krav til uavhengighet, selvdisiplin og egne vurderinger. Det er imidlertid store variasjoner mellom ulike fag. Innenfor visse realfag, de yrkesrettede universitetsutdanningene og flere av yrkesutdanningene i høgskolene skiller ikke undervisningssituasjonen seg vesentlig fra de erfaringer studenten har fra tidligere skolegang.

Undervisningskvalitet

Undervisningskvaliteten er avhengig av det vitenskapelige personalets kompetanse. Formidlingskompetanse er utenkelig uten faglig kompetanse. Samtidig er ikke fagkompetanse alene nok når det gjelder å fremme kvalitet i undervisningsarbeidet. God formidling forutsetter innsikt i og forståelse for fagets innhold og oppbygning, historikk og utvikling. I og med at fagkompetansen er grunnlaget for formidlingen, legges det stor vekt på personalets faglige kvalifikasjoner ved ansettelser eller opprykk. Et sentralt prinsipp nasjonalt så vel som internasjonalt er at undervisningen i høgre utdanning bør være forskningsbasert. Oppfatningene av hva dette innebærer, er mange. 72

I lov om universiteter og høgskoler § 2 pkt. 1 brukes ikke begrepet forskningsbasert undervisning eksplisitt men det vises til at:

«Institusjonene under denne lov skal gi høgre utdanning som er basert på det fremstee innen forskning, kunstnerisk utviklingsarbeid og erfaringskunnskap.»

I NOU 1988: 28 Med viten og viljebeskrives undervisning i høgre utdanning som forskningsbasert, forstått som at den skal bygge på innsikt som er vunnet gjennom vitenskapelig arbeid. Utvalget skilte mellom to typer forskningsbasert undervisning, beskrevet som kunnskapsavansert undervisning og forskningsbundet undervisning. Innefor den første formidles det veletablert kunnskap knyttet til et fag, mens den siste karakteriseres av å beskrive det siste i fagfeltet. Skillet understrekes ytterligere av at formidlingen av innholdet gjøres ulikt. I kunnskapsavansert undervisning formidles innholdet gjerne gjennom sammenfatninger og systematiseringer nedfelt i bøker, og studentens arbeid har i hovedsak et preg av øvelser. I den forskningsbundne undervisningen er kildene ofte upubliserte, og studenten lærer gjennom deltakelse i forskning.

«Det danske Center for kvalitetsutvikling og evaluering av de videregående uddannelser» har nærmet seg begrepet gjennom hva det betrakter som to formål ved forskningsbasert undervisning 73

1. at studentene blir innført i et vitenskapelig og akademisk miljø og på den måten får en vitenskapelig og dermed kritisk og analytisk tilgang til studiet.

2. at læreren i kraft av sin tilknytning til forskningsmiljøer eller sin egen aktive forskning er faglig oppdatert i fagfeltet og på den måten sikrer at studentene blir undervist i relevante nye forskningsresultater.

Videre har senteret identifisert fem hovedtyper av forskningsbasert undervisning: 74

• Studentene blir undervist av en forsker i forskerens egen forskning.

• Studentene blir undervist av forskere, men ikke nødvendigvis i underviserens egen forskning.

• Studentene undervises ved en institusjon der det forskes.

• Pensum er helt eller delvis sammensatt av materiale som er eller bygger på en avrapportering av et forskningsarbeid.

• Forskeren underviser ikke direkte, men har ansvar for koordinering og tilsyn med deltidslærerens undervisningsarbeid.

Forskerforbundet viser til en litt annen definisjon 75

«Forskningsbasert undervisning foregår når forskere underviser innen sitt forskningsområde eller tilgrensende fagfelt, og når deres forskerkompetanse, forskererfaring og forskerinnsikt betyr noe for undervisningen. Forskningsbasert undervisning kan være formidling av gammel kunnskap, av ny anerkjent kunnskap eller av forskningsresultater som nettopp er blitt kjent. Begrepet omfatter også veiledning innen forskerens fag.»

Forskningskompetanse er imidlertid ikke en garanti alene for å sikre at lærere er flinke til å undervise. Parallelt med gode fagkunnskaper krever formidling forståelse for hvordan læring kan skje og hvordan konstruktive læringsprosesser kan fremmes. God formidling handler ofte om å kunne gripe en situasjon slik den framstår i øyeblikket, og gi den faglige formidlingen ulike former avhengig av situasjonen. Selve formidlingssituasjonen er relativ og vil stadig variere i forhold til studentenes alder, gruppens størrelse og sammensetning, studentenes tidligere læringserfaringer og bakgrunn. Et vesentlig bidrag til formidlingssituasjonen er å kunne endre undervisningsformen etter de behov og muligheter som ligger i varierende undervisningsforhold slik at læringsutbyttet kan bli best mulig. Dette krever kjennskap og erfaring med ulike formidlingsformer, samt muligheter til utvikling og refleksjon rundt disse.

Lærerportefølje

Institusjonenes organisatoriske utfordringer ligger i å stimulere til en mer profesjonell lærerrolle. Sentrale virkemidler i dette arbeidet kan være å synliggjøre og belønne undervisning og undervisningsinnsats. Videre vil utvikling av personalets pedagogiske kompetanse være et sentralt virkemiddel.

Et problem med vektlegging av undervisningskompetanse er at det har vært vanskelig å dokumentere aktiviteten. Imidlertid er det utarbeidet metoder for hvordan dette kan gjøres. Formell pedagogisk kompetanse dokumenteres ved kursbevis. Det er også mulig å redegjøre for undervisnings- og eksamensarbeid ved hjelp av kursplaner, kursbeskrivelser og studentevalueringer. Det er mulig å dokumentere undervisningskompetanse ved hjelp av ulike former for peer review. Videre kan læremidler som er utarbeidet, framlegges. I USA og Australia har institusjonene arbeidet med dette over lengre tid. Dokumentasjonen av undervisningskompetansen beskrives som en undervisningsportefølje. Porteføljene inneholder materiale som beskriver studentene og deres læring (gjennom for eksempel eksamensresultater), lærerens egne beskrivelser av undervisningsoppgaver, undervisningsmateriale og -opplegg. Porteføljene er både en dokumentasjon av undervisningskompetanse og et grunnlag for kvalitetsforbedring.

Enkelte lærere gir god undervisning ved at de evner å formidle og overføre sin egen begeistring og entusiasme for faget til studentene. Disse lærerne kan betegnes som «de fødte pedagoger». Ofte har de sin egen stil og kan bryte helt elementære normer for undervisningsmetodikk uten at det går ut over studentenes læringsutbytte. 76 Dette er lærere som mestrer formidlingssituasjonen ut fra sine personlige egenskaper. En annen type lærer er den såkalte «undervisningsentusiasten». De er grunnleggende opptatt av undervisningsopplegg og universitets- og høgskolepedagogikk. I hovedsak er deres dyktighet tillært. Uansett forhold til formidlingsrollen i undervisningen vil arbeid med undervisningsporteføljen kunne dokumentere kompetanse og erfaringer som kan være til nytte for det videre arbeidet med egen undervisning, og som dokumentasjon ved ansettelse eller opprykk. Porteføljen vil også kunne fremme oppmerksomheten og fokuset på undervisningskvaliteten.

Faglige enheter for universitets- og høgskolepedagogikk

I Studiekvalitetsutvalgets innstilling var forslaget om etablering av faglige enheter for universitets- og høgskolepedagogikk ved institusjonene et av de helt sentrale og nødvendige «infrastrukturelle» forutsetningene for arbeidet med studiekvalitet. Slike faglige enheter er ikke uvanlig ved institusjoner for høgre utdanning i en andre rekke land.

I en undersøkelse 77 av hva som har skjedd ved lærestedene som følge av Studiekvalitetsutvalgets innstilling, blir det vist til at de fire universitetene og to av de statlige høgskolene har etablert enheter (eller avsatt egne faglig/vitenskapelige stillinger) til arbeidet med universitets-/høgskolepedagogikk. Undersøkelsen viser at det har skjedd en rekke positive ting ved institusjonene, men når det gjelder oppbyggingen av enheter ved det enkelte lærested med fagpedagogisk kompetanse på dette området og med arbeidskraft avsatt for slik funksjoner, er arbeidet kommet kortere. Ved de institusjonene hvor det har blitt etablert slik enheter, avspeiles det på en positiv måte i institusjonene i form av kurstilbud, men også i form av tilgang til bistand med vurdering av evalueringer, studieplanarbeid og annet pedagogisk utviklingsarbeid.

Det å etablere slike faglige enheter ser ut til å være en så vidt stor oppgave at den til nå i hovedsak er realisert ved de største institusjonene og ved enkelte enheter der spesielle initiativ har bidratt. Det er ikke sikkert at en egen faglig enhet ved hver enkelt institusjon er nødvendig. Enhetene kan etableres i et institusjonelt samarbeid.

Eksamen

Eksamen er en sentral faktor for organiseringen av studiene. Fordi prøving av kunnskap står sterkt i betraktninger om utdanning på det høyere nivået i Norge innvirker den i dominerende grad på hvordan studiene er organisert. I en forenklet forstand er eksamen en kontroll og en sertifisering av kunnskaper og ferdigheter; for det andre virker eksamen som metode for læring/som pedagogisk virkemiddel.

Eksamen kan karakteriseres som « the tail that wags the dog». 78 Karakteristikken henspiller på eksamen som rettesnor for studentenes arbeid. Studentene vil til enhver tid innrette sitt studiearbeid etter de krav som blir satt, og etter hvordan resultatkontrollen er organisert. Dette innebærer at valg av det bærende prinsipp for en eksamensform vil ha innvirkning på studentenes studieatferd, og legge avgjørende føringer på læringsarbeidet. Det har vært rettet kritikk mot det norske utdanningssystemet for det som betraktes som en overbetoning av en type summativ evaluering framfor et mer formativt evalueringsprinsipp. 79

Ifølge undersøkelser 80 er denne kritikken berettiget for visse studier, men det er ikke entydig at det legges for stor vekt på eksamen som kontroll og sertifisering på bekostning av læringsaspektet. Systemet er i stor grad sammensatt av en rekke ulike former for eksaminering, enten det gjelder hyppighet og omfang av avsluttende eksamen, metodebruk, innslag av det formative versus det summative eller hvordan eksamene teller ved fastsettelse av endelig karakter. Hvordan dette er i praksis, varierer i stor grad mellom de profesjonsbaserte studiene og disiplinfagene og mellom det lavere og det høyere gradsnivået. Det er første og fremst ved de disiplinbaserte laveregradsstudiene i humanioria og samfunnsfag at avsluttende eksamen er den viktigste formen for vurdering og eneste tilbakemelding til studentene. Den dominerende eksamensformen består av individuell skriftlig eksamen, ofte supplert med en korrigerende muntlig eksamen. Ved de profesjonsbaserte studiene ved universitetene og i matematisk-naturvitenskapelige fag er det mer variasjon i evalueringsformer som praksis, laboratoriearbeid, semesteroppgaver og oppgaveinnlevering. Ofte foregår disse i grupper. Til tross for at det er store forskjeller mellom studier, legges det i Norge stor vekt på den summative evalueringsformen, til forskjell fra for eksempel i USA. 81

Den tradisjonelle individuelle skriftlige eksamenen kan karakteriseres av et studieløp som er delt i to: først en læringsprosess, og deretter en separat prøvesituasjon. På denne måten har eksamen svært liten funksjon som en del av læringen. Prøvesituasjonen er i en så kunstig laget kontrollsituasjon at erfaringen fra den i liten grad kan finnes igjen andre steder. En fordel ved den tradisjonelle evalueringen er at den til en viss grad er forutsigbar. Studentene vil ha et behov for en viss forutsigbarhet ved eksamen, imidlertid må dette veies mot studentenes tilpasningsevner og fare for trivialisering av eksamen. Variasjon i eksamensordninger kan bidra til å prøve kandidatene på varierte måter gjennom hele studiet. 82

Det finnes en rekke alternative måter å evaluere studenter på avhengig av formål. I læringsøye med er det ting som tyder på at den tradisjonelle og mest brukte prøveformen bør revurderes til fordel for eksamensformer som kan gi studentene tilbakemeldinger og muligheter til å justere sitt arbeid i løpet av studietiden. På samme måte som det er utviklet dokumentasjons- metoder for lærere og deres undervisningskompetanse, er det utviklet porteføljer for studenter der studentene dokumenterer sitt læringsarbeid/studiearbeid. Internasjonalt anvendes og videreutvikles denne evalueringsmetoden med tanke på livslang læring og dokumentasjon av kompetanse, men også fordi studentprotefølje er en metode som fremmer læring.

Studentporteføljen/dokumentasjonen er basert på en annen logikk enn eksamen. I motsetning til at det arrangeres en eksamen etter avsluttet læringsprosess, nedtegnes læringsprosessen og resultater i en dokumenterbar form gjennom hele læringsforløpet. Det redigerte utvalget av det innsamlede materialet legges fram under endelig evaluering. Man kan finne igjen rester etter denne formen for summativ evaluering i forbindelse med doktorgraden, der avhandlingen legges fram til vurdering. Tilsvarende finner man ved hovedfagsavhandlingene og semesteroppgaver. Ordningen har også fellestrekk med en rekke kunst- og håndverksfag og når folk lager CV. Utenfor utdanningsinstitusjonene gjøres denne typen dokumentasjon allerede i stor grad. Dokumentasjon for evaluering kan utformes både som et læringsfremmende tiltak og som portefølje for anvendelse nær opp til eksamen.

De problemene man har notert seg i forbindelse med denne ordningen ved Oulo, er at studentene opplever det som vanskelig å velge ut relevant materiale fra grunnporteføljen. De opplever det som vanskelig å skrive om sine gode egenskaper, og dette er vanskelig spesielt i begynnelsen. Videre vises det til at dette er tidkrevende arbeid. På universitetet i Oulo sensureres porteføljene og de tradisjonelle eksamenene av en faglærer, og det anvendes en skala med de tre verdiene 1, 2 og 3. Det gis også halvpoeng. Studentene har klagemuligheter.

Studentene ved Oulo får velge mellom tradisjonell vurdering og porteføljevurdering. Det viser seg at det er mange som velger den tradisjonelle eksamensordningen fordi den er mindre tidkrevende.

Fordeler ved å bruke portefølje er at arbeidet hjelper studenten til å følge sin egen utvikling og innlæring, og det gjør det lettere å se helhet i studiet. Ordningen legger opp til at studenten får reflektert over fagspørsmål over lengre tid; de faglige problemstillingene holdes på denne måten aktive over lengre perioder. Dette gir et bedre bilde av det vitenskapelige og av kunnskap som fenomen. Porteføljevurderingen letter eksamensspenningen og skippertaklesingen på slutten av semesteret. Det viser seg også at studenter som bruker, dette opplever en jevnere framgang og mer ro i forbindelse med eksamensperioden. Porteføljen har et bredere anvendelsesfelt og fungerer også godt når de senere skal søke seg ut i arbeidslivet

Porteføljevurderingen bryter med de tradisjonelle oppfatningene av eksamen og evaluering. Ordningen utfordrer den sterke troen på karaktersetting og vitnesbyrd. De tradisjonelle evalueringsordningene kan i stor utstrekning oppfattes å ha en negativ tilnærming til vurdering i og med at man i hovedsak leter etter feil. Porteføljevurdering kan åpne for et langt mer positivt vurderingsmønster ved at den er rettet mot å lete etter styrke. Den søker etter muligheter og klargjør utviklingsbehov, og på den måten virker vurderingen som en oppmuntring.

Innenfor store deler av norsk høgre utdanning er den formative evalueringen av studenter bortimot fraværende. Det undervisningstilbudet man i hovedsak har lagt opp til, anvender de største lærerressursene til å undervise i større plenumsgrupper. Det innebærer at undervisning som er spesielt rettet mot studentens eget aktive arbeid med stoffet, ikke har blitt opprettholdt slik den bør for at man skal kunne drive formativ evaluering. Den formative evalueringen krever nye metoder for oppfølging av studenten. Dette trekker inn problemstillinger om den enkelte lærers undervisningsplikt og tidsbruk. Tradisjonelt har man i hovedsak knyttet formativ evaluering til læreren. Det kan være at man bør utforske alternativer i så henseende. Studenter bruker hverandre i stor grad som veiledere, diskusjonspartnere og kritikere. Det er mulig å videreføre dette i mer organiserte former for å styrke den formative evalueringen.

• Studenter kan rette oppgaver for hverandre, forutsatt at den praktiske gjennomføringen er god. Det rapporteres om gode resultater av dette fra utenlandske institusjoner.

• Eksamensbesvarelser fra tidligere kandidater kan diskuteres, gjennomgås og kritiseres.

• Tidligere eksamensbesvarelser kan rettes og få karakter av studentene.

• Ulike former for studentinnlevering og «forhandlinger» med studenter om hvilke kriterier som skal gjelde.

• Prøveeksamen

• Synliggjøring av framgang ved hjelp av ulike typer hjelpemidler, det være seg skriftlige arbeider, videoopptak, som kan sikres fra tidlig i studieløpet og så kan tas fram igjen senere og vurderes. Hensikten er å gi studenten mulighet til å få innsikt i egen progresjon.

7.5.9 Resultatkvalitet

Resultatkvaliteten representerer sluttresultatet i form av læring. Hva studentene har lært står i et nært forhold til hvordan de lærer, resultatkvaliteten har sammenheng med organisering av studiene og tilrettelegging for læring. En tradisjonell resultatindikator er karakterer, men det er en rekke resultater av læring som ikke lar seg direkte fange av karaktersystemet. Det kan være sosiale og personlige kvaliteter som studenten har tilegnet seg i løpet av studietiden.

Avtagerne av utdannet arbeidskraft gir ulike signaler i forhold til hva de primært ønsker seg av kandidatene, dette varierer selvfølgelig avhengig av sektor. Arbeidsgivere kan stille motstridene krav til høyere utdanning ut fra forholdene i ulike bransjer og bedrifter. Små bedrifter kan ønske seg kandidater med spesialkompetanse som er «ferdige til bruk» mens større bedrifter ønsker seg kandidater med mer generell kompetanse som grunnlag for spesialisert etterutdanning. Til tross for slike variasjoner i krav og ønsker fra arbeidslivet tyder undersøkelser på at det er visse fellestrekk i hva arbeidsgivere ønsker av kandidatene. Det vises til bredde og fleksibilitet, profesjonell problemløsning, kommunikativ og sosial kompetanse. 83

Europeiske og amerikanske læresteder har lansert mange ulike organisatoriske løsninger på hvordan bredde og fleksibilitet kan bli en del av kandidatenes kompetanse. I disiplinbaserte helhetlige studier brytes studiene ned i moduler og mindre kurs med eksamener. Studentene kan dermed sette sammen individuelle studieløp. Valgfriheten har mottatt kritikk fra arbeidsgiversiden og en løsning har vært at lærestedet anbefaler visse studieveier med tematisk enhet. Videre gjøres det forsøk med å integrere og supplere en del av studietiden med fag som representerer alternative tenkemåter enn det primære studieløpet. Eksempler på dette kan være når man supplerer en naturvitenskapelig baserte profesjonsutdanninger med samfunnsvitenskapelige og humanistiske fag.

Spørsmålet om bredde eller spesialisering er omdiskutert kanskje spesielt i profesjonsutdanningene. Begge deler kan forsvares ut fra at det gir studentene best mulig kompetanse for arbeidslivet. Spesialistene blir skreddersydd for spesielle bransjer eller yrker, men kandidatene er sårbare om arbeidsmulighetene begrenses. Generalistene har et bredere nadslagsfelt men konkurrerer med mange andre utdanninger.

Universitetene og høgskolene blir utfordret til å lærer studentene profesjonell problemløsning i løpet av studietiden. Det vises til at nyutdannede kandidater får såkalt praksissjokk i overgangen fra studie til arbeid. Det er en utfordring for lærestedene å integrere teori og praksis. Dette kan gjøres ved hjelp av praksis med veiledning, prosjektarbeid og problembasert læring. Praksis med veiledning er vanlig og ofte påkrevd ved flere av profesjonsutdanningene og yrkesutdanningene i Norge. Ofte skjer dette i slutten av studieperioden og et spørsmål er om det kunne være hensiktsmessig med praksis tidligere i utdanningene. Om det er problematisk å få nok praksisplasser kan prosjektarbeid være et alternativ. Studentene blir satt til å løse et profesjonelt problem som er av interesse for bedriften som i samarbeid med lærerstedet bidrar til arbeidsformen. Spesielt i profesjonsutdanninger i helsefag og ingeniørfag har man benyttet et tredje alternativ, problembasert læring (PBL). Metoden tar utgangspunkt i en faglig situasjon praktisk eller teoretisk som er orientert mot profesjonelt arbeid eller forskning. Studentene skal i samarbeid med hverandre og lærere finne fram til de kunnskapene som er relevante for å løse problemet.

For å kunne utdanne kandidater som er forberedt på arbeidslivet må universitetene og høgskolene kunne forholde seg aktivt til endringer i teknologi, organisasjon og marked. Spesielt har man i den senere tid sett hvor viktig det er at studentene kan anvende computer teknologi slik at deter kjent med standardprogrammer for PC til kommunikasjon med kunder eller fagfeller både nasjonalt og internasjonalt. Dette handler ikke bare om selve mestringen av teknologien men også det å kunne framlegge problemer og resultater klart, både muntlig og skriftlig. Norske arbeidsgivere bruker forholdsvis mange ressurser på etterutdanningskurs i fremmedspråk, presentasjonsteknikk, ledelse og personlig utvikling. Dette kan være en indikator på at sosial og kommunikativ kompetanse som generelle kvalifikasjoner er et undervurdert eller «glemt» felt i utdanningene.

7.6 Utvalgets vurderinger og forslag

Egentlig vet vi nok om kvalitet

Hva er egentlig kvalitet i høgre utdanning, og vet vi nok om det? Det er både vanskelig og lett å besvare et slikt spørsmål. Spørsmålet er vanskelig å besvare fordi det finnes en rekke begrunnede definisjoner og likeverdige tilnærminger. En vanlig måte er se på spørsmålet ut fra kvalitetsområder i institusjonen. En annen måte er å belyse spørsmålet ut fra de faser studenten går igjennom - rekrutteringsfasen, startfasen, gjennomføringsfasen og avslutningsfasen. Det er vanskelig å hevde at den ene av tilnærmingene er overordnet den andre, ettersom de belyser ulike sider ved kvalitetsspørsmålet. Det er lett å besvare spørsmålet fordi det allerede finnes klare oppfatninger om hva som skal til for å bedre kvaliteten. Gjennom internasjonale modeller og en rekke utredninger i Norge gjennom de senere årene er det få som er i tvil om hva som er fornuftige tiltak for å heve kvaliteten innenfor høgre utdanning. Det blir redegjort for disse i denne innstillingen. Etter utvalgets vurdering er derfor hovedproblemet i forbindelse med kvalitet i høgre utdanning kanskje snarere å overføre alle anbefalingene til praktisk handling. Skal man lykkes med dette, må det arbeides med arbeidsformer og innstilling til kvalitet i læringsprosessen, men først og fremst er det et spørsmål om mer ressurser.

Nye utdanningsgrupper i høgre utdanning

Det er vanskelig å diskutere kvalitet løsrevet fra de generelle utviklingstrekkene innenfor utdanningssamfunnet. «Masseinnvandringen» til høgre utdanning, revolusjonen innenfor informasjons- og kommunikasjonsteknologien, internasjonaliseringen, økt konkurranse osv. er alle prosesser som er med på å gi form og innretning til spørsmålet om kvalitet innenfor utdanningssamfunnet. Den enkelte har i dag langt større frihet til å følge sine evner og muligheter ved valg av utdanning. Samtidig gir veksten i rekrutteringen til høgre utdanning samfunnet nye og bedre muligheter for å møte utfordringene i de nærmeste tiår - muligheter som det er viktig å ta vare på. På lengre sikt skal den økte kompetansen i befolkningen legge grunnlaget for et bedre liv i samfunnet.

En sentral utfordring ligger i å møte veksten og de nye utfordringer i høgre utdanning uten å redusere kravet til kvalitet. Studentgruppen er mer heterogent sammensatt enn tidligere. Dagens universiteter og høgskoler er ikke forbeholdt en liten elite i samfunnet. Høgre utdanning er blitt vanlig. Trolig er det slik at den sosiale profilen ikke er vesentlig endret, men at alle lag er blitt bredere representert. Dette innebærer at det stilles andre og nye krav til institusjonene.

Veksten i studentmassen skjer samtidig med at selve utdanningstilbudet utvides. Gamle fag splittes opp i nye disipliner, og nye fag etableres. Endringer i arbeidsmarked og arbeidssituasjon innebærer utradisjonelle fagsammensetninger og utfordrer utdanningsinstitusjonene til nytenking og tverrvitenskapelighet. Etter- og videreutdanningsstudenter forventer utdanningstilbud som er tilpasset deres arbeids- og livssituasjon.

Internasjonalt arbeides det mot økt harmonisering av utdanningstilbud for fremme av mobilitet blant både studenter og vitenskapelig ansatte på tvers av landegrenser. I tillegg til harmoniseringen knyttes utdanningsinstitusjonene tettere sammen gjennom samarbeidsavtaler, teknologiske nettverk og konkurranse om studentene. Alt dette har endret forutsetningene for arbeidet med høgre utdanning. Institusjonene utsettes for andre utfordringer enn tidligere, der kvalitet og studentenes læringssituasjon har en helt avgjørende rolle.

Etter utvalgets vurdering krever utviklingen og de nye forventningene til utdanningstilbudet at myndighetene og institusjonene retter økt oppmerksomhet mot kvalitetssiden ved undervisningen og forskningen i landet.

Reformer i videregående opplæring

I Norge har videregående skole gjennomgått større endringer spesielt i løpet av to større reformperioder, på 1970-tallet og 1990-tallet. Sentrale endringer med konsekvenser for opptak til høgre utdanning startet med reformarbeidet knyttet til ny lov om videregående opplæring av 1974 og læreplan av 1976. Begge representerte et brudd med den tidligere utvalgsskolen. Den videregående skolen skulle åpnes for alle, uavhengig av tidligere prestasjoner. Reformperioden på 1990-tallet skulle blant annet sørge for å sikre elevene adgangsmuligheter og fullføring av videregående utdanning ved hjelp av den lovfestede retten til videregående opplæring 84 i revidert lov om videregående opplæring av 1993. Samlet sett ble en konsekvens av reformene i videregående skole i 1970- og 1990- årene at langt flere unge mennesker fikk mulighet til å kvalifisere seg til høgre utdanning i en langt bredere utstrekning enn tidligere.

Reformene gjennom de siste tiårene omfatter en rekke innholdsmessige og metodiske endringer som får konsekvenser for høgre utdanning. For at en skal kunne tilrettelegge utdanningstilbudene best mulig i høgre utdanning, er det viktig å kjenne det rekrutteringsgrunnlaget man står overfor. Det er grunn til å stille spørsmål om høgre utdanning i Norge har tatt i betraktning de endringer som har skjedd i videregående opplæring, og som preger store deler av rekrutteringsgrunnlaget. Utvalget mener at institusjonenes kontakt med videregående opplæring må styrkes, og utvalget vil i denne sammenhengen særlig understreke at rådgivningstjenesten i videregående opplæring bør styrkes.

Kvalitet og effektivitet

Svært ofte er spørsmålet om kvalitet koblet sammen med spørsmålet om effektivitet, eller gjennomstrømning. Fra èn synsvinkel er det hevdet at effektiviteten er en del, og i noen sammenhenger den viktigste delen, av kvaliteten. Fra en annen synsvinkel er effektiviteten satt opp som motstykke til kvaliteten. Presset i retning av bedre effektivitet ansees å være til hinder for virkelig kvalitet i undervisningen. Begge tilnærmingene lar seg begrunne. Utvalget ser det som en målsetning å fremme så vel kvalitet som effektivitet i studiesituasjonen.

Nært knyttet til spørsmålet om effektivitet ligger imidlertid spørsmålet om ressurser. Etter utvalgets vurdering er norsk høgre utdanning gjennom de siste tiårene blitt utsatt for forventninger om effektivitet og kostnadskontroll som har gått på bekostning av et ønske om å kunne satse på kvalitet i læringssituasjonen. Til tross for dette har institusjonene arbeidet med tiltak som, isolert sett, har tatt sikte på å heve kvaliteten i læringssituasjonen. Det er selvsagt ikke slik at ressurser alene fremmer kvalitet. Det er nok av eksempler som viser at læresteder med få ressurser også kan oppnå høy kvalitet. Noe av problemene ved manglende kvalitet i høgre utdanning vil kunne tilskrives tradisjonelle arbeidsformer, etablerte holdninger og for liten interesse for omstilling og nytenking. Men sett i lys av den betydelige veksten innenfor utdanningssektoren vil det ikke være mulig å diskutere spørsmålet om kvalitet uavhengig av spørsmålet om ressurser. Veksten i søkningen til høgre utdanning legger press på en rekke infrastrukturelle forhold ved institusjonene, bygninger, grupperom, kontorer, bibliotek, lesesalsplasser, teknisk utstyr osv. Forholdstallet mellom antall lærere per student er blitt vesentlig svekket, og det vil være feil å tro at alle disse forholdene ikke har hatt konsekvenser for kvaliteten på høgre utdanning i de siste tiårene. Utviklingen vil måtte møtes med økt studieintensitet, nytenking, omstilling og systematisk kvalitetsutvikling. Men etter utvalgets vurdering vil det ikke være mulig å heve kvaliteten i høgre utdanning vesentlig uten en betydelig tilførsel av ressurser til dette området.

Fra undervisning til læring

Læring handler om å drive fram læringsprosesser der studentene selv gjør lærestoffet til sitt og evner å anvende kunnskapene i andre og ukjente situasjoner enn den konkrete undervisningssammenheng. Det handler også om å bli kjent med kunnskap som ikke-statisk eller ferdig utviklet, og se at det er noe som stadig vil måtte videreutvikles og utfordres. Læring og forståelse krever engasjement og bevissthet om eget ansvar, men også bevissthet om at noen er opptatt av at man på best mulig måte skal kunne få hjelp og oppfølging når man trenger det. Læring og forståelse krever studenter som er motiverte, fordi ingen andre enn de selv kan lære eller forstå for dem. Dette krever også at forholdene blir lagt til rette for slik at læring og forståelse kan skje.

Det er blitt hevdet at en i norsk høgre utdanning retter for stor oppmerksomhet mot undervisning framfor tilrettelegging for læring og forståelse. Det er vist til undervisningsformer og metodikk som oppleves som irrelevant, lite engasjerende og som gir læring av kort varighet og liten anvendelighet. 85 Utvalget ser det som viktig at det skapes bedre læringsmiljøer gjennom at vekten forskyves fra undervisning til læring.

Tilretteleggelse av forutsetningene for et godt læringsmiljø starter til en viss grad utenfor institusjonene for høgre utdanning. For grunnutdanningsstudentene handler dette i stor grad om overgangen fra det å være elev i videregående opplæring til studenttilværelsen i høgre utdanning. I overgangsfasen mellom videregående opplæring og høgre utdanning skal det tas en rekke valg som kan få store konsekvenser, både for den enkelte student og for mottakerinstitusjonen. Det finnes en rekke informasjonskanaler og et utall av valgmuligheter. Informasjonen er imidlertid ikke samordnet eller kvalitetssikret. Utvalget ser det som viktig at informasjonstilbudet samordnes, koordineres og kvalitetssikres slik at søkere til høgre utdanning lettere kan gjøre kvalifiserte vurderinger og valg av utdanningstilbudene.

Felles ansvar for læring

Mye av undervisningen i høgre utdanning kjennetegnes av såkalt kateterundervisning, der studentene er passive tilhørere til den som foreleser. Forelesningen er en undervisningsform som vanskelig innbyr til dialog, og ofte har studentgruppen vært så stor at det ikke lar seg gjøre med diskusjon. Forelesningen er en kostnadseffektiv undervisningsform på kort sikt, den gir i tillegg studentene frihet og anonymitet til å komme og gå som de vil. På lang sikt kan man se virkninger av uforpliktende studieordninger i form av lav gjennomstrømning, fremmedgjøring i forhold til institusjon, fag, medstudenter og ansatte. Det er således viktig at det arbeides for et mer gjensidig forpliktende forhold mellom institusjon og student. Dette kan man gjøre ved å endre studienes oppbygning og struktur og ved å endre ordninger for undervisning og veiledning. Dette bør ses i sammenheng med overgang til en ny gradsstruktur og de muligheter som finnes i den til å ta opp studenter til et gradsstudium. De av studentene som ønsker et planlagt studieløp kan inngå en forpliktende avtale med institusjonen om de kurs og fag som ønskes og i hvilken rekkefølge disse kan tas. Avtalene må kunne reforhandles når studenten endrer studieplaner Dette gjør det mulig for institusjonene å gruppere de studentene som har sammenfallende ønsker, eventuelt i kull. Ordninger av denne type vil kreve en styrket studieveiledning og en stadig oppfølging av studentene. Studenter bør sikres retten til veiledning på alle nivå i studieløpet. Etter utvalgets vurdering bør det opprettes systemer som etablerer større grad av gjensidig forpliktelse mellom studenten og institusjonen i læringsprosessen.

Læringsformer

Læring som leder til forståelse forutsetter involvering. Dette taler for undervisningsformer som tillater studentene å delta aktivt. En måte å fremme deltakelse på er å la studenten få større medbestemmelse over stoffet som skal læres, gjennom bruk av undervisningsmetoder som problembasert læring, samarbeidslæring, gruppebasert læring og prosjektarbeid. Involvering og engasjement har sin forankring i studentenes motivasjon for å studere. Motivasjon er avhengig av begrunnet læringsarbeid, det er derfor viktig å arbeide med informasjon om hensikt med studiet, læringsmål og yrkesmuligheter. Utvalget mener det bør satses systematisk med informasjon og utprøving av læringsformer som i større grad er problembasert, og som involverer studentene.

Eksamen i høgre utdanning

Det har vært vist til at man i norsk høgre utdanning i for stor grad anvender avsluttende eksamen som eneste vurdering av studentenes arbeid. Sluttevaluering er nødvendig og viktig i forhold til rangering, sortering og sertifisering for videre studier eller arbeid. Denne formen for evaluering bør imidlertid knyttes til de ulike fasene i læringsprosessen. Ensidig bruk av endelig sluttevaluering gir få muligheter for fortløpende tilbakemelding til studentene. Evalueringsformer har mye å si for hvordan studentene innretter sitt arbeid med studiene, og hvilke utviklingsmuligheter de har i løpet av studietiden. Dette innebærer en gjennomgang av de ulike evalueringsformene man anvender for ulike formål. Mappevurdering av studentenes arbeid kan tenkes praktisert som en kombinasjon av fortløpende læringsorientert arbeid gjennom studieåret og avsluttningsvis en eksamen. Dette kan lede studentenes læringsarbeid jevnt utover studieforløpet, avsluttende eksamen vil måtte bygge på forståelse av lærestoffet og studentene vil få øvelse i å dokumentere erfaringer. På denne måten vil også kontakten mellom ansatte og studenter bli styrket og studentene vil måtte arbeide kontinuerlig med faget. Utvalget mener at det bør etableres god sammenheng mellom læringsformene og evalueringen, med større vekt på tilbakemeldinger fortløpende i studiene. Utvalget vil understreke betydningen av eksterne sensorer som et ledd i kvalitetssikringen av faglig nivå ved institusjonene og av hensyn til studentenes rett til uavhengig vurdering.

Kvalitetssikring

Etter utvalgets vurdering er det viktig å diskutere kvalitet i lys av spørsmål om organisering og ansvar. Den tradisjonelle tilnærmingen har vært å standardisere kravene til kvalitet gjennom sentral styring. På den måten har en ønsket å sikre høy og lik kvalitet innenfor hele utdanningssektoren. Denne tilnærmingen har etter hvert blitt supplert med modeller som legger vekt på forholdet mellom institusjonen og studenten, og som understreker studentens ansvar for egen læring. Dette åpner for større fleksibilitet og individuelle løsninger. Samtidig mener utvalget at det samlede ansvar for læringsmiljøet ikke må deles opp, men legges til ledelsen ved lærestedet. Høy kvalitet er nødvendig for å kunne delta i fremstee rekke i kunnskapsutviklingen nasjonalt og internasjonalt.

Kvalitetssikring av utdanningstilbud er i dag lærestedenes ansvar. Samtidig tas mange beslutninger med konsekvenser for dette arbeidet på sentralt myndighetsnivå. Utvalgets vurderinger av institusjonenes situasjon i framtiden, der nærhet mellom konkrete erfaringer og problemløsning er et sentralt element, tilsier at lærestedene gis større frihet og ansvarlighet til å styre seg selv. Dette kan bidra til at lærestedene gjennom et større handlingsrom kan være mer fleksible, kreative og oppmerksomme på kvalitetsfremmende tiltak i læringsarbeidet der det er påkrevd. Utvalget er av den oppfatning at kvalitetssikring fortsatt bør være lærestedenes ansvar. Imidlertid legger utvalget opp til en annen organisering og finansiering som i større grad frigjør institusjonene fra den sentrale styringen de til nå har vært underlagt. Utvalgets forslag om å opprettholde kvalitetssikringsansvaret på lokalt nivå må ses i sammenheng med nye forutsetninger for institusjonenes virksomhet. I et mer konkurranseutsatt utdanningssamfunn vil institusjonene ha behov for å legge opp sine egne strategier og planer for de utdanningsområdene de ønsker å satse spesielt på. Kvalitet vil være en helt sentral del av dette arbeidet, og oppfølging av undervisningsopplegg, undervisningskrefter og materiell vil stadig måtte videreutvikles. Utvalget mener at arbeid med kvalitetssikring og kvalitetsutvikling krever evaluering av institusjonenes virksomhet, der læringsmiljøet i videste forstand vektlegges.

For at institusjonene skal kunne planlegge og iverksette kvalitetsfremmende arbeid tilpasset den nye situasjonen ser utvalget det som viktig at det finnes kompetanse og muligheter for kontinuerlig oppfølging på institusjonene. For at institusjonene skal kunne ta sitt lokale ansvar for kvaliteten ved den helhetlige virksomhet mener utvalget at det bør etableres lokale faglige enheter for kvalitet tilsvarende Teaching Resource Center. 86 Oppgavene til de lokale faglige enhetene bør omfatte institusjonenes helhetlige virksomhetsfelt og ha en sentral forankring i institusjonens ledelse.

Grunnlaget for kvalitet i undervisningsarbeidet skjer i møte mellom den faglig ansatte og studenten. Det er underviseren i forelesningen, laboratoriet eller på seminaret som gir studentene deres erfaringer og opplevelser fra høgre utdanning. Kvalitet i læringsmiljøet forutsetter også en kvalitetssikring av de som er faglig ansatte ved utdanningsinstitusjonen, slik at kommunikasjonen mellom dem og studenten i forelesningen, laboratoriet eller på seminaret kan være faglig velfundert og pålitelig, samtidig som den inspirerer og gir studenten anledning til å brytes med egne spørsmål. Formidlingskompetanse i høgre utdanning er utenkelig uten faglig kompetanse. Samtidig er ikke fagkompetanse alene nok når det gjelder å fremme kvalitet i undervisningsarbeidet. Gitt at den faglige kompetansen er ivaretatt, kan mer vekt legges på underviserens praktiske formidlingskompetanse. Det finnes i dag svært få formelle incentiver i den institusjonelle kulturen, karrierestrukturen eller regelverket for ansettelser og opprykksordninger for å drive god undervisning. Det kan tenkes at man kan løse noe av dette ved dokumentasjon av praktisk formidlingserfaring ved hjelp av såkalte lærerporteføljer.Utvalget er av den oppfatning at det bør arbeides fram et system med incitamenter som kan virke stimulerende på fagpersonalet i forhold til høyere utdanningsvirksomhet.

I og med at utdanning og utdanningsarbeid er i konstant endring i et stadig mer komplekst forhold til det omkringliggende, er det viktig å kunne innhente informasjon og drive utviklingsarbeid. Utvalget ser det som viktig at det stimuleres til FoU-arbeid knyttet til kvalitet i høgre utdanning.

Nasjonale rammeplaner og regulering av faginnhold

Faginnholdet i studieprogrammene er for en rekke utdanninger regulert gjennom nasjonale rammeplaner og forskrifter. Graden av regulering varierer. Noen av de nasjonale rammeplanene er omfattende. Rammeplaner innebærer en nasjonal spesifisering av mål, innhold, struktur og organisering av flerårige yrkesrettede utdanninger. Rammeplanene skal angi studiets omfang og beskrive obligatoriske emner sammen med krav og betingelser som stilles til utdanningen. I første rekke er det yrkesutdanninger ved høgskolene som styres av rammeplaner, mens profesjonsutdanningene ved universitetene ikke har denne type styring. Fordeler ved å bruke rammeplaner er en sikring av felles nasjonale standarder, rammeplanene bidrar også til å forenkle autorisasjonsprosedyrer. De gir også oversikt over hva utdanningene innebærer og kvalifiserer til. Ulemper ved bruk av rammeplaner er at de setter begrensninger for høgskolenes initiativ og kreativitet. Det kan stilles spørsmål til om rammeplaner er forenlig med foreldelsestakten på kunnskap i dag. Undersøkelser viser at rammeplanene er mer detaljerte og mindre fleksible enn tidligere og at prinsippet om likhet i innhold er sterkt forankret. 87

Utvalget vil imidlertid understreke institusjonenes selvstendige ansvar for kvalitet i utdanningen og ser fastsettelsen av innhold i studieprogrammene, som et sentralt element i dette. I tillegg vil etableringene av et Senter for evaluering og akkreditering med kvalitetssikringsoppgaver ytterligere ivareta hensynet til kvalitet. For å sikre felles nasjonale standarder har utvalget også tillagt Senteret myndighet til å fastsette generelle krav til bredde og fordypning i de enkelte studieprogram. På denne måten mener utvalget at hensynet til kvalitet, nasjonale standarder og kunnskapsutvikling vil bli balansert på en hensiktsmessig måte.

Utvalget ser det slik at de nasjonale rammeplanene med fordel kan forenkles og i hovedsak beskrive det som må være felles for institusjoner som sertifiserer for de yrker dette gjelder.

Forholdet mellom institusjon og samskipnad

Utvalgets prinsipielle vurdering er at ansvaret for kvalitetsutviklingen må være forankret i den enkelte institusjon. Denne vurderingen henger sammen med utvalgets generelle forslag om fristilling og ansvarliggjøring av institusjonene, og at dette også må gjelde kvalitetsarbeidet ved den enkelte institusjon. Begrepet «et helhetlig læringsmiljø» peker på sammenhengen mellom det pedagogisk/faglige og de sosiale/velferdsmessige tilbudene til studentene. I dag er dette ansvaret delt mellom institusjonen og samskipnaden ved at institusjonen har et strategisk ansvar, mens ansvaret for den operative delen ligger hos samskipnaden. Det kan reises spørsmål om denne arbeidsdelingen ivaretar kvalitetsarbeidet på den beste måten.

Utvalget ønsker ikke å fremme forslag om å legge samskipnadene inn under institusjonene, ut fra dagens sammensetning av oppgaver og formelle strukturer. Et slikt forslag ville innebære omfattende omorganiseringer av etablerte apparater og en situasjon der studentvelferden kunne bli prioritet lavere i forhold til andre oppgaver for institusjonen. På den annens side mener utvalget at det kan være grunnlag for å drøfte arbeidsdelingen mellom institusjon og samskipnad på nytt og i lys av institusjonens nye situasjon. Utvalget er av den oppfatning at både det strategiske og operative ansvar for læringsmiljøet bør legges til institusjonen. Dette forutsetter et tettere og bedre samarbeid mellom institusjon og samskipnad. Målsettingen for dette samarbeidet bør være å avklare rollefordelingen, unngå dublering av oppgaver og samtidig utnytte kompetansen i begge miljøer til det felles beste. Utvalget mener at dette bør drøftes i en egen utredning.

7.6.1 Utvalgets forslag

Etter en samlet vurdering av de spørsmålene som knytter seg til kvalitet i høgre utdanning, fremmer utvalget følgende forslag:

• Hovedansvaret for kvalitetsutvikling ved universiteter og høgskoler bør ligge i den enkelte institusjon.

• Utvalget mener at det bør etableres faglige enheter for kvalitetsarbeid ved den enkelte institusjon, tilsvarende Teaching Resource Center, eventuelt kan flere institusjoner i regionen gå sammen om en slik etablering. Oppgavene til de faglige enhetene bør omfatte institusjonenes helhetlige virksomhetsfelt og ha en sentral forankring.

• Ordningene med nasjonale rammeplaner og departementets fastsettelse av fag og emner i grader, yrkesutdanninger og studieprogram, bør vurderes på nytt i lys av institusjonenes eget ansvar for kvalitet, organisering, stoffvalg, arbeidsformer og evaluering, samt sett i lys av Senteret for evaluering og akkreditering sitt ansvar for å fastsette generelle krav til bredde og dybde i grader, yrkesutdanninger og studieprogram.

• For å kunne dokumentere undervisningskompetanse og skape et grunnlag for kvalitetsforbedring bør institusjonene arbeide aktivt med innføring av lærerportefølje. Institusjonene bør innføre bruk av lærerportefølje eller tilsvarende som en del av vurderingsgrunnlaget ved ansettelser og opprykk.

• Det bør etableres systemer som skaper en større grad av gjensidig forpliktelse i læringsprosessen mellom student og institusjon.

• Det bør etableres virkemidler tilpasset de fasene studenten går gjennom i sitt utdanningsløp. I denne sammenhengen er tiltak for førsteårsstudentene særdeles viktig. Det bør etableres kvalitetstiltak ved institusjonene som er rettet mot de krav og forventninger som ulike studentgrupper stiller.

• Institusjonenes kontakt med videregående skole bør bli bedre. I denne sammenhengen er det særdeles viktig at rådgivningstjenesten i videregående opplæring styrkes.

• Det bør settes av midler til initiativ som tar sikte på å bedre læringsprosessene som gruppebasert læring, veiledningstiltak, evalueringstiltak. Det bør legges større vekt på studentenes deltakelse i prosessen med valg og planlegging av pensum, undervisningsformer og seminarer.

• Studenter bør i større grad introduseres for de vitenskapelig ansattes FoU innsats gjennom hele studieløpet.

• Det bør etableres bedre sammenheng mellom læringsformer og evaluering med større vekt på fortløpende tilbakemeldinger i løpet av studiet og innføring av studentporteføljer

• Det bør stimuleres til FoU-arbeid knyttet til kvalitet i høgre utdanning.

• De midler som frigjøres ved at gradsstrukturen kortes ned med ett år skal tilbakeføres til kvalitetsfremmende arbeid ved institusjonene.

• Ansvaret for det helhetlige læringsmiljøet bør ligge hos institusjonen alene og ikke deles mellom samskipnad og institusjon. Organiseringen av selvstendige studentsamskipnader som ansvarlige for studentvelferden bør vurderes på nytt i lys av institusjonenes helhetlige ansvar.

• Studenter bør omfattes av velferdsordningene i samfunnet på lik linje med andre borgere.

• Staten bør ha ansvar for å legge til rette for og tilføre tilstrekkelig ressurser til de ulike aktørene, for at disse skal ha mulighet til å ivareta studentenes velferdsbehov.

• Det bør legges til rette for at de studenter som ønsker det, kan utnytte hele året i sin læringsprosess, også utover institusjonenes undervisningsperiode. Dette forutsetter at utdanningsstøtten gjennom Statens lånekasse utvides tilsvarende.

Utvalgsmedlemmene Rygg og Skønberg,foreslår

• at institusjonene selv må ha mulighet til å etablere rene undervisningsstillinger dersom de ønsker det.

8 Forskningens plass i høgre utdanning

8.1 Innledning

Institusjonene i høgre utdanning spiller en nøkkelrolle i utviklingen av det norske kunnskapssamfunnet, gjennom både utdanning og forskning. Forskningsvirksomheten ved disse lærestedene skal bidra til høy kvalitet og relevans i undervisningen. Forskningen og utviklingsarbeidet skal videre sikre framtidig tilgang på ny kunnskap og kompetanse og bidra til at norske fagmiljøer deltar aktivt i den internasjonale kunnskapsutviklingen.

I Norge som i mange andre land har universitetene og de vitenskapelige høgskolene hittil vært de sentrale institusjonene for grunnforskning, disiplinbasert forskning og forskerutdanning. I framtiden må det dessuten forventes at universitetene og høgskolene deltar mer aktivt i utviklingen av en kunnskapsbasert verdiskapning i næringsliv og arbeidsliv og bidrar til å styrke samfunnets innovasjonsevne.

I løpet av de siste par årene har det i Norge vært en økt interesse og forståelse for forskningens og utviklingsarbeidets betydning for samfunnet. Samtidig har mange uttrykt bekymring over omfanget av og kvaliteten på den forskningen som finner sted. De hevder at rammevilkårene for forskningen ikke er gode, og at institusjonene ikke vil makte de nødvendige omstillingsprosessene. Dette vil i tilfelle også true fagmiljøenes posisjon som kraftsentre for stimulerende og framtidsrettet læring og undervisning og svekke de norske studentenes evne til å ta til seg og bruke ny kunnskap og teknologi. Dette er viktig, da utviklingen av norsk økonomi, kultur og velferd er avhengig av universiteter og høgskoler som kan levere utdanning og forskning av høy kvalitet.

Analysen av utfordringene og endringsbehovene i norsk høgre utdanning må derfor berøre problemstillinger som omfatter både forskning og utdanning. Særlig gjelder dette vurderinger knyttet til universitetene og høgskolene, som er integrerte forsknings- og utdanningsinstitusjoner. Ved universitetene og de vitenskapelige høgskolene bruker de vitenskapelig ansatte i snitt like mye tid på forskning og undervisning. Ved de statlige høgskolene er FoU-andelen langt mindre, og innsatsen varierer sterkt fra fag til fag, men også ved disse institusjonene spiller forskning og forskningspreget utviklingsarbeid en viktig rolle. Nedenfor drøftes en del problemstillinger som har stor betydning for videreutviklingen av disse institusjonene som forskningsinstitusjoner.

Behandlingen av forskningsmeldingen

Regjeringen Bondevik la fram en egen stortingsmelding om forskning i 1999, St.meld. nr. 39 (1999-2000) Forskning ved et tidsskille. I meldingen legges det blant annet opp til et betydelig løft i investeringene i FoU i den kommende femårsperioden, og det blir lagt spesiell vekt på den langsiktige, grunnleggende forskningen.

Stortinget har i store trekk sluttet seg til meldingens prioriteringer og bedt regjeringen framme forslag til en opptrappingsplan for forskningsbevilgningene, som kan sikre at Norge minst når gjennomsnittlig OECD-nivå i løpet av fem år. Opptrappingsplanen skal legges fram i revidert nasjonalbudsjett våren 2000.

Flertallet i kirke-, utdannings- og forskningskomiteen i Stortinget har oppsummert de overordnede målene for forskningen slik:

• Bidra til verdiskapning innenfor en bærekraftig utvikling.

• Bidra til kulturell forståelse, livskvalitet, demokrati og velferd.

• Bidra til ny vitenskapelig erkjennelse.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Framskrittspartiet, mener at en aktiv og målbevisst politikk for å framme forskningen i Norge også må omfatte tiltak som gir universiteter, vitenskapelige høgskoler, statlige høgskoler, forskningsinstitutter, arkiver, museer og biblioteker tilfredsstillende arbeidsforhold. Flertallet påpeker at det ikke er tilstrekkelig å liste opp en lang rekke gode tiltak for å styrke forskningen, hvis det ikke samtidig tas skritt for å styrke resten av den såkalte «kunnskapsallmenningen» - og da i første rekke universiteter og høgskoler. Komiteen regner med å komme tilbake til disse spørsmålene i større bredde når resultatet av arbeidet til Utvalget for høgre utdanning blir forelagt Stortinget. 88

8.2 Forskning og utvikling, nåsituasjonen

8.2.1 Den nasjonale innsatsen

Norge brukte om lag 18,2 mrd. kroner på forskning og utvikling i 1997. 89 Dette er en økning på 6,5 pst. sammenliknet med 1995. Norge bruker faktisk stadig mer penger på forskning og utvikling totalt sett. Målt i faste 1990-priser har satsingen økt med 24 pst. siden 1987.

Internasjonale sammenlikninger tyder likevel på at den norske FOU-innsatsen ligger tilbake for mange land det er naturlig å sammenlikne seg med. Norge brukte i 1995 1,71 pst. av BNP på FoU. Andelen er den laveste blant de nordiske land og under OECD-gjennomsnittet på 2,15. I 1997 sank den norske andelen til 1,68 pst. samtidig som Sverige, Finland og Danmark økte sin innsats. 90

Kilde: OECD-Main Science and Technology Indicators 1998-2

Måler man i stedet innsats per innbygger, ser ikke situasjonen fullt så dramatisk ut. Norge brukte 4 130 kroner per innbygger i 1997. Gjennomsnittet for OECD var 4 170 kroner, for EU-landene 3 450 kroner. Norge rangerte som nr. 10 av alle OECD-landene. Norge ligger likevel langt tilbake for de landene det er mest naturlig å sammenlikne seg med: Finland, Sverige og Danmark. Gjennomsnittet for Norden var kroner 5 560 samme år. USA, Sverige, Sveits og Japan har alle en innsats per hode i størrelsesorden 6 000 og 7 000 kroner. 91

I 1997 deltok omtrent 4 4000 personer i forsknings- og utviklingsarbeid i Norge. Av disse var 20 000 ansatt i UH-sektoren. Sammenlikner man FoU-årsverk pr. 1000 innbygger, ligger Norge med sine 5,6 årsverk over EU-gjennomsnittet på 4,3, men godt under gjennomsnittet for Norden (6,9). 92 Inkluderer man kun FoU utført av universitets- og høgskoleutdannet personale, er det imidlertid bare USA med 3,7 årsverk per tusen innbyggere som kommer foran Norge (3,4). På den annen side har norske forskere et mindre hjelpepersonale enn kolleger i andre land. 93

Næringslivet finansierer 49 pst. av den totale FoU-innsatsen i Norge, det offentlige 42 pst. 47 pst. eller 8,6 mrd. kroner blir brukt i næringslivet, ca. 26 pst. eller 4,8 mrd. kroner i instituttsektoren og 27 pst. i universitets- og høgskolesektoren (1997).

Av de totale driftsutgiftene til FoU i 1997 gikk 16 pst. til grunnforskning, 36 pst. til anvendt forskning og 48 pst. til utviklingsarbeid. Grunnforskningens andel har gått ned fra 23 pst. fra 1970, selv om investeringene i grunnforskning totalt sett har gått opp. Relativt sett har grunnforskningen en svak posisjon i Norge sammenliknet med andre land. Det tallmaterialet som foreligger, viser at Norge bruker en lavere pst.andel av den totale FoU på grunnforskning enn alle de OECD-landene som oppgir slik statistikk, med unntak av Irland. Japan ligger i dag på omtrent samme nivå, men har varslet en kraftig opptrapping av FoU-innsatsen. 94

8.2.2 Forskning og utvikling ved universiteter og høgskoler

Universitetene og høgskolene stod for 27 pst av landets totale FoU-innsats i 1997. De totale FoU-utgiftene i sektoren beløp seg til vel 4,8 mrd. kroner. Blant annet på grunn av den sterke studentveksten økte sektorens FoU-utgifter reelt sett med 4,8 pst. hvert år i perioden 1987 til 1997. Veksten var større i denne sektoren enn i instituttsektoren og næringslivet. 95

I underkant av 70 pst. av institusjonenes FoU-utgifter finansieres over grunnbudsjettet, dvs. gjennom Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets bevilgninger over kategori 07.60 Høgre utdanning, på statsbudsjettet og Sosial- og helsedepartementets bevilgninger til universitetssykehusene. Resten - den såkalte eksterne finansieringen - omfatter i første rekke følgende finansieringskilder: Norges forskningsråd, næringslivet, departementene og utenlandske kilder (inklusive EUs rammeprogrammer for forskning). Fra 1981 til 1997 har andelen eksternt finansiert FoU gått opp med 10 pst.poeng, fra 21 pst. i 1981 til 31 pst. i 1997.

Mens de totale FoU-utgiftene i nevnte periode har hatt en gjennomsnittlig årlig realvekst på 4,2 pst. og grunnbudsjettene har økt med 3,3 pst., har de eksterne midlene hatt en realvekst på hele 6,9 pst. Dette betyr imidlertid ikke at næringslivsfinansieringen er blitt noe særlig mer dominerende. De største eksterne kildene er Forskningsrådet og EUs rammeprogrammer, og de er begge - direkte eller indirekte - finansiert av den norske stat.

Det er grunn til å merke seg at den relativt stabile realveksten i omfanget av ekstern finansiering ble brutt i perioden 1993 til 1995, med en realnedgang i de eksterne driftsutgiftene på omkring 7 pst. Dette skyldtes primært nedgangen i bevilgningene til Forskningsrådet.

8.2.3 Forholdet mellom universiteter, vitenskapelige høgskoler og statlige høgskoler

I 1997 stod universitetene for 80 pst. av FoU-virksomheten i sektoren. De vitenskapelige høgskolene hadde ansvaret for 11 pst., de statlige høgskolene for de resterende 9 pst. Denne fordelingen reflekterer ikke bare institusjonenes størrelse, men også arbeidsdelingen i sektoren.

Det er innført felles stillingsstruktur for universiteter og høgskoler, og loven pålegger alle institusjonene å forske (§ 2.2). I den felles loven for universiteter og høgskoler av 1. januar 1996 heter det imidlertid også at (§ 2.6):

«Universitetene og de vitenskapelige høgskolene har et særlig nasjonalt ansvar for grunnforskning og forskerutdanning og for å bygge opp, drive og vedlikeholde forskningsbiblioteker og museer med vitenskapelige samlinger og publikumsutstillinger. Andre institusjoner kan tillegges et tilsvarende ansvar på sine særskilte fagområder.»

I St.meld. nr. 39 (1998-99) Forskning ved et tidsskille heter det i forlengelse av dette at de statlige høgskolene kan yte viktige bidrag innenfor forskning «ut fra sine særlige fagområder». Meldingen understeker at «Forskningen ved de statlige høgskolene skal i hovedsak være handlingsrettet og rettet inn mot regionale behov». 96

Det er altså fortsatt en arbeidsdeling mellom insitusjonstypene når det gjelder forskning og utvikling. I grove trekk kan man si at universitetene har ansvar for forskning og utvikling langs en bred front, i samsvar med bredden i fagtilbudet. Sammen med de vitenskapelige høgskolene har de hovedansvar for grunnforskningen.

De statlige høgskolene utfører i større grad anvendt forskning og utvikling knyttet til egen yrkesutdanning. Disse institusjonene har imidlertid også enkelte grunnforskningsmiljøer som likner på universitetenes og de vitenskapelige høgskolenes.

8.2.4 Ressurssituasjonen ved universitetene

Mens de statlige høgskolene i stor grad retter sin FoU-virksomhet mot yrkesliv og yrkespraksis, har universitetene et hovedansvar for den brede allmennfaglige disiplinutviklingen generelt og grunnforskningen og forskerutdanningen spesielt. Storparten av den FoU-virksomheten som utføres i sektoren, finner sted ved landets fire universiteter, og de er helt dominerende når det gjelder grunnforskning.

Som vist ovenfor har universitetene opplevd en ikke ubetydelig økning i forskningsfinansieringen siden 1987. I 1997 brukte Norge 1 098 kroner per innbygger på FoU i universitets- og høgskolesektoren. Bare Sverige bruker mer enn Norge, og OECD-gjennomsnittet ligger langt under (705 kroner).

Det er også klart at det utføres mye mer grunnforskning i Norge i dag enn den gangen. Fra 1987 til 1997 økte de totale FoU-investeringene ved universitetene reelt med 54,7 pst., det vil si i gjennomsnitt med 4,5 pst. årlig. Like fullt kommer det i dag sterke signaler fra universitetene og deres fagmiljøer om at forskningen ved institusjonene er inne i en krise. Det hevdes at det ikke er nok ressurser til å drive forskningen, at de ansatte ikke får nok tid til forskning, at det ikke er ressurser til vedlikehold og fornyelse av vitenskapelig utstyr, og at kvaliteten på forskningen lider under dette. Dette paradokset kan i hovedsak forklares i følgende to forhold:

Økningene i ressurser har først og framst sammenheng med den såkalte studenteksplosjonen. Økningen har således ikke uten videre bedret vilkårene for den enkelte ansattes forskning. Det må også understrekes at selv om den vitenskapelige staben er økt betydelig, har den ikke økt i takt med antallet studenter. Studenttallet ble bortimot fordoblet i perioden 1987 til 1993. Forholdet mellom registrerte studenter og ansatte i faste vitenskapelige stillinger var 14,5 i 1987 mot 24,0 i 1993. Situasjonen er blitt noe bedre etter dette (med et forholdstall på 20,4 i 1997 97 men det er fortsatt slik at hver vitenskapelig ansatt må ta seg av langt flere studenter enn tidligere.

For den enkelte forsker er det ikke de aggregerte tallene over forskningsressurser som betyr noe, men hva han eller hun får tildelt til å utføre egen forskning. Hvis vedkommende ikke har tilstrekkelig midler til å kjøpe inn essensielt vitenskapelig utstyr, eller internbudsjettet ikke strekker til til de nødvendige reiser, vil forskningen lide under det. Mange forskere opplever at ressursmengden har gått ned.

Det er uklart hvordan institusjonenes bevilgninger fordeles mellom administrasjon, forskning og undervisning internt. Det er også uklart i hvilken grad den økte undervisningsbelastningen har gått utover forskningen for den enkelte forsker. Det er imidlertid klart at den veksten som har skjedd, er en vekst i volum relatert til økte undervisningsoppgaver. Veksten har ikke vært proporsjonal med veksten i oppgavene, og veksten har skjedd uten at det har vært lagt forskningsstrategiske føringer.

Det økte antallet forskerrekrutter har vært med på å gi et løft i universitetsforskningen, men dette løftet kan også være med på å forklare noen av de fast ansatte forskernes problemer. Antallet rekrutter og eksternt lønnede forskere økte med 60 pst. fra 1987 til 1997. Til sammenligning var veksten for det vitenskapelige personalet som var lønnet over egne budsjetter 26 pst. Det faste personalet utførte 35 pst. av forskningen i 1997, mot 50 pst. på 70-tallet. En større del av forskningen utføres med andre ord av andre enn de fast ansatte. Selv om den totale forskningsinnsatsen går opp, får derfor ikke de fast ansatte mer tid til forskning.

Ekstern finansiering og administrasjon

Universitetsforskningen er i økende grad blitt avhengig av ekstern finansiering. Målt i faste priser var den gjennomsnittlige årlige økningen i FoU-utgifter som ble finansiert av eksterne midler 7,3 pst. i perioden 1987 til 1997. I samme periode økte FoU over institusjonenes egne budsjetter med bare 2,8 pst. Av den eksterne finansieringen utgjorde forskningsrådsmidlene 60 pst. i 1987. I 1997 var den gått ned til 46 pst. Grunnforskningen har blitt rammet spesielt av nedgangen i frie midler fra Forskningsrådet. Til gjengjeld har finansieringen fra andre kilder - herunder næringsliv, andre offentlige kilder og EUs rammeprogrammer - økt noe.

I utgangspunktet vil ikke ekstern finansiering svekke forskningsaktiviteten ved institusjonene. De representerer på mange måter en alternativ finansieringskilde som kan være med på å sikre kvaliteten på forskningen og motvirke faglig ensretting. Det ser heller ikke ut til at det blir noe vesentlig mindre grunnforskning av denne typen forskning. 98

Det er likevel mulig at et økende innslag av ekstern finansiering vil kunne svekke den forskerinitierte forskningen. EU-programmene er sterkt politisk styrt og har overordnede anvendte siktemål. Mye av Forskningsrådets midler til grunnforskning er underlagt strategiske målsettinger: Bare litt over 10 pst. av rådets midler går til frie prosjekter.

Slike oppdrag er ofte ikke fullfinansierte. Ettersom institusjonene ikke tar fullt dekningsbidrag (overhead), subsidierer de i realiteten ofte oppdragene med midler fra grunnbudsjettene. For prosjekter som blir finansiert av Norges forskningsråd, krever for eksempel Universitetet i Oslo en overhead på 14 pst., for EU-prosjekter og pålagte statlige undersøkelser 20 pst., for ideelle organisasjoner 0 pst. og fra andre oppdragsgivere 40 pst. Universitetsdirektøren regner med at bare rundt halvparten av merkostnadene for Universitetet i Oslo dekkes via overhead. 99 Dette betyr i realiteten at universitetet overfører midler som kunne ha vært brukt på forskerinitiert forskning, til eksternt finansierte prosjekter og oppdrag. På den annen side klarer universitetet på denne måten å få inn midler som eller kanskje aldri ville ha ført til forskning ved institusjonen.

De ulike fagområdene har ulik tilgang på ekstern finansiering. En del av de teknologiske miljøene ved NTNU kan for eksempel hente inn betydelige inntekter fra næringslivet. Det teologiske fakultetet ved Universitetet i Oslo kan ikke regne med noe tilsvarende, og vil derfor være ekstra utsatt for kutt i både grunnbevilgninger og forskningsrådsmidler. Som vist ovenfor gikk forskningsrådsbevilgningene ned etter at Norges forskningsråd ble etablert i 1993.

Eksternt finansiert virksomhet krever også mer administrasjon. Man må innhente og spre informasjon om programmer og oppdrag, skrive søknader, forhandle og utforme kontrakter. Dette er et merarbeid som også rammer forskerne.

Selv om det administrative personalet har økt vesentlig mer enn det faste vitenskapelige personalet de siste årene, og selv om det er blitt flere vitenskapelig ansatte, har ikke den administrative byrden per ansatt gått ned. Dette betyr at en større andel av budsjettet og tidsbruken går med til administrasjon nå enn tidligere. Den eneste administrative gruppen som har gått ned i antall er kontorpersonalet, en gruppe som i stor utstrekning har fungert som hjelpe- og støttepersonale for de vitenskapelig ansatte.

Det er for øvrig tegn som tyder på at noen av de norske institusjonene bruker en uforholdsmessig stor del av budsjettene til administrasjon. Universitetene i Lund, Stockholm, Uppsala og Göteborg hadde i 1996 en administrativ stab på 16 til 18 pst. av de ansatte. Det tilsvarende tallet for Universitetet i Oslo var samme år 26 pst. 100

Det må imidlertid understrekes at den administrative byrden ikke alene skyldes administrering av eksterne inntekter. De sentrale myndighetenes strenge krav til rapportering skaper også mye arbeid. I NOU 1998:6 Økonomien i den statlige høgskolesektoren vises det for eksempel til etablering av ny styringsmodell for høgskolesektoren, økte reiseutgifter ved høgskoler som har geografisk atskilte avdelinger, økt formalkompetanse hos de ansatte, kvalitetshevende tiltak i undervisningen, nye studentvelferdstiltak og investeringer i IT til undervisning og forskning.

Det vil også være snakk om endringer som gjelder for statlige virksomheter generelt. Slike forhold kan være innføring av nytt økonomiregelverk i staten, regnskapsføreransvar, Kopinors regelverk og kopieringsavgift og arbeid innenfor helse, miljø og sikkerhet (HMS). Mange av disse utgiftene vil riktignok kunne føre til besparelser og økt effektivitet på lengre sikt, men trekker samtidig ressurser fra faglig virksomhet.

Omstilling til lavere studentantall og reduserte budsjetter

Mot slutten av 90-tallet flatet studenttilgangen ut, for deretter å begynne å synke innenfor en del fagområder og studietilbud. I 1997 var det for første gang på 20 år en nedgang i totalt antall studenter ved landets universiteter og høgskoler, fra 181 700 i 1996 til 180 700 i 1997. Gitt at grunnbevilgningene er knyttet til studenttallet, har dette trolig fått følger for forskningsfinansieringen, selv om departementet ikke har redusert bevilgningene så mye som studentnedgangen skulle tilsi.

Det er flere grunner til at institusjonene har vanskeligheter med å takle studentnedgang og budsjettreduksjoner. Utgiftene er for eksempel over tid blitt bundet opp i faste stillinger. En reduksjon i studietilbudet kan derfor ikke umiddelbart tas ut i en reduksjon i antall ansatte. Studentnedgangen gjelder dessuten de yngste studentkullene. Nedgangen vil ikke merkes på de høgre nivåene før om noen år. Ettersom universitetene og de vitenskapelige høgskolene bruker forholdsvis mer ressurser på hovedfagsstudenter og doktorgradsstipendiater, gir derfor ikke nedgangen så store besparelser som man kunne forvente. Institusjonene har også brukt ekspansjonsperioden til å opprette en rekke nye studietilbud og kurs, tilbud som ikke alltid kan legges ned over natten.

Ettersom utgiftene i så stor grad er bundet opp i faste utgifter, tas innstramningene i hovedsak på områder som hjelpelærere, bokinnkjøp, reiser og utstyr. Dette får følger for de fast ansatte forskerne og deres arbeidsvilkår, og det går ut over kvaliteten og omfanget av undervisningen.

Enkelte har også hevdet at omstillingsevnen er blitt hemmet av en relativt tungrodd beslutningsstruktur, der institusjonsledelsen ikke har hatt handlingsrom nok til å foreta de tilpasninger som er nødvendig.

Driftsmidler og utstyr

Det foreliggende tallmaterialet tyder på at driftsbevilgningene har økt i takt med lønnsutviklingen. At mange likevel opplever at situasjonen er forverret, kan blant annet skyldes at bruk av nye metoder og ny teknologi har ført til økte utgifter i en del eksperimentelle fag. Årsverkprisen for forskere i den norske universitets- og høgskolesektoren lå for øvrig vel 140 000 kroner lavere enn i den private FoU-sektoren og 100 000 kroner lavere enn i den offentlige instituttsektoren i 1997. Selv om en god del av dette skyldes ulikheter i lønn og fagportefølje, kan tallene indikere at driftssituasjonen er vanskeligere i universitets- og høgskolesektoren. 101

De tallene som foreligger for driftskostnader, er dessuten rammebevilgninger. Det er derfor uklart hvor mye av driftsmidlene som når fram til den enkelte forsker eller forskningsgruppe. Det kan for eksempel tenkes at fordi antall studenter per lærer har økt så sterkt, går mer av midlene til undervisning. Det er også mulig at en uforholdsmessig stor del av driftsbevilgningene går med til administrasjon og at forskerne derfor for få midler som kan anvendes direkte i forskningsarbeidet.

Det har klart vært en relativ svekkelse i kapitalinvesteringene de senere årene, det vil si i vitenskapelig utstyr, bygg og anlegg. Utgiftene til vitenskapelig utstyr i sektoren utgjorde 158 mill. kroner i 1997. Sammenliknet med 1970 innebar dette en realøkning på rundt 40 pst. Andre driftsutgifter hadde imidlertid en realøkning på over 400 pst. i samme periode. Siden 1991 har det generelt vært en nedgang i slike utgifter, og det på tross av at antallet forskere har økt betydelig.

Kilde: NIFU/FoU-statistikk/KUF

Veksten i investeringene i vitenskapelig utstyr har vært spesielt svak, og fra 1991 til 1995 var det en realnedgang i denne typen investeringer, og det på tross av at den raske teknologiske utviklingen fordrer enn raskere utskifting av utstyret enn tidligere.

Forskningsrådet foretok i 1995 en undersøkelse av utstyrsbehovet ved universitetene og de vitenskapelige høgskolene og dokumenterte et akkumulert behov på rundt 700 mill. kroner. Forskningsrådet har siden den gang satt av mer midler til slikt utstyr, men disse dekker likevel ikke institusjonenes behov. I 1997 ble over halvparten av utstyrsmidlene finansiert av eksterne kilder.

Mange forskere har da også påpekt at de opplever at de mangler midler til å utføre konkrete forskningsprosjekt. Det kan her dreie seg om alt fra mangel på dyrt vitenskapelig utstyr til problemer med å få finansiert reiser til konferanser og studieopphold i utlandet. Det kan synes som om utstyrstunge fag innenfor områder som naturvitenskap og teknologi er spesielt hardt rammet. Det har derfor vært foreslått at hver enkelt forsker bør få øremerket en sum til denne typen utgifter. Kostnadene knyttet til FoU-arbeid varierer fra fag til fag og det har det har vært påpekt at en slik bevilgning må tilpasses e ulike behovene i de enkelte forskningsområdene.

Selv om den overordnede FoU-satsingen i sektoren har økt betydelig i løpet av de senere årene, og det norske samfunnet vil nyte godt av denne innsatsen, er det grunn til å hevde at påstanden om underfinansiering av universitetsforskningen og forverrede forskningsvilkår har rot i reelle forhold.

8.2.5 Forskerrekruttering

Forskerrekrutter finansieres over universitetenes budsjetter, gjennom Norges forskningsråd og fra andre eksterne kilder, herunder fra medisinske forskningsfond. På teknologiområdet har finansiering fra næringslivet blitt mer vanlig.

I 1997 var det totale forskerpersonalet i Norge 28 000, herunder 3 600 forskerrekrutter. Av disse befant det seg vel 9 500 personer på universiteter og vitenskapelige høgskoler, 4 100 i den statlige høgskolesektoren, 6 100 i instituttsektoren og 8 000 i næringslivet. 102

I 1998 ble det avlagt 685 doktorgrader, mot 625 i 1997. Av disse ble 29 pst. avlagt i matematisk-naturvitenskapelige fag, 19 pst. innenfor teknologi, 18 pst. innenfor samfunnsfag og 17 pst. i medisin. I gjennomsnitt var en tredjedel av kandidatene kvinner. 103

Søkningen til høgre utdanning er i ferd med å gå ned, noe som dels kan henge sammen med et åpnere arbeidsmarked i den senere tid. Samtidig er ungdomskullene i ferd med å bli mindre.

Forskergenerasjonen som ble rekruttert på 1960-tallet, går snart av for aldersgrensen. Dette reflekteres i forholdsvis høy gjennomsnittsalder for det vitenskapelige personalet ved flere institusjoner. De neste 10-15 år vil over halvparten av alle ansatte i vitenskapelige toppstillinger ved norske universiteter gå av med pensjon. 104 Gjennomsnittsalderen blant fast vitenskapelig ansatte i 1995 var like under 50 år. Samtidig ser man en økende etterspørsel etter doktorgradskandidater andre steder i samfunnet. Dette gjelder kanskje spesielt de nye kunnskapsintensive bedriftene, men også store norske industribedrifter av den mer tradisjonelle typen vil merke et økende behov for fagfolk som er i stand til å kommunisere med forskere ved andre bedrifter og forskningsmiljøer. Generelt gjør næringslivet i økende grad bruk av avansert forskningsbasert kunnskap i framstillingen av nye produkter og prosesser. Dette fører også til et økende behov for mennesker med doktorgrad utenfor universitets- og høgskolesektoren.

Det generelle behovet for økt kompetanse fører også til at mange kandidater velger bort forskerutdanningen til fordel for interessante og godt betalte jobber andre steder i samfunnet. Flere fagområder står derfor overfor store utfordringer på grunn av sviktende rekruttering. I en del fag er det oppstått erstatningsbehov som følge av mobilitet ut av forskningssystemet pga. bedre lønns- og arbeidsbetingelser i andre sektorer. Dette er særlig tydelig i fag som IT, medisin og jus, men mye tyder på at det blir stadig vanskeligere å tiltrekke seg «de beste hodene» over et bredt register av fag.

I internasjonal sammenheng må en regne med at Norge alltid har vært utsatt for en betydelig «hjerneflukt» til land der mulighetene for å forske har vært betydelig bedre enn her, men det kan være grunn til å tro at den økte globaliseringen vil forsterke dette problemet. Mobilitet blir en sterkere utfordring etter hvert, dvs. at norske institusjoner må konkurrere med utenlandske om forskerutdannet personale. Samtidig vil får de statlige høgskolene et økende behov for personer med doktorgrader.

Ved institusjonene forsterkes problemene ved at det de senere årene er skjedd en nedgang i universitetenes rekrutteringsstillinger. Dette kan skyldes budsjettsituasjonen, en manglende fullfinansiering av de eksternt finansierte rekrutteringsstillingene og for lite driftsmidler til dyre prosjekter.

Mange har også påpekt behovet for en langsiktig og stabil finansiering av rekrutteringsstillinger, slik at man klarer å opprettholde den faglige kontinuiteten i miljøene.

NOU 2000: 7 Ny giv for nyskaping

Hervik-utvalget, som var bedt om å vurdere tiltak for å stimulere til økt privatfinansiering av FoU mener at de forslagene som legges fram i utredningen, vil kunne føre til en økning i forskningsinnsatsen i størrelsesorden 5 mrd. kroner. Det vil kreve flere forskerårsverk enn i dag. Hervik-utvalget mener derfor at det er helt nødvendig med en umiddelbar og kraftig økning av antall rekrutteringsstillinger til forskning. Dette er nødvendig både for å dekke behovet for flere forskere i universitets- og høgskolesektoren og instituttsektoren, og for å dekke næringslivets behov for flere forskere. Hervik-utvalget mener rekruttering til forskningsområder av særlig betydning for næringslivet bør prioriteres i en tidlig fase. Se for øvrig egen tekstboks med omtale av innstillingen.

NIFUs analyse av behovet for kandidater

På oppdrag fra Norges forskningsråd har NIFU ferdigstilt en analyse av behovet for rekruttering til norsk forskning i årene framover. 105 NIFU konkluderer med at det er et sterkt behov for nye rekrutter. Blant faktorene som utløser behov for flere forskerrekrutter, legger NIFU særlig vekt på vekst i forskningssystemet, aldersavgang og mobilitet.

NIFU beregner behovet for rekrutteringsstillinger i universiteter og vitenskapelige høgskoler, statlige høgskoler, instituttsektoren og næringslivet, enkeltvis og samlet, ut fra følgende fire alternativer:

1. Høy vekst. Norge opp på internasjonalt nivå (FoU som andel av BNP økes til OECD-gjennomsnittet).

2. Moderat vekst med strategisk satsing på sektorer og fagområder.

3. Framskrivning av utviklingstendenser i 1993-1997 (dvs. samme vekst og endringer som i denne perioden).

4. Nullvekst (ingen vekst i forskerpersonale, hovedvekt på erstatningsbehov).

Ifølge NIFUs beregninger er det allerede i dag en betydelig underdekning i antall rekrutteringsstillinger, dersom nivået i 1997 sammenholdes med NIFUs to moderate vekstalternativer. Her ligger behovet for økning i antall rekrutteringsstillinger på mellom 1 000 og 1 400 for de nærmeste årene for alle sektorene samlet. For at Norge skal komme opp på internasjonalt nivå, må antall rekrutteringsstillinger fordobles i løpet av få år. Videre viser beregningene at dagens nivå på rekrutteringsstillinger bare holder tritt med erstatningsbehovene fram til 2005. NIFUs konklusjon er derfor at det uansett bør satses på økt forskerrekruttering i årene framover, dersom veksten i forskningssystemet forutsettes minst å være på et moderat nivå.

Stortinget har forpliktet seg til målsettingen om at Norge som et minimum må nå en FoU-innsats som tilsvarer gjennomsnittsinnsatsen i OECD målt som andel av BNP. I sitt innspill til Forskningsmeldingen anslo Forskningsrådet at det ville bli behov for en økning i FoU-investeringene på 5 mrd. over fem år. Siden den tid har det norske bruttonasjonalproduktet steget, og NIFU anslår i dag at det vil bli behov for en investering på rundt 9 mrd. kroner. 106 En slik økning i FoU-innsatsen vil kreve et stort antall nye forskere og forskningskompetente lærere, langt ut over det å erstatte den naturlige avgangen.

I sin rapport om rekruttering til norsk forskning fra 1998 foretar NIFU en vurdering av om det vil være mulig å realisere målet om å nå OECD-gjennomsnittet i løpet av få år. I den forbindelse viser NIFU til Finlands eksempel. I 1990 hadde Finland nærmere 2 750 doktorgradsstudenter. I 1995 var tallet omtrent fordoblet, og lå på vel 5 400. I Norge var de tilsvarende tallene vel 2 850 i 1990, stigende til 3 600 i 1995, en økning på noe over 25 pst. I 1996 besluttet den finske regjeringen gradvis å øke satsingen på forskning til 2,9 pst. av BNP i 1999 gjennom et spesielt støtte- og opptrappingsprogram. Finland nådde dette målet med god margin. NIFU konkluderer derfor med at det er mulig å foreta et løft av denne typen.

Problemer knyttet til rekrutteringen

Hvis man skal ta ønsket om et løft for norsk forskning på alvor, vil det bli behov for en økt FoU-innsats i universitets- og høgskolesektoren. Det betyr også at man må sikre tilgangen på gode forskere.

Det er ulike grunner til at mennesker velger en forskerkarriere: nysgjerrighet, ønske om å bidra til menneskenes jakt etter innsikt eller tanker om å løse problemer som ødelegger natur, miljø og menneskenes livskvalitet. Disse ambisjonene vil imidlertid alltid bli veid opp mot andre faktorer ved institusjonene eller i livet for øvrig.

Det er for eksempel mye som tyder på at en del forskere er villige til å akseptere enn lavere lønn i offentlig sektor enn de ville ha fått i en privat bedrift. Dette forutsetter imidlertid at de får arbeidsforhold som gjør det mulig for dem å utføre forskning av høy kvalitet. Hvis institusjonene mangler moderne utstyr og den vitenskapelig ansatte ikke får tid og midler til å drive med forskning, øker altså sjansene for at vedkommende søker arbeid et annet sted. Ved de forskningstunge bedriftene har man nytt og avansert utstyr.

Når forskerne vurderer en universitetskarriere opp mot arbeid i privat sektor, synes det også som om muligheten for å drive med fri, forskerinitiert forskning teller mye. Hvis arbeidet blir preget for mye av styrt målrettet forskning, velger mange å gå til næringslivet i stedet, ettersom bedriftene betaler en mye høyere lønn og kan tilby mye bedre materielle vilkår for å forske.

Mens reallønnen for et normalårsverk i samfunnet for øvrig økte med 12 pst. fra 1987 til 1997, økte lønnen for professorer med 3 pst. Det kan hevdes at opprykksordningene fører til en bedre lønnsutvikling for den enkelte reelt sett. Tas dette med i betraktning, økte reallønnen for de fast vitenskapelig ansatte ved universitetene allikevel mindre enn 5 pst., godt under halvparten av veksten for et normalårsverk. Lønnsutviklingen for rekruttene, stipendiatene, har vært tilsvarende dårlig, med om lag 3 pst. reallønnsoppgang på ti år.

Gjennomsnittlig årslønn for de vitenskapelig ansatte ved universitetene var i 1997 328 968 kroner og for stipendiater 226 740 kroner. Ifølge den siste tidsstudien som er utført, oppgav det faste vitenskapelige personalet en gjennomsnittlig arbeidsuke på 50 timer. Dersom man trekker fra den tiden som ble brukt på utadvendte oppgaver og profesjonell yrkesutøvelse som kan gi ekstra betaling, var arbeidstiden 45 timer. Dette er 7,5 timer med enn den regulære arbeidstiden for statsansatte. Det utbetales normalt ikke overtidsbetaling for vitenskapelig ansatte ved universitetene. 107

Doktorgradsstipendene har tidligere vært så ettertraktet at de unge har takket ja, nesten helt uten hensyn til lønnsbetingelser. I dag har mange av dem allerede vært i bedre betalte jobber og kvier seg for å gå ned i lønn. Dette har ført til at søkningen har gått ned i enkelte fag.

Selv om etterspørselen etter nytt vitenskapelig personale vil bli stor på lang sikt, har mange fagmiljøer problemer med å tilby de nye kandidatene arbeid i dag. Mange av kandidatene er i etableringsfasen og må vurdere den usikkerheten som følger med midlertidige stillinger og mangelen på post. doc. stipender opp mot omverdenens tilbud om fast jobb og høyere lønn. Fagmiljøene risikerer derfor å miste noen av de beste og mest kreative unge forskerne, mennesker som kan være med på å bygge opp sterke forskergrupper på områder av stor betydning for både institusjonene og Norges overordnede kunnskapsbehov.

Universitetene og høgskolene finansierer færre rekrutter

Den andelen av forskerrekruttene som blir finansiert over universitetenes og høgskolenes grunnbudsjetter, har gått ned fra 57 pst. i 1985 til 42 pst. i 1997. Forskningsrådets andel økte fra 31 til 38 pst. i samme periode. Andelen personer finansiert av andre kilder økte jevnt fram til 1995, men har nå stabilisert seg rundt 20 pst. Kategorien «andre kilder» inneholder blant annet Nasjonalforeningen for folkehelsen og Den Norske Kreftforening. 108

Kjønnsfordelingen

Kvinnene er nå i flertall i store deler av norsk høgre utdanning. Høsten 1997 utgjorde de i underkant av 60 pst. av de nye studentene ved universitetene og høgskolene. Nærmere 50 pst. av dem som tar hovedfag, er kvinner. På doktorgradsnivå er det imidlertid fortsatt et godt stykke igjen til tilnærmet likestilling.

Doktorgradskandidatenes andel av kvinner har økt jevnt siden 1980. I 1997 og 1998 så det riktignok ut til at andelen var gått ned noe, fra 34 pst. i 1996 til 32 pst. Tallene for 1999 viser imidlertid en ny sterk økning, og kvinnene utgjorde da 38 pst. av de kandidatene som fikk doktorgrad. Som man vil se av tabellen nedenfor, varierer imidlertid andelen betydelig fra fagområde til fagområde. I 1999 ble humaniora det første fagområdet i norsk forskningshistorie der et flertall av doktorandene var kvinner. Innenfor de teknologiske fagene er imidlertid andelen fortsatt svært lav, med rundt 21 pst. Denne andelen har i realiteten ligget flatt siden midten av 1990-tallet.

Gitt den jevne økningen i antall kvinner er det flere som har påpekt at det største problemet ikke lenger er å få kvinner til å ta doktorgrad, men å sikre dem en vitenskapelig karriere etter at doktorgradsutdanningen er ferdig. Tall fra Universitetet i Oslo kan tyde på at dette fortsatt er et betydelig problem.

I 1999 var kun 10 pst. av de nytilsatte professorene (I og II) kvinner, en nedgang sammenliknet med årene før. Tall for alle universitetene viser at kun 10 pst. av de ansatte under kategorien «professor, dosent, høgskoledosent» var kvinner i 1998. Det tilsvarende tallet for de statlige høgskolene var 7,5 pst. Disse tallene gjelder samtlige ansatte, ikke bare nytilsatte.

Under behandlingen av statsbudsjettet for 2000 fattet Stortinget et vedtak der det ber regjeringen foreslå tiltak for å øke andelen kvinner i vitenskapelige og administrative stillinger i høgre utdanning. 109 I forbindelse med behandlingen av St.meld. nr. 39 (1998-99) Forskning ved et tidsskille ba Stortinget videre regjeringen foreslå tiltak for å bedre likestillingen innenfor forskning og høgre utdanning.

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har gjort økningen av andelen kvinner i akademia til et satsingsområde og har bedt alle institusjonene for høgre utdanning om å utarbeide handlingsplaner for likestilling. I den forbindelse ble det arrangert en egen idèdugnad i samarbeid med kvinner i høyere stillinger i universitets- og høgskolesektoren i august 1999.

I en rapport fra idèdugnaden skisseres en rekke mulige tiltak som kan være med på å øke andelen. Til forslagene hører blant annet: 110

• Kvoteringsregelen (det vil si moderat kjønnskvotering der kvinner skal foretrekkes framfor menn hvis de stiller tilnærmet likt) må benyttes som en institusjonell retningslinje.

• Radikal kjønnskvotering kan benyttes for å oppnå ønsket kvinneandel.

• Det må vurderes å øremerke friske midler til opprettelse av faste vitenskapelige stillinger for kvinner.

• Universitetslovens åpning for øremerking av stillinger bør utnyttes bedre av institusjonene for å heve kvinneandelen i faste vitenskapelige stillinger og toppstillinger.

• Øremerking bør brukes for å heve kvinneandelen på mannsdominerte fagområder.

• Kjønnsfordeling/mulig kvotering skal være vurdert ved alle ansettelser i postdoktorstillinger.

• Alle universiteter og høgskoler bør utarbeide strategidokumenter som beskriver mål og virkemidler mht. likestilling.

• Likestilling integreres i ordinære planer ved universitetene og høgskolene.

• Det ansettes kvinnelige prosjektledere som rollemodeller for å rekruttere flere kvinner til studier med liten kvinneandel.

Andre har foreslått at det bør være med utenlandske medlemmer i tilsettingskomiteene for å sikre en mest mulig uavhengig faglig bedømming av kandidatene, og at man bør la flertallet i komiteene være kvinner i fag der kvinner er sterkt underrepresentert. Det vil også være et spørsmål om man bør vurdere tilsvarende tiltak for menn i de fagene der de er i et klart mindretall.

Kollegiet ved Universitetet i Oslo har nå gjort vedtak om å gjennomføre en øremerking av stillinger for å få opp antallet kvinner i akademiske stillinger. Kollegiet vil opprette ti nye postdoktorstillinger, et professorat og to førsteamanuensisstillinger øremerket for kvinner. Vedtaket har vakt debatt.

8.2.6 Kvaliteten på norsk forskning

Mange mener den norske universitets- og høgskoleforskningen står overfor en ressurskrise. Dette er alvorlig fordi dårlige rammebetingelser og problematiske arbeidsforhold vil gå ut over omfanget av forskningen, kvaliteten og rekrutteringen. Det får også følger for kvaliteten på læringsmiljøet.

Det er vanskelig å få fram noen entydig dokumentasjon over kvaliteten på den norske universitets- og høgskoleforskningen rent generelt. Det er grunn til å tro at den varierer sterkt fra fagområde til fagområde og fra institusjon til institusjon. Det finnes ingen overordnede undersøkelser som kun tar for seg universitets- og høgskoleforskningen.

Gitt at universitetene og høgskolene står for en betydelig del av den akademiske forskningen, burde likevel nasjonale oversikter kunne gi en viss indikasjon på hvordan det står til.

Den vanligste måten å foreta overordnede vurderinger av forskningskvalitet på er å ta utgangspunkt i bibliometriske indikatorer basert på artikkelproduksjon og siteringer. Det følger svært mange feilkilder og svakheter med slike indikatorer, noe som gjør at de må tolkes med varsomhet. 111

Det Norske Videnskaps-Akademi viser i sin rapport Norsk forskning ved sekelskiftet112113 at Norge har relativt mange publikasjoner innenfor geovitenskap, økologi/miljø, immunologi og botanikk/zoologi/veterinærmedisin, og få publikasjoner innenfor informatikk, materialvitenskap, fysikk og kjemi. Målt som antall artikler per innbygger ligger Norge lavere enn Danmark, Sverige og Finland når alle fagfelt ses under ett.

Akademiet påpeker at Norge i perioden 1981 til 1996 har hatt en større vekst i artikkelproduksjonen enn gjennomsnittsveksten for andre land. Likevel viser det seg at Sverige og Finland har hatt en større vekst enn Norge.

Tabell 8.6 viser relativ siteringsindeks for de samme landene. I tabellen benyttes femårsperioder. For alle artikler som er publisert innenfor en periode, er det gjort opptellinger av det antall siteringer disse har fått i artikler som ble publisert i samme periode. På dette grunnlaget er det beregnet gjennomsnittstall for antall siteringer per artikkel for det enkelte land. Den relative siteringsindeksen framkommer når dette gjennomsnittstallet divideres med tilsvarende gjennomsnittstall for totaltallet artikler i samme femårsperiode. Siteringsindeksen kan ses som et uttrykk for gjennomslagskraft eller bruksverdi, og må ikke betraktes som et direkte mål på kvalitet. Man må for eksempel ta høyde for at forskere i land som Frankrike og Japan i større grad vil kunne publisere i tidsskrifter som ikke er tatt med i de databasene som her er brukt.

En norsk gjennomsnittsartikkel siteres mindre enn i noe annet nordisk land, og mindre enn i mange andre OECD-land. Indeksen på 0,91 viser også at norske artikler siteres klart mindre enn verdensgjennomsnittet. Blant de nordiske landene ligger Finland, Island og Norge under verdensgjennomsnittet, men Finland og Island har en sterk positiv trend. Dessverre er trenden for Norge negativ, og Norge er således det eneste av de nordiske landene som kombinerer et dårlig utgangspunkt med en negativ trend.

Det Norske Videnskaps-Akademiet påpeker at norske publikasjoner i geovitenskap blir sitert mindre hyppig enn danske publikasjoner, selv om vi publiserer mye mer enn danskene på dette feltet. Innen matematikk, botanikk/zoologi/økologi og delvis fysikk ser vi ut til å være gode. I kjemi, molekylær- og cellebiologi/biokjemi og klinisk medisin er vi de dårligste blant de aktuelle landene, ifølge Videnskaps-Akademiet. 114

Med alle de forbeholdene som statistikerne tar når det gjelder bruken og tolkningen av disse tallene, skal man være forsiktig med å fastslå at dette sier noe endelig om kvaliteten på norsk forskning. Bildet blir ikke noe mer entydig om man tar med ulike fag- og institusjonsevalueringer. Det er også grunn til å merke seg at antallet norske artikler har økt jevnt de siste 25 årene, at norske forskere skriver stadig flere artikler sammen med andre lands forskere og at de publiserer mer i de store amerikanske og britiske tidsskriftene. Denne tendensen i retning av økt internasjonalisering finner man i de fleste land. Like fullt innebærer Norges fagprofil at vi har relativt få artikler i de områdene som er mest internasjonalt orientert, og relativt mange på mer «særnorske» områder. Forskningen kan altså være god nok, men ettersom det er relativt liten interesse for den internasjonalt, blir siteringshyppigheten lavere. 115

Etter å ha gitt en samlet framstilling av ulike makroindikatorer konkluderer imidlertid Videnskaps-Akademiet med at indikatorene gir et dystert bilde av norsk forskning. Bondevik-regjeringen var ikke fullt så negativ i sin vurdering. Forskningsmeldingen konkluderer med at «det er mye godt, men for mye grått i norsk forskning.». 116 Det synes imidlertid å være bred enighet om at det er behov for et grunnleggende kvalitetsløft i norsk forskning.

8.2.7 Grunnforskningens andel av total FoU-innsats

Forskningsmeldingen varsler en økt satsing på det som er kalt langsiktig, grunnleggende forskning (det vil si både «ren» og målrettet grunnforskning). Det nye forskningsfondet er også rettet inn mot denne typen forskning.

I Innst. S. nr. 110 (1999-2000) understreker flertallet i kirke-, utdannings- og forskningskomiteen i Stortinget at når det gjelder grunnforskning, bør det bli en vesentlig vekst som styres mot universiteter og høgskoler. Som i dag forutsettes det at en del av grunnforskningsmidlene kanaliseres gjennom Forskningsrådet. Flertallet mener at økt grunnbevilgning skal sikre både flere stipendiater og flere post. doc.-stillinger finansiert direkte over institusjonenes budsjetter.

Norge har en forholdsvis stor instituttsektor som betjener næringslivet og offentlig sektor med anvendt forskning og utvikling. Man skulle tro at det arbeidet de utfører, skulle gi rom for forholdsvis mer grunnforskning i universitets- og høgskolesektoren. I land som Sverige er det for eksempel i stor grad universitetene og høgskolene som står for den typen arbeid som instituttene utfører i Norge.

Det hefter store mangler ved den internasjonale statistikken som måler grunnforskningens andel av total FoU-innsats. Institusjoner, programmer og prosjekter klassifiseres ulikt, og det er glidende overganger mellom ulike typer forskning og utvikling. En rekke land leverer dessuten ikke statistikk av denne typen. Med disse forbehold er det likevel en påfallende stor forskjell i grunnforskningens andel av driftsutgifter til FoU i universitets- og høgskolesektoren. Den norske andelen har ligget omkring 48 pst. helt siden 1981 (47 pst. i 1997, mot hele 60 pst. i 1970). I 1995 var til sammenligning tallet for Danmarks universiteter og høgskoler 62 pst., Frankrikes 87 pst. og USAs 65 pst. I Japan er andelen under Norges, med 34 pst. Japan har siden den tid økt satsingen på grunnforskning betydelig. 117

Sammenlikner man grunnforskningens andel av den totale nasjonale satsingen på FoU, er ikke forskjellene fullt så store. I 1995 gikk 16 pst. av Norges samlede FoU-investeringer til grunnforskning, 22 pst. av Frankrikes, 14 pst. av Japans og 17 pst. av USAs. Her mangler man imidlertid tall for de nordiske land, det vil si de landene det er mest naturlig å sammenlikne med.

Med alle de forbehold som følger med beregninger basert på BNP-andeler, kan man også se på grunnforskningsinvesteringenes andel av BNP. Som det vil framgå av tabell 8.7, har Norges grunnforskningsinnsats utgjort rundt 0,25 pst. på 1990-tallet. Snittet for de landene man har tall for, ligger rundt 0,35. Dette tallet tilsvarer imidlertid ikke OECD-gjennomsnittet, ettersom mange av OECD-landene har en høyere innsats enn det som er vanlig i OECD. Uansett synes det som om Norge bruker en lavere andel av BNP til grunnforskning enn land det er naturlig å sammenlikne seg med.

Dette skyldes nok i en viss grad at Norge har en næringslivsstruktur preget av mange små og mellomstore bedrifter som ikke har anledning til å drive med grunnleggende forskning. Den viktigste årsaken er nok likevel at de norske universitetene og høgskolene bruker mindre tid på grunnforskning enn det som er vanlig. Enkelte har påpekt at dette blant annet kan skyldes lange kulturelle og politiske tradisjoner. Tradisjonelt har for eksempel de mer anvendt orienterte forskningsrådene 118 stått sterkt i Norge, mens det disiplinorienterte rådet, NAVF, relativt sett har stått svakere. Det har vært påpekt at denne tradisjonen lever videre innenfor Norges forskningsråd.

8.2.8 Finansieringen av norsk forskning

I dag kanaliserer staten midler til universitetene og høgskolene langs fire akser:

1. Grunnbevilgninger til universiteter og høgskoler.

2. Bevilgninger via Norges forskningsråd.

3. Bevilgninger via EUs femte rammeprogram for forskning.

4. Oppdrag.

De tre siste klassifiseres gjerne som eksterne midler av institusjonene.

Statens mulighet til å styre bruken av disse midlene varierer sterkt. Grunnbevilgningene er basert på en historisk fordeling, i og med at det er fjorårets budsjett som danner grunnlag for beregningen av årets tildelinger. Endringer i budsjettildeling er i hovedsak knyttet til endringer i studenttallet. Midlene skal gå til dekning av blant annet utdanning, administrasjon, IT-tjenester, utstyr, bibliotek, museumsvirksomhet, internasjonalt arbeid og forskning. Ved universitetene og de vitenskapelige høgskolene forutsetter man at halvparten av virksomheten skal være rettet mot forskning, halvparten mot utdanning. Institusjonene har imidlertid stor frihet når det gjelder disponeringen av disse midlene.

Grunnbevilgningene finansieres av Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet over statsbudsjettets kategori 07.60 Høgre utdanning. Etter at prinsippet om at midler følger studieplasser ble endelig innarbeidet på begynnelsen av 90-tallet, har Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet som hovedregel tilført 60 000 kr per nye studieplass på lavere grad på helårsbasis. For studieplasser på hovedfag er det blitt tilført 120 000 kr per nye studieplass, mens det for studieplasser på profesjonsutdanninger som for eksempel medisin er benyttet egne satser. Det året studieplassene opprettes, har Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet tilført midler tilsvarende halvårsvirkningen av ovennevnte beløp. I tillegg er det som hovedregel tilført 15 000 kr per studieplass til utstyr i opprettelsesåret. For enkelte utstyrsintensive studier som for eksempel medisin og IT er det likevel tilført et høyere beløp per studieplass i utstyr.

Ettersom denne bevilgningen er så nært knyttet til studenttallet, kan den i liten grad brukes til forskningsstrategiske prioriteringer. Bevilgningen er heller ikke spesifisert på undervisnings- eller forskningsformål.

Midlene som kanaliseres via Norges forskningsråd, kommer fra en rekke departementer og går til ulike institusjoner og bedrifter som driver med forskning, herunder universitetene og høgskolene. Midlene kanaliseres for en stor del gjennom strategiske programmer som skal bidra til å bygge opp kunnskapen på områder av betydning for næringsutvikling, miljø, velferd, kultur eller helse.

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet bevilger penger til Forskningsrådet via statsbudsjettets kategori 07.70 Forskning. Disse midlene skal primært gå til grunnforskning. Det meste av dette tilfaller universitetene og høgskolene. Hovedhensikten med å kanalisere midlene gjennom Forskningsrådet er å sikre en overordnet nasjonal innsats på tvers av institusjonsgrenser og der grunnforskning, anvendt forskning og utviklingsarbeid ses i sammenheng. I henhold til sektorprinsippet skal fagdepartementene finansiere forskning innenfor eget ansvarsområde. Dette gjør de i varierende grad. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet finansierer for eksempel den medisinske grunnforskningen.

Ettersom myndighetene har liten kontroll med bruken av de midlene som følger med grunnbevilgningen, er forskningsrådsmidlene deres viktigste forskningsstrategiske redskap. Bare unntaksvis kanaliserer departementene slike midler direkte til forskningsmiljøene.

EUs rammeprogrammer for forskning er på mange måter blitt landets andre «forskningsråd». Så langt har Norge fått mer midler ut av rammeprogrammene enn vi har betalt inn i kontingent. Hovedhensikten med å kanalisere midlene via rammeprogrammet, i stedet for å bruke dem direkte i Norge, er ønsket om å knytte de norske miljøene nærmere opp mot andre europeiske kunnskapsinstitusjoner og bedrifter. Gjennom samarbeidet med europeiske forskningsmiljøer får norske forskere oppdatert kunnskap om utviklingen på eget fagfelt og meget nyttige kontakter innenfor europeisk forskning og næringsliv. De norske myndighetene har en viss innflytelse på utformingen av rammeprogrammet og har lyktes i å rette noe av aktiviteten mot områder av spesiell interesse for norske miljøer (jf. marin forskning, miljø, samfunnsvitenskap).

Offentlige myndigheter, herunder departementer, direktorater, fylkeskommuner og kommuner, bestiller også forskning av direkte betydning for egen virksomhet. Mye av dette glir over i utredningsarbeid, og man bruker i stor grad forskningsinstituttene til dette arbeidet. Universitetene og høgskolene utfører imidlertid også en del oppdrag for offentlige myndigheter, men det er her snakk om relativt små midler.

Vi kan etter dette skille mellom følgende typer av offentlige FoU-bevilgninger i Norge:

1. Grunnbevilgninger uten forskningsstrategiske føringer. Institusjonen bestemmer for en stor grad selv hvor den skal satse. Her må man imidlertid ta høyde for at midlene har historiske og utdanningspolitiske føringer som begrenser institusjonenes handlingsrom.

2. Eksterne grunnforskningsbevilgninger er midler som skal gå til grunnforskning, men som kanaliseres utenom institusjonenes grunnbevilgninger, normalt gjennom Forskningsrådet.

3. Strategiske FoU-bevilgninger for FoU som skal bidra til å nå konkrete mål for samfunnet, slik som for eksempel bedre ressursutnyttelse av brønnene i Nordsjøen, behandling av kreft, bedre fôr for havbruksnæringen. Slik forskning vil gjerne være anvendt, men programmene kan også være med på å støtte opp under grunnforskningen. I Norge kanaliseres disse midlene primært gjennom Forskningsrådet og EUs rammeprogram.

4. Oppdragsmidler. Bedrifter og offentlige institusjoner kan kjøpe konkrete FoU-tjenester av institusjonene.

I tillegg kan Forskningsrådet bevilge midler til utstyr, forskningsformidling m.m.

Kapittel 13 Finansiering av høge utdanning og forskning inneholder en drøfting av grunnbevilgningens rolle i den framtidige finansieringen av forskning og utvikling i sektoren.

8.2.9 Kommersialisering av forskningsresultater

Forskningen ved universitetene og høgskolene er en integrert del av det norske kunnskapssystemet, og den påvirker kunnskapsoppbyggingen i nærings- og samfunnslivet på en rekke måter. Forskningsmiljøene utdanner kandidater som forstår og kan ta i bruk forskningsbasert kunnskap og teknologi. Forskningsmiljøene kan bistå bedrifter og andre med utviklingsproblemer av mer grunnleggende art. Universitetene og høgskolene publiserer forskningsresultater i tidsskrifter og bøker som fungerer som referanseverk for forskere og innovatører ute i samfunnet.

Forskningen og utviklingsarbeidet ved universitetene og høgskolene fører imidlertid også med seg en rekke konkrete innovasjoner som kan danne grunnlag for kommersialiserbare oppfinnelser. Mange har imidlertid påpekt at det kan være vanskelig å få brakt disse nyvinningene fram til markedet. Dette kan skyldes at forskeren eller forskningsmiljøet selv ikke ser de mulighetene nyvinningen innebærer, eller det kan skyldes at forskeren ikke har den kunnskap og den kapital som er nødvendig for å få patentert oppfinnelsen.

I St.meld. nr. 39 (1998-99) Forskning ved et tidsskille påpeker regjeringen at den ønsker bedre kommersiell utnyttelse av patenterbare oppfinnelser fra universitetene og høgskolene. Tiltak som skal bidra til dette, bør ifølge meldingen oppfylle følgende kriterier:

1. Forskerne skal ha plikt til å orientere institusjonene når de har utviklet et produkt eller en prosess som det er grunn til å anta kan regnes som en patenterbar oppfinnelse, og som kan danne grunnlag for kommersialisering.

2. Institusjonene skal ha et større ansvar for å bidra til at flere oppfinnelser blir ført fram til næringslivet.

3. Så vel forskerne som institusjonene skal ha del i eventuelle inntekter som følger med slik kommersialisering.

4. Forskeren skal ha rett til å publisere sine forskningsresultater, for eksempel i artikler eller bøker.

5. Man må unngå at kommersialiseringsarbeidet svekker den langsiktige, grunnleggende forskningen ved institusjonene. Forskerne bør i samme omfang som i dag ha anledning til å velge forskningstemaer og metoder. 119

Man må anta at når forskeren skal ha plikt til å orientere institusjonen, så kan det bare gjelde når vedkommende forstår at oppfinnelsen kan utnyttes kommersielt.

Det juridiske grunnlaget for eiendomsretten til slike oppfinnelser finner man i lov om retten til oppfinnelser som er gjort av arbeidstakere av 17. april 1970. Loven fastslår at alle arbeidstakere i utgangspunktet har rett til sine oppfinnelser. Hvis arbeidstakeren har forsknings- og oppfinnervirksomhet som sine vesentligste arbeidsoppgaver, kan imidlertid arbeidsgiveren kreve at retten til oppfinnelsen helt eller delvis blir overført til arbeidsgiveren. Dette forutsetter at oppfinnelsen er et resultat av det arbeidet vedkommende er blitt pålagt av arbeidsgiveren, og at utnyttelsen av oppfinnelsen faller innenfor bedriftens arbeidsområde.

Denne siste forutsetningen, det vil si at oppfinnelsen må være av betydning for bedriftens virksomhetsområde, gjør at flere har hevdet at loven i liten grad ville treffe den forskningen som utføres ved universiteter og høgskoler. Uansett fastslår loven at lærere og vitenskapelig personale ved universiteter og høgskoler ikke skal anses som arbeidstakere etter loven - det såkalte «lærerunntaket». Forskerne ved disse institusjonene er derfor sikret full kontroll over en eventuell kommersiell utnyttelse av oppfinnelsen.

Det er grunn til å understreke at det her dreier seg om kommersiell utnyttelse av oppfinnelser. De inntektene som følger med publisering av forskningsresultater, omfattes ikke av denne loven. «Lærerunntaket» tar kun sikte på å sikre forskerens kommersielle utbytte, og kan ikke forstås som en garanti for fri forskning. Ikke desto mindre har nok noe av motivasjonen bak innføringen av denne unntaksbestemmelsen vært å verne om den akademiske friheten. Man kan imidlertid godt bevare fri forskning under et system der forskeren gir fra seg rettigheten til oppfinnelsen, forutsatt at forskeren får anledning til å publisere forskningsresultatene innen rimelig tid.

Dagens ordning burde i prinsippet gi forskerne et sterkt incitament til å forsøke å kommersialisere egne forskningsresultater. Forskerne har imidlertid sjelden økonomi eller tid til å starte en slik prosess, og det er heller ikke sikkert at institusjonskulturen oppmuntrer til det. Det er åpenbart derfor Bondevik-regjeringen ønsket å vurdere ordninger som sikrer at institusjonene går inn i dette arbeidet. Men ønsker man at institusjonene skal satse på slik kommersialisering, må de også ha noe igjen for det, det vil si en del av eventuelle lisensinntekter.

Andre har påpekt at det uansett er urimelig at forskeren skal høste alle inntekter av et arbeide han eller hun har utført i arbeidstiden og med utstyr og instrumenter som er eid av det offentlige.

Det er svært få land som opererer med et «lærerunntak» av den norske typen. Normalt er det universitetet eller høgskolen som har retten til oppfinnelser som blir gjort av de ansatte i arbeidstiden. Det er imidlertid vanlig at forskeren får en betydelig del av utbyttet. Ved University of Virginia ble utvalget fortalt at institusjonen legger stor vekt på å få patentert og utnyttet forskernes oppfinnelser, og institusjonen har opprettet et eget kontor for dette formål. Forskerne er sikret en betydelig del av inntektene. Ved universitetet understreket man imidlertid at hovedsiktemålet med kommersialiseringsarbeidet ikke var å skaffe universitetet inntekter. I praksis var det få patenter som ga noe særlig utbytte. Snarere betraktet man arbeidet som en del av institusjonens samfunnsansvar. Universitetet har plikt til å sørge for at samfunnet får tatt i bruk oppfinnelser som kan bidra til vekst og velferd.

Både Sverige, Finland og Danmark har eller har hatt lovverk som ligner det norske. Danmark vedtok i 1999 en ny lov som gir institusjonene rett til å overta rettighetene til en oppfinnelse, mot at forskeren får et vederlag. I Sverige har Komitéen för översyn av den svenska forskningspolitiken (Forskning 2000) foreslått at det skal inngås en generell avtale der universitets- og høgskolelærerne overlater sin rett til patenter og andre immaterielle rettigheter til institusjonene mot en økonomisk erstatning. Den svenske regjeringen holder imidlertid fast på at universitets- og høgskolelærerne skal beholde retten til egne oppfinnelser. I stedet vil regjeringen at det skal innledes forhandlinger mellom partene i arbeidslivet om en kollektivavtale som forbedrer mulighetene til kommersialisering av oppfinnelser. I Finland har en komité foreslått at man bør fjerne det finske lærerunntaket. 120

Statsråd oppnevnte den 28. januar 2000 et utvalg som skal utrede spørsmålet om økt kommersialisering av forskningsresultater fra universiteter og høgskoler. Professor Jan Frithjof Bernt er leder for utvalget. Utvalget skal utrede hvilke endringer i lov, regelverk eller andre virkemidler man bør sette i verk for å bidra til at kommersialisering av forskningsresultater blir stimulert. Målet er at universiteter og høgskoler engasjerer seg sterkere i dette arbeidet. Utvalget skal særlig se på lov om retten til oppfinnelser som er gjort av arbeidstakere, der lærere og vitenskapelig personale ved universiteter og høgskoler er unntatt. Utredningen skal foreligge innen 1. oktober 2000.

8.3 Forskningens plass i universitets- og høgskolesektoren - en drøfting

8.3.1 Grunnforskningens rolle

Ulike typer forskning og utvikling

I den forskningspolitiske debatten bruker man gjerne ordet «forskning» om alle former for forsknings- og utviklingsarbeid. Når forskningsstatistikken presenterer tall for Norges forskningsinnsats, er utviklingsarbeidet tatt med, og når forskningspolitikerne diskuterer forskningspolitikk, er det mer eller mindre underforstått at også U-en i FoU skal være med. Dette skyldes blant annet at det er glidende overganger mellom grunnforskning, anvendt forskning og utviklingsarbeid, og at alle aktivitetene bidrar til nyskapning og velferdsutvikling.

Ved universitetene og høgskolene driver man med alle formene for FoU, fra disiplinutviklende grunnforskning i den ene enden til praktisk anvendt utviklingsarbeid i den andre. Universitetene og de vitenskapelige høgskolene har spesielt ansvar for grunnforskning, mens de statlige høgskolenes FoU-aktivitet er dominert av utviklingsarbeid.

Universitetene og de vitenskapelige høgskolene driver imidlertid også med anvendt forskning og utviklingsarbeid. For universitetene lå grunnforskningsandelen i gjennomsnitt på 54 pst. i 1997. For Universitetene i Bergen, Oslo og Tromsø ligger likevel grunnforskningsandelen på rundt 60 pst.. Det er Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet som trekker gjennomsnittet ned med en grunnforskningsandel på omkring 40 pst. Dette skyldes naturligvis at dette universitetet har en større andel teknologiske fag, der grunnforskningsandelen ligger på rundt 23 pst. Det synes likevel klart at omfanget av grunnforskning i sektoren sett under ett er langt lavere enn i en rekke ander OECD-land vi sammenlikner oss med.

Den grunnleggende forskningens kulturbærende rolle

Ved siden av kunsten er den akademiske virksomheten sannsynligvis en av de viktigste bærebjelkene i vår kultur. De vitenskapelige miljøene skal utvide vår forståelse av oss selv og våre omgivelser, og sette oss bedre i stand til å vurdere konsekvensene av våre holdninger og handlinger med et åpent og kritisk blikk.

Gjennom å utvide rommet for hva det er mulig å tenke, utvider vitenskapen også rommet for hva det er mulig gjøre. Slik kan forskningen bidra til å løse en rekke sosiale, kulturelle, tekniske og miljømessige problemer, og samtidig åpne opp for nye og uventede kulturelle og teknologiske fenomener. Dette er ikke en uproblematisk prosess. Forskningen kan også gi opphav til teknologi som skader mennesker og miljø, eller holdninger som fører til sosiale problemer. Forskerne er også mennesker. De har sine fordommer og overskuer ikke alltid konsekvensene av det de gjør. På sitt beste har likevel den vitenskapelige kulturen egenskaper som er med på å motvirke disse uheldige sidene.

Forskerne opererer ikke i et vakuum. De tar del i et akademisk fellesskap med strenge krav til etterrettelighet og etisk bevissthet. Vitenskapen er en kontinuerlig prosess der fagfeller har både rett og plikt til å korrigere feil og misforståelser og utvide kunnskapsgrunnlaget på de områdene det gjelder. Selv om ikke alle forskerne selv alltid lever opp til idealet om å ha en åpen og kritisk holdning til det de studerer, preger disse idealene den vitenskapelige kulturen i sin helhet. Slik er den også med på å prege hele samfunnets forståelse av hva det vil si å ha en åpen, fordomsfri og demokratisk debatt. Den forskningen som finner sted ved landets universiteter og høgskoler, har derfor konsekvenser som strekker seg langt ut over teknologiutvikling og praktisk nytte.

Forskningen innenfor disipliner som antropologi, medisin, sosiologi, psykologi og ulike humanistiske fag har for eksempel endret vår oppfatning av hva det vil si å være menneske. Forskerne retter hele tiden et kritisk blikk mot vår kultur og vår selvforståelse og bidrar på den måten til å avsløre fordommer og overgrep, men gir oss samtidig en bedre forståelse av vår rolle i naturen, kulturen og historien.

Ethvert menneske som tar del i en forskningsbasert utdanning, tar ideelt sett også del i en dannelsesprosess. Vedkommende skal ikke bare tilegne seg konkrete fakta og kunnskaper som kan anvendes i yrkeslivet. Det skal også lære å tenke, utvikle en kritisk sans og en åpen holdning til det det ser og hører. En slik åpen holdning kan være med på å legge grunnen for kreativitet og nyskapning og for evnen til å se nye muligheter der andre støter mot en vegg av vanetenking. Det vitenskapelige virket skal med andre ord være med på å utvikle den enkeltes personlighet, og gjøre vedkommende bedre i stand til å bidra til den demokratiske debatten og til utviklingen av kultur, velferd og næringsliv.

Kunnskapssamfunnet har tydeliggjort det lekende menneske. Dagens mennesker er ikke bare opptatt av arbeid, penger og materiell rikdom. Det søker kunnskap, underholdning, personlighetsutvikling og berikende opplevelser. Her kan forskningen bidra med ny innsikt og radikale ideer. På dette området behøver det dessuten ikke være noen motsetning mellom næringsutvikling og kulturliv. Pressen, kringkastingen og nye multimedier som CD-ROM og Verdensveven (World Wide Web) forutsetter faktisk et nært samarbeid mellom ingeniører og IKT-eksperter på den ene siden og kunstnere, kulturvitere og formidlere av forskning på den annen.

Grunnforskningens betydning for innovasjon

Man bør være bevisst de ulike tolkningene av begrepet grunnforskning, fordi det kan skjule ulike oppfatninger av hva slags forskning man børdrive med ved institusjonene. Enkelte forskere vil understreke at forskningens primære siktemål er å gi oss ny, uavhengig innsikt i naturlige og kulturelle fenomener. En eventuell praktisk anvendelse av denne innsikten blir da et heldig biprodukt som kan være med på å legitimere fellesskapets investeringer i slik forskning. Andre forskere vil hevde at de ønsker å utvide fagenes kunnskapsgrunnlag, samtidig som de vil bidra til å løse sosiale, kulturelle eller teknologiske problemer. 121

Den første oppfatningen harmonerer med det som gjerne blitt kalt den lineære eller rettlinjede modellen for forskning. Her oppfatter man gjerne grunnforskningen som noe som i en viss forstand finner sted utenfor samfunnet. De uavhengige grunnforskningsmiljøene ved universitetene og de vitenskapelige høgskolene kommer med ny innsikt som blir ført videre til bedrifter og offentlige institusjoner via mer anvendt orienterte forskningsmiljøer. Den egentlige nyskapningen finner med andre ord sted i grunnforskningsmiljøene; næringslivet og offentlig sektor tilpasser så denne nye kunnskapen til anvendte siktemål. Denne tankemåten fikk sitt klareste uttrykk i den amerikanske fysikeren og forskningspolitikeren Vanevar Bushs rapport til president Truman i 1945: The endless frontier.Rapporten fikk stor betydning for USAs sterke satsing på grunnforskningsmiljøer av høy kvalitet.

I dag har man langt på vei forlatt denne modellen til fordel for en mer kompleks forståelse av forskningens betydning for samfunnsutviklingen. Oppmerksomheten er i langt større grad rettet mot den nyskapningen som finner sted i bedriftene. Innovasjonsforskningen viser at bedriftene normalt kan utvikle nye og forbedrede produkter, prosesser og tjenester uten å drive med grunnforskning og uten å hente ideene fra grunnforskningsmiljøene. Mye av innovasjonsvirksomheten består av mindre endringer og tilpasninger som skal være med på å løse brukernes problemer og å gjøre produktet mer konkurransedyktig sammenliknet med konkurrentenes. Summen av disse endringene kan føre til en omfattende forbedringer og økt produktivitet.

Man skulle tro at denne nye forståelsen av innovasjon ville kunne føre til en nedvurdering av grunnforskningens betydning. Dette har imidlertid ikke vært tilfellet. OECD, som på mange måter har gått lengst i å integrere innovasjonstenkingen i sine politikkanbefalinger, har tvert imot lagt økt vekt på grunnforskningens rolle. 122 Dette skyldes at man i økende grad legger vekt på kunnskapsformidling og samspillet mellom ulike mennesker og miljøer. Bedriftene kan godt innovere uten å forske selv og uten å ha kontakt med forskningsmiljøer, men de opererer ikke i et vakuum der de er uberørt av grunnforskningsmiljøenes arbeid.

Det er flere grunner til dette. For det første er grunnforskningen en viktig komponent i all ny teknologi og kunnskap. Ikke i den forstand at alle som utvikler ny teknologi og kunnskap forsker, men fordi de verktøyene, metodene, materialene og faktagrunnlaget de bruker, helt eller delvis står i gjeld til slik forskning. Skal de kunne bruke denne kunnskapen, må de selv ha en forståelse av hva forskningen innebærer, dens metoder og idealer. Mye tyder på at det er de bedriftene som forsker selv som lettest er i stand til å innhente ny kunnskap fra bedrifter og forskningsmiljøer i inn- og utland.

I alle fall trenger næringslivet forskningskompetente personer som vet hvor de skal lete, og som vet hvordan de skal forstå og bruke den kunnskapen de finner.

For det første ansetter de ofte mennesker med universitets- og høgskolebakgrunn som har fått innsikt i den siste forskningen på områder som er av relevans for bedriften. Dette er gjerne også mennesker som er blitt opplært i forskningens metoder og tenkemåte, og som har lært hvor de skal gå for å finne relevant informasjon og kompetanse. Det avgjørende er ikke alltid hvaman vet, men at man vet hvor man skal gå for å finne det man trenger å vite. Det er dessuten ikke nok å ha tilgang på relevant informasjon; man må også vite hvordan man skal forstå og bruke denne informasjonen. Den forskningsbaserte undervisningen ved universitetene og høgskolene er godt egnet til å lære mennesker å ta i bruk ny teknologi og ny kunnskap.

Mye av bedriftenes innovasjonsevne skyldes videre at de tar i bruk ny teknologi, nye materialer og ny organisasjonskunnskap. Denne teknologien og denne kunnskapen kan ha sterke forskningskomponenter, for selv om et stort flertall av bedriftene ikke driver med forskning selv, er det en god del av de større bedriftene som gjør det. De store konsernene innenfor områder som informasjons- og kommunikasjonsteknologi, farmasi, materialteknologi og bioteknologi driver med utstrakt forskningsvirksomhet, gjerne også grunnforskning. De samarbeider dessuten aktivt med tilsvarende miljøer ved universitetene og høgskolene. Når bedriftene står overfor utviklingsproblemer som ikke kan løses med kjent kunnskap, må de ty til grunnforskningsmiljøene og mer langsiktig, grunnleggende forskning. Mange av de mer fundamentale innovasjonene i næringslivet er dessuten ofte et resultat av aktiv bruk av forskningsresultater fra grunnforskningsmiljøene. Dette gjelder ikke minst områder som medisin, farmasi og bioteknologi, der det er et tett forhold mellom grunnleggende forskning og mer anvendt forsknings- og utviklingsarbeid.

Det er i dag bred enighet om at Norge kan forvente seg store inntekter fra fiskeri- og havbruksnæringene. Disse regnes som råvarebaserte næringer, men man kan like gjerne si at de er kunnskapsbaserte. Havbruksnæringen står i stor gjeld til grunnleggende forskning innenfor veterinærmedisin, materialteknologi ernæringsfysiologi. Fiskeriene bruker avansert informasjons-, kommunikasjons- og posisjoneringsteknologi. På samme måte gjør offentlig sektor stor bruk av forskningsbasert kunnskap. Dette gjelder alt fra sykehusene til trafikketaten. Norges framtid som kunnskapsnasjon avhenger derfor av at man har arbeidstakere som kan forstå og bruke ny teknologi, og kunnskapsmiljøer som er i stand til å frambringe, innhente og utvikle ny kunnskap.

Forskningen representerer på mange måter en utømmelig kilde til ny kapital, både av det økonomiske og kulturelle slaget. Det er derfor av avgjørende betydning at vi sikrer Norge gode og sterke forskningsmiljøer som kan ta del i den internasjonale utviklingen, og som kan utvikle og tilpasse ny kunnskap til norske forhold og norske behov. Som en rik nasjon har vi dessuten et ansvar overfor resten av verden. Norge må ta sin del av ansvaret for forskning for ny kunnskap, et rikt kulturliv og en økt velferd for hele jordens befolkning.

Forskningens sentrale funksjoner

Som en oppsummering kan man si at forskningen ved universitetene og høgskolene skal ivareta følgende sentrale funksjoner:

Langsiktig kunnskapsoppbygging. Universitetene og høgskolene skal sikre landet nok grunnforskning og langsiktig oppbygging av kompetanse. Universitetene og de vitenskapelige høgskolene har her hatt hovedansvaret, men også instituttene og de statlige høgskolene behøver et minimum av mer langsiktig forskningsaktivitet.

Ny erkjennelse og økt selvforståelse.Institusjonene skal bidra til menneskehetens søken etter ny kunnskap og gi oss en utvidet forståelse av kulturen, naturen og menneskets plass i verden.

Nyskapning. Universitetene og høgskolene skal sikre landet FoU-miljøer som kan bidra med ny kunnskap og nyutviklet teknologi som kan brukes i løsningen av sentrale samfunnsoppgaver. Universitetene og høgskolene er ikke den eneste arenaen for innovasjon og nytenking, men mange av miljøene har den fordelen at de har tid og ressurser til å utforske kunnskapsområder i dybden, uten alltid å måtte ta hensyn til umiddelbare, kortsiktige behov. Slik kan de bidra med oppdagelser som ofte ellers ikke ville ha funnet sted.

Kunnskapsberedskap.Universitetene og høgskolene skal sikre landet FoU-miljøer med oppdatert og relevant kunnskap som kan brukes til å løse problemer i samfunns- og næringsliv. Miljøene skal med andre ord holde seg oppdatert med utviklingen på eget og beslektede arbeids- og fagområder og sikre landet en kunnskapsbase som kan brukes i løsningen av både kjente og uforutsette problemer. Slik skal miljøene også fungere som viktige brobyggere til kunnskapsmiljøer i andre land.

Kritisk analyse.Universitetene og høgskolene skal sørge for forskningsmiljøer som har tid, evne og kompetanse til å komme med uavhengige, kritiske analyser av samfunnsutviklingen. Dette gjelder alt fra ressursbruk og utnyttelse av naturgrunnlaget på den ene siden til politisk praksis og kulturelle strømninger på den annen. Miljøene skal med andre ord gi samfunnet alternative modeller til vår forståelse av virkeligheten og bidra til å avsløre fordommer og undertrykkende «selvfølgeligheter».

Vitenskapelig kultur.Forskningsmiljøene ved universitetene og høgskolene skal også arbeide for at forskerne har en kritisk, åpen holdning til det man studerer og diskutere; de skal sørge for at forskerne følger vitenskapens krav til etterprøvbarhet og etterrettelighet, og at de utfører arbeidet sitt innenfor etisk forsvarlige rammer. Forskerne skal bidra til en klar, saklig og fordomsfri samfunnsdebatt og gjøre sitt til at viktige beslutninger blir fattet på et så godt kunnskapsgrunnlag som mulig.

Videreformidling av kunnskap og kompetanse.Universitetene og høgskolene skal sikre at samfunnet får stor nok tilgang på kunnskapsrike, kompetente og kreative kandidater som kan gi viktige bidrag til utviklingen av kultur-, samfunns- og næringsliv. Evnen til å ta i bruk ny kunnskap forutsetter også en god kjennskap til vitenskapelig praksis og metode. Undervisningen i universitets- og høgskolesektoren skal derfor være forskningsbasert.

8.3.2 Forskning og utviklingsarbeid ved de statlige høgskolene 123124 august 1994 ble den regionale høgskolesektoren omstrukturert. 98 regionale høgskoler av ulik art ble slått sammen til 26 statlige høgskoler med felles organisasjonsmessig overbygning, men med stor intern spennvidde. Sammenslåingene ble blant annet begrunnet ut fra behovet for bedre koordinering, samarbeid og arbeidsdeling, noe som også kom til uttrykk i Norgesnettets tanke om stordriftsfordeler og en konsentrasjon av forskningsinnsatsen.

Et og et halvt år senere vedtok Stortinget den nye fellesloven for universiteter og høgskoler. I denne loven ble det slått fast at institusjonene i universitets- og høgskolesektoren skal drive med utdanning basert på det beste innenfor forskning, kunstnerisk utviklingsarbeid og erfaringskunnskap, og at det skal utføres forskning og faglig utviklingsarbeid og/eller kunstnerisk utviklingsarbeid også ved de statlige høgskolene (se § 2, pkt. 1 og 2).

Det er grunn til å merke seg at loven ikke bare snakker om forskning, men også om faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid. Det kan imidlertid ikke være noen tvil om at myndighetene etter dette ønsket at undervisningen ved de statlige høgskolene i en eller annen form skulle være forskningsbasert. Mange av de statlige høgskolene hadde da også lenge drevet med forskning. Dette gjaldt spesielt de av de som tok opp i seg tidligere distriktshøgskoler.

FoU-virksomheten ved de statlige høgskolene er i sterk grad preget av utviklingsarbeid, og en del av virksomheten ligger i grenselandet mot det mange vil kalle utredningsarbeid. I en undersøkelse av forskningen og andre faglige aktiviteter i de statlige høgskolene fra 1997 125 påpekes det at bruken av FoU-begrepet varierer i praksis. En del av fagenhetene og de ansatte regner også ulike former for utredningsarbeid, forsøksvirksomhet, pedagogisk og kunstnerisk utviklingsarbeid og andre faglige aktiviteter som FoU. Dette kan blant annet skyldes ønsker om å få definert eget arbeid inn under ulike FoU-satsninger, ønske om å oppnå større faglig status eller en oppfølging av lovens likestilling av forskning og faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid. Disse «grenselandsaktivitetene» er imidlertid av så beskjedent omfang at de ikke gir noen større utslag på statistikken.

Et flertall av studietilbudene ved disse høgskolene er langt mer yrkesrettet enn universitetsstudiene. De er også gjerne mer kortvarige. Det er derfor også naturlig at FoU-virksomheten er mer praktisk og handlingsrettet enn den tilsvarende virksomheten ved universitetene. Dermed kan det være vanskelig å trekke et klart skille mot definisjonens krav om at FoU må inneholde et klart element av nyskapning.

Det finnes ingen klare retningslinjer for hvor mye av sin tid det faglige personalet ved de statlige høgskolene kan bruke på FoU. I praksis er det derfor høgskolene selv som bestemmer hvor mye tid den enkelte kan bruke på slik virksomhet. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet foreslo i St.meld. nr. 40 (1990-91) at en ved de regionale høgskolene skulle kunne bruke 75 pst. av arbeidstiden til undervisning og 25 pst. til forskning. Stortinget gikk ikke med på en slik fordeling, men understreket at en som et minimum måtte opprettholde dagens nivå og eventuelt styrke forskningsaktiviteten ved institusjonene. 126

I 1997 brukte personalet med høgskolelektorkompetanse eller høyere 69 pst. av den totale arbeidstiden til undervisning og undervisningsrelatert virksomhet i gjennomsnitt, mens 20 pst. ble brukt på forskning, utviklingsarbeid, utredningsvirksomhet, forsøksvirksomhet eller liknende i 1997. Vel 80 pst. av dette personalet oppgav et de hadde utøvd slik virksomhet.

Det er imidlertid store forskjeller mellom individer, stillingsgrupper, utdanninger og høgskoler. Mens en tredjedel brukte mindre enn 10 pst. av arbeidstiden til FoU o.l., brukte en like stor andel minst 25 pst.. Forskjellene skyldes i stor grad ulik fagprofil. Ved enkelte av profesjonshøgskolene oppgav over 40 pst. at de ikke brukte tid til slike aktiviteter, mens ved høgskoler med stort innslag av tidligere distriktshøgskolefag oppgav nærmere halvparten at de brukte mer enn 40 pst. av tiden til FoU og liknende. Dette viser klart at det er vanskelig å gi en bedømmelse av FoU-virksomheten ved de statlige høgskolene som kan gjelde generelt for alle fagmiljøene. 127

Doktorgradsandelen blant det faste fagpersonalet (med kompetansen høgskolelektor eller høyere) ved de statlige høgskolene er lav sammenliknet med tilsvarende andel for det faste vitenskapelige personalet ved universitetene og de vitenskapelige høgskolene: 10 pst. (1997) mot henholdsvis 60 og 44 pst. (1995).

NIFU har sett på den formelle kompetansen hos de faglig ansatte ved de statlige høgskolene. Her framgår det at uansett hvilken indikator man ser på, har helsefag den laveste kompetanseprofilen sammenliknet med de øvrige fagområdene. I den andre enden av skalaen finner man teknisk-naturvitenskapelige og teknologiske fag.

Sykepleie/helsefag har satset bevisst på å heve den formelle kompetansen blant fagpersonalet. Like fullt synes det som at disse fagene taper terreng i forhold til de andre når det gjelder personalets formelle kompetanse. NIFU påpeker at i og med at belønningssystemet i den nye stillingsstrukturen for universiteter og høgskoler er så sterkt knyttet opp mot vitenskapelig og akademisk meritering, har det blitt en økt satsing på doktorgradskvalifisering av faglig tilsatte. I tillegg stilles det høyere krav ved rekruttering av nytt fagpersonale, samtidig som det opprettes nye stillinger på høyeste nivå.

Yrkesutdanningene i sykepleie og helsefag, og til en viss grad også ingeniørutdanningene, må skaffe seg kvalifiserte høgskolelærere og høgskolelektorer før de kan begynne å kvalifisere fagtilsatte til såkalt førstestillingsnivå. Generelt blir dermed det formelle kompetansegapet mellom profesjonstutdanningene opprettholdt. 128

Det synes å ligge en del uforløste problemer bak de statlige høgskolenes satsing på forskning, utvikling og doktorgradsutdanning. På den ene siden krever kunnskapssamfunnet at institusjonene for høgre utdanning skal gi studentene oppdatert, avansert kunnskap, noe som skulle tilsi at undervisningen i en eller annen forstand burde være forskningsbasert, og at de fast ansatte burde ha et så høyt utdanningsnivå som mulig. At de statlige høgskolene har en felles stillingsstruktur med universitetene og de vitenskapelige høgskolene, legger også opp til det, ettersom det er forskning og publisering som er mest gir størst uttelling karrieremessig innenfor denne stillingsstrukturen.

Ettersom studietilbudene ved de statlige høgskolene er likestilt med de tilbudene universitetene og de vitenskapelige høgskolene gir, og studentene skal kunne bevege seg fritt fra én institusjonstype til en annen, kan det også argumenteres for at undervisningen bør være på samme nivå som ved universitetene, og at lærerne derfor bør ha like høy kompetanse.

Andre, både innenfor og utenfor de statlige høgskolene, viser til at mange av utdanningstilbudene innenfor de statlige høgskolene kommer fra en helt annen utdanningstradisjon enn den akademisk pregede og forskningsorienterte undervisningen som finner sted ved universitetene. Disse hevder at de yrkesrettede utdanningene i deler av den statlige høgskolesektoren er og bør være langt mer praktisk rettet enn utdanningene ved universitetene. Man må ikke ha forskerkompetanse for å bli en god sykepleier eller ingeniør, og man må heller ikke drive med utstrakt forskning for å undervise disse studentene, hevder de. Ved de tidligere distriktshøgskoleutdanningene legger man riktignok stor vekt på forskningskompetanse, men ved de andre utdanningene legger man i praksis forsatt større vekt på praksiserfaring og pedagogiske kvalifikasjoner.

En grunn til at for eksempel de pedagogiske fagmiljøene har forsøkt å utvide FoU-begrepet til også å omfatte ulike former for praksis, utviklings- og utredningsarbeid, er nettopp ønsket om å verdsette andre kvalifikasjoner enn de tradisjonelt forskningsorienterte. Innføringen av førstelektorstillingen er ment å ivareta behovet for personale med praktisk profesjons- og livserfaring, men som mangler forskningskompetanse.

Rektor ved Høgskolen i Oslo ga i 1996 sterkt uttrykk for at forskningsplikten ved høgskolene fortsatt burde være institusjonell og ikke individuell:

«Utdanningen av fysioterapeuter, reseptarer, sykepleiere, bioingeniører og liknende dreier seg ikke bare om faglige kunnskaper, men også om ferdigheter som må trenes inn i løpet av utdanningstida. Et krav om at alle høgskolelektorer skal forske vil gjøre det umulig for høgskolene å differensiere kravene til sitt personale - slik at noen kan spesialisere seg på utøvelse av yrkesferdighetene og nærhet til yrkesfeltet, mens andre kan undervise i basisdisiplinene og drive FoU-virksomhet knyttet til dette. Akademiseringen av profesjonsutdanningene bør ikke drives så langt at den svekker disse utdanningenes mulighet til å levere kandidater som er i stand til å fungere i de viktige jobbene de skal ut i, for eksempel i helse- og sosialsektoren.» 129

Til dette kan det innvendes at også universitetene har en rekke profesjonsstudier, herunder jus, medisin, psykologi og sosialøkonomi. Disse er definitivt forankret i utstrakt grunnleggende forskning, men har også elementer av yrkesrettet ferdighetstrening. I denne utredningen følges derfor den terminologien som er brukt i den nåværende lov om universiteter og høgskoler, der man skiller mellom yrkesutdanninger og profesjonsutdanninger som leder fram mot grader. Med yrkesutdanninger menes da fast organiserte yrkesrettede grunnutdanninger som ikke leder fram til en grad. Med profesjonsutdanninger menes frie yrkesrettede fagstudier som leder fram til en grad.

Det er også en rent økonomisk dimensjon knyttet til forskningens plass ved de statlige høgskolene. Ønsker man å gi alle de ansatte like muligheter for å drive med egen forskning, ville det kreve en sterk økning i finansieringen.

Institusjonene setter i dag av selv betydelige beløp til slik aktivitet, men de har ikke midler til å utøve FoU på samme måte som universitetene og de vitenskapelige høgskolene. Mange er bekymret for at denne formen for «akademisk drift» - det vil si at de faglig ansatte ved de statlige høgskolene i økende grad ønsker eller blir presset til å oppnå forskerkompetanse og drive med egen forskning - vil føre til at de offentlige forskningsmidlene vil bli smurt for tynt ut over FoU-miljøene, og at dette også kan være med på å svekke universitetenes og de vitenskapelige høgskolenes FoU-innsats. Det påpekes gjerne i den sammenhengen at forskningsmiljøene og støtteapparatet (boksamlinger, vitenskapelig utstyr etc.) må være av en viss størrelse for å kunne utføre forskning og utviklingsarbeid av høy kvalitet, og at en sterk satsing på FoU ved de statlige høgskolene vil måtte føre til overføringer av midler fra universitetene og de vitenskapelige høgskolene. Dette kan være i strid med ønsket om å satse på spissmiljøer av høy kvalitet.

På den annen side kan man vise til at de statlige høgskolene omfatter et mangfold av ulike fagmiljøer. Innenfor en del fagområder har enkelte av de statlige høgskolene forskningsmiljøer som klart kan måle seg med universitetenes. Derfor er da også noen få av dem tildelt retten til å tildele doktorgrad. Det kan argumenteres for at man bør skille mellom disse miljøene og mer yrkesrettede tilbud ved samme eller andre institusjoner, og at de statlige høgskolene bør kunne satse sterkt på forskning og utvikling på enkelte områder, på andre ikke.

Høgskolenes FoU og nyskaping i nærings-, samfunns- og kulturliv

Som vist ovenfor legger moderne innovasjonsteori og forskning om forskning vekt på samvirket mellom kunnskapsinstitusjonene og bedrifter og institusjoner i samfunnslivet. I næringslivet er for eksempel innovasjon og nyskaping ofte et resultat av et fruktbart samspill mellom bedrifter og universiteter og høgskoler. Det er kunnskap som utvikles gjennom løsning av komplekse problemer som ofte går på tvers av disiplingrensene og hvor lærestedet er en aktør i samhandling med andre faglig sterke aktører utenfor det akademiske miljø.

Ettersom en betydelig del av virksomheten ved de statlige høgskolene er yrkesrettet, har flere av dem opparbeidet seg erfaring innenfor anvendt forskning og utvikling i samarbeid med bedrifter og institusjoner utenfor universitets- og høgskolesektoren. Denne utviklingen har vært stimulert av Norges forskningsråd og SND - blant annet gjennom det såkalte FORNY-programmet. Et av siktemålene med den rådende politikken på området er å stimulere til næringsutvikling innenfor det som kalles regionale innovasjonssystemer og lokale næringsklynger, det vil si lokale nettverk av bedrifter, offentlige institusjoner og kunnskapsinstitusjoner som bidrar til utviklingen av en bestemt næring eller næringsgren. Eksempler på slike regionale klynger er petroleumsindustrien i Rogaland og møbelindustrien på Sunnmøre.

De fleste høgskolene har tett og nær kontakt til sin region. Denne lokalkunnskapen kan brukes aktivt i arbeidet for å utvikle det lokale næringslivet og for å løse ulike samfunnsmessige problemer i regionen. Den regionale tilknytningen vil også kunne være av betydning innenfor forskning og utvikling i humanistiske og samfunnsvitenskapelige fag.

Høgskolene har imidlertid også en viktig nasjonal rolle. Flere høgskoler underviser disiplinorienterte fag og alle høgskolene har ansvar for en eller flere yrkesutdanninger: lærerutdanninger, helsefagutdanninger, ingeniørutdanninger og økonomisk-administrative utdanninger. Det kan knytte seg behov for forskning og utvikling til alle disse utdanningene. Dette kan gjelde alt fra en systematisk og kritisk refleksjon over den enkelte yrkesutdanning til konkrete kunnskapsbehov innenfor den enkelte utdanning eller yrke. Samfunnet har dessuten et overordnet behov for oppdatert kunnskap og viten om viktige områder som skole- og helse.

Stortinget om forskningen ved de statlige høgskolene

I Innst. S. nr.110 (1999-2000) Innstilling fra kirke-, utdannings- og forskningskomiteen om forskning ved et tidsskille påpeker flertallet i kirke-, utdannings- og forskningskomiteen at de statlige høgskolene må styrke sin forskningsinnsats på områder der de har spesielle forutsetninger og oppgaver. Dette omfatter også ifølge flertallet grunnforskning der det er etablert faglig sterke miljøer som ikke er sårbare på grunn av avhengighet av enkeltpersoner. Flertallet er også enig i at statlige høgskoler kan gis rett til å tildele doktorgrad på områder der institusjonen står faglig sterkt.

8.3.3 Forskningsbasert undervisning

Innledning

Det er bred enighet om at det bør være nær kontakt mellom forskning og undervisning når det gjelder utdanning på høgre nivå. Studentene skal gis innsikt i - og lære å mestre- kunnskap på et avansert nivå. De skal være oppdatert om den nyeste utviklingen på eget fagfelt, noe som i praksis medfører at de også må lære om de nyeste forskningsresultatene på eget fagområde. De skal videre lære hvor de kan finne slik kunnskap, og i en viss utstrekning også hvordan de kan ta den i bruk.

Det synes også å være en allmenn erfaring at vitenskapelig praksis bedrer studentenes og lærernes evne til å ta til seg forskning. Forskningsresultater bør være mer enn løsrevne fakta. De er en del av en omfattende kultur og historie som omfatter tidligere forskning, vitenskapelige metoder og en mer eller mindre bevisst oppfatning av hva den vitenskapelige praksis egentlig går ut på. Mennesker som har forsket selv, vil lettere kunne vurdere annen forskning med et kritisk blikk.

Det er blant annet dette som har ført til at mange hevder at all undervisning i denne sektor bør være «forskningsbasert». Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet forutsetter i dag at det ved universitetene og de vitenskapelige høgskolene skal være en lik fordeling mellom forskning og undervisning. Fordelingen gjelder på årsbasis og for virksomheten som helhet. Det administrative arbeidet kommer i tillegg (se St.meld. nr. 40 (1990-91), Fra visjon til virke). Stortinget har motsatt seg en tilsvarende fordeling for de statlige høgskolene. Ved forhandlinger om «Særavtale om lønns- og arbeidsvilkår» våren 1992 la man imidlertid til grunn at forskningsandelen ved regionale høgskoler og andre statlige høgskoler som et minimum skulle opprettholdes på det daværende nivået og med mulighet for videreutvikling.

De statlige høgskolene har imidlertid som vist ovenfor røtter i andre tradisjoner. Institusjoner som distriktshøgskolene, lærerhøgskolene, sykepleierhøgskolene og ingeniørhøgskolene ga yrkesrettede utdanninger, der elevene eller studentene skulle tilføres den kunnskap de trengte for å mestre sitt praktiske virke. Man forutsatte for så vidt at denne kunnskapen skulle danne grunnlag for videre læring i arbeidslivet, men tanken var ikke at studentene skulle forske selv under sine korte, yrkesrettede studier.

I dag er det dem som tolker universitets- og høgskoleloven i den retning at også de ansatte ved de statlige høgskolene bør drive med utstrakt forskning. Gitt at studentene kan kombinere fag fra høgskoler og universiteter, må man forutsette at kvaliteten på undervisningen er like god ved alle institusjonene, hevder disse. Da må undervisningen være forskningsbasert.

Andre vil innvende at utdanningene ved mange av de statlige høgskolene skal dekke andre behov enn universitetsutdanningene. Det er riktig at det vil være behov for fagpersonell med forskningserfaring og bred akademisk utdanning. Men det vil også være behov for mennesker med en mer praktisk, yrkesrettet utdanning.

Enkelte vil hevde at skillet mellom universiteter og vitenskapelige høgskoler på den ene siden og statlige høgskoler på den andre representerte en rasjonell arbeidsdeling i det norske kunnskapssystemet, og at den såkalte «akademiske driften» er i ferd med å ødelegge denne.

Forholdet kompliseres ytterligere ved at mange har en uklar oppfatning av hva man skal mene med «forskningsbasert». I dagligtale dekker gjerne begrepet både forskning og utviklingsarbeid, det statistikerne kaller FoU. 130 I universitetsmiljøene følger imidlertid mange av forskerne et sterkt behov for å forsvare grunnforskningens plass ved institusjonene. Dette kan ha fått mange til å knytte begrepet «forskningsbasert» til fri forskerinitiert grunnforskning. Hvis det først og framst er denne typen forskning som gir status og anerkjennelse i universitets- og høgskolemiljøene, er det ikke så rart at høgskoleansatte også ønsker å drive med slik forskning. Mange av de universitetsansattes sterke vektlegging av behovet for undervisning basert på grunnforskning, kan med andre ord ha vært med på å forsterke den utviklingen de selv ikke ønsker, nemlig en spredning av forskningsmidlene på for mange miljøer.

Forståelsen av begrepet «forskningsbasert undervisning»

Begrepet forskningsbasert undervisning er nært knyttet opp mot det gamle «Humboldtske» universitetsidealet fra begynnelsen på 1800-tallet. En av hovedtesene til Wilhelm von Humboldt var nemlig betydningen av «enheten mellom forskning og egen undervisning». Læreren skal trekke eleven inn i sin egen forskning og på den måten framelske vedkommendes evne til undring og utforskning. Målet for læringsprosessen er derfor like mye personlig utvikling og «dannelse» som det er formidling av faktakunnskap og evne til praktisk yrkesutøvelse. 131

Det er grunn til å merke seg at selv om den forskningsbaserte undervisningen ble liggende til grunn for de klassiske universitetene av den Humboldtske typen, forble store deler av den «høyere» utdanningen dominert av praktisk yrkesforberedelse. Inntil ca. 1870 var Tyskland det eneste landet der studenter kunne få forskeropplæring ved universitetene. Ved universitetet i Oslo ble forskning en selvstendig del av virksomheten først på 1900-tallet. Universitetet var primært en institusjon for utdanning av embetsmenn, og da primært teologer, jurister, humanister og medisinere.

Parallelt med universitetene opprettet dessuten en rekke land mer yrkesrettede colleges eller Fachhochschulen,ikke sjelden som en oppgradering av praktiske yrkesskoler. Her drev lærerkreftene i liten grad med egen forskning og utvikling.

Gradvis har det imidlertid festet seg en forståelse om at høgre utdanning ideelt sett bør være forskningsbasert i en eller annen forstand. Hernes-utvalget slo fast at kjennetegnet ved høgre utdanning er at den er forskningsbasert, det vil si at den bygger på vitenskapelig innvunnet innsikt. 132

I forarbeidene til lov om universiteter og høgskoler av 1995, NOU 1993: 24, slo Bernt-utvalget fast at hele det norske høgre utdanningssystemet burde være karakterisert av at undervisningen var forskningsbasert og utført av forskningskompetente og forskningsutførende personer. Utvalget mente imidlertid at det er urealistisk å tro at alle tilsatte i høgskolesystemet vil ha forskningskompetanse i nær framtid. Kravet om forskningsbasert undervisning måtte derfor knyttes til institusjonen, ikke til den enkelte lærer.

Det danske Center for kvalitetsudvikling og evaluering av de videregående uddannelser påpeker i et notat at det ikke eksisterer noen entydig oppfatning av hva som menes med «forskningsbasert undervisning». 133 Senteret lister opp følgende hovedtyper:

1. Studentene blir undervist av en forsker i dennes egen forskning.

2. Studentene blir undervist av forskere, men ikke nødvendigvis i underviserens egen forskning.

3. Studentene blir undervist på en institusjon der det blir forsket. Her er det ikke nødvendig at studenten blir undervist av en som forsker selv.

4. Pensum er helt eller delvis sammensatt av materiale som er eller bygger på videreformidling av forskning. Forskningsresultatene skal være oppdaterte.

5. Forskerne underviser ikke direkte, men har ansvar for koordinering og tilsyn med deltidslærernes undervisning. 134

En definisjon basert på innholdet i pensum er vanskelig, ettersom det da ikke blir noe klart skille mellom forskningsbasert undervisning og annen undervisning. Den strengeste definisjonen av forskningsbasert undervisning, nemlig at læreren kun skal undervise på områder der vedkommende selv driver med aktiv forskning, er heller ikke realistisk, i hvert fall ikke på lavere grads nivå. Man må regne med at personalet gir undervisning på felter og i emner der de selv ikke har drevet med forskning.

Man kan imidlertid argumentere for et en lærer som underviser studenter i å forske, selv må drive forskning og kjenne de vitenskapelige metoder og arbeidsmåter. Denne siste tolkningen legger vekt på læringsaspektet ved den forskningsbaserte undervisningen, og kjennetegnes ved at studentene lærer faget gjennom å bruke forskningens teorier og metoder.

Det er imidlertid bare er en del av den høgre utdanningen som har som siktemål å utdanne forskere. Mange av utdanningstilbudene er primært av yrkesforberedende art. Det gjelder også i en viss grad noen av universitetsstudiene. Det kan riktignok hevdes at også disse studentene bør ha en generell innsikt i forskningens metoder og tenkemåte, blant annet fordi kunnskapssamfunnet verdsetter analytiske evner, men det er ikke umiddelbart gitt at den som underviser, er nødt til å forske selv for å kunne formidle dette.

Mange har motsatt seg den akademiseringen som idealet om forskningsbasert undervisning synes å føre med seg. Selv om universitetstradisjonen har røtter i idealer om dannelse og læring gjennom praksis, kan undervisningen lett få et rent teoretisk preg. Denne teoretiske innretningen kan komme i veien for mange av de mer yrkesrettede studienes mer praktiske innretning, mener mange. Begrepet erfaringsbasert kunnskap er oppstått som en kritikk mot tanken om at all læring, også praktisk problemløsning, må bygge på et tradisjonelt kunnskapsgrunnlag. I denne konteksten vurderes læring gjennom praksis og arbeid som like verdifullt som tilegnelse av teoretisk kunnskap.

Det synes å være bred enighet om at tanken om forskningsbasert undervisning har mye for seg, og at den nære koblingen mellom forskning og undervisning som man ser ved universitetene, er meget verdifull. Spørsmålet er om man bør træ dette idealet ned over alle former for høgre utdanning. Det kan i hvert fall være mye som taler for at man bør utvikle en nyansert forståelse av hva forskningsbasert undervisning bør være, om idealet skal gjøres gjeldende for alle utdanningstilbud i denne sektoren. Det er flere grunner til dette:

For det første finnes det en rekke yrkesrettede utdanningstilbud der en for sterk forskningsorientering kan gå ut over formidlingen av praktisk yrkeserfaring.

For det andre er det liten grunn til å tro at det norske samfunnet vil være i stand til å finansiere en FoU-innsats som tilsa at alle de faglig ansatte ved alle universiteter og høgskoler skulle kunne forske like mye.

For det tredje er det grunn til å anta at deler av undervisningen godt kan ha en nær kobling til forskning og utvikling, selv om den ansatte ikke forsker selv. Man må ikke ha doktorgrad for å ha innsikt i forskningens kultur og metoder. Det er riktignok en fordel om man forsker selv hvis man ønsker å holde seg orientert om den siste utviklingen innenfor eget fagfelt, men ikke noen absolutt nødvendighet. Universiteter og høgskoler over hele verden har lenge brukt lærere og lektorer som ikke forsker i undervisningen av studenter, spesielt på lavere grads nivå.

Skal man sikre undervisningens kvalitet er det imidlertid en forutsetning at disse på en eller annen måte kommer i inngrep med forskningen på eget fagområde, gjennom litteraturstudier, kurs, utredningsarbeid eller nærkontakt med relevante forskningsmiljøer. Man kan også forestille seg løsninger der de ansatte bruker lengre perioder av sin karriere til undervisning, avløst av perioder med forskning.

Det er derfor grunn til å vurdere om man bør operere med en utvidet forståelse av begrepet «forskningsbasert undervisning», der man ikke forlanger at alle som underviser skal forske selv, men - for eksempel - i stedet forutsetter at vedkommende har en viss forskningserfaring (for eksempel på hovedfagsnivå), at vedkommende har god kjennskap til forskningens kultur og de vitenskapelige metoder, og ellers er godt orientert om utviklingen innenfor eget fagfelt. En slik forståelse vil rime med ønsket om å heve høgskolelærernes kompetanse opp på et høgre nivå, men vil samtidig gjøre det mulig å unngå standardisering, for eksempel et krav om at alle må ha doktorgrad.

En slik forståelse vil også gi økt fleksibilitet for universitetene og de vitenskapelige høgskolene, idet man vil kunne gjøre større bruk av rene undervisningsstillinger. Dette vil i så fall representere en videreføring av dagens bruk av hjelpelærere. Dette vil også gjøre det mulig å skjerme de beste forskerne mot for store undervisningsoppgaver i perioder der det er hensiktsmessig.

Man må i så fall forsøke å unngå at det blir for stor avstand mellom forskning og undervisning. Studentene bør komme i nær kontakt med undervisere som forsker selv, og forskerne har normalt stort utbytte av samspillet med kritiske og nysgjerrige studenter. Det kan derfor argumenteres for at de rene forskerstillingene bør være unntaket, ikke regelen, og at de ansatte bare bør ha slike stillinger i kortere perioder av karrieren.

8.3.4 Overordnet politisk styring

Bakgrunn

Bevilgningene til forskning over statsbudsjettet er underlagt politisk styring av det enkelte departement som tildeler midler. Om lag halvparten av midlene er rene forskningsbevilgninger som primært er rettet mot forskningsformål. Resten er bevilgninger som skal tjene flere formål, herunder forskning. Dette gjelder blant annet grunnbevilgningen til universitetene og høgskolene, midler til materialanskaffelser i Forsvaret og midler til institusjoner som ikke primært driver forskning.

Til sammen gir dette et lite oversiktlig system når det gjelder både omfanget av forskningsinnsatsen og koordineringen av de totale statlige investeringene. Til sammen bevilges det midler til forskning over om lag 130 kapitler i statsbudsjettet og over samtlige departementers budsjetter. Grunnen til denne oppdelte bevilgningsstrukturen er det såkalte sektorprinsippet. Hvert departement skal ha ansvaret for forskning innenfor sin sektor. I St.meld. nr. 39 (1998-99) Forskning ved et tidsskille er det regjeringens vurdering at en sektorforankringen for forskningsbevilgningene er...

«avgjørende for å sikre at FoU som verktøy på en fornuftig og effektiv måte integreres med andre virkemidler med sikte på videreutvikling og nyskapning innenfor sektorene (...). Det gir også en garanti for et bredt forskningsmessig engasjement i departementene og bidrar derigjennom til å styrke den samlede FoU- innsatsen».

Kilde: NIFU/Statsbudsjettanalysen 1998

Fra mange hold er det blitt hevet at dagens system ikke i tilstrekkelig grad sikrer politikernes oppmerksomhet mot forskning. Det kan bli vanskelig for både stortingsrepresentantene og den politiske ledelsen i departementene å skaffe seg et helhetsbilde over statens samlede forskningsinnsats og fordelingen mellom de ulike samfunnsområdene. Slik kan det bli vanskelig å foreta de nødvendige prioriteringene.

8.3.5 Dagens system

Innenfor dagens system har forskningsministeren vært ansvarlig for å koordinere regjeringens forskningspolitikk. Han eller hun har normalt vært leder av regjeringens forskningsutvalg (RFU), et utvalg der alle de forskningstunge ministrene, samt finansministeren, er medlemmer. Utvalget antar at også den nåværende regjering vil opprette et regjeringens forskningsutvalg.

Forskningsavdelingen i Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har vært RFUs sekretariat og har ellers også bistått forskningsministeren i arbeidet med å samkjøre departementenes forskningspolitikk. Avdelingen har ansvar for koordineringen av forskningspolitikken på tvers av sektorer, fag og departementsgrenser. Dette stiller store krav til innsikt i hele det forskningspolitiske saksfeltet, fra anvendt næringsorientert utviklingsarbeid til teoretisk forskerinitiert grunnforskning. Det store ansvaret tatt i betraktning er avdelingen relativt liten, med kun 20 medarbeidere.

Forskningsavdelingen har også vært sekretariat for Departementenes forskningsutvalg (DFU), som er et koordinerende organ på embetsnivå. Til å hjelpe seg har de Norges forskningsråd, som skal være rådgivende organ for regjeringen i spørsmål om forskning. Forskningsrådet utfører et omfattende arbeid når det gjelder innsamling av fakta og analyse av forskningens stilling i Norge, både på et overordnet nivå og for de enkelte fag- og forskningsområder. Forskningsrådet gir også konkrete råd når det gjelder forskningspolitikkens organisering og innretning. Rådet ga for eksempel omfattende innspill til regjeringen i forbindelse med utarbeidelsen av den siste forskningsmeldingen.

8.3.6 Fireårig forskningsmelding og forskningsstatsbudsjett

Norges forskningsråd har tatt opp et forslag om å styrke samordningen av bevilgninger til forskning ved at regjeringen legger fram en forskningsmelding og et langtidsbudsjett for forskning i hver stortingsperiode. En slik plan vil kunne være med på å styrke den forskningspolitiske refleksjonen i departementene og vil også kunne bidra til mer langsiktighet i planleggingen. Dagens forskningsstatsbudsjett er strengt tatt ikke noe annet enn summen av de ulike departementenes egne satsinger på forskning, og det gjelder kun for ett år av gangen. Ut over dette legges grunnlaget for satsingen på forskning i overordnede dokumenter som Forskningsmeldingen og stortingsmeldinger for de enkelte sektorene.

Grunnloven og reglene for den statlige budsjettbehandlingen tillater ikke langtidsbudsjetter som binder Stortingets vedtak for framtidige år. Vinnes det politisk aksept for det burde det likevel være mulig å utforme langtidsbudsjetter som uttrykker Stortingets og regjeringens vilje til å oppfylle de forpliktelsene som budsjettet inneholder, men at man formelt sett tar forbehold om Stortingets framtidige vedtak på området. Stortinget har da også tidligere gjort forpliktende vedtak om en opptrapping av innsatsen på bestemte områder.

Dagens årlige forskningsstatsbudsjett er ikke annet enn summen av de enkelte departementenes investeringer i forskning og utvikling. Det ville være enklere for Stortinget å vurdere konsekvensene av den samlede satsingen på FoU om de fikk presentert ett budsjett som samlet forslagene fra de ulike departementene. Man kunne vurdere om ikke Stortinget på grunnlag av dette kunne fatte et samlet bevilgningsvedtak som dekket hele forskningsstatsbudsjettet. Det må i så fall vurderes om dette lar seg gjøre innenfor dagens regelverk. Bevilgningsvedtaket måtte i så fall bare gjelde bevilgninger som er direkte innrettet mot forsknings- og utviklingsformål. En god del av dagens midler til forskning og utvikling følger nemlig med bevilgninger til andre formål, der forskningen utgjør en av flere komponenter.

8.3.7 Rådgivende organ tilknyttet Statsministerens kontor

En annen mulig måte å styrke forskningens stilling i regjeringen på vil være å forankre forskningspolitikken ved Statsministerens kontor. Det har vært foreslått at regjeringen bør opprette et nytt rådgivende organ som skal vurdere forskningspolitiske spørsmål og problemstillinger. For å gi organet politisk tyngde har det vært foreslått at statsministeren bør lede utvalget.

Det har vært foreslått at utvalget ellers bør bestå av de mest forskningstunge ministrene, det vil si dem som i dag deltar i RFU. For å sikre utvalget et godt inngrep med norsk forskning, kan utvalget også ha med representanter fra de største FoU- institusjonene og de forskningstunge delene av næringslivet. Man må i så fall også vurdere om man skal ha med representanter for brukerne av forskning og utvikling.

Et eksempel på et slikt rådgivende organ finnes i Finland. Det er her opprettet et eget råd på siden av departementsstrukturen som ledes av statsministeren for å gi regjeringen og de ulike departementene råd om prioriteringer og satsning på forskning. Rådet består ellers av industriministeren, finansministeren, forsknings- og utdanningsministeren, to andre medlemmer av regjeringen og ti uavhengige medlemmer med bakgrunn fra forskning og teknologiutvikling. Rådet har også et eget sekretariat. På denne måten er utforming av strategier for forskning forankret i det politiske lederskapet, og dermed gitt politisk oppmerksomhet. Deltakelsen av eksterne krefter gir også organet stor politisk legitimitet.

I det framtidige forskningssystemet forventes det at institusjonene for høgre utdanning deltar i samfunnsdebatten som forskningsstrategiske aktører. Dette kan tale for at de høgre utdanningsinstitusjonene bør få utøve en klarere innflytelse på nasjonalt forskningspolitisk nivå, og i større grad også inkluderes i utformingen av de prioriteringene som angår det norske forskningssystemet. De vil i så fall i større grad enn nå være likestilt med Norges forskningsråd, som i dag har en sentral posisjon som rådgiver for regjeringen i forskningsspørsmål. En deltakelse i råd lik det finske vil kunne sikre en slik innflytelse.

På den annen side kan man hevde at det er kunstig å sette opp et slikt skille mellom Forskningsrådet og institusjonene for høgre utdanning. Det sitter en rekke forskere fra sektoren i Forskningsrådets styrende organer, og disse har anledning til å påvirke de rådene som rådet gir. Hensikten med Forskningsrådet er å få til et helhetlig syn på norsk forskning, der man både tar hensyn til institusjonenes og samfunnets behov og ser alle typer FoU i sammenheng, fra universitetenes grunnforskning til bedriftenes utviklingsarbeid. Skal det nye rådgivende organet ha forskningspolitisk legitimitet, må også det ha representanter fra brukergrupper og andre forskningsmiljøer. Representantene fra universitets og høgskolesektoren vil derfor lett befinne seg i samme situasjon der som de gjør i Forskningsrådet.

Det kan være grunner til at RFU eller det nye organet bør være ledet av statsministeren. Det vil gi organet større tyngde, og det vil bidra til at statsministeren og Statsministerens kontor blir mer bevisst forskningspolitiske problemstillinger. Statsministeren vil også få et større eierforhold til forskningspolitikken.

Statsministerens nærvær vil imidlertid ikke med nødvendighet gi organet større makt og innflytelse. Ingen av regjeringens utvalg har formell beslutningsmyndighet, og heller ikke dette organet vil kunne fatte vedtak om strategi eler bevilgninger. Statsministeren vil ofte forsøke å beholde en nøytral posisjon i slike spørsmål, for på den måten å skaffe seg større handlings- og forhandlingsrom når viktige vedtak skal fattes i regjeringen. Det er imidlertid god grunn til å tro at vedkommende vil bli bedre orientert om forskningspolitiske spørsmål, og at dette også kan komme til å påvirke hans eller hennes holdninger på dette området.

Det er grunn til å understreke at regjeringens forskningsutvalgs styrke kan være at statsrådene kan drøfte strategi og budsjettpolitikk for lukkede dører. Dette kan gi en mer åpenhjertig debatt enn om det skulle være eksterne medlemmer til stede.

Det er liten grunn til å tro at regjeringen vil ha to forskningspolitiske organer med disse ministrene som medlemmer. Hvis man oppretter et nytt organ med ekstern representasjon vil følgelig forskningsministeren miste sitt viktigste redskap for forskningspolitisk koordinering. Dette kan tale for at det nye organet ikke bør ha andre regjeringsmedlemmer enn statsministeren og forskningsministeren og at RFU bør opprettholdes i dagens form.

Statssekretær for forskning

FoU-politikken har fått en økende betydning. Koordineringen av dette politikkområdet er tillagt Kirke-, utdannings- og forskningsministeren, en statsråd med en svært bred portefølje. Dette kan tilsi at regjeringene bør oppnevne en egen statssekretær for FoU-politikk, som kan være med på å koordinere politikkutformingen internt i departementet og bistå statsråden i forskningspolitiske saker.

8.3.8 Et styrket forskningsfond

Stortinget vedtok høsten 1998 å be regjeringen framme et forslag om å opprette et Norges forskningsfond, basert på midler fra et eventuelt salg av aksjer. Fondet for forskning og nyskaping ble opprettet 1. juli 1999 med en fondskapital på 3 mrd. kroner. 135 Den forrige regjeringen varslet i statsbudsjettet for år 2000 at den tok sikte på å øke fondskapitalen med 1 mrd. kroner i løpet av dette året. Fondet skulle bidra til å realisere ambisjonene om å øke forskningsinnsatsen og bidra til å sette ut i livet prioriteringer på et overordnet politisk nivå. Under behandlingen av Forskningsmeldingen gikk flertallet i kirke-, utdannings- og forskningskomiteen i Stortinget inn for at fondet bør få en forvaltningskapital på 10 til 15 mrd. kroner i løpet av femårsperioden. 136 En fondskapital på 15 mrd. kroner vil gi en avkastning på rundt 900 millioner kroner årlig. 137

Forskningsfondet skal være en supplerende mekanisme som skal tjene formål som normalt ikke i tilstrekkelig grad blir ivaretatt gjennom de ordinære bevilgningene over statsbudsjettet. Det skal for det første være mer tålmodig og langsiktig enn de årlige budsjettene og derigjennom bidra til å styrke den langsiktige, grunnleggende forskningen. Det skal for det andre bidra til utviklingen av en mer helhetlig tenking på det forskningspolitiske området og supplere rammebudsjetteringen og ansvarsdelingen etter sektorprinsippet. Forskningsfondets avkastning disponeres av Forskningsrådet innenfor de overordnede rammene som settes av Stortinget og regjeringen. Bevilgningene skal etter hensikten komme som et tillegg til de ordinære bevilgningene over statsbudsjettet.

Med fondet for forskning og nyskapning har regjeringen skaffet seg et nytt redskap for forskningspolitisk koordinering og planlegging, et fond som gir rom for en langsiktig kunnskapsoppbygging, og som kan brukes til å styrke den langsiktige, grunnleggende forskningen, spesielt ved universitetene og høgskolene. Begrepet langsiktig, grunnleggende forskning dekker her både tradisjonell grunnforskning og målrettet grunnforskning underlagt generelle mål for nærings- og samfunnsutvikling. Forskningsministeren kan bruke denne mekanismen i sin forskningskoordinerende virksomhet. Fondet gjør det også lettere å forsvare disse midlene i de årlige budsjettrundene. På den annen side vil enkelte hevde at det formelt sett er uheldig at man tar ut midler fra den ordinære budsjettprosessen på denne måten, og at det blir vanskeligere å vurdere de øvrige forskningsbevilgningene i sammenheng med fondet.

Andre har påpekt at fondet er lite, og at avkastningen monner lite hvis målet skal være å få til et løft for den grunnleggende forskningen. Avkastningen for år 2000 er 90 mill. kroner. I 2001 vil avkastningen fra fondet sannsynligvis øke til ca. 110 mill. kroner på grunn av helårsvirkningen og en sannsynlig kapitaløkning på 1 mrd. 138 Det er likevel etablert et virkemiddel som godt kan styrkes. Det kan argumenteres for at de store overskuddene på statsbudsjettet og salgene av statlig eiendom gir mulighet til å foreta en betydelig utvidelse av fondet. I motsetning til Oljefondet, som primært fungerer som en sparebøsse for framtidig forbruk, og som dessuten investerer i utviklingen av næringslivet i andre land, vil dette fondet bidra til kunnskapsoppbyggingen i Norge og dermed til framtidig nyskapning og økonomisk vekst. En investering i dette fondet er med andre ord en investering som kan gi stor avkastning i en tid da inntektene fra olje- og gassindustrien reduseres.

8.3.9 Norges forskningsråd

Regjeringen har varslet at Norges forskningsråd skal evalueres på bred og uavhengig basis i år 2000 og 2001. Evalueringen skal tjene som beslutningsgrunnlag for senere for senere politisk behandling av forskningsrådsreformen. For å sikre tilstrekkelig nøytralitet skal man gjennomføre evalueringen etter en internasjonal anbudsrunde.

Blant annet skal følgende hovedspørsmål besvares gjennom evalueringen:

• Er Forskningsrådet gitt de nødvendige rammebetingelsene for å ivareta de oppgavene det er tillagt?

• Er Forskningsrådets organisasjon hensiktsmessig i forhold til de pålagte oppgavene?

• Har Forskningsrådet håndtert de pålagte oppgavene på en tilfredsstillende måte i forhold til de målsettingene som er trukket opp?

• Har etableringen av Forskningsrådet bidratt til å fjerne de svakhetene som var utgangspunkt for etableringen?

Det Norske Videnskaps-Akademi har i sin innstilling Norsk forskning ved sekelskiftet (Oslo 1999) påpekt at ikke all styring på dette nivået blir gjort gjennom tematisk målrettede programmer. Uten god forskning innenfor de disiplinære kategoriene, kan grunnlaget for de tematiske forskningsfeltene på lang sikt falle bort, skriver Akademiet, og understeker at det må legges spesiell stor vekt på kvalitetskriteriet.

Det er mulig at ønsket om en styrking av forskningsmiljøene i universitets- og høgskolesektoren tilsier at Forskningsrådet bruker mer av midlene til frie grunnforskningsprosjekter og miljøstøtte. Det kan likevel argumenteres for at hovedansvaret for finansieringen av denne typen forskning bør ligge hos institusjonene og at disse bør gis en grunnbevilgning som gjør dem i stand til å klare dette.

8.4 Utvalgets vurderinger og forslag

Det er av avgjørende betydning at man klarer å sikre at universitets- og høgskolesektoren leverer forskning av høy kvalitet. Hvis utvalgets forslag om en større fristilling av institusjonene blir realisert, vil institusjonene i større grad måtte utvikle egne strategier for forskning og utvikling. De må utvikle styringssystemer som gjør det mulig å foreta klare prioriteringer og satse intensivt på kvalitetsheving.

Det offentlige må øke sine investeringer i forskning og utvikling i sektoren. Dette gjelder ikke minst langsiktig, grunnleggende forskning, der universitetene og høgskolene har hovedansvaret.

Landets kultur, velferdstilbud og økonomi hviler på at man klarer å få fram enkeltmennesker, bedrifter og institusjoner som er i stand til å innhente, forstå, bruke og videreutvikle ny kunnskap. Dette vil ikke være mulig uten sterke institusjoner for høgre utdanning som har tid og ressurser til å drive med forskning og utvikling.

8.4.1 Forskning og læring

Læringsmiljøene ved universitetene og høgskolene styrkes av nærkontakten med forskningen ved institusjonene. Forskningen bidrar til utviklingen av ny kunnskap av betydning for fagmiljøene ved institusjonene og sikrer samtidig kvaliteten på den kunnskapen som formidles til samfunnet utenfor. Forskning av høy kvalitet forutsetter dessuten at de som forsker, tar del i det internasjonale samarbeidet på området, at de holder seg orientert om det som skjer internasjonalt, og at de aller helst bestreber seg på å ligge i forkant av utviklingen. Det faktum at de vitenskapelig ansatte selv forsker på et felt, gjør dem bedre i stand til å ta til seg ny kunnskap utenfra og formidle denne videre til kolleger, studenter og samfunnet for øvrig.

Forskningen inneholder også et viktig pedagogisk element. Forskning og utvikling er prosjektbasert læring i praksis, og de som tar del i arbeidet, må lære seg forskningens metoder og idealer. Til disse hører blant annet åpenhet overfor nye ideer, evne til kritisk analyse og saklig debatt. En nær kobling til undervisning og læring vil bidra til at studentene oppøver en slik kritisk prøvende bevissthet.

Begrepet «forskning» blir gjerne brukt noe upresist i den forskningspolitiske debatten, idet mange også inkluderer utviklingsarbeid. Det er da også glidende overganger mellom grunnforskning, anvendt forskning og utviklingsarbeid. Arbeidsformene skal være underlagt de samme kravene til kunnskap og etterrettelighet og bør alle bidra til å styrke institusjonenes evne til å frambringe, formidle og ta i bruk ny kunnskap. Det er likevel grunn til å understreke at det er forskjell på forskning i spesifikk forstand og forskning og utvikling («FoU») i vid forstand. 139

Det at universitetsforskningen har dannet mønster for hva som gjelder som god, faglig meriterende FoU, kan imidlertid ha ført til at utviklingsarbeidets betydning er blitt noe nedvurdert. Utvalget går i denne utredningen inn for en styrking av innsatsen når det gjelder grunnforskning i Norge, men vil samtidig understreke at det ikke er noen nødvendig motsetning mellom slik forskning og mer praktisk rettet kunnskapsutvikling. I mange fag vil det være nyttig og hensiktsmessig å prioritere mer handlingsrettet FoU. Dette gjelder for eksempel for en del klart yrkesrettede fagområder. Innenfor en del fagområder vil dessuten kunstnerisk utviklingsarbeid og erfaringskunnskap fylle den samme rollen som forskningen gjør ellers. Det viktige her er at fagmiljøene styrkes gjennom en aktiv og oppdatert kunnskapsutvikling, om nå dette er grunnforskning i snever forstand eller mer anvendt forskning og utvikling.

Utvalget vil derfor gå inn for en nyansert tilnærming til begrepet «forskningsbasert undervisning». Enkelte har hevdet at forskningsbasert undervisning forutsetter at den som underviser, selv må drive aktivt med forskning, og da helst også med grunnforskning. Utvalget mener det både vil være urealistisk og unødvendig å kreve at alle de som underviser innenfor høgre utdanning, må utføre forskningsarbeid til enhver tid. Det finnes for eksempel en rekke yrkesrettede studietilbud der dette vil være lite hensiktsmessig, og der man i større grad bør rette oppmerksomheten mot formidling av praktiske yrkesferdigheter.

På den annen side finnes det er rekke mer akademisk rettede studier som har som et viktig siktemål å gjøre studentene i stand til å reflektere og arbeide selvstendig og forskningsbasert. Her vil det være av langt større betydning at de som underviser selv driver med akademisk orientert forskning. Dette gjelder naturlig nok de fleste av studietilbudene ved universitetene og de vitenskapelige høgskolene, men også en del fagtilbud ved de statlige høgskolene. Det bør imidlertid være et krav at de som bestemmer fagets innhold, setter opp studieplaner og liknende, driver med relevant forskning eller utviklingsarbeid.

Utvalget mener også at man bør ha en fleksible holdning til hvor stor andel FoU-innsatsen bør utgjøre av de vitenskapelig ansattes totale arbeidstid. Ved universitetene og de vitenskapelige høgskolene vil det være rimelig at man i snitt deler arbeidstiden likt mellom FoU-virksomhet og undervisning (administrative plikter må fordeles likt mellom disse to delene). I de miljøene som tilbyr doktorgrader ved de statlige høgskolene, bør det også være mulig å bruke tid på forskning og utvikling. Det må likevel være mulig å la den enkelte bruke mer tid på undervisning i perioder der det er hensiktsmessig, og at vedkommende får mer tid til forskning når det tjener forskningens og fagmiljøets interesser. Utvalgsmedlem Rygg mener også det må være mulig for institusjonene å ha rene undervisningsstillinger på laveregradsstudier.

For alle studietilbud gjelder det imidlertid at undervisningen må være grunnet i oppdatert forskningsbasert kunnskap, og at lærerkreftene har god nok innsikt i den vitenskapelige metode og tenkemåte. Dette forutsetter gjerne at de selv har erfaring fra forskning eller utviklingsarbeid. Utvalget holder derfor fast på at undervisningen skal være «forskningsbasert», men vil holde seg til følgende minimumsdefinisjon for høgre utdanning:

«Forskningsbasert undervisning er undervisning som blir gitt av personer som har erfaring fra forskning og utviklingsarbeid, som kjenner den vitenskapelige metode og tenkemåte, som holder seg oppdatert på eget fagfelt, og som har kontakt med miljøer som driver med forskning og utviklingsarbeid.»

På doktorgradsnivå må man forutsette at kandidatene blir undervist av vitenskapelig personell som selv forsker. Det vil også være naturlig at høgregradsstudenter også normalt blir undervist av personell med lang erfaring fra forskning og utvikling.

Den nåværende universitets- og høgskoleloven fastslår at institusjonene skal «drive med forskning og faglig utviklingsarbeid» og «gi høgre utdanning som er basert på det framste innen forskning, kunstnerisk utviklingsarbeid og erfaringskunnskap». Utvalget vil holde fast på denne målsettingen. Den viser også at det i enkelte fag vil være naturlig å ta like mye utgangspunkt i tradisjonsbasert kunnskap og kunstnerisk arbeid som i ren forskning og utvikling.

Utvalget mener at en slik nyansert tilnærming til behovet for forskningsbasert undervisning vil gjøre det mulig for institusjonene å legge vekt på sine tradisjoner og sitt faglige særpreg. Utvalget ser at det er et sterkt behov for en mangfoldig og variert universitets- og høgskolesektor som kan svare på samfunnets ulike behov. Man må unngå at institusjonene strekker seg mot en felles mal og på den måten blir mer like. Dette må man også ta høyde for når man evaluerer og akkrediterer institusjoner og fagmiljøer. Hvis et miljø velger å satse på yrkesrettet utviklingsarbeid, skal det også vurderes på disse premissene og ikke ensidig settes opp mot universitetsmiljøenes grunnforskningsaktivitet. Det betyr også at man ved tilsettinger og opprykk må gjøre både undervisning og faglig utviklingsarbeid mer meriterende.

Både universitetene og høgskolene må i langt større utstrekning enn i dag fordele de mindre fagområdene mellom seg, og heller satse tyngre på tverrfaglig samarbeid på tvers av institusjonsgrensene. Det er imidlertid viktig at man opprettholder noen breddeuniversiteter.

8.4.2 En oppbygging av landets kunnskapsbase

FoU-utgiftene i Norge utgjorde 1,7 pst. av BNP i 1997. OECD-gjennomsnittet var 2,2 pst., Sveriges andel 3,9 pst., Finlands 2,8 og Danmarks 2,0. Norges innsats per innbygger var 4 310 kroner i 1997, mens gjennomsnittet for Norden var hele 5 560 kroner.

Regjeringen Bondevik varslet i Forskningsmeldingen at den vil styrke forskningsinnsatsen slik at den i løpet av fem år kommer opp på OECD-gjennomsnittet målt som andel av BNP. 140 Stortinget har sluttet seg til forslaget vel vitende om at dette er et «bevegelig mål» som vil avhenge av så vel OECD-innsatsen som av det norske BNP. 141 Utvalgets medlemmer mener det er klokt å benytte et dynamisk framtidsrettet mål for finansieringen av norsk FoU. Utvalget vil likevel påpeke at er målet ikke er særlig ambisiøst, og at å nå OECD-gjennomsnittet kun kan gjelde som en første etappe i en langsiktig plan der Norge skal nå samme FoU-innsats som våre nordiske naboland.

Når man i dag gjerne snakker om det kunnskapsbaserte samfunnet, skyldes det blant annet at både næringslivet og offentlige institusjoner i økende grad tar i bruk produkter, prosesser og tjenester basert på ny teknologi og avansert kunnskap. Landets velferd og økonomi vil være avhengig av at vi får fram mennesker og miljøer som er i stand til å forstå, bruke og utvikle slik kunnskap.

Universitetene og høgskolene må utdanne nok kandidater med gode faglige kunnskaper, god innsikt i teknologiske prosesser, og en klar forståelse av forskningens metoder. Det er ikke dermed sagt at alle disse vil ende som forskere. Mye av nyskapningen i arbeidslivet finner for eksempel sted uten direkte bruk av forskning. Men det er en forutsetning at de menneskene som bidrar til denne nyskapningen, er i stand til å bruke og tilpasse forskningsbasert kunnskap. De må med andre ord ha en bakgrunn fra forskningsbasert læring. De må også ha adgang til sterke forskningsmiljøer som kan hjelpe dem med grunnleggende forskning når det tradisjonelle innovasjons- og utviklingsarbeidet ikke fører fram, og de ansatte må ha evnen til å kommunisere med disse forskerne.

Nyere forskning om forskning og innovasjon har vist at et lands evne til nyskapning avhenger av at det er jevn flyt av kunnskap og kompetanse, mellom mennesker og institusjoner, nasjonalt og regionalt. Dette tilsier for det første at man må utdanne mennesker som er i stand til å ta til seg ny kunnskap, og som er i stand til å formidle den til andre. For det andre må institusjonene tilstrebe en åpenhet overfor samfunnet, og samarbeide med institusjoner og bedrifter.

Utvalget mener ledelsen ved institusjonene bør utvikle en positiv holdning til nyskapning i lærings- og forskningsmiljøene. Institusjonene bør for eksempel tilby kurs i patentering og entreprenørskap og hjelpe forskerne med å bringe innovasjoner fram til samfunnet. Etableringsstipend, seniornettverk og liknende virkemidler bør gjøres tilgjengelig i de fagene der det er naturlig. Myndighetene må sikre at det finnes et støtteapparat for nylig uteksaminerte som ønsker å starte egen virksomhet. Her kan man blant annet ta i bruk eksisterende forskningsparker og næringshager.

Institusjonene bør også ta på seg oppdragsvirksomhet. Oppdrag gir institusjonene inntekter, og bringer forskerne i nærkontakt med nærings- og arbeidsliv. Det fører ofte til en læringsprosess som både institusjonsforskerne og kontaktene i arbeids- og næringsliv kan ha stort utbytte av.

Her vil det imidlertid alltid være snakk om en balansegang. Universitets- og høgskoleforskningen skal for eksempel ikke erstatte den FoU-virksomheten som finner sted i næringslivet og i instituttsektoren, men supplere den med langsiktig grunnleggende forskning og anvendt forskning og utviklingsarbeid som er av relevans for institusjonenes faglige utvikling.

Utvalget vil understreke at universitetene og høgskolene har arbeidsoppgaver som strekker seg langt ut over det å betjene arbeidslivet. Deres verdiskapende rolle kan ikke innsnevres til økonomiske eller instrumentelle betraktninger. De har en viktig kulturbærende og tradisjonsformidlende rolle og skal bringe menneskene nærmere en forståelse av seg selv, kulturen og naturen. Demokratiet er også avhengig av innsiktsfulle fagmiljøer som med et kritisk blikk kan vurdere sosiale strømninger og politiske valg.

Universitetene og høgskolene skal gjøre sitt for at studentene utvikler seg til hele mennesker som har en bevisst holdning til sentrale etiske og estetiske verdier og problemstillinger. Fellesskapet trenger mennesker som kjenner sin historie og kultur, og som har en åpen og kritisk holdning til sentrale utviklingstrekk i tiden. Det er behov for engasjerte mennesker som har evnen til å se det som skjer i en større sammenheng, som kan tolke det de opplever i en historisk, kulturell, religiøs eller naturvitenskapelig kontekst, og som kan heve seg opp over samtidens vanetenkning og fordommer. Ved universitetene og høgskolene kommer studentene i nærkontakt med forskningen og forskningens verdier, verdier som i beste fall kan lede fram til en slik fordomsfri holdning til livet. Institusjonene har ansvaret for å føre disse verdiene videre, men de kan ikke gjøre det uten et godt nok økonomisk handlingsrom. Utvalget vil derfor understreke statens ansvar for å sikre forskningsmiljøene gode økonomiske rammer.

Utvalget har merket seg at den sterke økningen i antallet studenter også har ført til en økning i grunnbevilgningene og med det en økning i den samlede grunnforskningsaktiviteten i sektoren. Økningen har imidlertid ikke ført til bedrede arbeidsforhold for forskerne. Tvert imot er det mye som tyder på at vilkårene for å drive grunnforskning på mange områder er blitt forverret de siste årene. Forskerne i sektoren har sakket akterut lønnsmessig, utstyrsinvesteringene har ikke holdt tritt med utgiftsøkningene for øvrig, og grunnforskningens andel av institusjonenes samlede FoU-innsats har gått tilbake. Det Norske Videnskaps-Akademiet hevder i en rapport at dette også har gått sterkt ut over kvaliteten på den forskningen som utføres. 142

Blant de OECD-landene som rapporterer grunnforskningsandeler i universitets- og høgskolesektoren, hører Norge til dem med lavest andel. Forholdstallet mellom studenter og vitenskapelig personale har også endret seg. I 1985 var det 13 studenter per fast vitenskapelig personale ved universitetene og de vitenskapelige høgskolene, i 1993 var det 21 og i 1997 19. 143 Det er grunn til å tro at endringen har ført til en økt arbeidsbelastning for de ansatte.

Stortinget går inn for å styrke den langsiktige, grunnleggende forskningen i sektoren. Utvalget støtter dette, og vil påpeke at det her er behov for et betydelig løft. Samtidig må institusjonene selv vise vilje og evne til å prioritere bruken av forskningsmidlene og satse intensivt på kvalitetsframmende tiltak.

Den klassiske form for «kunnskapsproduksjon» er basert på at en disiplin utvikles i samsvar med sunn vitenskapelig praksis dvs. i overensstemmelse med metoder, normer og verdier som har utviklet seg til å være styrende i det relevante området av vitenskapen. I økende grad vil universiteter og høgskoler også delta i en «ny form for kunnskapsproduksjon». Det er kunnskap som utvikles gjennom løsning av komplekse problemer som går på tvers av disiplingrensene, og hvor lærestedet er en aktør i samhandling med andre faglig sterke aktører utenfor det akademiske miljøet.

Det vil være viktig å utnytte det potensiale man nasjonalt har for vinne ny kunnskap og skape et lærende samfunn. De fleste statlige høgskoler har tett og nær kontakt til sin omgivelser. Flere høgskoler deltar i næringsrettet forskning i sin region i samarbeid med regionale virksomheter og forskningsstiftelser. Slik aktivitet bidrar

til å realisere ønsket om et nasjonalt innovasjonssystem.

Noen høgskoler vil ha del av sin forskning knyttet til disiplinfag, men alle høgskolene har ansvar for en eller flere profesjons- og yrkesutdanninger: lærerutdanninger, helsefagutdanninger, ingeniørutdanninger og økonomisk-administrative utdanninger. Dette danner grunnlag for mange muligheter. Det kan være forskning som tar opp systematisk og kritisk refleksjon over profesjonene, og kunnskapsbehov i profesjonssektoren kan skape nye områder for forskning. Samfunnet har behov for oppdatert kunnskap og viten om viktige områder som skole- og helsesektoren. Det ligger «oppmagasinert» mye praksisbasert kunnskap rundt profesjonsutdanningene som venter på systematisk refleksjon og flerfaglig forskningsinnsats.

8.4.3 Finansieringen av forskningen ved institusjonene for høgre utdanning

Grunnbevilgningens rolle i den framtidige finansieringen av forskning og utviking i universitets- og høgskolesektoren behandles i kapittel 14 Finansiering av høgre utdanning og forskning.

Dekningsbidrag

I NOU 1999: 18 Organisering av oppdragsvirksomheten foreslo utvalget at det tas inn en bestemmelse i et nytt regelverk som sier at institusjonene normalt skal kreve dekning av indirekte utgifter, også ved bidragsfinansierte prosjekter. Unntak skal bare gjøres hvis institusjonene ser seg i stand til å dekke de indirekte utgiftene ved slike oppdrag. I slike tilfeller skal det gjøres rede for de reelle kostnadene knyttet til prosjektene. 144

Norges forskningsråd er en største bidragsyter til universitetene og høgskolene når det gjelder ekstern finansiering, det vil si midler som ligger utenfor Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets grunnbevilgning. Dekningsbidraget for prosjekter som er finansiert av Norges forskningsråd, som en foreløpig omforent løsning er 15 pst., mot reelle utgifter på 40 pst. De øvrige indirekte utgiftene som følger med prosjektdeltakelsen, dekkes av institusjonen selv. Institusjonene henter disse midlene fra andre statlige bevilgninger som er ment å skulle dekke utgifter til administrasjon, utstyr og liknende.

Etter dagens finansieringsordning bevilger staten midler som skal sikre institusjonenes evne eller kapasitet til å utføre utdanning og forskning. Det er derfor gitt egne bevilgninger som skal dekke kapitalutgifter og liknende. Som vist i kapittel 13 Finansiering av høgre utdanning og forskning går nå utvalget inn for en finansieringsordning der staten inngår avtaler med institusjonene om et bestemt antall kandidater og forskning og utvikling av et bestemt omfang. Det nye systemet er resultatorientert og gir samtidig en deling av finansieringen mellom utdanning og forskning.

Midler til utstyr og administrasjon kan etter dette enten bevilges særskilt eller i tilknytning til konkrete utdannings- og forskningsoppdrag. Man må normalt forvente at utgiftene til administrasjon, husleie, utstyr og liknende er inkludert i de basisbevilgningene som følger av de avtalene institusjonene inngår med myndighetene.

Hvis det ikke er full dekning av kapitalutgiftene i bevilgningene som kommer fra Norges forskningsråd, vil de fagmiljøene som deltar i Forskningsrådets prosjekter hente inndekningen av disse kostnadene fra institusjonens eget budsjett. En deltakelse i Forskningsrådsprosjekter får med andre ord betydning for omfordelingen av midler internt ved institusjonen. Dette kan gjøre det vanskeligere å få til en god langsiktig og strategisk fordeling av midlene til forskning- og utvikling i institusjonen sett under ett.

Utvalget mener derfor at fagmiljøenes deltakelse i prosjekter finansiert av Norges forskningsråd må fullfinansieres av Forskningsrådet. De statlige bevilgningene til Forskningsrådet må økes tilsvarende.

8.4.4 Forskningsfondet

Fondet for forskning og nyskaping ble opprettet 1. juli 1999 med en fondskapital på 3 mrd. kroner. 145 Dagens avkastning er 5,75 pst. per år. 146 Fondet skal bidra til å sette ut i livet ambisjonene om å øke forskningsinnsatsen og bidra til å realisere prioriteringer på et overordnet politisk nivå. Et flertall i kirke-, utdannings- og forskningskomiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Sosialistisk Venstreparti, mener at for å oppnå dette bør fondet få en forvaltningskapital på 10 til15 mrd. kroner i løpet femårsperioden.

Forskningsfondet vil kunne være med på å gi et løft for den langsiktige grunnleggende forskningen i Norge. Storparten av avkastningen bør tilfalle institusjonene i universitets- og høgskolesektoren. Fordelingen av avkastningen fra 1999 kan tyde på at midlene for lett blir integrert i større målrettede satsinger og at det blir for lite igjen til fri forskning, vitenskapelig utstyr og forskerrekruttering.

Utvalget har forståelse for at deler av midlene brukes på en langsiktig kunnskapsoppbygging innenfor områder av vital betydning for norsk velferd. Det er likevel viktig at man også sikrer bredden i den norske grunnforskningen og gir institusjonene rom til å forbedre arbeidsvilkårene for forskerne langs en bred front. Utvalget mener derfor at minst halvparten av midlene ikke bør øremerkes strategiske satsinger, men bidra til en generell styrking av forskningsmiljøene.

Staten har i dag store inntekter fra olje- og gass-sektoren. Det beste man kan gjøre med disse midlene, er å investere dem i en kunnskapsoppbygging som kan være med på å danne grunnlaget for framtidig vekst og velstand. De norske fiskeri- og havbruksnæringene er av mange utpekt som de neste store vekstnæringene. Disse næringenes suksess skyldes ikke minst en aktiv satsing på forskning og utvikling. På samme måte kan forskningsmiljøene bidra til utviklingen av en rik og allsidig norsk næringsstruktur som kan være med på å sikre framtidige generasjoner en trygg økonomi og sosiale nettverk.

Utvalget mener det er behov for forskning som kan øke vår forståelse av oss selv og våre omgivelser, og som kan berike vår kultur og vårt åndsliv. Samfunnet trenger kunnskapsrike mennesker, med en velutviklet evne til å frambringe og ta i bruk ny kunnskap på en kritisk, kreativ og konstruktiv måte. Forskningsmiljøene ved universitetene og høgskolene skal være med på å danne og utdanne slike mennesker.

Det er også behov for forskning på områder som kan være til hjelp for land som har et dårligere utgangspunkt enn vårt. Det vises her til kapitlet om internasjonale forhold.

Alt dette tilsier at fondet bør være langt større enn de opprinnelige 3 mrd kronene. Med dagens overskudd i statsregnskapene mener utvalget at man snarest mulig bør bygge opp en kapital på 20 mrd. kroner. Avkastningen må komme i tillegg til, og ikke i stedet for, de ordinære bevilgningene. Først når fondet får en slik størrelse, kan det for alvor bidra til at man når målet om en sterk økning i den norske FoU-innsatsen.

8.4.5 Fremragende forskning

I St.meld.nr. 39 (1999-2000) Forskning ved et tidsskille satte Bondevik-regjeringen opp som et mål å «utvikle flere forskere og forskningsmiljøer på høyt internasjonalt nivå. 147 Det ble vist til at flere land prioriterer framragende forskning gjennom særskilte ordninger - ofte kalt centers of excellence. Forskningsmeldingen definerte «sentre for framragende forskning» slik.:

«Et senter for framragende forskning er en enhet for forskning og forskerutdanning av høy kvalitet med potensial til å bli internasjonalt ledende på sitt felt. Senteret er sammensatt av en eller flere forskningsgrupper av høy internasjonal standard med klare felles mål. Det er vanligvis flerfaglig sammensatt og dekker både grunnforskning og anvendt forskning» 148

Regjeringen ga Forskningsrådet i oppdrag å utrede og foreslå hvordan en norsk ordning for framragende forskning bør utformes. Norges forskningsrås forslag skal foreligge før sommeren 2000.

Kirke-, utdannings- og forskningskomiteen i Stortinget sa seg enig i forslaget og la vekt på at sentre for framragende forskning bygges opp rundt forskere som allerede har vist at de kan hevde seg internasjonalt på et faglig høgt nivå. 149

Utvalget slutter seg til at trenges et ekstra løft for forskning og tiltak for å styrke kvalitet, og at det er behov for å konsentrere deler av innsatsen rundt forskningsmiljøer som frembringer forskning av høy internasjonal klasse. Imidlertid vil utvalget advare mot at betydelige midler brukes til å opprette nye organisatoriske enheter. Utvalget har lagt opp til at institusjonene selv skal ha hovedansvaret for å utvikle og støtte høy kvalitet, og mener derfor at det bør overlates til institusjonene selv å kanalisere midler til fremragende forskningsmiljøer. Institusjonene må gis rammebetingelser som gjør dette mulig, og innenfor FoU-bevilgningene bør det i større grad avsettes midler til en konsentrert satsning på slike eksisterende miljøer og forskergrupper. Midlene bør tildeles etter søknad og etter en grundig og uavhengig evaluering av foreliggende kvalitet. Utvalget forutsetter at satsningene også kan tjene et utdanningshensyn ved at doktorgradskandidater og studenter på høgre nivå involveres i slike miljøer som ligger i kunnskapens forkant.

8.4.6 Overordnet politisk styring av forskning

Utviklingen innenfor informasjons- og kommunikasjonsteknologien viser at den teknologiske endringstakten bare blir raskere og raskere og produksjonssyklene kortere og kortere. Den mer grunnleggende forskningen som ligger til grunn for mye av denne innovasjonsvirksomheten, er imidlertid fortsatt like tidkrevende. Spesielt grunnforskningen, som jo primært skal utforske ukjent terreng, trenger tid før den gir resultater i form av produkter, prosesser, tjenester eller en ny forståelse av oss selv og våre omgivelser. Det tar også tid før forskningsresultatene kan integreres i kulturen og produksjonslivet. Det er derfor viktig at politikerne og politikkutformerne får en god forståelse for forskningens natur og evner å utvikle langsiktige strategier for oppbyggingen av landets forskningsmiljøer.

Utvalget støtter Forskningsrådets forslag om innføringen av fireårige langtidsbudsjetter som legger opp planene for statens langsiktige investeringer i forskning. Budsjettene må omfatte FoU-satsingen til alle departementene. Universitetenes og høgskolenes rolle må gis bred plass.

Regjeringene bestemmer selv på hvilken måte den vil organisere sitt interne arbeid. Utvalget har imidlertid merket seg den sentrale rolle Regjeringens forskningsutvalg hadde i utformingen av Bondevik-regjeringens forskningspolitikk. Utvalget tror det vil være av stor betydning for den norske forskningen at man også i framtiden har et eget regjeringsorgan som kan se forskningspolitiske problemstillinger i en større sammenheng.

Gitt kunnskapspolitikkens sentrale betydning for framtidig vekst og velferd, vil utvalget anbefale at det bør vurderes om statsministeren skal spille en aktiv rolle, eventuelt ved å lede regjeringens forskningsutvalg eller et tilsvarende organ. Det bør også vurderes å oppnevne en egen statssekretær for forskning og utvikling. Vedkommende kan koordinere arbeidet med langtidsbudsjettene og forskningsmeldingene og ellers avlaste forskningsministeren i forskningspolitiske saker.

8.4.7 Rekruttering og doktorgradsutdanning

En styrking av den norske kunnskapsbasen forutsetter en styrking av de norske universitetene og høgskolene. Det forutsetter igjen at institusjonene får et tilstrekkelig tilfang av nye og godt kvalifiserte fagfolk som kan besette slike stillinger. Hvis man skal gjøre alvor av dagens planer om et betydelig løft for norsk forskning, vil det føre til en økende etterspørsel etter folk med doktorgrad, ved universitetene og høgskolene, ved forskningsinstituttene og i næringslivet.

Som vist ovenfor går utvalget inn for en fortsatt arbeidsdeling mellom ulike typer institusjoner for høgre utdanning. Ved en del utdanningstilbud vil det ikke være nødvendig at alle lærere har doktorgrad. Man må imidlertid forvente en økende etterspørsel etter doktorgradskandidater også ved de statlige høgskolene.

I Forskningsmeldingen har regjeringen gått inn for en gjennomsnittlig årlig økning på 150 ny rekrutteringsstillinger per år over en femårsperiode (i alt 750). Stortinget har bedt regjeringen legge til grunn at veksten i antall rekrutteringsstillinger i en femårsperiode skal være minst 150 de første to årene og heves til minst 200 per. år de neste årene (i alt 900). 150

NIFU har lagt fram fire scenarier eller behovsanalyser for det framtidige behovet for forskerrekrutter. 151 Hovedinntrykket er at det foreligger en betydelig underdekning i antallet rekrutteringsstillinger når man sammenlikner nivået for 1997 med de to moderate vekstalternativene. I 1997 var det ca. 3 600 rekrutteringsstillinger i Norge. NIFU regner med en underdekning på rundt 1 000 til 1 400 rekrutteringsstillinger de nærmeste årene. Behovene vil variere fra fag til fag. Skal Norge opp på internasjonalt nivå når det gjelder satsing på FoU, må antallet stillinger ifølge NIFUs beregninger fordobles i løpet av få år. En slik økning vil være svært kostnadskrevende. Man må ikke bare finansiere stillingen til den enkelte stipendiat, men også sikre at vedkommende får den nødvendige faglige veiledningen og oppfølgingen. Hensynet til framtidig undervisning av stipendiater er i seg selv en grunn til å øke utdanningstakten på dette området.

Utvalget vil påpeke at det i tillegg vil være et økende behov for folk med doktorgradskompetanse i arbeidslivet for øvrig. Dette gjelder ikke minst de kunnskapsintensive delene av næringslivet.

Prosessindustrien og den elektrokjemiske industrien representerer for eksempel svært mange arbeidsplasser i Norge. Denne industrien, sammen med vår olje- og offhore-rettede virksomhet, opererer på et internasjonalt nivå i dag. Også andre deler av det kunnskapsintensive næringslivet ansetter nå folk med doktorgrad. Slike personer er trenet i kritisk problemløsning på en helt annen måte enn kandidater på høyere grads nivå. Næringslivet etterspør i økende grad folk med doktorgradskompetanse fordi de de kan kommunisere med relevante forskningsmiljøer ved universiteter, høgskoler og forskningsinstitutter i inn og utland. Mange av konkurrentene til de norske bedriftene har i dag et høyere akademisk nivå hos sine ansatte enn det som er tilfelle i Norge. De norske bedriftene står derfor ofte svakere i konkurransen.

Utvalget mener derfor at antallet stipendiater må økes med minst 1 200 de neste fem årene. Det er usikkert om institusjonene vil makte å utdanne flere enn dette.

I overgangsfasen under det generasjonsskiftet som er omtalt ovenfor er det svært viktig med post.doc.-stillinger, slik at man unngå at for mange av de nye kandidatene forsvinner til annen virksomhet. Det er imidlertid viktig å unngå at etableringen av post.doc. stillinger hindrer mobiliteten universitetene og høgskolene imellom. Institusjonene bør få økte bevilgninger til stipendiater og post. doc. stillinger.

I løpet av de siste årene har antallet kvinnelige studenter økt betydelig, og de er i flertall innenfor en del fagområder. Fortsatt blir det imidlertid i mange fag rekruttert for få kvinnelige doktorander. Ikke minst er det for få kvinner med doktorgrad som oppnår fast ansettelse i vitenskapelig stilling, særlig som professor. I rekrutteringsarbeidet må man derfor fortsatt arbeide spesielt for å øke kvinnenes deltakelse i norsk forskning. 152

Videnskapsakademiet har foreslått at finansieringen av doktorgradsstudiene revurderes. I dag har universitetene ansvaret for det formelle opptaket til doktorgradsprogrammene, men det reelle opptaket og dermed avveiningen mellom kvalitet og relevans gjøres av finansieringskildene. Videnskapsakademiet påpeker at Forskningsrådet har et legitimt behov for å styre forskningen også etter andre kriterier enn bredde og kvalitet, ikke minst samfunnsrelevans, og at disse hensynene kan komme i konflikt med institusjonenes prioritering av kandidater og prosjekter av høy kvalitet. En betydelig større del av doktorgradsstipendene bør følgelig tildeles av universitetene, ifølge Videnskapsakademiet. 153

Mye tyder da også på at en del forskningsmiljøer ved universitetene og de vitenskapelige høgskolene har mindre rom for å tilsette stipendiater med egne midler, og at dette forrykker balansen mellom stipendiater som blir finansiert av Forskningsrådet, og stipendiater som er finansiert av institusjonene. Det er behov for et tettere samarbeid mellom Forskningsrådet og institusjonene når det gjelder beslutningsgrunnlaget for de tildelingene som gjøres, men det kan også være grunn til å tildele institusjonene mer midler direkte til rekruttering av stipendiater.

Like fullt vil utvalget understreke behovet for to alternative finansieringskilder for stipender. I et lite land med forholdsvis små forskningsmiljøer må det være mulig å hente midler fra andre kilder enn lærestedet, for å sikre mangfold og forhindre faglig ensretting.

Utvalget vil også understreke behovet for et tilstrekkelig antall post.doc. stillinger. I dag risikerer institusjonene å miste mange av de dyktige, nyskapende, unge forskerne, fordi de ikke kan tilby dem arbeid etter fullført doktorgrad. Slik svekkes muligheten for å bygge opp sterke forskergrupper og forskningsmiljøer av høy internasjonal kvalitet. Man vil dessuten mangle kvalifiserte søkere når dagens vitenskapelige ansatte pensjoneres.

Behovet for flere vitenskapelige ansatte og ønsket om økt samspill med utenlandske kunnskapsmiljøer tilsier også at institusjonene bør engasjere forskere og fagpersonell fra andre land, gjerne for perioder på tre til fem år. Man bør vurdere å etablere norske forskningsprogram med det siktemål å få til økt samarbeid mellom norske og utenlandske universiteter, høgskoler, forskningsinstitutter og forskningstunge bedrifter.

8.4.8 Norges forskningsråd

Regjeringen har varslet at Norges forskningsråd skal gjennomgå en uavhengig evaluering. Denne skal være ferdig sommeren 2001. Skal evalueringen få legitimitet i universitets- og høgskolesektoren, er det imidlertid viktig å sørge for at den eller de institusjonene som skal stå for evalueringen, har den tillit som er nødvendig.

Utvalget mener at Forskningsrådet har en viktig funksjon vis- à- vis universitets- og høgskolesektoren som en egen finansieringskanal av forskning, herunder også grunnforskning. Forskningsrådets tildelinger bidrar til å stimulere til økt kvalitet i de norske forskningsmiljøene. I Forskningsrådet har staten også et redskap som kan brukes til strategiske satsinger på FoU, noe som skjermer universitetene og høgskolene mot et for stort press i retning av å gjøre forskningsinnsatsen kortsiktig og markedsrettet. Det må imidlertid også understrekes at Forskningsrådet bør ha som oppgave å støtte fri forskerinitiert forskning av høy kvalitet.

Utvalget vil påpeke det beklagelige i at Forskningsrådet fikk redusert sine bevilgninger like etter etableringen i 1993, og at det er nødvendig å sikre rådet gode rammer for dets virksomhet. Dersom rådet skal oppfylle sin rolle som nasjonal strategisk aktør for forskningen ved universitetene og høgskolene, må det også ha tilstrekkelig med midler til å stimulere til slik forskning. En av grunnene til at spesielt universitetene har hatt problemer med forskningsfinansieringen de siste årene, er den relative nedgangen i bevilgningene fra Forskningsrådet.

Utvalget har merket seg at det er misnøye med Forskningsrådet i deler av universitets- og høgskolemiljøene. Forskningsrådet synes å ha problemer med å legitimere seg overfor mange i denne sektoren, noe som i seg selv er med på å svekke Forskningsrådets stilling. De som skal evaluere Forskningsrådet, bør derfor se nøye på rådets forhold til forskningssystemet for øvrig.

8.4.9 Institusjonenes strategiske ansvar

Institusjonene har et ansvar for utvikling av FoU-strategier på to nivåer:

• For det første må institusjonene utvikle strategier for egen forskning, internt ved institusjonen.

• For det andre må institusjonene bidra aktivt til utviklingen av nasjonale forskningsstrategier.

Flere av institusjonene har de siste årene gjort et godt arbeid på disse områdene. Det er utviklet interne handlingsplaner for FoU, og institusjonene og deres ledelse har deltatt aktivt i den forskningspolitiske debatten. Den aktive deltakelsen i den forskningspolitiske debatten har åpenbart vært med på å sikre den økte oppmerksomheten som forskningen har fått de siste par årene.

Det ser imidlertid ut til at det fortsatt mangler en del når det gjelder den interne forskningsstrategiske tenkingen. Det kan være mange grunner til dette. Mange føler at institusjonene har for lite handlingsrom blant annet på grunn av myndighetenes praksis og stramme budsjetter.

På den annen side kan en av grunnene til at institusjonene ikke har frie midler til nye satsinger på forskning, nettopp skyldes mangelen på strategisk planlegging. En del institusjoner kan for eksempel ukritisk ha opprettet nye studietilbud, uten tanke på framtidige variasjoner i studenttilstrømning og forskningsfinansiering. Mye av midlene er derfor bundet opp i faste lønns- og driftsutgifter.

Forskningsbevilgningen er knyttet direkte til utdanningsbevilgningen, noe som naturlig nok også begrenser institusjonenes handlingsrom når det gjelder bruken av forskningsmidler. Det må likevel understrekes at institusjonene har hatt stor frihet til å omdisponere midlene internt på budsjettene, også i dagens situasjon, muligheter som ikke har vært utnyttet optimalt. Det er klart at dette spillerommet også kan brukes til prioritering av ulike forskningsoppgaver.

Institusjonene må i større grad bli i stand til å utføre interne prioriteringer og fordelinger av forskningsressurser, og gjennom dette bidra til å nå mål om kvalitetsutvikling, sterkere konsentrasjon av forskningsressursene og nasjonal arbeidsdeling ut fra kvalitetshensyn. Hvorvidt institusjonene skal bli gode og selvstendige forskningsstrategiske aktører, avhenger derfor i stor grad av institusjonene selv, og deres evne til å utvikle og sette i verk en forskningspolitikk innenfor rammen av en kollegial styringsstruktur og en egalitær kultur.

De fleste av de høgre utdanningsinstitusjonene har svak tradisjon for selv å fungere som strategisk aktør i fordelingen av midler ut fra forskningsmessige prioriteringer og kvalitetskriterier, . Ledelsen ved institusjonene har tradisjonelt hatt liten legitimitet for styring av forskningsaktivitetene. Dette kan tilsi at man bør endre den interne styringsstruktur på en måte som gir ledelsen økt handlingsrom. Det vises her til drøfting i kapittel 15 Evaluering og akkreditering i høgre utdanning.

Det er bred politisk enighet om at forskningen og utviklingsarbeidet er av avgjørende betydning for landets sosiale, kulturelle og økonomiske utvikling. Institusjonene og deres ansatte bør bidra aktivt til den samfunnspolitiske debatten på dette området og gi myndighetene råd. Det er viktig at institusjonene og Universitets- og høgskolerådet gir innspill som kan bidra til utviklingen av en helhetlig nasjonal kunnskapspolitikk, der institusjonenes ønsker vurderes i sammenheng med samfunnets behov for forskning og utvikling.

8.4.10 Institusjonenes personalpolitikk

For å utvikle det faglige og vitenskapelige personalets evner på en best mulig måte til gode for høgre utdanning og forskning, bør alle institusjoner i høgre utdanning ha betydelig handlefrihet i sin personalpolitikk.

Etter utvalgets oppfatning kan institusjonene føre en langt mer aktiv personalpolitikk innenfor eksisterende rammer. Det er imidlertid også behov for å utvide institusjonenes og ledelsens spillerom på flere nivåer i organisasjonene. I den sammenheng vil utvalget påpeke at det er behov for økt fleksibilitet når det gjelder bruken og utviklingen av det faglige og vitenskapelige personalet.

• Utvalgets forslag til finansieringsmodell legger opp til at ulike institusjoner kan ha forskjellig vektlegging av utdanning og forskning.

• En sterkere prioritering av etter- og videreutdanning vil tilsi at en økende andel av personaltet bør vie sitt arbeid til dette.

• Institusjonene vil utvikle en strategi som medfører at institutter eller avdelinger innenfor institusjonene har ulikt omfang av forskning og utdanning.

• Utvalget har en relativt vid forståelse av begrepet «forskningsbasert undervisning». Det innebærer at utdanning både kan gis av aktive forskere og av øvrige ansatte med tilknytning til et forskningsmiljø.

• Den enkeltes evner endres og utvikles gjennom yrkeskarrieren. Samtidig synes det som det er lav mobilitet av vitenskapelig og faglig personale mellom institusjonene for høgre utdanning i Norge. Dette forsterker behovet for å etablere en bedre personalledelse på grunnivåene i institusjonene. Målet er å sørge for at det faglige personalet anspores og gis muligheter til utfoldelse på de områder der de har de beste forutsetninger for å gjøre en god jobb.

Ledelsen ved institusjonene har adgang til å fordele arbeidsoppgaver mellom vitenskapelig ansatte. Ledelsens handlefrihet bør i større grad benyttes til å føre en aktiv personalpolitikk for å framme kvalitet og utdanning og forskning med utgangspunkt i den enkelte ansattes faglige forutsetninger og interesser. Muligheten for fleksibilitet i fordelingen av arbeidstid mellom undervisning og forskning er et virkemiddel i denne sammenheng. Utvalgets flertall, alle unntatt Rygg og Skønberg,understreker at de går i mot bruk av rene undervisningsstillinger ved tilsetting i ordinære stillinger ved lærestedene.

8.4.11 Tildeling av FoU-midler til Nord-Norge

Utvalgsmedlemmene Bjelde, Kjelstrup, Kvam, Magga, Mjøs, Strand og Aamodt vil vise til at forskning og utvikling har fått en økende betydning for utviklingen av regionenes kunnskapsbase og deres evne til innovasjon og nytenkning. Nord-Norge har omkring ti pst. av landets befolkning og en tilsvarende andel av studieplassene. Landsdelens andel av Norges totale investeringer i FoU er imidlertid kun fem pst..

Dette skyldes blant annet at Nord-Norge har en næringsstruktur preget av mange svært små bedrifter som ikke er i stand til å utføre forskning og utvikling av noe særlig omfang. Disse bedriftene trenger imidlertid også tilgang til sterke kunnskapssentra som kan bidra med dyktige kandidater, relevant kompetanse og ny kunnskap. Det er viktig å sikre landsdelen gode FoU-miljøer som kan bidra til etablering av ny næringsvirksomhet, til den sosiale og kulturelle utviklingen i regionen og til at høgt utdannet fagpersonell blir boende i regionen.

Disse medlemmene går derfor inn for at myndighetene øker investeringene i de offentlige institusjonene for forskning og utvikling i regionen, blant annet for å kompensere for næringslivets manglende evne til å satse på FoU. Det bør være en målsetting at FoU-andelen i Nord-Norge kommer opp på samme nivå som befolkningsandelen.

Utvalgets medlemmer Kjenndalen, Rommetveit, Karlsen Seim, Skønberg og Aaslandfinner prinsipielt at konkrete forslag om tildelinger til enkeltregioner eller institusjoner går utover det mandatet som er gitt for utvalgets arbeid.

8.4.12 Utvalgets forslag

Etter en samlet vurdering av de spørsmål som knytter seg til forskningens plass i høgre utdanning frammer utvalget følgende forslag:

• Undervisningen ved institusjonene bør være forskningsbasert i vid forstand. Hvor stor del av FoU-innsatsen bør utgjøre av de vitenskapelige ansattes totale arbeidstid, vil kunne variere med institusjonstype og utdanningsopplegg.

• Utvalget mener målet om å nå OECD-gjennomsnittet kun kan gjelde som en første etappe i en plan for at Norge skal nå samme FoU-innsats som våre nordiske naboer. Utvalget foreslår derfor en opptrapping i to etapper, der man bruker fem år på å nå OECD-gjennomsnittet og ytterligere fire år for å nå gjennomsnittsnivået for Sverige, Finland og Danmark.

• Det må gis en betydelig økning i den offentlige satsingen på grunnforskning.

• Utvalget går inn for at det skilles klarere mellom forskning og undervisning i grunnbevilgningene til institusjonene.

• Fagmiljøenes deltakelse i prosjekter finansiert av Norges forskningsråd må fullfinansieres av Forskningsrådet. De statlige bevilgningene til Forskningsrådet må økes tilsvarende.

• Forskningsfondet bør økes til 20 mrd. kroner. Avkastningen av fondet må brukes til langsiktig, grunnleggende forskning, primært i universitets- og høgskolesektoren. Deler av avkastningen kan øremerkes strategiske satsinger, men en vesentlig del må brukes for å sikre en generell heving av forskningens kår, blant annet gjennom investeringer i utstyr og rekruttering.

• Utvalget mener at større deler av FoU-bevilgningene til universitets- og høgskolesektoren bør kanaliseres til forskningsmiljøer som frambringer forskning av høy internasjonal kvalitet. Satsing på framragende forskning bør primært ta utgangspunkt i allerede eksisterende forskningsmiljøer, forskergrupper og nettverk. Institusjonene selv har hovedansvaret for å støtte slike miljøer, og må gis rammebetingelser som gjør dette mulig. Denne type forskningssatsning bør komme utdanningssidenr til gode, og studenter på høgre nivå og doktorgradskandidater bør involveres i slike satsninger.

• Det bør finnes et eget organ for forskningspolitiske spørsmål på ministernivå.

• Forskningsministeren bør ha ansvar for å utarbeide fireårige forskningsmeldinger og langtidsbudsjett for forskning. Til støtte og avlastning for forskningsministeren bør man vurdere å opprette en egen statssekretærstilling for forskningspolitiske saker.

• Antallet stipendiater må økes med minst 1200 de neste fem årene.

• En større andel av bevilgningene til forskerrekruttering bør kanaliseres gjennom institusjonene.

• Arbeidet for å rekruttere kvinner til norsk forskning må intensiveres.

• Ledelsens handlefrihet bør i større grad benyttes til å føre en aktiv personalpolitikk for å freamme kvalitet og utdanning og forskning med utgangspunkt i den enkelte ansattes faglige forutsetninger og interesser.

• Utvalget vil framheve forskningen og utviklingsarbeidets sentrale betydning for de yrkesrettede utdanningene ved høgskolene. Ved disse institusjonene bør det legges økt vekt på - og støtte til - studier knyttet til kunnskapsbehovene i yrkeslivet.

Utvalgsmedlemmene Bjelde, Kvam, Kjelstrup, Magga, Mjøs, Strand og Aamodt fremmer følgende forslag:

• Myndighetene bør øke investeringene i de offentlige institusjonene for forskning og utvikling i Nord-Norge, blant annet for å kompensere for næringslivets manglende evne til å satse på FoU. Det bør være en målsetting at FoU-andelen i Nord-Norge kommer opp på samme nivå som befolkningsandelen.

9 Gradsstruktur i høgre utdanning

9.1 Kort historikk

Det Kongelige Frederiks Universitet ble åpnet for studenter i 1813. I utgangspunktet var universitetet en embetsskole for staten med fagene teologi, jus og medisin. Kort tid etter opprettelsen var det ti ulike eksamener som kunne avlegges. Fem av disse eksisterer i dag; examen philosophicum og teologisk, juridisk, medisinsk og filologisk eksamen. Teologi, jus og medisin har beholdt mye av sin opprinnelige form fram til i dag. Den filologiske embetseksamen, eller skolelærereksamen fra universitetets første år, har gjennomgått større endringer og representerer et utgangspunkt for etableringen av skillet mellom hovedfag og bifag etter loven om språklig-historisk og matematisk-naturvitenskapelig embetseksamen av 14. september 1905.

Universitetsfundatsen av 1824

Magistergraden og lisensiatgraden kan spores tilbake til universitetsfundatsen av 1824. Fundatsen er den første lovgivningen om universitetets akademiske grader. Revisjonen av lovgivningen i 1845 fjernet begge gradene. Imidlertid ble magistergraden gjeninnført i 1921. Graden ble etablert som et alternativ til de «lærerembetseksamenene» som fantes. Den gav muligheter til en fordypelse i en rekke nye disipliner og skilte seg fra de to embetseksamenene med en større grad av forskningspesialisering. Graden ble spesielt populær blant studenter i humaniora som tok sikte på en akademisk yrkesvei. Etter hvert beveget hovedfagsstudiene seg fra å være en typisk lærerutdanning til å bli en mer forskningsrettet utdanning. Samtidig ble forskjellene mellom hovedfagsoppgavene og magistergradsoppgavene mindre, og magistergraden ble også avlagt av stadig færre studenter.

Doktorgraden

Det var først i Tyskland på begynnelsen av 1800- tallet at det ble innført en forskningsbasert doktorgrad. Den tyske doktorgraden ble normalt avlagt etter omtrent to års studier. Den britiske forskningsdoktorgraden ble tildelt etter en betydelig forskningsinnsats over mange år. Tyskland har i dag en høyere grad, habilitation, som er en forutsetning for å få et professorat. Den tyske modellen hadde stor innflytelse på utviklingen av doktorgradsstudiene i resten av Europa og i USA. Den amerikanske Ph.D., som ble innført på midten av 1800- tallet, hadde mye av sitt utgangspunkt i den tyske universitetstradisjonen med dens vektlegging på forskningsbasert undervisning. I England ble Ph.D.-graden innført som en lavere doktorgrad, først i 1917 ved Universitetet i Oxford. Den første norske doktorgraden ble tildelt ved Det Kongelige Frederiks Universitet i 1817, men fram til 1870-årene var det relativt få som avla doktorgraden. Doktorgraden eller doktorgradsnivå ble etter hvert en forutsetning for å få et professorat eller en dosentstilling.

I årene før 1993 ble det etablert en rekke nye doktorgrader med en målsetting om planmessig forskerutdanning. Norges tekniske høgskole gikk i bresjen i 1974 ved å innføre dr.ing.-graden. I 1977 ble et tilsvarende opplegg for matematisk-naturvitenskapelige fag innført ved universitetene (dr.scient.). I 1980-årene er nye doktorgrader innført på de fleste andre fagområdene: i humanistiske vitenskaper (dr.art.), samfunnsvitenskap (dr.polit.) og psykologi (dr.psychol.). Fra 1993 ble det innført et felles, nasjonalt doktorgradsreglement for alle lærestedene basert på organiserte studier.

9.2 Utdanningssystemet i Norge i dag

9.2.1 Et todelt utdanningssystem med en gradsstruktur i to steg

Det norske utdanningssystemet for høgre utdanning kjennetegnes i hovedtrekk av å være et todelt system, med en universitetssektor og en høgskolesektor. Selve gradsstrukturen består av et lavere nivå og et høyere nivå før forskerutdanning. 154 Skillelinjene mellom de to utdanningssystemene i Norge er mindre klare enn i andre land som har et todelt utdanningssystem.

Felles grader og studentenes overgangsmuligheter mellom institusjonstypene er karakteristisk for det norske systemet. Dessuten kan høgskolene gis rett til å tildele doktorgrader. Foreløpig gjelder dette bare for tre av høgskolene og et begrenset antall fag. Et hjelpemiddel i vurdering av de enkelte studier er vekttallssystemet. Vekttallssystemet er en ordning der fagene deles inn i mindre vekttallsenheter - eller moduler - med utgangspunkt i ett semesters normert studietid tilsvarende 10 vekttall. Et studieår består av to semestre tilsvarende 20 vekttall.

9.2.2 Universitetssektoren

Universitetssektoren omfatter fire universiteter og de vitenskapelige høgskolene for arkitektstudier, musikk, idrett, landbruk, handel og veterinærmedisin. Institusjonene i universitetssektoren driver forskning og gir utdanning som leder fram til akademisk grad. I universitetssektoren tilbys det i hovedsak studier i akademiske disipliner og profesjoner innenfor eksempelvis humaniora, samfunnsvitenskap, naturvitenskap, jus, medisin, odontologi og teologi.

Universitetenes historisk-filosofiske, matematisk-naturvitenskapelige og samfunnsvitenskapelige fakulteter har en gradsstruktur bestående av en lavere og høyere grad. I motsetning til profesjonsstudiene følger ikke studenten et fastlagt studieløp, men kan forholdsvis fritt velge hva utdanningen skal bestå av. Ved allmennfagene på universitetene kan studentene kombinere enkeltfag til grader. Forutsetningen er at kombinasjonen tilfredsstiller bestemte krav til faglig bredde og dybde for at studenten skal kunne oppfylle kravene til cand.mag.-graden.

Lavere grads nivå

Den lavere graden i humanistiske og samfunnsvitenskapelige fag er normert til fire års studier og kan påbygges med et hovedfagsstudium fram til høyere grad. Den består av 80 vekttall og må inneholde et førstesemesterstudium på 10 vekttall, et mellomfag tilsvarende 30 vekttall og en enhet på 20 vekttall. Studenten velger selv fagene. 155 Kjennetegn ved dagens cand.mag.-grad er at den er fleksibel; men det er regler om fakultetstilknytning. Det er mulig å kombinere fag på tvers av fakulteter og fag i en interfakultær cand.mag.-grad. Utdanninger som inngår i en og samme grad, kan komme fra flere institusjoner. Cand mag.-utvalget ved Universitetet i Oslo (1995) har formulert kravene til hva en kandidat med cand.mag. skal kunne ved endt studium:

«Arbeidet med fagene/emnene skal videre gi øvelse i vitenskapelig metode og forståelse, i kritisk tenkning og diskusjon. Den faglige modenhet som erverves skal kunne overføres fra ett område til et annet. En cand. mag. skal videre ha fått øvelse i å arbeide selvstendig, å kommunisere, å analysere problemer, å løse problemer systematisk. Gjennom studiene blir studentene kjent med tradisjonsformidling og krav til saklighet og vitenskapelig holdning.»

Realfagenes cand.mag.-grad har en annen studiestruktur og den er bygd opp av mindre vekttallsenheter, og at kravet til omfang er mindre (65 vekttall i tillegg til ex. phil.).

Cand.mag.-graden er hovedsakelig tillagt to funksjoner. For det første skal den danne basis for hovedfag og derigjennom være et grunnlag for forskerutdanning. For det andre skal den gi grunnlag for yrkesutøvelse og framstå som en selvstendig og avsluttet utdanning. 156

Hovedfag - høyere grads nivå

Gjennom hovedfagsstudiet får studentene en faglig fordypelse innenfor ett av fagfeltene i modenhet og mulighet til ytterligere trening i å anvende vitenskapelig metode. Videre gir arbeidet med oppgaven mer spesifikk kvalifisering for yrkeslivet, og det forbereder til doktorgradsstudier.

NIFU 157 har beskrevet målsetningen med hovedfagsstudiet som tosidig. På den ene siden markerer det slutten på den institusjonaliserte skoleringen siden barndommen, og på den annen side representerer hovedfagsstudiet begynnelsen av et nytt stadium, der studenten går fra å være kunnskapskonsument til å bli kunnskapsprodusent. Hovedfagsstudiet er normert til to år etter lavere gradsstudier, studiet kan gi tittelen cand.philol., cand.polit., cand.san. cand.scient., eller cand.musicae. Et unntak fra dette er cand.scient., der hovedfaget er normert til 1 1/2 år.

Som et alternativ til hovedfag er det på visse områder innført mastergrad, se nedenfor 9.2.4.

Profesjonsutdanningene

Ved universitetene og de vitenskapelige høgskolene tilbys det også utdanningsprogrammer som er lagt opp som sammenhengende studieløp. Utdanningene karakteriseres av at de er monolittisk oppbygd, noe som vil si at studentene vanligvis følger et fastlagt studieløp fra begynnelse til slutt. Studentenes valgmuligheter innenfor denne typen studier er begrenset. Studiene fører fram til en spesiell profesjon, medisin til lege, odontologi til tannlege, teologi til prest og så videre. Innenfor visse fagfelt er det nødvendig med en særskilt eksamen eller erfaring for å kunne praktisere det bestemte yrket. 158 Sertifiseringen av yrkeskompetanse kan være knyttet til en bestemt praksis som må godkjennes.

Normalt er profesjonsutdanningene normert til 6-6 1/2 år og omfatter grader som cand.theol., cand.jur., cand.med., cand.pharm., cand.odont., cand.psychol. og cand.ed. Grader i økonomi - cand.oecon. - og ingeniørvitenskap - sivilingeniør - har en tidsmessig normering på henholdsvis fem og fem og et halvt år. Noen av disse studiene har åpent for deleksamner slik at studenter som ikke nødvendigvis ønsker å ta hele studieløpet, kan ta for eksempel grunnfag i offentlig rett, som er en del av jusstudiet. Utdanningene ved de vitenskapelige høgskolene er normert til ca fem år og gradene som tilbys er; cand.agric., cand.med.vet., sivilingeniør, sivilarkitekt og siviløkonom som er fireårig.

Doktorgraden

Norge har i dag to typer doktorgrader etter innføringen av et felles, nasjonalt doktorgradsreglement i 1993. De to doktorgradene er formelt sett likeverdige: den tradisjonelle dr.philos.-graden og de nye doktorgradene med formaliserte opplegg. De nye gradene er utformet etter Ph.D.- modellen, der man legger vekt på organisert forskerutdanning med veiledning av avhandlingsarbeidet og med krav til metode- og substanskurs. Den gamle dr philos.-graden er beholdt som et alternativ for dem som ikke følger opplegget til de nye gradene. Doktorgraden er normert til tre års forskningsinnsats, som regel fordelt over fire år med 25 pst. lønnet pliktarbeid 159

9.2.3 Høgskolesektoren

Høgskolesektoren består av statlige og private høgskoler. Dette er en forholdsvis mangeartet gruppe, bestående av det som tidligere var distriktshøgskoler, pedagogiske høgskoler, ingeniørhøgskoler, kommunal- og sosialhøgskoler, statlige musikkonservatorier og høgskoler for utdanning av helsepersonell. Høgskolene tilbyr primært yrkesutdanninger 160 med fastlagte studieløp som lærerutdanning, sykepleierutdanning, ingeniørutdanning, markedsføring og administrasjon og ledelse, men også fagstudier som ofte svarer til grunn- og mellomfag ved universitetene, hovedfagstilbud i spesielle fagfelt og sivilingeniør- og siviløkonomutdanninger. Høgskoleeksamener kan brukes som deler av en cand.mag.-grad, og kan ved at studenten oppfyller visse betingelser, gi opptaksgrunnlag til hovedfagsstudier ved et universitet. Noen høgskoler har også utviklet studier på master- og doktorgradsnivå.

En måte å kategorisere de ulike utdanningene i høgskolesektoren på er å skille mellom yrkesutdanninger og det som tidligere tilsvarte distriktshøgskolefag. Et spesielt trekk for en del sentrale yrkesutdanninger i høgskolesektoren er at de er underlagt nasjonale rammeplaner, eksempelvis lærerutdanning, sykepleierutdanning og ingeniørutdanning. Rammeplaner er planer for studier der departementet har fastsatt nasjonal spesifisering av utdanningenes mål, innhold, struktur og organisering innenfor de flerårige yrkesrettede utdanningene. Det er i tillegg utarbeidet planer for flere videreutdanninger. Hensikten med planene er å ivareta kvalitet og ensartethet i studier som ingeniør-, lærer- og helseutdanninger. Distriktshøgskolefagene har ikke hatt en tilsvarende klart definert oppgave, men har lagt vekt på et mer allmenndannende element på samme måte som universitetene. 161

9.2.4 Mastergrader ved universiteter og høgskoler

Mastergradsprogrammene ved norske universiteter og høgskoler har to overordnede formål. For det første skal det utdannes kandidater til et internasjonalt arbeidsmarked. For det andre skal programmene legge til rette for internasjonalisering av institusjonenes virksomhet.

Fra 1991 har Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet tildelt universitetene og de vitenskapelige høgskolene rett til å opprette mastergrader. Krav til etablering er at mastergradsstudiene inngår i institusjonenes internasjonaliseringsprogram og at det er et spesielt behov for programmene. En av hovedhensiktene med etableringen av mastergradene har vært å dekke behovet for tilrettelagte studietilbud for utenlandske studenter. Den såkalte kvoteordningen ble innført i 1994 som særlig stipendordning for studenter fra Øst-Europa og utviklingsland. Den går i hovedsak ut på at et bestemt antall studenter blir tilbudt tilrettelagte engelskspråklige undervisningsopplegg, for eksempel gjennom mastergradsstudier. Disse kursene er i hovedsak ikke tilgjengelige for norske studenter. Imidlertid ble det i St.meld. nr. 40 (1990-91) Fra visjon til virke anbefalt at disse mastergradsprogrammene ble åpnet for både norske studenter og utenlandske studenter som en del av internasjonaliseringen av studiestedene.

Studier i Norge som leder fram til en mastergrad, skiller seg fra andre studietilbud gjennom et annerledes opptaksgrunnlag. Departementet har fastsatt at opptaksgrunnlaget generelt skal tilsvare tre års universitetsgrad eller tilsvarende. I tillegg til dette er det vanlig at institusjonen stiller egne spesifikke krav, for eksempel i form av faglig fordypning eller arbeidserfaring. Det kreves gode engelskferdigheter for opptak til de engelskspråklige programmene.

I brev av 20. november 1998 til de statlige høgskolene åpnet Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet for at høgskolene kunne søke om å delta i en prøveordning med mastergrader. Departementet satte tre grunnleggende krav til søkerinstitusjonene: De skulle ha den nødvendige faglige kompetanse, det skulle foreligge et godt utredet opplegg for et mastergradsstudium, og studiet måtte startes opp høsten 1999. Hensikten med ordningen var å etablere et nasjonalt erfaringsgrunnlag for det videre arbeidet med gradsstrukturen i Norge.

Etter vurderinger i en faglig komité for hvert av de ønskede studiene og på grunnlag av de endelige søknadene har departementet gitt fem av søkerinstitusjonene adgang til å være med på prøveordningen. 162 Mastergradsstudiene skal evalueres med særlig fokus på gjennomstrømning og fullføring, kvalitetssikring internt og i forhold til internasjonale standarder, og om det er sammenheng mellom studentenes ulike utdannings- og yrkesbakgrunner og studieatferd.

9.2.5 Grader og tittelbenevnelser i det norske utdanningssystemet

Grader, yrkesutdanning og utdanningsprogram 163 grad er en felles betegnelse for de tradisjonelle universitetsgradene og de spesielle gradene som er fastsatt for høgskolesektoren, for eksempel hovedfagskandidat, høgskolekandidat og høgskoleingeniør. Etter universitets- og høgskoleloven er yrkesutdanning og utdanningsprogram lovteknisk likestilt med grader og må på samme måte fastsettes ved kongelig resolusjon. Yrkesutdanning er definert som flerårige, integrerte, yrkesrettede utdanninger som ikke gir grunnlag for tildeling av særskilt grad. Det vil i hovedsak omfatte yrkesrettede utdanninger i høgskolesektoren av to års varighet eller mer. Studier av kortere varighet er definert som fag og inngår i grunnlaget for tildeling av grad. Universitetenes profesjonsutdanninger kommer med enkelte unntak inn under det fastsatte gradssystemet. Betegnelsen utdanningsprogram angir en restkategori som verken gir grunnlag for gradstildeling eller kan betegnes yrkesutdanning, f.eks. praktisk-pedagogisk utdanning.

Krav til faglig bredde og fordypelse

Cand.mag.-graden oppnås på grunnlag av 164

§ 1. Virkeområde

Forskriften omfatter krav og myndighet knyttet til bestemmelser om bredde og fordypning for grader og yrkesutdanninger ved institusjoner under lov om universiteter og høgskoler.

«§ 2 a. fire års normert studietid for

• grad med faglig tyngde innenfor historisk-filosofiske og samfunnsvitenskapelige fag eller generelt sammensatt grad ved universitetene,

• grad ved de statlige høgskolene, kunsthøgskolene, Norges idrettshøgskole og Norges musikkhøgskole, og må omfatte eksamen i ett fag/studium som svarer til to semestres normert studietid og ett fag/studium som svarer til tre semestres normert studietid. 4-årig lærerutdanning tilfredsstiller kravet til cand.mag.-grad dersom den inneholder en faglig enhet på minst to semestre. Pedagogikk som slik enhet må bestå av eksamener ut over obligatorisk studieenhet i faget.

b. tre og et halvt års normert studietid for

• grad med faglig tyngde innenfor realfag ved universitetene og Norges landbrukshøgskole, og må enten omfatte eksamener i emner på til sammen 30 vekttall som samlet utgjør en emne- og studieretningsgruppe i ett realfag, eller eksamen i en emnegruppe i ett realfag og eksamen i ytterligere en emnegruppe innen realfag eller et annet studium av tilsvarende omfang. Institusjonens styre godkjenner emne- og studieretningsgrupper.

Examen philosophicum skal inngå i grunnlaget for cand.mag.-grad ved universitetene. Styret kan fastsette regler om unntak, og om eventuelt krav om påbyggingsstudium for examen philosophicum. Examen philosophicum kan inngå i grunnlaget for cand.mag.-grad ved statlig høgskole, vitenskapelig høgskole og kunsthøgskole, men er ikke et obligatorisk krav.

Kravene i cand.mag.-grad dekkes også av enheter som har en studietid ut over henholdsvis ett år/20 vekttall og ett og et halvt år/30 vekttall, jf. § 4 c og d-e nedenfor. For cand.mag.-grad med faglig tyngde innenfor realfag må krav om godkjenning som emnegruppe/studieretningsgruppe være oppfylt.

Eksamensenheter med omfang ett semester/10 vekttall eller mindre innenfor samme fagområde kan samlet godkjennes som enhet i cand.mag.-grad etter nærmere regler fastsatt av styret.

Vitnemål om cand.mag.-grad utstedes av institusjon der det er avlagt eksamen(er) tilsvarende minst to semestres normert studietid.

Krav til øvrige grader m.m.

§ 3 a. Gradene

• candidata/candidatus philologiae (cand.philol.),

• candidata/candidatus rerum politicarum (cand.polit.),

• candidata/candidatus scientiarum (cand.scient.),

• candidata/candidatus sanitatis (cand.san.) og

• candidata/candidatus musicae (cand.musicae)

oppnås på grunnlag av cand.mag.-grad/adjunktkompetanse eller tilsvarende, og hovedfagseksamen i henholdsvis historisk-filosofiske fag, samfunnsvitenskapelige fag, realfag, teknologiske fag og idrettsfag, helsefag eller musikkfag ved de institusjonene som kan tildele slik grad, se forskrift av 10. mai 1996 nr. 420.

Graden hovedfagskandidat oppnås på grunnlag av cand.mag.-grad/adjunktkompetanse eller tilsvarende, og hovedfagseksamen ved de statlige høgskoler som kan tildele slik grad, se forskrift av 10. mai 1996 nr. 420.

I hovedfagseksamen skal det inngå et selvstendig vitenskapelig og/eller kunstnerisk arbeid

(hovedfagsoppgave). Styret kan fastsette nærmere bestemmelser om krav til omfang m.m.

b. For øvrige grader og for yrkesutdanninger som det ikke er fastsatt rammeplan for, fastsettes eventuelle krav til bredde og fordypning av styret ved institusjon som kan gi slike grader og yrkesutdanninger, se forskrift av 10. mai 1996 nr. 420.

Studieenheter

§ 4 Studieenheter som kan inngå i grunnlaget for gradene:

• eksamen fra studier med normert studietid på ett semester/10 vekttall som semesteremne, halvårsenhet, halvårig studium, halvårig påbyggingsstudium/videreutdanning

• eksamen fra studier med normert studietid på to semestre/20 vekttall som grunnfag, emnegruppe, årsenhet, årsstudium, ettårig utdanningsprogram, ettårig yrkesutdanning/påbyggingsstudium/videreutdanning

• eksamen fra studier med normert studietid på tre semestre/30 vekttall som mellomfag, årsenheter/årsstudier/grunnfag med tilhørende halvårig påbyggingsstudium/videreutdanning, mellomfagstillegg som bygger på grunnfag eller tilsvarende, studieretningsgruppe som bygger på emnegruppe eller tilsvarende

• eksamen fra studier med normert studietid på fire semestre/40 vekttall som storfag, årsenheter/årsstudier/grunnfag med tilhørende ettårig påbyggingsstudium/videreutdanning, toårige yrkesutdanninger, toårig høgskolekandidatutdanning, andre toårig studium

• grader, yrkesutdanninger og annen utdanning med normert studietid på 2 1/2-4 år

• hovedfagseksamen som bygger på kunnskapsgrunnlag med omfang tilsvarende tre semestres studietid/mellomfag eller tilsvarende, med normert studietid på fire semestre til gradene cand.philol., cand.polit., cand.san., cand.musicae og hovedfagskandidat, og tre til fire semestre til graden cand.scient.

Mindre eksamensenheter og deler av utdanninger kan inngå i grunnlaget for gradene etter nærmere regler fastsatt av styret ved institusjonen.»

Godskriving

Fullført grad, yrkesutdanning, utdanningsprogram, fag eller emne fastsatt med hjemmel i universitets- og høgskoleloven skal, som hovedregel, godskrives studenten ved institusjoner omfattet av loven med normert studietid. Uttellingen skjer innen de rammer ulike reglementer for øvrig setter for sammensetningen av graden. For en rekke utdanninger er det gjort unntak fra denne hovedregel 165 Unntakene fra hovedregelen gjelder særlig utdanninger fra før oppgradering til høgskole.

Grader, yrkesutdanninger og utdanningsprogram i antall og lengde

I vedlegg til forskrift (F 10.05.1996) om fastsetting av grader, yrkesutdanninger, beskyttet tittel og normert studietid ved universiteter og høgskoler angis det institusjonsvis hvilke grader, yrkesutdanninger og studieprogrammer de offentlige institusjonene for høgre utdanning kan tildele.

Totalt sett vises det til 88 utdanninger der normert tid er angitt. I tillegg inneholder vedleggene utdanninger som ikke er angitt med tidsnormering. Dette gjelder i hovedsak doktorgradsutdanninger som ikke er organiserte 166 lisensiatutdanningene og særlige eksamener som translatøreksamen. Videre omfatter ikke forskriftens vedlegg forsøksordningene med mastergrads-utdanninger på høgskolene.

Samlet sett angis det 58 gradsutdanninger, 29 yrkesutdanninger og ett utdanningsprogram, se tabell 9.1. Av figur 9.1 framgår det at det er flest utdanninger som er normert til 3-3,5 års studietid, i hovedsak er dette yrkesutdanninger. Det er elleve utdanninger på 4-4,5 års normert studietid, 7 av disse gir grad. Totalt er det 35 av utdanningene som er normert til 5-5,5 og 6-6,5 års studietid. Antallet studieløp er nesten jevnt fordelt på de to tidsnormeringene med 17 og 18 utdanninger. Når det gjelder forskerutdanningene, så sprer de seg over tre av kategoriene for tidsnormering fra 7-7,5 til 9-9,5 år til sammen. Dette henger sammen med ulike krav til studielengde på lavere og høyere nivå før opptak til doktorgradsstudiene. Totalt er det angitt elleve forskerutdanninger, der seks av doktorgradsstudiene normeres til 9-9,5 år.

Kilde: Vedlegg til Forskrift 10. mai 1996 nr. 420

En broket sammensetning av høgre utdanning

Bildet som kommer fram, er broket og sammensatt. Spesielt universitetene har etterlevninger av eldre kandidatbetegnelser som det i varierende grad gis undervisning eller veiledning i; eksempel på dette er magistergrader og lisensiatgrader. Magistergraden er stort sett avviklet, men ved Det Historisk filosofiske fakultet ved UiO er den opprettholdt i spesielle fag der det ikke er etablert hovedfagsstudier.

Mangfoldet i godkjente grads- og kandidatbenevnelser strekker seg fra de mer kuriøse etterlevninger av eldre akademiske grader til langt yngre og ofte mer yrkes- og praksisorienterte utdanninger. Dette har i hovedsak historiske forklaringer, men er også begrunnet ut fra institusjonenes tilknytning til samfunn og arbeidsliv. I denne sammenhengen er det viktig å skille mellom akademisk godkjenning og yrkessertifisering. Bortsett fra lærere på alle nivåer og stillinger i Den norske kirke, er det ikke yrkessertifisering innenfor myndighetsområdet til Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet. Gradene og tittelbenevnelsene er således legitimert på ulikt grunnlag og har ulik forankring i faglig godkjenning og arbeidsliv. Det kan se ut til at listen over godkjente grads- og tittelbenevnelser i hovedsak har blitt forlenget ved behov, og at det har vært få saneringer av denne.

9.3 Grader i et internasjonalt perspektiv

9.3.1 Internasjonalt samarbeid

I Norge har diskusjoner om gradssystemet siden Ottosen-utvalget (1970) hovedsakelig vært knyttet til fleksibilitet når det gjelder studentenes frihet til valg av studier og bevegelse mellom institusjonene nasjonalt. Dagens problemstillinger er i større grad knyttet til systemets fleksibilitet med tanke på overganger mellom institusjoner og tildelinger av grader på en internasjonal utdanningsarena. Dette er ikke en enestående diskusjon i norsk sammenheng, men reflekterer utdanningspolitiske strømninger i hele Europa.

Bologna Magna Charta Universitatum of 1988

I 1988 signerte rektorer ved europeiske institusjoner for høgre utdanning den såkalte Bologna Magna Charta Universitatum of 1988. Rektorene anser menneskets framtid i det nye århundret som avhengig av kulturell, vitenskapelig og teknisk utvikling. Det er således viktig at sentre for kultur, kunnskap og forskning ved universitetene styrkes og utvikles. Universitetenes oppgave er å formidle kunnskaper mellom generasjoner - tilpasset samfunnets behov og nødvendigheten av å fornye kompetansen gjennom hele livsløpet. Det vises til at europeiske universiteter anser en gjensidig utveksling av informasjon og dokumentasjon, samt prosjektsamarbeid for å fremme avansert læring som helt essensielt i utviklingen av kunnskap. Derfor ønsker man å oppmuntre til mobilitet blant lærere og studenter. Det framheves som viktig at man tar i betraktning behovet for likeverdig status når det gjelder titler, eksamener (uten å undergrave nasjonale vitnemål) og tildelinger av stipendier.

Sorbonne-erklæringen

I forbindelse med Sorbonne-universitetets 800-årsjubileum i mai 1998 ble gradssystemene diskutert i en internasjonal kontekst. Dette resulterte i Joint Declaration on Harmonisation of the Architecture of the European Higher Education System underskrevet av fire ministere fra Frankrike, Tyskland, Italia og Storbritannia 167. I hovedsak er deklarasjonen en oppfordring til å gradvis etablere en mer sammenhengende referanseramme for sertifisering av kvalifikasjoner. Den omhandler kvalifisering som fenomen i langt større grad enn selve den akademiske tituleringen. 168 Deklarasjonen understreker viktigheten av å kunne bevege seg mellom institusjoner i de ulike land for både studenter og arbeidstakere. Hensikten er å styrke og utvikle de intellektuelle, kulturelle, sosiale og teknologiske forhold i det enkelte land og i Europa som helhet. Deklarasjonen framhever spesielt endringer som spesialisering av yrkesveier, noe som vil kreve utdanning og livslang læring for de fleste.

Om gradssystemet sies det i deklarasjonen:

«Undergraduates should have access to a diversity of programmes, including opportunities for mulitdiciplinary studies, development of a proficency in languages and the ability to use new information technologies.

In the graduate cycle, there would be a choice between a shorter master's degree and a longer doctor's degree, with possibilities to transfer from one to the other. In both graduate degrees, appropriate emphasis would be placed on research and autonomous work.»

Bologna-erklæringen

I etterkant av Sorbonne- erklæringen ble Joint Declaration of the European Ministers of Education underskrevet i Bologna 19. juni 1999. Sammen med 28 deltakende ministere fra de respektive europeiske land signerte kirke-, utdannings- og forskningsminister Jon Lilletun deklarasjonen om å arbeide for større kompatibilitet og sammenliknbarhet mellom systemene for høgre utdanning. Sentralt i deklarasjonen står målsettinger om å arbeide for:

• Et mer tilgjengelig, forståelig og sammenliknbart gradssystem. Dette for å fremme europeiske borgeres sysselsetting og institusjonenes internasjonale konkurranseevne.

• Etablering av et system hovedsakelig bestående av to hovednivåer tilsvarende undergraduate og graduate. Opptak til det høyere nivået skal kreve gjennomført og bestått lavere nivå. Det lavere nivået må minimum utgjøre en studietid på tre år.

• Fremme mobilitet gjennom å overvinne det som hindrer studenter og lærere, forskere og administrativt ansatte fra fri bevegelse mellom institusjoner i ulike land.

Avtalene fokuserer sterkt på det kvalitetsfremmende aspektet ved utveksling og kommunikasjon blant studenter og ansatte på tvers av landegrenser. Slik utveksling er avhengig av kompatible, sammenliknbare og kommuniserbare størrelser.

9.3.2 Grader i andre land

Sverige

I 1977 gjennomgikk høgre utdanning i Sverige en rekke reformer. All høgre utdanning fikk betegnelsen «högskola», og studieprogrammene ble organisert i fem sektorer tilsvarende 1) teknologi, 2) administrasjon og økonomi, 3) helse, 4) lærerutdanning og informasjon, samt 5) kommunikasjon og kunst. Studieprogrammene ble avskaffet i forbindelse med en ny reform av 1993 som gav institusjonene økt autonomi blant annet når det gjelder organisering av studier, opptak og bruk av ressurser. Samtidig ble et nytt gradssystem etablert der man gjeninnførte en rekke grader.

Systemet kan karakteriseres som enhetlig med en tostegs gradsstruktur bestående av generelle grader og profesjonsgrader. Det svenske systemet er bygd opp etter et prinsipp om poeng der et semester fulltidsstudier gir 20 poeng, eller 40 poeng i året. Man har valgt å organisere studiene enten som utdanningslinjer/programmer eller som frittstående kurs 169.

Sverige har fem gradsnivåer i høgre utdanning; högskoleexamen (2 år/80 poeng), kandidat examen (3 år/120 poeng), magisterexamen (4 år/l60 poeng), samt licentiate- og doctorsexamen. Studiene i de første årene fører til et diplom etter to år (högskoleexamen), etter fullført studium i tre år oppnås diplom tilsvarende kandidatexamen, og videre magisterexamen etter fire fullførte år med studier.

Profesjonsgrader gis i ingeniørfag, medisin, tannmedisin, landbruk, lærerutdanning, kunstutdanning osv. Disse programmene er lagt opp etter samme poengsystem, og studieprogrammene varierer i lengde fra 40 til 220 poeng. Alt i alt er det ca. 50 profesjonsgrader hvorav 30 varer lenger enn tre år i tid 170.

Før 1969 hadde Sverige en licentiatexamen og en tradisjonell doktorgrad. Ved forskerutdanningsreformen i 1969 ble begge disse gradene erstattet av en doctorsexamen med tidsnormering og kursbundet undervisning. I begynnelsen av 1980-årene ble imidlertid licentiatexamen gjeninnført som en del av forskerutdanningen. Kravene til denne graden er minst to års studietid (80 poeng), og den bygger på minst tre års grunnutdanning. Licentiatexamen er mest vanlig i teknologi. Den kan om ønskelig utvides på et senere tidspunkt til en full doctorexamen. Hvert fakultet tildeler en egen doktorgrad med titler som medicine doctor, juris doctor, filosofie doctor, og videre.

Ved flere læresteder er det etablert forskerskoler der utdanningene er av en mer tverrfaglig karakter. Det legges spesielt vekt på samarbeid, blant annet med næringslivet. Högskoleverket skal i løpet av 1999 legge fram en kartlegging av forskerskolenes aktiviteter, både forekomst og utvikling, fordeler og ulemper ved slik organisering av forskerutdanningen.

Aktuelle spørsmål i Sverige i dag er knyttet til et krav om internasjonal sammenliknbarhet. Dette var en viktig årsak til gjeninnføringen av gradene i reformen av 1993, særlig gjaldt dette mastergraden. I dag utreder Högskoleverket spørsmålet om innføringen av en alternativ magister-mastereksamen som ikke trenger å bygge på hovedemnet i lavere grad. Diskusjonene om nødvendigheten av en tilleggseksamen som påbygning etter avsluttet grunneksamen (120 poeng), som ikke bygger på lavere grad tematisk, har tiltatt. Enkelte institusjoner for høgre utdanning viser til behovet for å kunne tilby en eksamen som er lagt til rette for yrkesaktive som ønsker å styrke sin kompetanse utenfor det området de har sin grunneksamen i.

Danmark

Høgre utdanning i Danmark kjennetegnes av et todelt utdanningssystem for høgre utdanning med en tostegs gradsstruktur. Høgre utdanning gis således ved universiteter og høgskoler. Universitetssektoren består av fem multifakultære universiteter og ni spesialiserte utdanningsinstitusjoner som gir utdanning i spesifikke profesjonsutdanninger. Høgskolesektoren utgjøres av 130 høgskoler. Mellom disse institusjonene for høgre utdanning finnes det ikke noe felles godkjenningssystem. Overganger mellom institusjonene er således problematisk. I utgangspunktet var den danske gradsstrukturen ettstegs, med et femårig kandidatstudium før doktorgradsnivå. Dette ble på slutten av 1980-tallet splittet opp slik at man i dag har en gradsstruktur som i hovedsak tilsvarer 3 + 2 + 3.

Danmark har en bachelor (3-3 1/2 år), kandidateksamen (ytterligere 2-2 1/2 år) og Ph.D. (3 år). Både universitetene og de spesialiserte høgskolene tilbyr bachelorgrader. Graden forutsetter at man deltar i et forskningsbasert studieprogram. Kandidateksamen forutsetter fullført bachelorgrad i samme felt. Unntak fra bachelorstrukturen gjøres ved utdanninger i medisin, farmasi og veterinærvitenskap, disse studieløpene varer fra 5 til 6 1/2 år. Den femårige grunnutdanningen må være fullført før man kan ta Ph.D.-graden. Det totale universitetsstudium er normert til 8 år.

Flere av de danske universitetene tilbyr parallelt masterprogrammer og mastergrader. Noen av disse er regulert av utdanningsministeriet, mens andre etableres av institusjonene selv.

Høgskolesektoren i Danmark består av flere mindre institusjoner som tilbyr en rekke ulikartede utdanninger. Studieprogrammene varierer i lengde fra to til fire års studietid og er i hovedsak utdanninger rettet mot bestemte yrker som lærer og sykepleier.

Forskerakademiet har siden 1996 drøftet med utdanningsinstitusjonene mulighetene for etablering av forskerskoler, eller såkalte Centres of Excellence. Ved årsskiftet 1997/1998 la akademiet fram initiativ til ni forskerskoler. Forskerakademiet skal vurdere hvorvidt ulike forskerskolemodeller kan fremme kvaliteten og det internasjonale elementet i dansk forskerutdanning. 171

Aktuelle spørsmål i Danmark i dag er hva slags vekttallssystem man kan tenke seg å innføre med tanke på å forenkle sammenlikningsgrunnlaget mellom utdanninger nasjonalt og internasjonalt. Det danske utdanningsdepartementet viser til at stor sett hvilket som helst poengsystem vil bedre situasjonen, men at det mest praktiske sannsynligvis kan være det europeiske vekttallsoverføringssystemet ECTS. 172 Parallelt med dette drøftes det hvorvidt det bør innføres en såkalt profesjonsbachelor. En slik grad skal være praksisrettet. Det hevdes at en slik ordning skal kunne vitalisere bachelorgraden generelt og skape internasjonal anerkjennelse av det lavere gradsnivået. 173

Finland

Det finske systemet har gjennomgått to større reformer siden 1970. Den første gradsstrukturreformen skjedde på 1970-tallet og resulterte i at det lavere gradsnivået tilsvarende undergraduate ble avskaffet. Parallelt med dette ble det etablert en ny utdanningssektor ved siden av universitetene, såkalte ammattikorkeakouloeller AMK. Dette er institusjoner for yrkesutdanning der studiene skjer i nært samarbeid med næringslivet. Den neste reformen skjedde på midten av 1990-tallet, da det lavere gradsnivået tilsvarende bachelorgraden ble gjeninnført. Graden er imidlertid ikke obligatorisk, og det er fullt mulig å avlegge en høyere grad uten å ta den lavere først. Det finske systemet er todelt og har etter reformen på midten av 1990- tallet et tostegs gradssystem.

Finland har en femårig mastergrad. Det er et mål at studentene fullfører graden to år etter bachelornivå og ikke bruker mer enn fem år sammenlagt. Gjennomsnittstiden for en mastergrad i dag ligger på 6 1/2 år. Studentene kan studere mot en doktorgrad umiddelbart etter fullført mastergrad. I noen tilfeller kan man også studere på doktorgradsnivå etter fullført lavere grad. Mellom masterstudiet og doktorgraden er det mulig å ta en lisensiatgrad. Lengden på studiene som leder til lisensiateksamen har gjort denne graden noenlunde sammenliknbar med den britisk-amerikanske Ph.D. Den har ikke formell status som doktorgrad. Den tilbys i de fleste fag og fungerer som en mer profesjonsorientert predoktorgrad; graden gir opptak til doktorgradsstudiene som tar i alt fire år.

Som et resultat av gradsstrukturen har finske akademikere vært relativt gamle ved avleggelse av doktorgraden. Systemet har vært kritisert, og det er vedtatt å organisere forskerutdanningen slik at den leder til doktorgrad med fire års studier etter avlagt kandidateksamen. Licentiatexamen skal fortsatt være en frivillig grad på et nivå mellom kandidateksamen og doktorgraden. I 1994 ble den formaliserte forskerutdanningen utviklet i en mer målbevisst retning i og med en mer systematisk overgang fra det gamle systemet med fri forskerutdanning til et heltids organisert opplegg. Utdanningsdepartementet satte i gang såkalte toppforskningsenheter i samarbeid med høgskolene og Finlands akademi. Forskerskolene finansieres av departementet og omfatter ikke alle doktorgradsstudentene. Hensikten med oppleggene er å uteksaminere yngre kandidater enn tidligere, øke elementet av internasjonalisering og bedre veiledningen. Studentene ved forskerskolene kan ikke pålegges pliktarbeid som for eksempel undervisning.

Aktuelle spørsmål i Finland er i dag knyttet til gjeninnføringen av det lavere gradsnivået. Foreløpig ser det ut til at svært få studenter gjennomfører bachelorgraden. Dette kan ha sammenheng med at graden er forholdsvis ny, at graden ikke er obligatorisk, og at arbeidsgiverne ikke er så kjent med den, men det er registrert en økende deltakelse. Imidlertid er det slik at en bachelor fra AMK ikke samsvarer med en bachelor fra universitetene. Man kan ikke automatisk ta en master på et universitet dersom man har en bachelor fra AMK. Det er mulig å søke om overføring, men studentene får sjelden godkjenning 174.

Nederland

Det nederlandske systemet består av universitetsutdanninger og profesjonsrettede utdanninger. Det finnes 59 høyere profesjonsutdanningsinstitusjoner og 14 universiteter. Ett av universitetene, Open University, tilbyr åpen fleksibel-/fjernundervisning.

Høyere profesjonsutdanning gir opplæring i teori og praksis rettet mot ulike profesjoner. Studiene er delt inn i sju sektorer: økonomi, undervisning, landbruk, ingeniørfag og teknologi, helseutdanning, administrasjon og forvaltning samt kunst. Parallelt finnes det muligheter for individuelle løsninger. Profesjonsprogrammene er fireårige og tilsvarer 168 credits. Et vekttall tilsvarer en uke med heltidsstudier som svarer til 40 timer. Studiene innledes med et orienteringsår, der avsluttende eksamen er nesten lik for samtlige disipliner. De to neste årene består av teoretisk opplæring og en del praksis gjennom utplassering i yrkeslivet i 6-10 måneder. Det siste året avsluttes med en prosjektoppgave og en avsluttende eksamen.

Den første universitetsgraden kalles doktoraal og er ikke delt i høyere og lavere grad. Graden er normert til fire/fem år, men gjennomsnittstiden for fullført grad er 5,4 år 175. På samme nivå gis det titler som doctorandus, meester eller ingeneur.

Inntil begynnelsen av 1980-tallet var størsteparten av de avlagte doktorgradene ved nederlandske universiteter først og fremst et biprodukt av ulike forskningsprosjekter. Det eksisterte ikke et formelt doktorgradsopplegg eller pensum. Resultatene var først og fremst avhengige av et godt lærer/elev-forhold mellom veilederen og juniorforskeren. I 1982 ble dette systemet formelt avskaffet. Det ble da innført et tostegs utdanningssystem ved universitetene: fase 1, med et fire års opplegg for alle disipliner, og en fase 2, som dels er ment for videre profesjonell opplæring av lærere, ingeniører og medisinere med ett til to års påbygning, dels for høyere grads studier som skal føre til en doktorgrad i løpet av fire år.

Selv om det har skjedd organisasjonsendringer i doktorgradsoppleggene, har ikke titlene blitt endret. Nederlenderne har ikke noe skille mellom «gamle» og «nye» doktorgrader. Den nominelle tiden for en doktorgrad er stipulert til 4 år.

Aktuelle spørsmål i Nederland i dag er knyttet til eksperimentering med det man betrakter som dual training. Dual training er et studieopplegg der man kombinerer læring fra arbeid og praksis med læring fra teori. Videre har man i Nederland hatt en markant økning i tallet på studenter med profesjonsrelaterte fag fra videregående nivå som nå ønsker å fortsette sine studier innenfor høyere profesjonsstudier. Det drøftes hva en kan gjøre for å koble disse nivåene ytterligere.

Frankrike

Det franske systemet er i hovedsak todelt med en flerstegs gradsstruktur. Samtidig er det franske systemet karakterisert av et stort antall ulike utdanningsinstitusjoner for høyere utdanning som hver og en tilbyr egne grader.

Universitetssektoren består av tradisjonelle universiteter, samt mer spesialiserte fakulteter er av en mer teknisk og profesjonsorientert art. Universitetene har tre utdanningsivåer ( cycles). Den første perioden, 1 ér cycle, tar to år og gir graden DEUG Diplôme d'Études Universitaires Générales. Den andre perioden kan avsluttes etter et år med en Licence, eller etter to år med en Maîtrise. Den tredje perioden består av en ettårig grad, DEA Diplôme d'Études Approfondies med forskeropplæring, alternativt DESS Diplôme d'Études supérieures spécialisées som er en yrkesrettet grad. Også doktorgradsstudiet hører til den tredje perioden. Bare DEA-graden kvalifiserer til opptak på doktorgradsstudiet. DEA-graden kan tas som deltidsstudium over to år. Den er en del av forskeropplæringen med utarbeidelse av en forskningsoppgave og studier i teori og metode. Eksamen fra Grandes Ècoles gir mulighet for adgang til DEA-programmet. Opptak er basert på resultatene fra Maîtrise-graden. Arbeidet med Doctorat er normert fra to til fire år avhengig av disiplin, men tre års studietid er det mest vanlige. 176

Frankrike har et særegent utdannings- og forskningssystem, og doktorgradsutdanningen har vært preget av det. Før 1984 hadde Frankrike fire typer doktorgrader. Den mest prestisjefylte var Doctorat d'État, en nasjonal grad som tok lang tid å oppnå. Doctorat d'Université og Doctorat d'Ingénieur var ikke nasjonale grader og hadde lavere status. Den fjerde doktorgradstypen, Doctorat de Troisème Cycle, ble vanligvis betraktet som en forberedende grad for Doctorat. De tre sistnevnte gradene tok mellom ett og to år å fullføre.

I 1984 ble alle gradene opphevet og erstattet av en felles grad Doctorat. Endringen skyldes i første rekke ønsket om å få et gradssystem mer på linje med andre europeiske land og fortrinnsvis USA. I tillegg kan personer med doktorgrad kvalifisere seg for habilitation à diriger des recherches. Dette er ikke en grad, men en kvalitetssertifisering for personer som ønsker å kvalifisere seg til professorstillinger.

England

Høgre utdanning tilbys i England ved universiteter, colleges, institutter og kunst- og musikkhøgskoler, Open University og Open College. De gamle polytechnics fikk som følge av The Further and Higher Education Act(1992) universitetsstatus med rett til å tildele egne grader samt kalle seg universitet. Systemet kan karakteriseres som enhetlig med en tostegs gradsstruktur.

Bachelorgraden nås vanligvis etter tre eller fire års studier ( undergraduate studies). Graden gis i to ulike typer. En honours degree, som innebærer fordypningsstudier i ett eller to emner. Den andre er en ordinary/general degree, som innebærer mer generelle studier i flere emner. Deretter er det mulig å gå videre med postgraduate studier: mastergrad og Ph.D. Det er to typer av mastergrader: en master by instruction tilsvarende ett års varighet med mye kursarbeid, og en forskningsgrad, master by research, av to års varighet der innholdet er opplæring i forskning og å skrive en mindre avhandling. Den siste regnes som siste fase før PhD. 177

Ph.D.-graden ved britiske universiteter ble importert fra USA i dette århundret. Det var først i 1917 Oxford introduserte Ph.D. som en lavere doktorgrad i Storbritannia. De andre og høyere doktorgradene, D.Sc., D.Litt., som fortsatt finnes, ble tildelt etter en betydelig forskningsinnsats over en lang rekke år. Hovedsiktemålet med å introdusere Ph.D.-graden var å tiltrekke seg amerikanske akademikere- de skulle velge Storbritannia framfor Tyskland. Denne importen av graden til Storbritannia skjedde vel 40 år etter at doktorgradssprogrammer for første gang ble etablert i USA. Den vanlige normen for en Ph.D.-grad er eller har vært 3 år, men uten strukturert kursopplegg, som er det vanlige i USA.

Tyskland

Det tyske systemet er et todelt system bestående av universiteter og Fachhochschulen. De to utdanningsveiene fungerer som to atskilte ettstegs kvalifikasjonssøyler, og det finnes så å si ingen overgangsmuligheter mellom disse.

Fachhochschulen tilbyr en rekke yrkesutdanninger som ingeniørutdanning, økonomifag og helsefag. En grad skal ideelt sett fullføres innen 5-6 semestre, der de ett til to siste semestrene er praksis. Graden fullføres med en diplomoppgave, og kandidaten tituleres for eksempel med Diplom - Ingenieur (FH), der FH signaliserer skoleslaget.

Lavere grad ved universitetene har en formell lengde på 4 til 6 år og fører fram til grader som Diplom,Magisterog Staatsexamen. Utdanningen kan deretter fortsette i to retninger. Den ene retningen er gjennom spesialiserte, høyere første grads kurser, Wissenschaftliche Weiterbildung, som fører til en rekke ulike eksamener. Disse kursene, Aufbaustudium, er i hovedsak profesjonsrettede/yrkesorienterte og varierer i lengde og opplegg. Den andre retningen er gjennom doktorgradsprogramm. De tradisjonelle doktorgradsprogrammene ved universitetene kan ikke sies å være programmer fordi de ikke har formaliserte eller eksplisitte pensa og heller ikke kursopplegg. Gradsstrukturen har ikke blitt endret i Tyskland, men nye organisasjonsmodeller har blitt innført for å endre utviklingen. Doktorgraden er stipulert til å ta omkring 4 år. Typiske titler på doktorgradene er Dr. phil., Dr. jur., Dr. ing. og Dr. med. I Tyskland er det også mulig å ta en fri doktorgrad, dvs. arbeide med doktorgraden på egen hånd, gjerne i kombinasjon med full jobb. Dette er ganske vanlig i medisin, og til en viss grad i jus og humaniora.

Habilitation, som er det øverste kvalifiseringsnivået, forutsetter normalt en doktorgrad. Habilitation betegnes ofte som en doktorgrad, men er ikke en egen, formell grad. Habilitation er stipulert til å ta mellom 7 og 8 år. Det kreves en original avhandling som langt overskrider doktorgradsavhandlingen i omfang og skolastisk nivå. Habilitation er et krav for å bli professor, men ikke en garanti.

Aktuelle spørsmål i Tyskland i dag er knyttet til internasjonalisering og da spesielt de europeiske reformene i høyere utdanning. Det er fremmet forslag om å adoptere noen av disse som eksperiment eller modeller. Spesielt har diskusjonene dreid seg om ECTS-systemet og omstrukturering av gradene til en mer angloamerikansk struktur.

USA

I mange sammenhenger deles gradsstrukturen i to: undergraduate nivå (bachelor, B.A. eller B.S.) etter fire år og graduate nivå (master eller doktorgrad). Mastergraden tar vanligvis et eller to års studier etter bachelorgraden. Tidligere ble mastergraden oftest brukt som forskeropplæring, men det er langt mindre vanlig i dag, da mastergraden ofte brukes som forberedelse til profesjonell praksis.

I USA utstedes det en rekke ulike doktorgrader ( research degrees), til sammen nærmere 50, innenfor til dels svært spesialiserte felter. For Ph.D-programmene og deres tidsnormering ble det tidligere ofte oppgitt en ideell og urealistisk kort tid. Nå blir det som regel oppgitt mer realistisk tidsbruk. Den vanlige, normerte lengden for Ph.D-programmer i dag er fire år. Trenden går mot 5 års Ph.D-programmer. Noen felter ønsker 6 års Ph.D-programmer med begrunnelser som at teknikkene er kompliserte, feltet er tverrfaglig og et høyt kvalitetsnivå må sikres (eksempel er molekulær biologi).

Vanlige krav og opplegg for et Ph.D-program normert til 4 år er som følger: Først to år med «course work», deretter en Ph.D qualifying exam, som skal vise et generelt kunnskapsnivå og evner til å utføre forskning, evt.. også en muntlig eksamen. Forventningen er at Ph.D. skal tas etter to år på en timely manner. Ofte må det spesielle forhold til for at det skal kunne skje etter 3 år. Resultat på denne eksamenen er gjerne bestått/ikke bestått. Det er vanlig å kreve at man har minst ett år i residence på lærestedet. Det hele avsluttes med levering av en godkjent avhandling, eventuelt også offentlig forsvar av avhandlingen i en muntlig eksaminasjon.

9.3.3 Internasjonale trender, en oppsummering

Den tradisjonelle europeiske utdanningsmodellen besto av en lang utdanning tilsvarende den norske embetseksamen, der personlig modning og spesialisert utdanning var sentrale størrelser. Omkring tretti år tilbake etablerte en rekke land en lavere grad med mindre forskningsinnhold. Denne endringen ble videre fulgt opp med innføring av organiserte doktorgradsprogrammer.

Reformene i de nordiske landene har tatt sikte på å fremme den lavere gradsutdanningen, ofte gjennom styrket yrkesorientering. Dette gjelder spesielt Danmark og Finland. Den danske bachelorgraden er kortere i tid enn de tradisjonelle kandidatstudiene og har vært et forsøk på å yrkesorientere studiene. Dette har imidlertid ikke vært et vellykket forsøk så langt, og det diskuteres om det skal innføres en såkalt «profesjonsbachelor». 178

I Finland har en på tilsvarende måte problemer spesielt med bachelorgraden etter at denne ble gjeninnført. Det har vært vanskelig å gi graden en distinkt betydning. Det at graden ikke er obligatorisk, gjør rekrutteringen mangelfull. Det vises også til at det er vanskelig å få graden akseptert hos arbeidsgivere fordi det ikke er tradisjon å bruke studenter med en lavere grad. 179 Hovedfordelen med gjeninnføringen av graden er at den gjør det lettere for studenter som skal ta en mastergrad i utlandet.

Det kan se ut til at det er en internasjonal tendens å etablere to typer bachelorgrader: én ved høgskolene/polytechnics som er praksisorientert og retter seg mot yrkeslivet, og én ved universitetene som er en forberedelse mot videre utdanning på et høyere nivå. 180

I USA diskuterer en også denne typen problemstillinger, da mange av Ph.D. kandidatene har problemer med å få arbeid etter avsluttende eksamen. For å styrke mastergraden i forhold til Ph.D-graden har flere av universitetene etablert nye multidisiplinære masterprogrammer innenfor humaniora som er mer orientert mot yrkeslivet.

Norge skiller seg ut ved at den lavere graden er relativt omfattende. Innholdet i de ulike lavere gradsstudiene varierer imidlertid sterkt. Mens en engelsk bachelorgrad til dels går lenger enn den norske cand.mag.-graden i faglig spesialisering, er den amerikanske i større utstrekning en allmennutdanning. Gradsreformene i ulike land har vært inspirert av det amerikanske og engelske systemet. Hvis en sammenlikner gradsstrukturen i Norge med flere av OECD-landene, går det fram at den normerte studietiden i Norge (og Finland) er lengre enn i de øvrige landene.

Norge har et relativt kort doktorgradsstudium (3 år når pliktarbeidet er trukket fra), mens flere av de andre landene har normert doktorgradsstudiet til 4 år. Lengden på doktorgradsstudiet må imidlertid ses i sammenheng med studentenes forkunnskaper. Det norske hovedfagsstudiet representerer en forskerutdanning i større grad enn tilfellet er i flere andre land. En vesentlig forskjell mellom landene er om studentene normalt må avlegge en høyere grad før de begynner på doktorgradsstudiet slik tilfellet er i Norge, Danmark og Finland. Det kan riktignok stilles spørsmål ved om for eksempel den tyske grunnutdanningen er en høyere eller lavere grad. Den franske gradsstrukturen har tre nivåer. Den ettårige forskerutdanningen (DEA) som kreves for å bli tatt opp på doktorgradsstudiet, kan også betraktes som en form for høyere grads eksamen, men til forskjell fra det norske hovedfaget er dette en grad som er spesielt rettet mot forskerutdanning. I Sverige, Storbritannia og USA, der en både har en høyere og en lavere universitetsgrad, kan studentene gå direkte fra lavere grad til doktorgradsstudiet. Samlet studietid fram til en kan starte doktorgradsstudiet, varierer fra 3 år i Storbritannia og Sverige, ca. 4 år i Frankrike, Nederland, Tyskland og USA og 5 til 6 år i Norge, Danmark og Finland.

Den tidligere nevnte prosjektrapporten fra CRE 181 viser at gradsstrukturene blant de europeiske landene preges av stort mangfold og kompleksitet. Det finnes ingen påviselig konvergens i retning av en 3 + 2 + 3-modell. Det typiske er at lavere grad består av mellom tre til fire års studier. En rekke land som ikke har et bestemt lavere gradsnivå, har sin første grad etter 4 år. Imidlertid ble det funnet sterke likheter mellom landene på at høyere nivå tilsvarer fem års studietid. Det finnes ikke en tilsvarende standard for et doktorgradsnivå etter åtte år. Systemene varierer i stor grad når det gjelder utdanningssystemenes struktur og studienes tidsnormering.

Det er en tendens i Europa til at myndighetene ønsker kortere studier. Målet er i hovedsak å redusere den reelle tidsbruken i retning av den ideelle/normerte studietid. Dette ser en av innføringen av eller utviklingen av lavere gradsnivå i en rekke land. I land med todelte systemer kan man se en tendens i retning av at skillet mellom de tradisjonelle akademiske disiplin- studier og de mer profesjons-yrkesorienterte studier i større grad blir utvisket. Landene etablerer overgangsmuligheter og kombinasjoner mellom det akademiske og det mer praktisk rettede. Dette kan betraktes som en tilnærming til internasjonale systemer. 182 Politikken kan også forstås som en reaksjon på en helt ny og konkurrerende sektor som tilbyr utdanninger parallelt med de tradisjonelle og nasjonale offentlige institusjonene for høgre utdanning.

Kilde: NIFU rapport 6/97

9.4 Problemstillinger i tilknytning til gradsstrukturen

9.4.1 Mandatet

I mandatet heter det at utvalget skal «... vurdere gradsstrukturen: i hvilken grad den fremmer og gir rom for studieløp som gir yrkeskvalifikasjoner, om det er behov for å endre krav til fagsammensetning eller studietid knyttet til gradene, eller om det er behov for nye grader. Utvalget må se på hvilke konsekvenser eventuelle endringer vil få for vitenskapsfagene og for rekruttering til forskning».

De spørsmålene som er reist i mandatet, kan besvares på ulike måter. I denne utredningen er det valgt å belyse dette på følgende måter:

• gjøre rede for generelle og overordnede problemstillinger

• gjøre rede for drøftinger og vurderinger i tidligere utredninger

• drøfte spørsmål knyttet til sertifisering og akkreditering for akademiske og profesjonelle formål

• drøfte fordeler og ulemper ved alternative modeller for gradsstrukturer

• drøfte modellene i et internasjonalt perspektiv

9.4.2 Overordnede problemstillinger

Internasjonalt arbeides det for harmonisering av gradsstrukturer på tvers av landegrenser. Innenfor landegrensene ser det ut til å være en felles hovedtrend i arbeidet for å oppnå en reduksjon av reell studietid. 183 Lav gjennomstrømning og lange studieløp har lenge vært et aktuelt tema, men oppmerksomheten er i den senere tid blitt skjerpet hos myndighetene i de enkelte land. Det er en generell internasjonal oppfatning at lange studieløp er et sentralt problemfelt, og at konsekvensene av disse kan gi negative utslag.

Høye frafallstall

Frafallsprosenter kan være en viktig tilstandsindikator i høgre utdanning. Et lands utdanningssystem og strukturene for kvalifisering påvirker studentenes grad av fullførelse og frafall i utdanning. Det har vist seg at land med gradsstrukturer som tilbyr kortere 184 studieløp fram til en første grad, har lavere frafallprosenter enn land med lange studieløp fram til første grad. OECD-land som gir studentene muligheter til å ta en kort førsteutdanning som gir grad, kan vise til gjennomsnittstall for fullført utdanning på 27 pst. Tilsvarende tall for land som kun tilbyr lange studieløp fram til første grad, har gjennomsnittstall på 14 pst.

Den norske gradsstrukturen er som nevnt kjennetegnet av en inndeling i to steg før forskerutdanning. Dette gjelder både for de tradisjonelle disiplinfagene ved universitetene og de ulike utdanningene ved høgskolene. Parallelt med dette gis det også utdanninger i lengre sammenhengende løp der første grad gis etter fem til seks års utdanning. Dette gjelder i hovedsak studier som leder fram til ulike profesjoner. På grunn av manglende datagrunnlag på et aggregert nivå er det vanskelig å si noe om frafalls- og fullføringsprosenter i norsk høgre utdanning. Indikatorer for fullførte utdanninger i Norge finnes i hovedsak gjennom eksamensresultater og vekttallsproduksjon. Disse varierer imidlertid i stor grad avhengig av type utdanning og studieprogrammenes organisering. Studienes grad av strukturering og begrensning i valgfrihet ser ut til å ha stor betydning for gjennomstrømningstall. Overskridelser av normert studietid er først og fremst et problem i studier der programmene er løst strukturert og studentenes valgfrihet er stor. 185 En av fem studenter (20 pst.) er forsinket i studiene. Dette er i hovedsak universitetsstudenter. 186 Norske studenter har også en tendens til å ha opphold i studiene; 25 pst, av de som studerte høsten 1998, hadde hatt et slikt opphold. Det er først og fremst ved universitetene at studentene har slike opphold - 35 pst. mot 18 pst. ved de statlige høgskolene. 187

Variasjoner i studieatferden mellom studenter på universitet og høgskole, samt på de ulike studier innenfor samme institusjon, viser at frafall fra studiene er et sammensatt spørsmål der både lengde og grad av organisering har betydning.

Gamle kandidater

Med lange studieløp kommer kandidatene sent ut på arbeidsmarkedet (28-30 år). Dette betraktes i økende grad som en ulempe i et konkurranseutsatt arbeidsliv der kandidater fra andre systemer er ferdige når de er 22-23 år. Spesielt gjelder dette i en tid da kunnskap til en viss grad betraktes å ha begrenset levetid. Det er en klar tendens til at norske kandidater har blitt eldre. 188 I løpet av perioden 1970-1990 økte gjennomsnittsalderen 189 med 1,2 år, fra 26,8 til 28,0 år. Kandidatene som avla en universitetsgrad i løpet av 1990, var i gjennomsnitt 21 år da de begynte sine studier. De samme studentene var i underkant av 30 år da de tok sin høyere universitetsgrad. I gjennomsnitt tok det alt i alt litt over 8 1/2 år fra kandidatene startet sine studieløp til de hadde fullført høyere grad. I gjennomsnitt var de gradene 1990-kandidatene hadde avlagt, normert til litt under 6 år. Gjennomsnittskandidaten avla sin høyere grad etter nesten 3 år (5,8 semestre) utover normert studietid. Undersøkelsen av 1990-kandidatene viser at halvparten av tidsoverskridelsene skyldtes studieavbrudd. Undersøkelser viser også at tendensen til forsinkelser og opphold i studiene øker jo lenger man har studert. 190 Når studentene blir eldre, øker også muligheten for at de pådrar seg andre forpliktelser i livet som ektefelle/samboer og barn, noe som kan føre til at de må ta pauser i studiene.

Norske kandidater som har fullført en høyere grads utdanning, på normert tid vil ofte være eldre enn kandidater i en del andre europeiske land. Dette er fordi den norske gradsstrukturen skiller seg fra en rekke andre ettersom den i hovedtrekk er ett år lengre til og med det høyere gradsnivået. Kandidatenes alder kan likevel ikke alene tilskrives gradsstrukturen. Det norske utdanningssystemet generelt er fra første klasse til og med videregående opplæring lengre enn flere andre lands skolesystemer. Norske barn begynner også senere på skolen enn i en del andre land.

Attraktive grader for utenlandske studenter?

Det anses som viktig at norske universiteter og høgskoler blir deltakere på en internasjonal arena for høgre utdanning. Dette betyr at de norske institusjonene må være relevante for personer som ønsker å ta deler av sin høgre utdanning ved institusjoner i andre land. Det er en svært liten gruppe utenlandske studenter som på individuelt grunnlag velger å studere i Norge. En gruppe studenter kommer fra land med små økonomiske ressurser. Studiene deres finansieres derfor som regel gjennom midler fra NORAD. En annen gruppe studenter kommer til Norge gjennom utvekslingsprogrammer. Dette gjelder særlig for studenter fra Europa der det er inngått avtaler med EU og nordiske stater om utvekslingsprogram. I tillegg finnes det private utvekslingsprogrammer, som Fulbright-stipendene, som særlig omfatter studenter fra USA. Internasjonalisering av høgre utdanning vil innebære at den enkelte student selv i større grad vil kunne bestemme hvor han eller hun vil studere.

I kjølvannet av ERASMUS og «kvoteordningen» har man fått ulike engelskspråklige undervisningstilbud. Studiene er ofte spesielt tilrettelagte mastergradsstudier, som i større utstrekning enn de tradisjonelle norske gradene harmonerer med internasjonale utdanningsstrukturer. Den norske gradsstrukturen avviker ikke i stor grad fra de overordnede internasjonale fellestrekk som finnes, men tidsnormeringen opp til og med det høyere gradsnivået er et år lengre i studietid. Hovedfagsstudiene er også ofte langt mer omfattende i reell arbeidsmengde enn andre lands mastergradsstudier. Manglende harmonisering kan virke demotiverende for utenlandske studenter for å søke seg til Norge. Samtidig vil norske studenter kunne velge bort norske læresteder fordi de i utlandet kommer raskere fram til avsluttende gradseksamen.

Kostnader for den enkelte og samfunnet

I et økonomisk perspektiv er utdanning en investering både for den enkelte og for samfunnet som helhet. Sett fra den enkelte students synspunkt går en glipp av inntekt mens en studerer, samtidig som det tar lengre tid før en begynner å tjene penger i full jobb. I tillegg kan det å ta utdanning innebære kostnader gjennom utgifter til skolepenger, bøker og flytting. Lengre utdanning gir samtidig høyere lønn og flere valgmuligheter i yrkeslivet etter avsluttet eksamen. I tillegg er sannsynligheten for å bli arbeidsledig mindre blant folk med høgre utdanning enn de uten. 191

Undersøkelser viser at det er en moderat privatøkonomisk avkastning av utdanning i Norge, særlig i offentlig sektor. Mye tyder på at en gjennom 1980- og 1990-tallet har hatt en klar nedgang i den individuelle avkastningen av å ta høgre utdanning i forhold til andre grupper i samfunnet, mest for «generalistutdanningene» og mindre for de profesjonsrettede utdanningene. For enkelte høgre utdanninger på 7-8 år er livsinntekten den samme som for de som går ut i arbeid etter avsluttet videregående skole. I privat sektor er det større forskjeller enn i offentlig sektor, og det er liten forskjell på menn og kvinner. For 20 år siden lå lønnen til en nyutdannet akademiker 9 pst. over den norske gjennomsnittslønnen. I dag ligger den 3 pst. under. 192

Lange utdanninger og forsinkelser i studietid øker den økonomiske kostnadssiden ved det å ta utdanning både for den enkelte og for samfunnet. 193 Forsinkelser innebærer utsatt inntreden i arbeidsmarkedet og dermed tapt lønnsinntekt for den enkelte. For samfunnet tilsvarer forsinkelser blant annet tapte skatteinntekter og kostnadene ved å opprettholde den forsinkede studentens studieplass. Studenten vil også eventuelt måtte øke sin studiegjeld. Kortere utdanninger innebærer at flere kommer tidligere ut i arbeidslivet. Spørsmålet om de økonomiske virkninger av utdanning er således sammensatt. Både den privatøkonomiske og samfunnsmessige avkastningen er av betydning. På kort sikt vil en nedkorting av utdanningslengden innebære en vesentlig reduksjon av kostnadene både for den enkelte og for samfunnet.

Livslang læring

Tekniske, økonomiske og sosiale endringer medfører betydelige forandringer i menneskers livsstil og måten arbeidsmarkedet fungerer på. Globalisering av handel, politikk, finanssamarbeid og informasjonsflyt bringer med seg omfattende krav til forandring både i næringsliv og i offentlig sektor. Utviklingen utfordrer levetiden til folks kunnskap og kompetanse. Innenfor ulike sektorer vil det være behov for stadige oppdateringer og påfyll av ny kunnskap. Livslang læring i et etter- og videreutdanningsperspektiv dreier seg i hovedsak om kortere tilpassede utdanningstilbud for voksne arbeidstakere. I et lengre framtidsperspektiv kan det dreie seg om problemstillinger knyttet til behov og hensiktsmessighet med lange grunnutdanningsløp i en tid da kunnskap raskt vil endre seg. Om man ser for seg en framtid der kunnskapens levetid er begrenset, og der folk stadig må fornye sin kompetanse, kan kortere grunnutdanningsløp være mer hensiktsmessig enn et langt studieløp en gang i livet.

9.4.3 Drøfting av gradsproblematikken i tidligere utredninger

Offentlige utredninger

Det er gjort flere omfattende utredningsarbeider som omhandler gradsstrukturen. De offentlige utredningene har i første rekke utredet og foreslått endringer knyttet til gradssystemet som en helhet. Forslagene har i hovedsak blitt sett i sammenheng med lengde og omfang på studiene, gjennomstrømning og øvrige nasjonale løsninger. Et unntak er NOU 1989: 13 Grenseløs læring, som i større grad ser spørsmålet om gradstildelinger i et internasjonalt perspektiv. Det har vært pekt på svakheter ved cand.mag.-utdanningen og om den oppfyller de hensiktene som er knyttet til det å utgjøre et grunnlag for yrkesutøvelse, selvstendig og avsluttet utdanning. Dette er blant annet diskutert i Det norske universitetsrådet og ved Universitetet i Oslo, samt NTNU. Forslagene som er lagt fram, er i hovedsak knyttet til utbedring av graden innenfor de eksisterende ordninger og har ikke tatt sikte på å utvikle et radikalt nytt system.

Ottosen-komiteen, eller Komiteen til å utrede spørsmål om videreutdanning for artianere og andre med tilsvarende grunnutdanning, ble oppnevnt i 1965 og avleverte sin siste av fem innstillinger i 1970. I flere av komiteens innstillinger 194 ble forskjeller i frafall og gjennomstrømning mellom ulike utdanninger diskutert, og i disse sammenhengene tok komiteen opp spørsmålet om en ny gradsstruktur. Utvalget ønsket å dele inn grunnutdanningene i moduler tilsvarende to år med avsluttende eksamen. Tanken var at studentene skulle kunne avslutte sin grunnutdanning etter hver toårsmodul; ordningen kunne slik også virke som en utsilingsmekanisme. Etter fire år med de toårige modulene mente utvalget at man skulle kunne fortsette med hovedfag med en normert tid på to år. En forskerutdanning ville måtte bygge på dette (2 + 2 + 2 + 3). Ottosen-komiteens forslag samsvarer med de tanker man hadde om å øke studentenes muligheter til å bevege seg horisontalt i systemet uavhengig av institusjonstype.

Hernes-utvalget, NOU 1988: 28 Med viten og vilje, anbefalte å bygge videre på den tradisjonelle gradsstrukturen for de frie universitetsstudiene i humaniora og samfunnsvitenskapelige fag: fireårig cand.mag-grad, toårig hovedfagsstudium og treårig forskerutdanning (4 + 2 + 3). I forhold til det eksisterende systemet ville det bety en forlengelse av realistutdanningen med ett semester i første trinn og ett semester på neste trinn. Hovedmålene for gradsstrukturen ved universiteter og høgskoler var ifølge utvalget: ... «å nå fram til et nasjonalt system som tillater fleksible overganger mellom skoleslagene, og som samtidig kan fungere i en internasjonal sammenheng.»

Flatin-utvalget, NOU 1989: 13 Grenseløs læring, gikk i motsetning til dette inn for en gradsstruktur tilpasset det angelsaksiske systemet, med treårig bachelorgrad, toårig mastergrad og en treårig doktorgrad (Ph.D.) (3 + 2 + 3). Argumentene for utvalgets forslag var at de engelske gradstitlene ville være mer formålstjenlige på en internasjonalt utdanningsarena enn det nåværende systemet. Med en engelsk gradsstruktur skulle det bli lettere for studentene å orientere seg i et stadig mer internasjonalt utdanningsmarked, kandidatene ville ha muligheter til enklere og raskere innpassing i et internasjonalt arbeidsmarked, kortere utenlandsopphold innenfor norske utdanninger ville bli enklere, samt at det ville bli mindre problematisk å få etablert internasjonale utvekslingsprogrammer. En norsk gradsstruktur etter denne modellen ville på denne måten bringes nærmere internasjonale gradsstrukturer og dermed være mer relevant for utenlandske studenter. Planlegging av internasjonale studieløp ville bli lettere. Flatin-utvalget viste til at en med denne gradsstrukturen ville kunne forenkle landets internasjonaliseringsprosess. Utvalget framholdt flere steder i utredningen at det ikke er snakk om innholdsmessige endringer i studiene, kun gradsstrukturen. Utvalget la vekt på at norsk høgre utdanning må ta mål av seg til å bli en naturlig og integrert del i et internasjonalt utdanningsfellesskap.

I St.meld. nr. 40 (1990-91) Fra visjon til virke ble det klargjort at det ikke var ønskelig med en lavere grad som var kortere enn den fireårige cand.mag.-graden med unntak av realfagene. Hovedfag skulle være toårig, og mastergrad skulle i omfang og nivå tilsvare hovedfag.

Oslo-utredningen

For å framheve og styrke cand.mag.-gradens kunnskapsprofil og selvstendige yrkeskompetanse er det foreslått flere alternative løsninger. Disse får også konsekvenser for universitetenes hovedfagsstudier. Et slikt alternativ ble presentert i Oslo-utredningens innstilling 195 i 1995. På grunnlag av at den norske studietiden både på lavere og høyere grads nivå i HF- og SV- fag er gjennomgående mer omfattende og tidkrevende enn tilsvarende utenlandske grader, og fordi man ønsket en internasjonal tilnærming, mente utvalget at det både var mulig og fordelaktig å begrense cand.mag.-utdanningen med ett semester før opptak til hovedfag.

Det vil si at studenter på lavere gradsnivå skulle kunne søke opptak på hovedfag etter 3 1/2 år. Kandidater som ikke ønsket å gå videre med hovedfag, kunne avslutte cand.mag.-graden med et såkalt gradssemester tilsvarende ti vekttall. Gradssemesteret skulle ha en utforming som styrket kandidatenes forberedelse til yrkeslivet. Oslo-utredningen foreslo at studentene kunne begynne på hovedfag etter 3 1/2 år, mens en avsluttet cand.mag. var på 3 1/2 + 1/2 år gradssemester.

I november 1996 besluttet kollegiet ved Universitetet i Oslo å starte et prøveprosjekt med gradssemester ved Det historisk-filosofiske fakultet. Gradssemesterordningen ved HF-fakultetet ved Universitetet i Oslo ble startet opp i januar 1999, og prosjektstudiet vil fortsette som prøveordning i vår- og høstsemesteret 2000. Gjennom ulike humanistiske prosjektoppdrag for virksomheter i offentlig og privat sektor utarbeider studentene en forskningsbasert prosjektrapport. 196

Felles kjernedel på 60 vekttall

Det norske universitetsråd (1997) fortsatte dette utredningsarbeidet og foreslår et annet alternativ basert på at universitetenes cand.mag.-grader inneholder en felles kjernedel på 60 vekttall. Kjernedelen består av et førstesemesterstudium/et semester, et mellomfag/tre semestre og et grunnfag/to semestre. Rådet mener at mellomfaget representerer universitetskravet til fordypning mens grunnfaget representerer breddekravet. Dybdekrav betyr at graden må inneholde en studieenhet av minst 1 1/2 års studieomfang (30 vekttall/mellomfag). Breddekravet betyr at graden må inneholde ett fag av minst 1 års studieomfang (20 vekttall/grunnfag) i tillegg til dybdekravet. Dybden gir grunnlaget for hovedfagsstudier. Disse tre årene utgjør et faglig grunnlag som dekker både breddekrav og dybdekrav slik at kjernedelen utgjør et brukbart grunnlag for de utdanningene som bygger på denne. På denne måten kan studieløpet mot cand.polit.-graden og cand.philol.-graden reduseres fra 6 til 5 år. Kjernedelens treårige form har visse likhetstrekk med Flatin-utvalgets bachelorgrad og nærmer seg det internasjonale systemet.

Multifakultære studieprogrammer ved NTNU

I en nasjonal sammenheng har diskusjonen om såkalte studieløp og studieprogrammer ved de allmennvitenskapelige studiene vært knyttet til spørsmålet om en styrket cand.mag.-grad. I likhet med Oslo-utredningen har man søkt løsninger som kan gjøre graden til en reell selvstendig og avsluttet utdanning. Kollegiet ved NTNU vedtok å slutte seg til Det norske universitetsråds rapport om universitetenes cand.mag.-grad og satse på såkalte anbefalte studieløp. Det sentrale utdanningsutvalget ved NTNU nedsatte, etter kollegievedtak, en arbeidsgruppe for å utarbeide forslag til slike studieløp. Arbeidsgruppen går inn for opprettelse av studieprogrammer ved NTNU.

Arbeidsgruppen har lagt til grunn at programmene skal styrke grunnutdanningene, i første rekke forstått som cand.mag.-nivået. Særlig gjelder dette i forhold til arbeidslivets behov og for å bidra til at fagmiljøene tar større ansvar for studietilbudene på dette nivået som helhet.

Arbeidsgruppen legger vekt på skillet mellom studieprogrammer som omfatter fullstendige studieløp fram til cand.mag.-graden og studieprogrammer som er en del av et studieløp fram til cand.mag.-grad. Videre har gruppen valgt å gjøre en inndeling mellom fakultære og multifakultære studieprogrammer.

Arbeidsgruppen har lagt fem hovedpremisser til grunn for sitt arbeid: 1) Hovedtyngden av de frie allmennvitenskapelige studiene skal fortsatt tilbys slik de er, 2) studieprogrammer og anbefalte studieløp skal være et supplement. 3) NTNU skal gå mer aktivt ut for å profilere cand.mag.-graden i en situasjon med økt nasjonal konkurranse. 4) Det er et uttrykt ønske om å øke gjennomstrømningen, og 5) man ønsker å legge forholdene til rette for studieløp på tvers av de tradisjonelle faglige skillelinjene. Innenfor denne rammen forstås studieprogrammene som et middel i arbeidet for blant annet styrket «klassetilhørighet» og dermed bedret studiemiljø og studiekvalitet. Studieprogrammene er også forventet å kunne bidra til å gi studietilbudene en tydeligere kompetanseprofil.

Arbeidsgruppen ved NTNU har valgt å foreslå studieprogrammer som en del av et «både og», ved å tilby både studieprogrammer, anbefalte studieløp og frie gradsstudier parallelt.

Organiseringen av utøvende og skapende musikkutdanninger og organisering av norsk kunstutdanning

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet 197 har nedsatt to arbeidsgrupper som har utredet organiseringen av utøvende og skapende musikkutdanninger og organisering av norsk kunstutdanning. I arbeidsgrupperapportene ble det foreslått en 4 + 2 modell.

Utvalgene påpeker at kunst- og musikkstudiene i like stor grad dreier seg om modning som om kunnskapstilegnelse, og hevder på denne bakgrunnen at et grunnstudium ikke kan være kortere enn 4 år, selv om treårige grunnstudier skulle bli det normale innen høgre utdanning. Utvalgene underbygger dette ved å påpeke at musikk- og kunststudenter som i dag tar sin grunnutdanning ved institusjoner med en treårig struktur, praktisk talt uten unntak blir minimum 4 år ved institusjonene, og at bachelor-grader i musikk i utlandet ofte tas over 4 år. Utvalgene ser det som viktig at disse utdanningene i framtiden får en felles studiestruktur, basert på den 4-årige strukturen.

Oppsummering

Med unntak av Hernes-utvalgets utredning, NOU 1988: 28 Med viten og vilje, har de forslagene som har blitt lagt fram vært konsentrert om å korte ned studieløpene og/eller styrke cand.mag.-graden innenfor de allmennvitenskapelige fagene. Formålene med å korte ned på trinnene er ofte sett i sammenheng med lave gjennomstrømningstall og harmonisering med de internasjonale utdanningssystemene. Det som her er beskrevet, kan hovedsakelig oppsummeres i seks ulike forslag til omstilling av gradsstrukturen.

1. Forslag om å korte ned trinnene til moduler à to og to år (2 + 2 + 2 + 3) for å åpne for flere muligheter til å avslutte studiene og dermed korte ned tiden i utdanningssystemene.

2. Forslag om å forlenge noen av utdanningene slik at alle trinnene blir av lik lengde under en modell tilsvarende (4 + 2 + 3).

3. Forslag om å innføre de engelske gradstitlene og samtidig forkorte totaltiden fram til hovedfag til fem år, dette for å lette internasjonalt samarbeid og benytte gradsbenevnelser som lettere kan kommuniseres på tvers av landegrenser (3 + 2 +3).

4. Forslag om å korte ned lavere grad for å åpne for en mer yrkesrettet avslutning etter 3 1/2 år. Forslaget er utarbeidet blant annet på grunnlag av at studenter skal kunne ta utdanning som er anvendelig i yrkeslivet uten å måtte avlegge høyere grad (3 1/2 + 2 + 3).

5. Forslag om at cand.mag.-graden kan konsentreres om en felles kjernedel på 60 vekttall tilsvarende 3 år i normert studietid. Forslaget innebærer en reduksjon av studietiden til hovedfag med ett år (3 + 2 + 3).

6. Forslag om å opprette fastlagte studieprogrammer som supplement til de frie gradsstudiene og parallelt med såkalte anbefalte studieløp (4 + 2 + 3).

7. Forslag om at spesielle utdanninger skal kunne ha en 4 + 2 ordning ved siden av et generelt gjeldende 3 + 2 studieløp.

9.4.4 Godkjenning for akademiske og profesjonelle formål

Grads- og tittelbenevnelser fungerer som merkelapper for tilegnet kunnskap og kvalifikasjoner. Godkjenning og dokumentasjon handler om formell anerkjennelse og nedtegnelse av kvalifikasjoner for forskjellige formål. Det kan skilles mellom dokumentasjon av kvalifikasjoner for akademiske eller profesjonelle formål.

Den akademiske dokumentasjonen av kvalifikasjoner er sterkt knyttet til institusjonenes egne behov for å sertifisere kandidater internt. Dette gjelder også ved mobilitet institusjonene imellom. Den akademiske dokumentasjonen av kvalifikasjoner anvendes formelt sett hovedsakelig ved opptak til ulike studier og nivåer av studier og for den enkeltes rett til å anvende oppnådd grad eller tittel. I tillegg til dette anvendes gradene som sertifisering ved ansettelser og opprykk både internt ved den enkelte institusjon og mellom institusjonene. Sertifisering av kvalifikasjoner og kompetanse er i hovedsak knyttet til dokumentasjon av kunnskaper for yrkesutøvelse. Sertifisering virker i så måte som en form for standardisering av minimumskvalifikasjoner.

Når det gjelder bruk av dokumentasjon internt for opptak til studier på ulike nivåer, er dette systemer som i hovedsak fungerer godt. Cand.mag.-gradens interne funksjon som grunnlag for videre studier synes å fungere gjennom kravet om dybde og bredde. Til tross for dette har Det norske universitetsråd bedt om å få klarere regler for hva som godkjennes som fordypning og bredde. Det pekes her på det som betraktes som uklare sammenblandinger av universitetsfag og høgskolestudier som en cand.mag.-grad kan bestå av i dag. Universitetsrådet viser til at dette kan svekke det faglige grunnlaget for opptak til hovedfag 198. På den annen side er dette et system som er opprettet for å kunne fremme studentenes nasjonale mobilitet mellom institusjonene. Cand.mag.-graden har i så måte gjennomgått ulike utviklingstrinn i godkjennings- og dokumentasjonsøyemed for anvendelse nasjonalt mellom institusjonene for høgre utdanning. Etableringen av den regionale cand.mag.-graden i 1981 representerer noe av denne utviklingen. Etableringen gjorde det formelt mulig å betrakte yrkesutdanninger på 2-3 år som tilfredsstillende i fordypning og omfang. Universitetsrådet stiller seg spørrende til om det har vært riktig å ekvivalere enhver kombinasjon av utdanninger i en tradisjonell universitetsgrad.

Når det gjelder intern anerkjennelse av akademiske kvalifikasjoner, stilles det spørsmål til omfanget av dagens hovedfagsstudier, og om det er nødvendig med et så omfattende hovedfagsstudium før opptak til doktorgradsstudiene 199. Det er vist til det felles regelverk for den organiserte forskerutdanningen fra 1993-94, der det ble etablert et tretrinnet gradssystem. Trinnene ble ikke tilpasset hverandre i det nye systemet. Mange av de tidligere hovedfagsstudiene har i praksis fått form av forskerutdanning, og Universitetsrådet har pekt på at det neppe kan være behov for to «forskerutdanninger» for å bli forsker i Norge.

Inntil nylig har denne diskusjonen og de endringene som er gjort, vært knyttet til mobilitet og innpassing av utdanninger i grader mellom institusjonene. Dette er i dag en diskusjon som i stadig større grad omhandler mobilitet og overgangsmuligheter mellom offentlige og private utdanningsinstitusjoner, på ulike utdanningsnivåer og mellom institusjoner internasjonalt. I NOU 2000: 5 Mellom barken og veden,(Berg-utvalget) er det kartlagt opplæringstilbud på mellomnivået 200 i Norge. Utvalget har lagt vekt på at de postgymnasiale utdanningene ikke må være «blindveier», men kunne integreres i det standardiserte systemet for dokumentasjon som allerede finnes. Utvalget viser til forslag om opptak på grunnlag av realkompetanse i NOU 1999: 17 Realkompetanse i høgre utdanningsom et viktig element i dette arbeidet. Utvalget viser også til behov for samarbeid mellom det postgymnasiale nivået og institusjonene for høgre utdanning for å få avklart hvilke muligheter som finnes for godskriving eller avkorting av studier.

Et standardisert system for anerkjennelse av grads- og tittelbenevnelser skal gi kvalitetssikring, legitimering og sertifisering av kvalifisert arbeidskraft. For at et slikt system skal fungere, må nedtegnelsen av kvalifikasjoner forstås. Dette forutsetter at systemet har legitimitet og troverdighet hos de som har behov for å bruke og vurdere egne eller andres kvalifikasjoner. Parallelt med dette fungerer systemet som et internt instrument ved institusjonene for høgre utdanning for opptak til studier, samtidig som det legitimerer den enkeltes rettigheter til å anvende en tittel eller gradsbetegnelse.

9.4.5 Alternative modeller for gradsstrukturer

Sentrale målsettinger

De krav og utfordringer som må stilles til gradsstrukturen, kan formuleres på følgende måte:

• Gradene må være slik at de fungerer hensiktsmessig for dem som har behov for å anvende dem; dette innebærer at gradene må være enkle å beskrive, og at systemet er tilgjengelig og forståelig for alle.

• Gradene må være sammenliknbare og tilpasningsdyktige nasjonalt så vel som internasjonalt.

• Gradsstrukturen må tilby meningsfulle og yrkesforberedende grader på alle nivåer.

• Det må være hensiktsmessig å ta en kortere så vel som en lengre grad.

• Gradssystemet må være fleksibelt og tilby gode løsninger for en stadig mer variert studentgruppe, det være seg heltidsstudenter, etter- og videreutdanningsstudenter, studenter med spesielle behov og studenter som ønsker å følge opplegg med fleksibel læring.

Beholde nåværende system

Et alternativ er å beholde systemet slik det er. Det innebærer en videreføring av et system som er todelt i en universitetssektor og en høgskolesektor. Videre beholdes ordningen med tostegs studieløp før forskerutdanning. Doktorgradsutdanningene vil fortsatt bestå av et organisert og et uorganisert løp.

I forhold til internasjonale trender og utviklingstrekk er det norske systemet kompatibelt i den forstand at det består av to steg med et lavere og et høyere gradsnivå før forskerutdanningene. Dette forsterkes ved at det lavere gradsnivået i hovedsak er begrenset til 3-4 år, noe som også er i tråd med Bologna-deklarasjonen. Det norske systemet er vekttallsbasert og kan forholdsvis enkelt gjøres sammenliknbart og forenlig med andre lands modulbaserte utdanninger, for eksempel ved bruk av ECTS.

Systemets todeling er ikke like absolutt som i flere av de europeiske landene, og studentene har gode overgangsordninger mellom institusjonstypene. Strukturen er godt innarbeidet, og det kommuniserer relativt godt i arbeidsmarkedet. Yrkesutdanningene og profesjonsutdanningene er godt etablert og har ofte et direkte og tett forhold til de respektive yrkesfelter. Systemet tilbyr stor grad av frihet for den enkelte student, både til å bevege seg mellom de ulike institusjonene for høgre utdanning og når det gjelder fagvalg. Universitetenes frie studier gir store muligheter for studenten til å legge opp individuelle og fleksible utdanningsløp. Dagens system er fleksibelt med tanke på innpassing av ulike utdanninger, også yrkesutdanninger, i cand.mag.-graden. Dette bidrar ytterligere til studentenes bevegelsesfrihet.

Cand.mag.-graden er en bred og omfattende utdanning i allmennfag. Vurdert ut fra dens opprinnelige hensikt, som var knyttet til lærergjerningen og som grunnlag for videre akademiske studier, kan den sies å oppfylle sin hensikt. Det har imidlertid vært hevdet at graden ikke fungerer godt som avsluttet utdanning i dag, og at den er vanskelig å profilere i arbeidsmarkedet. 201 Graden kan synes for bredt teoretisk anlagt, og den bygger i for liten grad på faglig progresjon. I praksis består den ofte av flere korte faglige grunnutdanninger uten indre sammenheng og utvikling. OECD (1998) viser til at gradens uklare profil gjør at dens kvaliteter er problematiske å formidle ovenfor både studenter og arbeidsliv. OECD viser også til at dette gir problemer i forhold til generell utdanningskvalitet og eksamen. 202

Sammenliknet med tilsvarende utdanninger i andre europeiske land er det høyere gradsnivået et forholdsvis langt og arbeidskrevende toårig studium. Den reelle abeidsmengden og manglende oppfølging og veiledning ved flere av hovedfagsstudiene forsinker studentene i deres studieprogresjon. 203 Spesielt ved de humanistiske og samfunnsvitenskapelige fakulteter bruker hovedfagskandidatene lengre tid enn normert. I dag går flere av kandidatene med hovedfag ut til ulike deler av yrkeslivet, og det kan stilles spørsmål ved om alle kandidatene trenger en så omfattende utdanning som hovedfagsstudiet. Videre er lengden og omfanget av studiet til høyere grad omfattende med tanke på forskerutdanningene.

I forhold til kompetansereformen kan det norske gradssystemet virke lite fleksibelt med tanke på volum i grunnutdanningene. I en situasjon der folk kontinuerlig vil måtte fornye og utvikle sin kompetanse, kan det synes lite hensiktsmessig å satse så mye tid på et langt grunnutdanningsløp.

Oppsummering av fordeler ved dette alternativet:

• Dagens gradsstruktur er godt innarbeidet og fungerer relativt godt i arbeidsmarkedet.

• Gradene ved universitetene gir muligheter til omfattende og grundige utdannelser der faglig og personlig modning har en sentral rolle.

• Systemet tilbyr stor grad av valgfrihet for den enkelte student både mellom fag og mellom institusjoner.

• Systemet er fleksibelt når det gjelder muligheter til innpassing av ulike utdanninger under cand.mag.-graden.

• Med den todelte strukturen med lavere og høyere nivå er det norske systemet kompatibelt med systemet i de fleste andre OECD-land.

• Det lavere nivået er i hovedsak ikke kortere enn tre-fire år, noe som er i tråd med Bologna-deklarasjonen.

• Det norske systemet er modul- og vekttallsbasert og fungerer relativt godt som sammenlikningsgrunnlag med andre lands moduler.

Oppsummering av ulemper ved dette alternativet:

• Deler av systemet er preget av for stor valgfrihet, noe som kan medvirke til uoversiktlighet og lav studentgjennomstrømning.

• Cand.mag.-graden oppfyller i manglende grad sin funksjon som avsluttet og yrkesforberedende utdanning.

• Cand.mag.-gradens manglende profil svekker studiets totale kvalitet.

• Cand.mag.-graden er for teoretisk anlagt, og graden bygger ikke på prinsipper for faglig progresjon.

• Det høyere gradsnivået er lengre og mer omfattende sammenliknet med andre lands høyere gradsnivå

• Hovedfagsstudiet er for omfattende og arbeidskrevende, og studentene har problemer med å avslutte innenfor normert studietid.

• Det er få muligheter for studenter med yrkesutdanning til å spesialisere seg videre på et høyere gradsnivå.

• Hovedfagsstudiene har ikke blitt justert i forhold til innføringen av de organiserte doktogradsprogrammene.

• Strukturen kan synes lite hensiktsmessig med tanke på grunnutdanningenes volum og varighet sett i sammenheng med kompetansereformen og livslang læring.

Utbedring av cand.mag.-studiet og endrede studieopplegg

Under følger to alternativer for utbedring av cand.mag-graden som i hovedsak tar for seg den innholdsmessige struktureringen av studieoppleggene. Det første alternativet ser på cand.mag.-graden som et helhetlig og fast strukturert studieløp. Det andre alternativet er knyttet til den avsluttende fasen av cand.mag.-studiet og hvordan denne kan yrkesorienteres i større grad.

Ingen av de to alternativene gir en konkret åpning for nedkorting av studietiden. Imidlertid er det mulig å kombinere alternativene med en tidsmessig nedkorting.

Studieprogrammer

Det er som nevnt foreslått å etablere studieprogrammer ved NTNU. 204 Programmene skal gå parallelt med den tradisjonelle cand.mag.-graden. Fordelene ved å tilby studentene slike forpliktende løp er at det kan fremme studieprogresjon, gjennomstrømning og studiekvalitet, dette fordi man tilbyr mer klasseorienterte opplegg. Videre kan det være en fordel at man har muligheter til å legge opp til det man betrakter som «kurante/yrkesrelevante» fagsammensetninger. Gjennom en klarere kompetanseprofil kan det bli lettere å markedsføre graden på arbeidsmarkedet. Studieprogrammer av denne typen, og da spesielt ved det litt «annerledes» 205 universitetet NTNU, vil kunne gi interessante og alternative tverrfaglige løsninger. Programmene kan fremme samarbeid og forståelse både mellom ansatte og mellom studenter på tvers av fakultetsgrenser.

En ulempe ved et slikt opplegg kan være at det er problematisk å låse studieløpene i såkalte «kurante» og faste studieprogrammer da en ikke vil kunne vite hva samfunnet i framtiden vil trenge av kunnskaper og kompetanse. Den frihet cand.mag.-graden i dag representerer gjennom studentenes valgfrihet, gir nye og alternative fagsammensetninger som kan tenkes å ha høy relevans i framtiden. En mer generell grad vil også sikre studenten allmennfaglige kunnskaper som gjør vedkommende i stand til å tilegne seg kunnskap på andre fagområder. Dette kan være avgjørende i et samfunn som krever livslang læring.

Erfaringer med ulike forslag til utbedringer av cand.mag.-graden viser at det er forholdsvis problematisk å samle universitets- og høgskoleinstitusjonene om en samlet løsning. I en tid da man forsøker å koordinere de internasjonale systemene for å fremme sammenliknbarhet og kompatibilitet, synes det ikke spesielt hensiktsmessig med særskilte lokale løsninger rundt om i Norge. Disse forholdene kan også innebære begrensninger når det gjelder hva som kan bygges inn i en grad. Tilsvarende vil dette også begrense studentenes bevegelsesfrihet.

Oppsummering av fordeler ved dette alternativet:

• Systemet forventes å kunne fremme studieprogresjon, gjennomstrømning og studiekvalitet.

• Opplegget gir studentene tilhørighet og sparer dem for stadig nye valg.

• Systemet gir muligheter for å legge opp til yrkesrelevante fagsammensetninger.

• Gjennom en klarere kompetanseprofil kan det blir lettere å profilere graden i forhold til arbeidsmarkedet.

• Tverrfaglighet kan bidra til interessante og utviklende studieløp.

• Modellens målsettinger om tverrfaglighet kan fremme samarbeid og forståelse mellom ansatte og mellom studenter.

Oppsummering av ulemper ved dette alternativet:

• Modellen låser studieløpene.

• Det er problematisk å samle institusjonene om en felles løsning.

• I forhold til de internasjonale tendenser i retning av sammenliknbare og tilpasningsdyktige systemer vil det være lite hensiktsmessig å etablere ordninger som kan lede mot lokale løsninger.

• Ordningen med studieprogrammer og faste studieløp kan være et lite hensiktsmessig alternativ med tanke på livslang læring og fleksibel utdanning.

Yrkesorientert semesteremne

Ved Det historisk-filosofiske fakultet ved Universitetet i Oslo tilbys det et prosjektorientert gradssemester for studenter som er i ferd med å avslutte cand.mag.-graden. Gradssemesterordningen er et tilbud om å avslutte cand.mag.-utdanningen i samarbeid med arbeidslivet. Ordningen er et forsøk på å styrke graden som selvstendig utdanning gjennom å la studentene bruke sine ferdigheter og kunnskaper i en reell arbeidssituasjon.

Ordningen kan gjøre graden bedre kjent i arbeidslivet og bevisstgjøre næringslivet på de kunnskaper institusjonene og studentene har, og hva de kan bidra med. Parallelt kan en slik ordning fremme institusjonenes kjennskap til arbeidslivet, det vil synliggjøre institutter og fag utad, samtidig som samarbeidet kan utfordre dagens systemer for undervisning og eksamen.

Gradssemesterordningen kan innebære et skifte i betraktningene om cand.mag.-gradens formål som allmenndannende utdanning til en mer spesiell utdanning. Videre kan ordningen bidra til at flere ser seg i stand til å møte arbeidslivets behov uten å bruke tid på et hovedfag.

Oppsummering av fordeler ved dette alternativet:

• Ordningen kan bidra til å gjøre cand.mag.-graden bedre kjent i arbeidslivet.

• Den kan fremme utdanningens selvstendighet som alternativ til hovedfaget.

• Ordningen kan styrke studentens kompetanse.

• Den kan gjøre studentene mer forberedt på et mangfoldig arbeidsliv.

• Ordningen kan fremme samarbeid og kommunikasjon mellom institusjon og arbeidsliv.

• Ordningen kan fremme undervisningsinnovasjon og utfordre dagens eksamensordninger.

• Ordningen kan være et godt alternativ for de som ikke ønsker å fortsette med hovedfag.

Oppsummering av ulemper ved dette alternativet:

• Ordningen kan bidra til å undergrave gradens allmenndannende rolle.

• Ordningen kan svekke rekrutteringen til de ulike hovedfagene.

• Ordningen kan bidra til at arbeidslivet får for stor innflytelse på studiene.

• Ordningen er foreløpig ikke evaluert, og det kan ikke dokumenteres hvilke konsekvenser gradssemesteret har for sysselsettingen av studentene eller innvirkning på fakultet og de berørte studier/institutter.

To paralleller

Det er mulig å videreutvikle det systemet som finnes, i to parallelle gradsstrukturer: der man føyer inn de treårige yrkesutdanningene i et bachelor- og et mastersystem (tilsvarende 3 + 2) av en mer yrkesrettet karakter. Det kan samtidig tenkes at allmennfagene i en mer spesifisert og progresjonsorientert form kan tilbys på tilsvarende måte. Dagens system får stå som en parallell søyle slik den er med 4 + 2 + 3-ordningen.

Med dette alternativet får man en større bredde i utdanningstilbudet gjennom en klarere og mer yrkesorientert struktur. Samtidig beholdes den tradisjonelle strukturen for dem som ønsker en mer omstendelig og langvarig utdanning preget av mye valgfrihet. Det er mulig å tenke seg at den tradisjonelle modellen i større grad kan rette seg mot spesifikke oppgaver som å utdanne forskere og lærere.

Et slikt system vil kunne tilfredsstille behovene for tilpasning til internasjonale forhold og nasjonal mobilitet, og gi studentene og arbeidslivet et bedre og mer mangfoldig tilbud. Systemet vil sannsynligvis være kostnadsmessig ugunstig, da flere av allmennfagene må omarbeides til en mer spesialisert og yrkesorientert form. I visse tilfeller kan det tenkes at man vil få studier som tilbys både som 4 + 2 - ordning og som 3 + 2 - ordning. Når det gjelder overgangsmuligheter, krever dette alternativet et sinnrikt system for innpassinger og overgangsordninger om studentene skulle ønske å skifte studium midt i studietiden.

En slik ordning vil kreve en avklaring i forholdet mellom det tradisjonelle hovedfaget og en eventuell ny mastergrad, og det videre forholdet til forskerutdanningene.

Oppsummering av fordeler:

• Alternativet kan bidra til større bredde i utdanningstilbudet.

• Systemet kan gi en klarere og mer oversiktlig struktur med en mer konkret arbeidsdeling mellom yrkesorienterte utdanninger og utdanninger rettet mot forskning og undervisning.

• Det kan tenkes at de ulike disiplinene vil få større rom for å utvikle sine spesialfelt enn i dag.

• Et slikt system vil kunne tilfredsstille behov for tilpasning til internasjonale forhold, gjennom økt yrkesretting og studieløp basert på en 3 + 2- modell.

• Et slikt system kan øke gjennomstrømningen og gi muligheter for bedre oppfølging av studentene i de mer progresjonsorienterte bachelorprogrammene.

Oppsummering av ulemper:

• Et slik system vil sannsynligvis være kostnadsmessig ugunstig da det kan tenkes at en vil måtte ha dobbelt sett med fag.

• Systemet vil sannsynligvis kreve mer organisering og administrasjon.

• Overgangsmulighetene mellom studieløpene vil bli problematiske ettersom modellen kan skape en kløft mellom utdanningssøylene.

• Ordningen stimulerer ikke til økt gjennomstrømning i de mindre strukturerte studieløpene.

9.4.6 Grunnmodell for et felles gradssystem for universitets- og høgskolesektoren

I henhold til Bologna-deklarasjonen kan man tenke seg et system der man opererer med to nivåer: et lavere og et høyere gradsnivå tilsvarende 3-4 år + 1-2 år før doktorgrad. Det høyere gradsnivået skal bygge på det lavere, og samlet studietid bør totalt ikke være lengre enn fem år. Videre må det være mulig å oppnå en utdannelse etter fullført lavere grad.

Innenfor denne rammen kan en tenke seg en grunnmodell der samtlige grader organiseres under èn samlet struktur. Både disiplinstudier, profesjonsutdanninger og yrkesutdanninger må kunne finne sin form i hovedmønsteret. En standard påbygging vil være å videreføre en yrkesutdanning eller utdype og spesialisere en disiplinutdanning. Påbygging av en yrkesutdanning med et høyere nivå disiplinstudier og påbygging av disiplinstudier med en yrkesorientert høyere grad kan også gjøres mulig, selv om slike «cross-over -studier» kan bety forlenget studietid.

Grunnmodellen legger opp til en forkorting av den totale studietiden der normert studietid til og med det høyere gradsnivået blir fem år. En inndeling i et lavere og et høyere gradsnivå må skje innenfor denne rammen. For at denne nedkortingen i tid ikke skal gå ut over kvaliteten i utdanningene er det en forutsetning at de strukturelle omleggingene må følges opp av en totalrevisjon av studietilbudene i sin helhet. En omfattende strukturell omlegging uten at det skjer noen innholdsmessig oppfølging, vil sannsynligvis ikke bringe intensjonene nærmere målsettingene. 206 Det er således viktig at forslagene ses ut fra hva som også lar seg gjøre innholdsmessig. Dette omfatter blant annet det lavere gradsnivåets fagsammensetning, studieintensiteten og forholdet mellom det lavere nivået og det høyere.

Med tanke på gjennomstrømning kan et slikt alternativ gi muligheter til å etablere tilrettelagte fulltidsstudier for de studentene som ønsker et kontinuerlig studieløp med normal faglig progresjon. Det kan være mulig å tenke seg et første felles basisår for ulike studentgrupper innenfor de ulike disiplinene. Således kan forslaget være et alternativ som kan fremme studiekvalitet gjennom bedret oppfølging og mer oversiktlige studieløp.

Oppsummering av fordeler ved grunnmodellen:

• Alternativet gir et samlet og helhetlig forslag til en ny gradsstruktur der alle studier integreres.

• Modellen kan være et fleksibelt alternativ der det er mulig å følge strukturerte løp for den som ønsker det, samtidig som det er mulig å gå en mer individuell vei.

• Modellen gir muligheter til å fremme progresjon, studentgjennomstrømning og studiekvalitet.

• Systemet gjør det mulig å tilby yrkesorienterte utdanninger med spesialisering på det høyere gradsnivået.

• Systemet tar høyde for at den fremtidige studentgruppen vil være mer heterogen enn nå.

• Systemet legger opp til en videreføring av moduler, noe som gjør det mulig å sammenlikne og tilpasse norske studier med internasjonale.

• Alternativet legger opp til normert studietid til og med høyere grad på fem år.

Oppsummering av ulemper:

• Alternativet korter ned studietiden og begrenser studentenes muligheter til fordypning og modning.

• Studieløpene kan begrense studentenes valgfrihet med tanke på fag og utdanningsinstitusjon.

• Modellen forutsetter en grundig gjennomgang, vurdering og omlegging av dagens studieplaner.

• Modellen kan innebære for sterke krav til tilpasning for enkelte studier.

Grunnmodellen kan tenkes spesifisert gjennom flere ulike alternativer, det blir her lagt frem tre muligheter.

Alternativ A - cand.mag. og kortere hovedfag

Alternativ A representerer et alternativ der de fleste av dagens utdanninger har beholdt sin nåværende form på lavere nivå. Studieløpet kortes ned på høyere nivå under dette alternativet. Det er i tillegg lagt opp til at det skal være mulig å etablere studieløp i form av studieprogrammer. Den totale studietiden til og med høyere nivå er fem år. Den normerte studietiden på det høyere gradsnivået vil variere fra utdanning til utdanning avhengig av hvor lang studietiden på lavere nivå er.

I dette alternativet innpasses dagens cand. mag.-grad i det samlede systemet. Både lavere og høyere nivå bør kunne tilbys i heltids- og deltidsløsninger. Lavere nivå bør kunne settes sammen av moduler. Som nå kan dette skje fritt i en videreføring av cand.mag.-graden. Alternativt kan dette skje som et tilrettelagt fulltidsstudium der modulene settes sammen til en helhetlig pakke med et generelt fakultært førsteår og deretter faglig progresjon gjennom studietiden fram til en lavere grad. Et antall anbefalte studieveier kan være utgangspunkt for studentenes valg i løpet av det første året. Dette studieopplegget vil først og fremst være et tilbud til unge studenter som satser på å gjennomføre en førsteutdanning på normert tid. Studenter som vil stå fritt i forhold til framdrift og fagvalg, henvises til en tradisjonell cand.mag.-grad. Begge varianter må kunne gi grunnlag for påbygging med studier på et høyere nivå.

Hovedmønsteret kan være et lavere nivå på 3-4 år med mulighet for påbygging med et høyere nivå opp til 5 år. Det innebærer at lavere nivå vil variere innenfor en ramme av tre til fire års varighet avhengig av studium. Tilsvarende vil det høyere gradsnivået variere i tid mellom 1-2 års varighet avhengig av hva det bygger på. De frie universitetsstudiene i HF-, SV- og MN-fag må kunne tilpasses hovedmønsteret. Om lavere nivå varer 3 eller 4 år, bør være underordnet. Høyere nivå må gi rom for en hovedoppgave, men også universitetene bør kunne tilby yrkesrettede påbygninger til mastergrad som alternativer for kandidater som ikke ønsker å gå forskningsveien. Av figur 9.4 framgår det at det er lagt opp til ulike løp avhengig av fagtilhørighet.

Det er også lagt opp til økt valgmulighet av yrkesorientering eller forskerorientering på høyere nivå gjennom valgmuligheter som innebærer en spesialisering i retning av arbeidsliv eller videre akademiske studier. I og med at det er ønskelig at studentene skal ha en mulighet til å ombestemme seg på dette nivået, kan en åpne for at studenter som har valgt yrkesorientering, kan få sine resultater vurdert ved institusjonen for opptak til doktorgrad. Dette må også kunne gjelde motsatt vei- fra det forskerorienterte til det yrkesorienterte.

Cand.mag.-graden opprettholdes og innpasses i det nye systemet slik den er i dag. Dette gjør alternativet fleksibelt for de som ønsker individuelle opplegg, for etter- og videreutdanningsstudenter og for fleksibel læring. Alternativet legger også opp til større valgfrihet når det gjelder valg av yrkesrettet eller forskningsorientert høyere grad.

Alternativ B.- nedkorting på både høyere og lavere nivå

Et annet alternativ, som er forholdsvis likt det forrige, vil være å innføre tre grader, som gir titlene bachelor, master og doktor. I dette alternativet kuttes studietiden i hovedsak på høyere nivå, men også noe på lavere. Fullførte lavere grads studier fører fram til en bachelorgrad og høyere grads studier leder fram til mastergrad og doktorgrad. Modellen legger opp til at fagområdet angis etter gradsnavnet, for eksempel tilsvarende bachelor i humanistiske fag og master i økonomiske fag. Noen grader gir rett til beskyttede titler. Et eksempel er master i ingeniørfag, som gir retten til tittelen sivilingeniør. Modellen forlenger studietiden for studier som toårige økonomisk-administrative studier til tre år. Disiplinstudier oppnår bachelorgrad etter tre og et halvt år, og mastergraden oppnås etter fem år. Mastergraden tilsvarer dagens høyere grad.

Alternativet skiller seg i hovedsak ut fra alternativet A gjennom en innpassing og nedkorting av cand. Mag-graden fra 4 til 3 1/2 år.

Alternativ C - rendyrket 3+2+3

Et tredje alternativ til en ny og helhetlig gradsstruktur er en rendyrket 3 + 2 + 3-ordning. Alternativet innebærer at den nedkortien av tid som gjøres i studieløpene, tas på lavere grads nivå. På denne måten får man en ordning som er mer tilpasset den internasjonale treårige lavere graden. Samtidig blir studieløpenes totale tidsmessige lengde fem år uten at hovedfagsstudiet kortes ned.

De fleste yrkesutdanninger har i dag treårige studieløp og vil således være relativt enkle å innpasse i et slikt system. Ordningen åpner i likhet med de to andre alternativene for videre studier på et høyere nivå både for dem som velger en yrkesutdanning, og for dem med et mer disiplinrettet studium. Når det gjelder de lavere disiplinstudiene, innebærer denne modellen at de kortes ned med ett års studietid i bredde og ikke i dybde.

Alternativet legger ikke opp til å videreføre Forskrift om godskriving av grad, yrkesutdanning, utdanningsprogram, fag i cand.mag.-grad av 28.10.98. der hele den praktisk pedagogiske-utdanningen kan inngå i den fireårige cand.mag.-graden. Dette fordi bredden i den treårige graden vil bli for liten om den praktisk-pedagogiske utdanningen på 20 vekttall fortsatt skal inkluderes.

Alternativ C skiller seg fra de to andre modellene ved at nedkortingen av utdanningene skjer på det lavere gradsnivået. Dette vil få konsekvenser for lærerutdanningene, disiplinstudiene og siviløkonomstudiene. Det kan tenkes at man innenfor dette alternativet kan legge inn ulike utdanningers sertifiseringskurs etter avsluttet lavere gradsnivå, så vel som etter avsluttet høyere nivå.

9.4.7 Norske grader i et nasjonalt og internasjonalt høyere utdanningssystem - en oppsummering

Hovedsakelig har en på grunnlag av deklarasjonen fra Bologna foreslått fire grunnleggende veier som kan tenkes å gjøre systemene mer fleksible og kompatible i en internasjonal sammenheng:

• En gradvis tilnærming av ECTS-systemet 207 for kommunikasjon av studentenes kvalifikasjoner.

• Tilnærming til en felles og fleksibel referanseramme for kvalifikasjoner: Her er det ikke snakk om en modell i rigid form tilsvarende 3 + 2 + 3, men en bredere felles ramme som kunne fungere som referanse ved vurdering og sammenlikning av utdanninger på tvers av grenser. På den måten kan en bevare en viss fleksibilitet og nasjonale ulikheter. En slik ramme kan inneholde et subgradsnivå tilsvarende 1-2 års studier, et første gradsnivå tilsvarende ikke mindre enn tre års studier og ikke lengre enn fire år, et høyere (master) nivå tilsvarende fem år totalt og et doktornivå av varierende lengde tilsvarende ca. 7-8 års studier totalt. Et viktig punkt i forbindelse med det første gradsnivået er at endringen av graden må ha en konkret og reell betydning. Det innebærer blant annet utvikling av nye studieplaner og ikke bare utbedringer av det gamle. Videre må graden gi et garantert nivå i form av kunnskaper og nødvendig kompetanse, ikke bare tidsmessig uttelling alene. Det er viktig at et nytt første gradsnivå møter behov i arbeidsmarkedet og er klart atskilt fra postgraduate-nivået.

• En styrket satsning på kvalitetssikring, evaluering og akkreditering.

• Gjøre det enklere å benytte seg av de nye læringsmulighetene.

Ut fra Bologna-deklarasjonen og diskusjoner både i fagmiljøene og i politikken arbeides det i retning av systemer som skal fremme sammenliknbarhet og kompatibilitet på den internasjonale utdanningsarenaen. I henhold til Bologna-deklarasjonens innhold og beskrivelse av en eventuelt framtidig felles internasjonal referanseramme ser det ikke ut til at det norske systemet representerer det største avviket. Land som Finland, Frankrike og Tyskland står overfor langt større omstillinger og utfordringer enn det norske systemet. Bologna-deklarasjonen går i retning av et system med et lavere og et høyere gradssystem under doktorgrad. Det lavere nivået må tas først og skal være en forutsetning for å kunne påbegynne det høyere nivået. Videre må det lavere nivået ikke være kortere enn tre år. Alle disse punktene er fullt ut i overensstemmelse med den norske cand.mag.-graden og en rekke av yrkesutdanningene. I tillegg til dette er den norske utdanningen modul- og vekttallsbasert, noe som i utgangspunktet gjør det enklere å innpasse utenlandske utdanninger og oversette den norske utdanningen. I land som ikke har hatt noe felles standardisert system for vekting av utdanningene, vil tilpassingen til for eksempel ECTS-systemet medføre en stor omstilling.

Derimot skiller den norske gradsstrukturen seg fra deklarasjonen når det gjelder de femårige master utdanningene som flertallet av landene har. I så henseende kan det stilles spørsmål om ikke den norske grunnutdanningen blir lang med tanke på både arbeidsliv, kompetansereformen og videre studier på doktorgradsnivå.

Blant de mer nasjonale målsettingene synes problemstillinger om lav gjennomstrømning og for omfattende lavere og høyere gradsstudier innenfor de frie fagstudier å være sentrale. Dette kan utbedres gjennom å korte ned og fokusere mer på faglig innhold. Gjennom fokusering av fagretninger kan det etableres fag og programmer i samarbeid med arbeidslivet, noe som kan gjøre det lavere gradsnivået til et mer yrkesforberedende og meningsfylt alternativ for flere. Det vil også la seg gjøre å etablere studieløp med en sterkere orientering mot progresjon i oppbygningen. Videre kan en nedkorting i tid forhindre den dobbelte «forskerutdanningen» på hovedfagsnivå. Noen av alternativene foreslår også muligheter for ytterligere spesialisering ut over det hovedfaget tilbyr i dag. En omlegging av strukturen der nesten samtlige utdanninger kan innfases under et system, og der det lar seg gjøre å tilby høyere gradsutdanninger for de med yrkesutdanning, vil kunne fremme oversiktlighet, forståelse og forutsigbarhet. Et slikt system vil også kunne gi muligheter for flere enten det dreier seg om studenter i grunnutdanning eller etter- og videreutdanning.

9.5 Utvalgets vurderinger og forslag

Utfordringene

Formålet som den norske gradsstrukturen skal realisere, vil variere avhengig av den historiske konteksten, samfunnsmessige utvikling, fagenes og institusjonenes egenart. Gradene skal bidra til å dokumentere kvalifikasjoner for intern institusjonsbruk så vel som for ekstern anvendelse i samfunnet generelt. Dette gjelder nasjonalt og internasjonalt. Det er således viktig at gradssystemet er forståelig for alle brukere av systemet.

Endringer i samfunn og arbeidsliv har forandret forutsetningene for arbeidet i høgre utdanning. Nye krav til institusjonene for høgre utdanning om omstillingsdyktighet, økt tilpasningsevne i forhold til arbeidsliv og internasjonale forhold krever nye rammer for strukturering av studiene.

I internasjonal sammenheng arbeides det for harmonisering av de ulike gradsstrukturene for å fremme muligheter for mobilitet. Arbeidet med å styrke systemenes kompatibilitet og sammenliknbarhet er sterkt begrunnet i det kvalitetsfremmende aspektet ved utveksling og kommunikasjon mellom studenter og ansatte på tvers av landegrenser. En del av dette arbeidet tar for seg tidsmessige forskjeller mellom de ulike lands gradsstrukturer. I kapitlet vises det til at de europeiske landenes gradsstrukturer er preget av mangfold og kompleksitet. Imidlertid foreligger det en gjennomgående likhet i fem års studietid til avsluttet høyere gradsnivå.

Norske kandidater er ved uteksaminering eldre enn i mange andre land. Dette skyldes blant annet at de norske studieløpene fram til avsluttet grad er lengre og mer omfattende enn mange andre lands. I tillegg har norske studenter av ulike grunner en tendens til å gå inn og ut av studiene, noe som skaper forsinkelser i studieprogresjonen. Dette har konsekvenser både for den enkelte student i form av tapt arbeidsfortjeneste og eventuelt merkostnader i økt studielån, og for samfunnet gjennom uforløst arbeidskraft.

Kompetansereformen viser til et framtidig utdanningsbilde preget av et livslangt læringsperspektiv og der kompetanseutvikling vil måtte foregå kontinuerlig. Grunnutdanning vil i så måte være basis for den videre kompetanseutviklingen. Dette innebærer et perspektiv der grunnutdanning og etter- og videreutdanning betraktes som komplementære størrelser i et utdanningsløp for livet.

I denne sammenhengen ser utvalget det som særlig verdifullt at ungdom som starter på studier i rimelig tid etter oppnådd studiekompetanse, blir heltidsstudenter ved et lærested som forener undervisnings- og forskningskultur, og at de følger et tilrettelagt studium fram til det lavere gradsnivået. Hyppige behov for oppdatering av kompetanse gjennom livsfasen taler for at omfanget av førstegangsutdanningen blir redusert.

9.5.1 Et felles gradssystem for universitets- og høgskolesektoren

I Norge har diskusjonen om behov for utbedringer av gradsstrukturen pågått lenge. Debatten har i hovedsak vært knyttet til det norske systemets fleksibilitet med tanke på studentenes frihet til valg av studier og mobilitet mellom institusjonene. Som resultat av diskusjonene har det vært satt i gang tiltak og forsøk med alternative ordninger for å bøte på de problemer man har erfart. Blant annet har flere av tiltakene bidratt til å bygge ned skillelinjene mellom universitetssektoren og høgskolesektoren gjennom etablering av felles grader og studentenes overgangsmuligheter mellom institusjonstypene. Utvalget har tatt i betraktning ulike alternative løsninger med utgangspunkt i dagens system og kommet fram til at dagens utfordringer er av en så omfattende karakter at det er behov for et samlet system for strukturering av grader i norsk høgre utdanning. Det nye i dette er i hovedsak at universitetene og høgskolene får en felles gradsstruktur med felles betegnelser for de ulike gradsnivåene. For studier ved høgskolene vil omlegging til ny struktur bety at det legges bedre til rette for å oppnå høyere grad via et sammenhengende studieløp. Utvalget foreslår å avvikle dagens gradsstruktur og etablere en felles gradsstruktur der flest mulige utdanninger i universitets- og høgskolesektoren innpasses. Utvalget vurderer det slik at det i tillegg må finnes muligheter til unntak for utdanninger som er knyttet til avtaleverk om krav til yrkesutøvelse slik som flere av profesjonsutdanningene, men at det er ønskelig at også disse etter hvert må tilpasse seg endrede rammevilkår.

Det er problematisk og lite hensiktsmessig å vurdere gradsstrukturer uten å ta i betraktning hva som foregår innenfor rammen. Det er helt sentralt for etablering av et nytt system at det ikke er til hinder for, men snarere letter og fremmer arbeidet innenfor rammen. Utvalget er av den oppfatning at studienes omfang i tid ikke garanterer for kvalitet, men at et mer gjensidig forpliktende forhold mellom studenten og institusjonen kan bidra til å styrke kvaliteten i læringsarbeidet. Utvalget ser det slik at innføring av en ny gradsstruktur forutsetter en gjennomgang av studieprogrammenes oppbygning, og at dette representerer en mulighet til fornyelse av studienes innhold. 208

Utvalget ser det som positivt at studentene er mobile mellom institusjoner i inn- og utland. Det er imidlertid viktig at denne mobiliteten ikke skjer på tilfeldig grunnlag om det skal kunne tilrettelegges for et mer forpliktende forhold mellom institusjon og student. Parallelt med dette er det viktig at det nye systemet fremmer kvaliteten i læringsarbeidet for alle i høgre utdanning, også de som ønsker individuelle og fleksible ordninger. Utvalget ser det derfor som viktig at studenter som har tatt enkeltfag etter nærmere retningslinjer fra departementet, kan få sin akkumulerte utdanning godkjent som likeverdig med grad.

Utvalget ønsker å korte ned den totale studietiden fram til høyere grad til 5 år. Selve mastergradstillegget behøver ikke bety noen nedkorting i tid i forhold til nåværende hovedfag, men åpner for et mer fleksibelt innhold. Forslaget må videre ses i sammenheng med at dagens hovedfag har en utforming tilpasset situasjonen før den organiserte forskerutdanningen ble innført. Dette gjør at hovedfaget ikke like mye tjener et forskerutdanningshensyn.

En nedkorting av studietiden gjør at de norske gradene samsvarer i større grad med den internasjonale utdanningsarenaen der fem år fram til avsluttet høyere grad er det vanlige. Dette kan gjøre gradene mer attraktive for utenlandske studenter og fremme mulighetene for utveksling av studenter og ansatte på tvers av landegrenser. Med tanke på et livslangt læringsperspektiv ser utvalget det som sentralt at en omorganisering av gradsstrukturen må legge til rette for kortere grunnutdanningsløp. Utvalget er av den oppfatning at grad og yrkessertifisering er to ulike størrelser knyttet til høgre utdanning og at yrkessertifisering vil komme utenom graden. Utvalget ser problemet med at yrkessertifisering som et tillegg til grad kan bidra til å svekke virkningen av forkortingen. En viktig problemstilling i et videre arbeid med en felles gradsstruktur er at det tas hensyn til de forsøk som er gjort for å integrere det yrkesforberedende gjennom problembasert læring.

Gradsbetegnelser

Den norske gradsstrukturen består av et mangfold av gradsbetegnelser. I regelverket skilles det mellom kategoriene grad, yrkesutdanning og utdanningsprogram. Under de to første kategoriene er det en sammenblanding av eksamenstitler, akademiske grader og yrkestitler. Gradsbetegnelsene er anvendelige og selvsagte for de som er kjent med systemet. Men for nye og ukjente brukere kan mangfoldet fortone seg som vanskelig tilgjengelig og lite entydig.

En standardisering av gradsbetegnelsene kan bidra til større forståelse for de ulike studieprogrammenes innhold og nivå, både innenfor og utenfor systemet. De angelsaksiske gradsbetegnelsene bachelor og master anvendes som internasjonal fellesbetegnelse for det lavere og det høyere gradsnivået. Til tross for at det i de fleste europeiske land arbeides for internasjonal harmonisering av gradsstrukturene har de færreste 209 formelt innført de angelsaxiske betegnelsene på sine nye eller gamle grader for nasjonal bruk. Landenes gradsbetegnelser er i hovedsak preget av latinsk eller benevnelser på eget språk.

Harmoniseringen av gradsstrukturene skjer i første rekke på det strukturelle planet og ikke nødvendigvis i form av ensretting av gradsbetegnelser. De strukturelle endringene som utføres for å fremme mobilitet og sammenliknbarhet beveger seg likevel i retning av den tradisjonelle oppfatningen av nivå og innhold for en bachelor- eller mastergrad. Dette gjør det mer presist å anvende de angelsaxiske benevnelsene ved oversettelse enn tidligere.

I denne utredningen har de angelsaxiske gradsbetegnelsene vært brukt som arbeidsbenevnelser. En formell overgang til nye betegnelser generelt vil kunne markere et brudd med den forrige strukturen. Med innføringen av en 3 + 2 / 3 1/2 + 1 1/2 ordning for de norske utdanningene nærmer man seg den internasjonale bachelor og master strukturen, og det kan være hensiktsmessig i en internasjonal sammenheng å legge opp til gradsbetegnelser som for eksempel bachelor pluss en betegnelse av fag/fagområde. Dersom en ikke skulle bruke engelske gradsbetegnelser kunne en velge å fortsette tradisjonen med å bruke latinske betegnelser. Utvalget ser at det kan reises spørsmål om det er ønskelig fra en språklig synsvinkel å kopiere engelske betegnelser. Fra en internasjonal synsvinkel fungerer disse betegnelsene godt. Utvalget har derfor ikke gått dypt inn i en vurdering med å finne visse benevnelser. Utvalget ser likevel ikke bort fra at det vil kunne komme opp bedre betegnelser i diskusjonen rundt utvalgets innstilling.

I forbindelse med utvalgets forslag om større frihet til institusjonene blir det viktig å kunne kvalitetssikre nye grader og gradsbetegnelser i henhold til nasjonale standarder. Utvalget vurderer det slik at nye grader og gradsbestemmelser må hjemles i lov og kvalitetsikres i et uavhengig fagorgan for akkreditering og evaluering. Beskyttede titler som for eksempel sivilingeniør og siviløkonom gis som følge av grad etter bestemte studieløp for eksempel «master i ingeniørfag».

Bachelorgrad

I den nye gradsstrukturen er studiene organisert med et lavere gradsnivå som gir en bachelorgrad. Den tidsmessige normeringen på det lavere nivået kan organiseres innenfor en ramme av 3 eller 3 1/2 år. Utvalget er av den oppfatning at det kan være hensiktsmessig å legge opp til en ordning med 3 år for utdanninger der dette er mest nærliggende, som for eksempel ved flere av yrkesutdanningene, eller ved andre fast organiserte studieløp. Tilsvarende ser utvalget det som hensiktsmessig å legge opp til en mulighet for lavere grad tilsvarende 3 1/2 år, da det på denne måten kan åpnes for ulike typer kvalifiserende fagvalg i det siste semesteret av bachelorgraden. 210 Institusjonene velger imidlertid selv hvilke av de to ordningene som er mest hensiktsmessig for de ulike studier. Etablering av den nye gradsstrukturen innebærer en nedkorting i tid på et halvt eller et år for en rekke studier. Utvalget mener at denne nedkortingen ikke skal gå på bekostning av en ordning med ex.phil./ex.fac. Det er behov for tilpassede innføringsenheter for nye studenter i universitetene og høgskolene. Bachelorgraden skal fungere som grunnlag for opptak til det høyere gradsnivået. Utvalget ser det som viktig at det lavere nivået av denne grunn beholder et relativt omfattende fordypningselement, og at den reduserte studietiden går på bekostning av krav om bredde framfor dybde.

Mastergrad

Mastergraden bygger på bachelorgraden. I tillegg til kurs bør det leveres et selvstendig arbeid. Utvalget er av den oppfatning at mastergrader bør kunne utformes med fleksibilitet og institusjonell frihet. Institusjonene bestemmer selv om mastergraden i det enkelte fag skal normeres til 1 1/2 eller 2 år. Mastergradstillegget innebærer ikke nødvendigvis en nedkorting i tid sammenliknet med dagens hovedfag, men åpner for etablering av ulike masterstudier. Dermed samordnes også hovedfaget med dagens masterstudier. I tillegg til den mastergraden som kvalifiserer for doktorgrad kan det tenkes en mastergrad i en sideordnet fagretning i forhold til det lavere gradsnivået.

Doktorgrad

Den nye gradsstrukturen legger ikke opp til omfattende endringer i forskerutdanningen. De organiserte doktorgradsstudiene inngår i forslaget til en helhetlig gradsstruktur. Utvalget mener at forskerutdanningen til doktorgrad skal bygge videre på den femårige mastergraden og normeres som i dag til fire år når pliktarbeidet er inkludert. Opptaksbestemmelser fastsettes av den gradstildelende institusjon.

Profesjonsstudier

Utvalget er av den oppfatning at endrede rammevilkår og ny gradsstruktur bør få konsekvenser for profesjonsutdanningene. Når det gjelder de ulike profesjonsstudiene så er de til dels underlagt svært ulike regelverk, studieordninger og regulering både på et nasjonalt og et internasjonalt nivå. På denne bakgrunn mener utvalget at det er nødvendig med en ny utredning av disse spørsmålene.

Privatistrett

Utvalget har vurdert retten til å gå opp til eksamen som privatist i norsk høgre utdanning.

Utviklingen gjennom de siste tiårene har ført til en mer heterogen studentmasse der ulike studentgrupperingene har ulike behov for tilgang til høgre utdanning. Endret utdanningsatferd vil trolig føre til at personer går inn og ut av utdanningsituasjonen gjennom hele livsfasen. Slik sett er studentbegrepet langt mindre entydig enn det var tidligere. På den ene siden er det mulig å hevde at dette gjør det umulig og i beste fall vanskelig å opprettholde det tradisjonelle skillet mellom privatister og ordinære studenter. En videreføring av privatistretten vil være nødvendig for å sikre målsettingene om livslang læring, dvs muligheten for å kombinere arbeid og studier/eksamen.

På den annen side er det mulig å hevde at nettopp den økende uklarheten gjør det nødvendig med større avklaring av de enkelte studentgruppene. Ny gradsstruktur og ny organisering av læringsprosessen forutsetter en styrking av forholdet mellom student og institusjon blant annet gjennom en tettere oppfølging og stadige tilbakemeldinger på studieprestasjoner. Vi ser en utvikling i retning av fastere studieprogrammer. Ordninger der undervisning og eksamen integreres sterkere ved at deler av evalueringen flyttes fra den tradisjonelle eksamen til undervisningen, er under etablering. I et slikt perspektiv kan det hevdes at de tradisjonelle privatistene ikke har noen plass. De rettigheter som følger av kompetansereformen, vil kunne ivaretas gjennom en egen registrering av disse.

Utvalget har drøftet problemstillinger knyttet til videreføring eller avvikling av privatistretten, samt etablering av egne registreringsordninger for etter- og videreutdaningsstudenter. Som det framgår av forslagene, har utvalgte delte synspunkter på disse spørsmålene.

Utvalgets medlemmer Kjenndalen Kvam og Aasland,foreslår at nåværende privatistrett blir vurdert.

Utvalgets medlem Brautaset, Norman, Karlsen Seim ogAamodt,foreslår at nåværende privatistrett avvikles, og at det opprettes egne registreringsordninger for etter- og videreutdanningsstudenter.

Utvalgets medlemmer, Bjelde, Danbolt Mjøs, Rygg, Skønberg, Strand, Sørensen og Valla, foreslår at den frie eksamensretten (privatistretten) videreføres.

Nærmere om lærerutdanningene

Etablering av et nytt gradssystem åpner for vurdering av flere utdanninger som for eksempel forskole- og allmennlærerutdanningen og lærerutdanningene ved universitetene. Utvalget anbefaler at et eget utvalg utreder lærerutdanningene. En slik nyorientering er også nødvendig i lys av de erfaringene som nå gjøres med reformene i grunn- og videregående opplæring.

Blant annet skal leikpedagogiske arbeidsmåter inn med tyngde på småskoletrinnet, noe som gjør det naturlig å vurdere en samordning mellom forskole- og allmennlærerutdanningen til en lærerutdanning.

Videre tilsier utfordringer som er knyttet til ungdomstrinnet i grunnskolen og en varslet satsing der at en vurderer en mer differensiert lærerutdanning ved både høgskolene og universitetene. En slik differensiering eller spesialisering vil bryte med dagens politikk, der allmennlærerutdanning kvalifiserer for hele grunnskolens 1. til 10. klasse. Men en todelt lærerutdanning - barnehage/småskoletrinnet og mellom-/ungdomstrinnet - ville kunne åpne for en nødvendig debatt om forholdet mellom bredde og fordypning i lærerutdanningen på de to nivåene.

I lys av en ny 3 årig bachelorgrad og tenkningen bak livslang læring, bør også lengden på lærerutdanningene vurderes. Den mest nærliggende skisse vil være å korte ned allmennlærerutdanningen til 3 år. Dette ville forenkle samordningen mellom allmenn- og førskolelærerutdanningen og det ville ta på alvor at grunnutdanningen skal være et nødvendig første steg mot livslang læring. Alternativt kan man etter 3 år få en bachelorgrad som gir midlertidig lærerkompetanse. Påbygging med ett år gir så generell lærerkompetanse. Dette vil kunne åpne for mulige praksisår på veien til full lærerkompetanse. Denne fordypningen må bygge på bachelorgraden og være innsiktet mot de alderstrinn en kvalifiserer seg for, og må gjerne være tilrettelagt for fleksible studier kombinert med arbeid. Det gis mulighet for ytterligere ett påbyggingsår som gir rett til en mastergrad.

Utvalget ser også at en ny gradsstruktur vil berøre lærerutdanninger som baseres på frie fagstudier. Slik lærerutdanning gir vanligvis kompetanse for undervisning i ungdomsskolen og i videregående skole. En skisse her kan være at man tar utgangspunkt i lavere-grads og høyere-grads utdanning på til sammen fem år som gir mastergrad. Den praktisk-pedagogiske utdanningen kommer i tillegg og da i kombinasjon med særskilt veiledning det første arbeidsåret i skolen.

I kapitlet om livslang læring legges det vekt på begrepet «arbeidsstedet som læringsarena». Det er et betydelig antall assistenter og andre yrkesgrupper i barnehage og skole som etter flere års arbeid med barn ønsker å ta lærerutdanning. Disse bør kunne få tilbud om utdanning knyttet til arbeidsstedet kombinert med en vurdering av realkompetanse. Det siste kan medføre avkorting av studietiden

9.5.2 Utvalgets forslag

Etter en samlet vurdering av de spørsmålene som knytter seg til gradsstrukturen i Norge, fremmer utvalget følgende forslag:

• Dagens gradsstruktur avvikles til fordel for innføring av en ny struktur som i grunnprinsipp bør omfatte så mange utdanninger som mulig i Norge. Den nye strukturen bør bestå av to steg, der det høyere gradsnivået bygger på det lavere.

• Utdanninger med særskilte krav til yrkesutøvelse kan gis unntak for innpassing i den nye gradsstrukturen. Utvalget foreslår at spørsmålene om eventuell tilpassing av profesjonsutdanninger til det nye gradssystemet utredes videre.

• Den normerte studietiden til og med avsluttet høyere grad settes til 5 år i det nye systemet.

• Studiene i den nye gradsstrukturen organiseres på følgende måte: et lavere gradsnivå, som gir bachelorgrad, et høyere gradsnivå, som gir mastergrad, og forskerutdanninger som gir doktorgrad.

• Bachelorgraden normeres til henholdsvis 3 eller 3 1/2 år.

• Innenfor en samlet tidsramme på fem år, bør institusjonene ha stor fleksibilitet og frihet til å utforme mastergrader.

• Det etableres en egen mastergrad som ved et 2-årig studium gir en tilleggskompetanse på et sideordnet fagområde i forhold til fagretningen på lavere gradsnivå.

• Det bør være valgfritt hvilke kombinasjoner institusjonene ønsker å bruke av de to ordningene som er foreslått. Institusjonene bør selv kunne vurdere hvilke av ordningene, enten 3 + 2 eller 3 1/2 + 1 1/2 , som er mest nærliggende og hensiktsmessig for deres studietilbud.

• Innføring av en ny gradsstruktur bør føre til en gjennomgang og fornyelse av studieprogrammenes oppbygning og innhold, med sikte på å videreføre og utvikle kvaliteten og bedre studieintensiteten.

• Normert studietid for forskerutdanning som leder til doktorgrad, opprettholdes med dagens 3 år (alternativt 4 år inklusive 25 pst. pliktarbeid for lærestedet). Doktorgradsstudiet bør normalt bygge på en mastergrad som faglig er basert på en grunnutdanning. Opptaksgrunnlaget fastsettes for øvrig av den gradstildelende institusjon.

• Nye grader og gradsbetegnelser bør hjemles i lov og kvalitetssikres i et uavhengig fagorgan for akkreditering og evaluering.

• Gradsstrukturen bør tilpasses kompetansereformen og livslang læring.

• Studenter som har tatt enkeltfag, kan etter nærmere retningslinjer fra departementet, få sin akkumulerte utdanning godkjent som likeverdig med grad.

• Utvalget vil anbefale at det settes ned et utvalg som utreder lærerutdanningene ved høgskolene og universitetene blant annet i lys av ny gradsstruktur.

Utvalgets flertall, alle unntatt Norman, ønsker at

• en ordning med Ex.Phil./Ex. Fac. som innføring i høgre utdanning, blir opprettholdt og videreutviklet. En tilsvarende felles innføring bør også gjelde for studier ved høgskolene, og de ulike ordninger må være kompatible.

Utvalgets medlemmer Kjenndalen Kvam og Aasland,foreslår

• at nåværende privatistrett blir vurdert.

Utvalgets medlem Brautaset, Norman, Karlsen Seim og Aamodt,foreslår at

• nåværende privatistrett avvikles, og at det opprettes egne registreringsordninger for etter- og videreutdanningsstudenter.

Utvalgets medlemmer, Bjelde, Danbolt Mjøs, Rygg, Skønberg, Strand, Sørensen og Valla, foreslår

• at den frie eksamensretten (privatistretten) videreføres.

Utvalgets medlemmer Kjelstrup, Rommetveit og Skønberg, foreslår

• at innenfor de nye rammer som institusjonene får til etablering av studieprogrammene bør det legges opp til en større grad av modularisering av utdanningsløpet. Dette er nødvendig for i større grad å kunne binde sammen de ulike fagtilbud innen rammen av 3 + 2 år. En slik ordning vil også kunne stimulere til studentmobilitet

10 Dimensjonering av kapasiteten i høgre utdanning

10.1 Innledning

I alle vestlige land er det en økende andel av befolkningen som tar høgre utdanning. OECD peker på en langsiktig trend mot en mer kvalifisert arbeidsstyrke og økt etterspørsel etter høgre utdanning i hele OECD-området. 211 Dette gjelder også Norge.

Et lands økonomi og arbeidsmarked er i tiltakende grad blitt avhengig av et stabilt tilbud av velutdannede arbeidere for å kunne opprettholde den økonomiske utviklingen og konkurranseevnen. Arbeidsstokkens kompetansenivå er en avgjørende konkurransefaktor for bedrifter og en sentral forutsetning for kvalitet og effektivitet i offentlig sektor. På individnivå kan høgre utdanning gi økt yrkesdeltakelse, lønn og karrieremobilitet, samtidig som sannsynligheten for arbeidsledigheten synker.

10.2 Kapasitet i høgre utdanning

Fastsetting av kapasiteten i høgre utdanning kan gjøres med ulike prinsipielle begrunnelser. Størrelsen og fordelingen på kapasiteten vil også kunne påvirkes av hvordan kapasiteten fastsettes, det vil si om kapasiteten i høgre utdanning fastsettes av departementet, eller om institusjonene og studentene selv avgjør hvor mange studenter som blir tatt opp til ulike utdanninger og ved ulike læresteder.

Grunnlaget for vurderinger av kapasiteten i høgre utdanning i dette kapitlet er rekrutteringsgrunnlaget til høgre utdanning, og hva slags behov samfunnet har for personer med høgre utdanning. Vurderinger på dette grunnlaget kan lede mot planer for dimensjonering av høgre utdanning og tiltak for regulering av kapasitet som i dag. Det kan også argumenteres for at sentrale myndigheter vanskelig kan erverve seg tilfredsstillende informasjon om ønskene hos søkere til høgre utdanning og arbeidslivets behov. Dette vil tale for et system der institusjonene innenfor høgre utdanning selv i stor grad får mulighet til å sette grenser for tilstrømning, i de tilfeller de har behov for dette.

I figur 10.1 vises det til tre faktorer som påvirker dimensjonering av høgre utdanning: tallet på søkere, institusjonenes kapasitet og samfunnets behov for utdannet arbeidskraft. Institusjonenes kapasitet påvirker dimensjoneringen av høgre utdanning også gjennom tilrettelegging for raskere gjennomstrømning av studenter i utdanningene. Utdanningsinstitusjonene er ikke en isolert del av samfunnet. Isteden er det et gjensidig påvirkningsforhold mellom institusjonene og samfunnet når det gjelder dimensjonering av høgre utdanning. Samfunnets behov gir føringer på dimensjoneringen av ulike utdanninger, samtidig som utdanning av kandidater vil påvirke samfunnets behov for nye kandidater.

Samfunnet må ha en oppfatning om den samlede kapasiteten i høgre utdanning. Med den kapasiteten som nå er etablert ved universiteter og høgskoler, ligger det til rette for at mer enn halvparten av årskullene kan ta høgre utdanning. Den samlede utdanningskapasiteten i Norge består av offentlige og private høgre utdanningsinstitusjoner, samt nye kunnskapsbedrifter og skoler. Det er imidlertid flere OECD-land som har definert mål om å gi en enda høyere andel av årskullene høgre utdanning, slik for eksempel Finland, som har definert et mål om at 60-65 pst. i hvert årskull skal ta høgre utdanning.

10.3 Rekrutteringsgrunnlaget for høgre utdanning

10.3.1 Forhold som virker inn på søkning til høgre utdanning

Rekruttering til høgre utdanning avhenger blant annet av antall søkere og deres utdanningsønsker. Demografiske forhold vil derfor være sentralt for det omfanget som høgre utdanning vil ha i årene framover. De enkelte søkerne vil ønske å realisere ulike målsetninger knyttet til egenutvikling gjennom studier. I tillegg vil forhold i arbeidsmarkedet og etterspørsel etter arbeidskraft kunne påvirke kapasiteten i høgre utdanning gjennom samfunnets behov for personer med høgre utdanning. I det som følger, vil det bli vist hvordan demografiske forhold, tilbøyeligheten til å studere blant ulike aldersgrupper og samfunnets behov for personer med høgre utdanning kan påvirke omfanget av høgre utdanning i årene framover.

10.3.2 Demografiske forhold

Tabell 10.1 viser hvordan befolkningens sammensetning vil endre seg de neste femti årene. Andelen av befolkningen som er under 16 år, vil gå noe ned. Det samme vil andelen av befolkningen i aldersgruppen 20-29 år og 30-64 år, mens andelen av befolkningen over 64 år vil øke betydelig. For institusjoner innenfor høgre utdanning vil dette kunne få betydning siden rekrutteringen av studenter i første rekke er basert på aldersgruppen 19-30 år.

I tabell 10.2 framkommer at bare de minst sentrale kommunene vil få en nedgang i befolkningen i årene 1996-2050. Hedmark vil være det eneste fylket som vil ha befolkningsnedgang. Oslo, Rogaland og Akershus vil ha en særlig sterk befolkningsøkning. Det er også de mest sentrale kommunene som vil ha den sterkeste befolkningsøkningen i perioden. Implikasjonene som dette kan ha for rekrutteringen til høgre utdanningsinstitusjoner, kan betraktes på to måter: Institusjonene innenfor høgre utdanning kan ses som ett av flere virkemidler for å motvirke en utvikling som skissert i tabell 10.2 med en flytting fra mindre til mer sentrale kommuner. En utvikling som skissert i tabell 10.2 kan imidlertid ha konsekvenser for rekruttering til høgre utdanningsinstitusjoner i mindre sentrale kommuner. Det kan bli vanskeligere å rekruttere studenter og ansatte hvis færre ønsker å etablere seg på disse stedene. Hvis dette siste er tilfellet vil enkelte av de statlige høgskolene som er lokalisert i distriktene, kunne få problemer med rekruttering.

10.3.3 Søkere fra videregående opplæring

De siste tiårene har det vært en betydelig økning i studenttallet i de fleste OECD-landene. Dette henger delvis sammen med at så å si samtlige nå gjennomfører videregående opplæring, slik at rekrutteringsgrunnlaget for høgre utdanning er blitt større. I tabell 10.3 vises andelen av ungdomskullene i videregående opplæring fra 1980 til 1996. Det framkommer at det har vært en betydelig økning i andelen av ungdomskullene som tar høgre utdanning, slik at nær sagt samtlige ungdommer nå velger slik utdanning etter endt grunnskoleutdanning.

Som vist i tabell 10.2 vil befolkningen årlig øke med 0,47 pst. i perioden 1996-2050. På tross av dette vil det være en viss nedgang i antall i aldersgruppen 18-24 år.

Tabell 10.4 viser at antall personer i aldersgruppen 18-24 år vil bli redusert med om lag 10 pst. fra 1996 til 2000. Antallet vil deretter øke med om lag 9 pst. fram mot 2010. Antallet vil være stabilt til 2030, for så å øke med om lag 6 pst. fram mot 2050. Tallene gir viktige tegn på rekrutteringsgrunnlaget til høgre utdanning, i og med at denne aldersgruppen de siste 10 årene har stått for over 70 pst. av søkningen til høgre utdanning, se blant annet NOU 1999: 17 Realkompetanse i høgre utdanning. I NOU-en framkommer at i 1996 var 76 000 søkere til høgre utdanning i aldersgruppen 18-24 år. Dette er 17,9 pst. av samtlige i denne aldersgruppen. Hvis en forutsetter at andelen søkere fra denne aldersgruppen forholder seg på samme nivå i hele perioden, vil antall søkere til høgre utdanning fra denne aldersgruppen bli som vist i tabell 10.5 i perioden fram til 2050.

Tabell 10.5 viser at antall søkere kan bli redusert med om lag 7 000 fram mot 2000, øke med om lag 6 000 fram til 2010, for så å være relativt stabilt på dette nivået fram til 2050. Forutsetningen er at søkertilbøyeligheten er uendret i perioden.

10.3.4 Hvor mye høgre utdanning tar et årskull over livsløpet?

Kumulert prosentandel av aldersgrupper som påbegynte høgre utdanning, er en internasjonalt benyttet indikator for hvor mye utdanning et årskull tar over livsløpet. 212 En kumulativ prosentfordeling viser hvor stor andel av en befolkning som har den aktuelle verdien eller lavere. Figur 10.2 viser kumulative prosentandeler av aldersgrupper til og med 50-åringer som i 1995-1996 hadde påbegynt høgre utdanning. 213 Blant 19-åringene hadde 14 pst. påbegynt høgre utdanning i 1996. Blant aldersgrupper opp til 21 år hadde 37 pst. påbegynt høgre utdanning, og ved 50 år hadde den kumulerte andelen økt til 63 pst.

¹Figuren er en oppdatering av figur 2.2.1 i Terje Næss: Fremskriving av student- og kandidattall, NIFU skriftserie 18/98

Kilde: NIFU

Kumulert over alle aldersgrupper var andelen nye studenter som påbegynte en utdanning av varighet inntil 3 år som første utdanning 36 pst., 24 pst. påbegynte en utdanning av varighet 3-4 år, og 3,5 pst. påbegynte en utdanning av varighet 4,5 år eller mer. 214

Næss (1998) påpeker at tallene vil gi litt for høye anslag siden studenter som har hatt et midlertidig studieavbrudd uten å ha tatt eksamen, blir regnet som nye studenter. 215 En beregning av den samme indikatoren i Næss (1998) med SSBs statistikk over antall nye studenter som registreres for første gang, indikerer at andelen må nedjusteres med ca. 3 pst.

Næss (1998) påpeker at tilstrømningen til høgre utdanning i 1995 var spesielt sterk, og at 60 pst. også kan være et for høyt anslag. Beregninger med tall fra 1996 viser for øvrig en like høy studiefrekvens.

10.3.5 Søkere som ønsker å ta høgre utdanning senere i livet

På 1990-tallet har personer over 24 år utgjort om lag 30 pst. av totalt antall søkere til høgre utdanning. Nye krav fra blant annet arbeidslivet kan føre til at denne andelen kan komme til å øke. Dette vil også være avhengig av om institusjonene makter å tilpasse seg ønsker fra personer som ønsker andre typer kurs og utdanninger enn det som ordinært tilbys ved de høgre utdanningsinstitusjonene. Dette er flere steder omtalt som utfordringen til institusjonene innenfor høgre utdanning fra etter- og videreutdanningsreformen.

I kapittel 18 Arbeidslivet og høgre utdanning og livslang læring vises det til at totalt 70 pst. ønsker en eller annen form for utdanningskurs. Det vises også til at det er betydelige forskjeller mellom de som har høgre utdanning fra før, og de som ikke har slik utdanning når det gjelder dette. I og med at flere enn tidligere har høgre utdanning, kan dette på lengre sikt føre til at flere vil ønske å utvikle egen kompetanse gjennom ulike former for kurs.

I kapittel 18 vises det til at om lag 60 pst. av de som vil ta etter- og videreutdanningskurs, ønsker å gjøre dette ved universiteter eller høgskoler. Totalt innebærer det at om lag 40 pst. av befolkningen mellom 20 og 67 år ønsker å ta etter- og videreutdanningskurs ved universiteter eller høgskoler. Imidlertid tillegger 90 pst. av de som ønsker slike kurs finansiering stor betydning, slik at rekrutteringen til høgre utdanning på grunnlag av etter- og videreutdanning i stor grad vil kunne påvirkes av de økonomiske rammebetingelsene som utformes.

10.3.6 Studentenes sosiale bakgrunn 216 rett til høgre utdanning kan forstås som likhet når det gjelder formelle rettigheter,eller likhet med hensyn til reelle muligheter for høgre utdanning. Opptakskriterier og bestemmelser om adgangsregulering begrenser hvem som kan ta høgre utdanning, men alle har mulighet til å søke. Søknadene vil bli avgjort på samme grunnlag for alle: ut fra tidligere ytelser i utdanning og arbeidsliv.

Forskning om rekruttering til videregående og høgre utdanning har vist at det til tross for økt tilstrømning til det høgre utdanningssystemet på 1980- og 1990-tallet fortsatt er store forskjeller i rekrutteringen til forskjellige utdanninger fra ulike sosioøkonomiske/sosiokulturelle grupper.

Nordli Hansen (1999) finner at personer med foreldre som er høyt lønnede akademikere, har om lag 35 ganger større sannsynlighet for å velge utdanninger som medisin, jus, siviløkonomi, sivilingeniør og arkitekt enn personer med foreldre som er lavt lønnede ufaglærte arbeidere. 217

I tillegg er det kommet til nye trekk i den sosiale bakgrunnen til studenter i høgre utdanning. I kapittel 21 Høgre utdanning i et flerkulturelt perspektiv blir forholdene knyttet til personer med foreldre fra andre land enn Norge beskrevet. I tillegg synes foreldrenes inntektsbakgrunn å bety mindre enn tidligere når det gjelder rekruttering til utdanninger ved høgskoler, mens rekrutteringen til universitetsutdanninger følger samme mønster som før. Nordli Hansen (1999) forklarer dette med at høgskolene tilbyr kortere utdanninger som er mer yrkesrettet enn universitetene.

Litt forenklet kan en si at kjønn, og langt på vei bosted, i dag betyr lite for muligheten til å skaffe seg videregående og høgre utdanning, mens oppvekstmiljøet og de føringene dette legger på utdanningsvalgene til den enkelte ungdommen, betyr mye. Det er ikke åpenbart hvorfor sosial bakgrunn har mye å si for personers valg av høgre utdanning. Det er tidligere påpekt i en rekke studier og rapporter at familiebakgrunn kan påvirke den enkeltes prestasjoner i utdanningssystemet. 218 I tillegg kan foreldrenes utdanning og interesser være like viktig i påvirkningen av den enkeltes utdannings-valg. Ifølge Nordli Hansen (1999) finner vi de høyeste sannsynlighetene for valg av høgre utdanning blant de med foreldre som i størst grad baserer sin sosiale og økonomiske posisjon på utdanningssystemet.

Likevel er det grunn til å understreke at familiens inntekt har selvstendig påvirkningskraft overfor den enkeltes valg av utdanning. Det er imidlertid ikke mulig å skille mellom valg av høgskole og universitet ut fra familiens inntektsbakgrunn. Familiens inntektsbakgrunn forklarer imidlertid en god del av det sosiale mønsteret en finner i rekruttering til medisin, jus, sivilingeniør-, siviløkonom- og arkitektutdanninger. 219 De utdanningene som her er nevnt, er alle lukkede studier. Det er mulig at adgangsbegrensninger har virket forsterkende på et sosialt mønster der personer med høy inntektsbakgrunn og foreldre med høgre utdanning dominerer.

Statistisk sentralbyrå viser at foreldrenes utdanningsnivå ser ut til å bety mye for om en elev starter på en høgre utdanning rett etter endt videregående skole. 220 Om lag 35 pst. av avgangselevene våren 1997 som hadde foreldre med lang høgre utdanning var studenter ved en høgre utdanningsinstitusjon høsten 1997. Blant elevene som hadde foreldre med grunnskoleutdanning, var tilsvarende andel 28 pst.

Forskjellen er større når det gjelder valg av skoleslag. Velger en å se på de som startet direkte på en høgre utdanning, tyder tallene på at foreldrenes utdanningsnivå har betydning for om elevene startet på en høgskole eller et universitet. Blant de elevene som hadde foreldre med lang høgre utdanning, valgte 75 pst. et universitetsstudium, mens 25 pst. valgte å studere ved en høgskole. Blant elevene som har foreldre med grunnskole, begynte bare 27 pst. ved universitet, mens hele 73 pst. begynte å studere ved en høgskole.

Studier av utdanningsnivået i forskjellige aldersgrupper av befolkningen viser også at foreldrenes utdanningsnivå har stor betydning for eget utdanningsnivå.

Det kan virke paradoksalt at de sosiale forskjellene i høgre utdanning er opprettholdt på tross av at rekrutteringen totalt har økt betydelig på 1980- og 1990-tallet. En viktig grunn til dette er at høgre utdanning virker samfunnsomformende, også når det gjelder den sosiale sammensetningen av befolkningen. Det er nå flere med høgre utdanning i samfunnet enn tidligere, noe som gir et større rekrutteringsgrunnlag for de høgre utdanningsinstitusjonene gitt at foreldres utdanningsbakgrunn har betydning for utdanningsvalg. I tillegg er et viktig trekk ved økningen i rekrutteringen at langt flere kvinner enn tidligere velger høgre utdanning. Når det gjelder sammensetningen av studentbefolkningen er kanskje den største endringen i løpet av disse tiårene at kvinner nå er i flertall i høgre utdanning, mens menn tidligere dominerte som studenter ved de høgre utdanningsinstitusjonene.

Spørsmålet er likevel hva som skal til for å skape en mer likeverdig rekruttering til høgre utdanning. Dette kan delvis ses ut fra hensyn til lik tilgang til viktige posisjoner, yrker og ressurser i samfunnet. I en slik sammenheng er høgre utdanning en viktig faktor for den enkelte. I tillegg vil samfunnet ha nytte av at de som velger høgre utdanning, har personlige erfaringer som er mer mangfoldige enn tilfellet synes å være i dag, spesielt innenfor utdanninger som har tradisjon for adgangsregulering.

10.4 Tilbud og etterspørsel for ulike typer arbeidskraft

10.4.1 Innledning

Arbeidsstyrken er sammensatt av personer med ulik utdanning og ulike kvalifikasjoner. Hvis tilbud og etterspørsel ikke vokser i takt, kan det oppstå mangel eller overskudd på ulike typer arbeidskraft. Med utgangspunkt i demografiske og økonomiske modeller har Statistisk sentralbyrå utviklet et beregningsopplegg som framskriver tilbud og etterspørsel for ulike typer arbeidskraft fordelt på utdanning. 221 Opplegget er utformet som en ettermodell til Statistisk sentralbyrås makroøkonomiske og demografiske modeller, og gir derfor et bilde som er konsistent med framskrivninger med disse modellene. Usikkerhet om den makroøkonomiske utviklingen, politiske prioriteringer, endringer i de enkelte sektorenes etterspørsel etter ulike typer arbeidskraft, samt endringer i utdanningstilbøyeligheten, tilsier likevel at resultatene må tolkes med stor varsomhet. Sysselsettingens sammensetning innenfor ulike næringer kan for eksempel påvirkes av tilgangen på personer med ulik utdanningsbakgrunn. Samtidig kan forventede ubalanser i arbeidsmarkedet påvirke valg av utdanningstype og -nivå. Framskrivningene må derfor tolkes som anslag på hva som kan skje i arbeidsmarkedet under bestemte forutsetninger, og ikke som prognoser for utviklingen for ulike typer arbeidskraft.

10.4.2 Utsikter for sysselsettingsutviklingen i ulike sektorer

Statistisk sentralbyrå har framskrevet tilbudet av ulike utdanningsgrupper basert på den demografiske mikrosimuleringsmodellen MOSART. 222 Framskrivningene er gjengitt i tabell 10.7.

Arbeidstilbudet målt i antall personer antas å vokse med 9,5 pst. fra 1997-2010 når vernepliktige og utlendinger i utenriks sjøfart er utelatt. Av dette kan 97 000 personer tilskrives demografiske faktorer og har sammenheng med fortsatt vekst i befolkningen i yrkesaktiv alder. Resten kan føres tilbake til en antakelse om ytterligere økning av yrkesdeltakingen blant kvinner og ungdom.

Den sterke veksten i utdanningskapasiteten ved universiteter og høgskoler i det siste tiåret er hovedårsaken til at arbeidstilbudet for personer med høgre utdanning er anslått å øke med 38 pst. fra 1997-2010. Den sterkeste veksten er ventet innenfor samfunnsfagene ved universitetene. Også for de humanistiske fagene, jus og blant helsepersonell ventes en betydelig vekst, mens det forventes bare en svak økning i arbeidstilbudet fra ingeniørene.

Beregningene viser en beskjeden vekst i sysselsettingen fram til 2002. Ettersom arbeidsstyrken ventes å øke noe på grunn av demografiske faktorer, kan arbeidsledigheten tilta. I beregningene er det anslått at den kan komme opp i om lag 4,4 pst. målt ved definisjonen i AKU. Dette er en god del lavere enn ved den forrige ledighetstoppen i 1993. Etter 2002 er det på usikkert grunnlag anslått en noe mer positiv utvikling i norsk økonomi med en moderat vekst i sysselsettingen. Ettersom veksten i arbeidsstyrken også kan ta seg opp som en følge av dette gjennom økt yrkesdeltaking, ventes bare en moderat nedgang i arbeidsledigheten fram mot 2010.

Anslag for utviklingen i arbeidsstyrken, arbeidsledigheten og sysselsettingen etter næring er gjengitt i tabell 10.8. Tabellen viser at den største veksten vil finne sted i offentlig sektor. Under forutsetningen om en moderat forbedring av standarder og dekningsgrader ventes mesteparten av den økte offentlige sysselsettingen å komme innenfor helse- og sosialsektoren, og delvis innenfor undervisningssektoren.

En vridning i næringssammensetningen som vist i tabell 10.8 vil også bidra til endringer i behovene for ulike typer arbeidskraft. I tillegg kan det finne sted vridninger innenfor hver enkelt sektor. I løpet av de siste 20 årene har andelen av de sysselsatte med videregående og høgre utdanning vært i klar vekst innenfor de fleste næringene.

Statistisk sentralbyrå har i sine beregninger lagt til grunn at denne veksten vil fortsette, men det er knyttet betydelig usikkerhet til hvor sterk veksten vil bli. I mange sektorer kan en stor del av arbeidsoppgavene utføres av personer med ulik utdanningsbakgrunn, og det er derfor en tendens til at sysselsettingens sammensetning blir påvirket av sammensetningen i tilgangen.

Av tabell 10.9 framgår det at med forutsetningene over ligger det an til en vekst i etterspørselen etter de fleste typer arbeidskraft med videregående og høgre utdanning fram mot 2010. Økningen vil både relativt og absolutt være sterkest for utdanningsgruppene med inntil 4-årig universitets- og høgskoleutdanning.

10.4.3 Resultater av framskrivninger

Framskrivningene for tilbud og etterspørsel for de ulike utdanningskategoriene i tabell 10.7 og 10.9 kan gi en indikasjon på mulig mismatch i arbeidsmarkedet. Figurene 10.3-10.10 viser framskrivninger av tilbud og etterspørsel for ulike utdanningsgrupper fram mot 2010. Resultatene må imidlertid tolkes i lys av de forutsetningene som er nevnt, og som det kan være en betydelig usikkerhet om. Hvis det oppstår mismatch, vil det i praksis tre i kraft motvirkende mekanismer. For det første kan mangel på en type arbeidskraft gi en dreining av etterspørselen over mot andre grupper på grunn av substitusjonsmuligheter mellom ulike utdanninger. Videre kan ungdommens utdanningsvalg bli påvirket av utsikter til mulige ubalanser. Ettersom slike mekanismer ikke er innarbeidet i beregningsopplegget, vil beregningene kunne gi et overdrevet bilde av ubalansene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Beregningene viser at arbeidstilbudet for gruppen med universitets- og høgskoleutdanning kan øke med nærmere 40 pst. i perioden 1997-2010. Størst vekst er det for personer med utdanning i samfunnsfag. For denne gruppen, samt for jurister og enkelte typer helse- og omsorgspersonell som barnevernspedagoger, sosionomer og fysioterapeuter, er det framskrevet en vekst i tilgangen på arbeidskraft som langt overskrider framskrevet etterspørselsvekst.

For typiske allmenne utdanninger som ikke kvalifiserer til bestemte yrker som er mer eller mindre forbeholdt de aktuelle utdanningsgruppene, er utdanningskapasitet i liten grad blitt dimensjonert på bakgrunn av forventninger til arbeidsmarkedets behov. Den sterkeste koblingen mellom arbeidslivets behov og utdanningskapasitet ligger i at fordelingen av kapasitet mellom ulike utdanninger i stor grad bestemmes av søkningen til disse utdanningene. Denne vil i noen grad være et uttrykk for forventninger om senere tilgang til relevant arbeid.

I Dimensjoneringsmeldingen, St.meld. nr. 36 (1998-99) Om prinsipper for dimensjonering av høgre utdanning, pekes det på de spesielle vanskelighetene med å lage framskrivninger for ingeniør- og sivilingeniørutdanning. Det har blant annet sammenheng med at etterspørselen etter disse utdanningene er mer konjunkturavhengig enn den er for flertallet av utdanningsgruppene. Samtidig har det vist seg at et spesielt aspekt ved disse utdanningene er at den kompetansen de besitter, alltid vil komme til nytte, selv om det i en del tilfeller strengt tatt ikke er behov for så høye utdanningskvalifikasjoner.

10.4.4 Framskrivninger basert på andre forutsetninger

Framskrivningene som er presentert, er basert på et generelt opplegg som i prinsippet dekker hele arbeidsstyrken etter en relativt grov utdanningsgruppering (selv om ikke alt er presentert). De framskrivningene som er lagt til grunn for Dimensjoneringsmeldingen, er basert på et mer spesifikt opplegg for helsepersonell og lærere. 223 De beregningene som der er gjort for leger og sykepleiere, er både mer oppdaterte og mer treffsikre enn med det generelle opplegget, gitt relevante forutsetninger. For utviklingen i tilgangen på disse to gruppene gir resultatene fra de to oppleggene noenlunde samme utvikling fram mot 2010. På etterspørselssiden er det imidlertid noe avvikende forutsetninger. Det har sammenheng med forutsetninger om veksten i helse- og sosialsektoren. Utenom allerede vedtatte reformer er det i Dimensjoneringsmeldingen lagt til grunn en beskjeden vekst fram mot 2010. I beregningene ovenfor er det lagt til grunn en noe sterkere vekst enn dette.

10.5 Tidligere utredninger av høgre utdanning

10.5.1 Utdanning som velferdskrav for den enkelte

Ottosen-komiteens innstilling nr. 1 (1966) slår fast at høgre utdanning tilfredsstiller viktige velferdskrav: «I det samfunn som nå tar form, vil utdannelsen i videste forstand kunne oppfattes som et sentralt velferdskrav for den enkelte, like sentralt som mange av de velferdskrav samfunnet helt naturlig tilgodeser i dag.»

Et tiltak for utjevning som nevnes av Hernes-utvalget, er økt satsning på studiefinansieringen. Dette betyr bedre lånefinansiering, men en kan også tenke seg bedre stipendordninger som har fordelingseffekt. Utvalget nevner spesielt innføring av særstipend til grupper i befolkningen som er underrepresentert i høgre utdanning.

10.5.2 Utdanning som velferdskrav for samfunnet

Utdanning har tradisjonelt vært betraktet som et middel for å realisere andre goder. Dette må ses i sammenheng med samspillet mellom individ og samfunn, og hva utdanning for den enkelte kan bety for samfunnet. Ottosen-komiteen beskriver dette samspillet i sin innstilling nr. 1 (1966) med at et generelt høyt utdanningsnivå har betydning for den økonomiske ekspansjon i landet. Et menneske som søker utdanning uten å få det, representerer derfor en tapt mulighet for produksjonslivet. Utdannet arbeidskraft er dessuten tilpasningsdyktig, og vil i større grad se etter alternativer når arbeidsmarkedet er presset.

NOU 1988: 28 Med viten og vilje (Hernes-utvalget) svarer at hvis man ikke kommer inn ved et lukket studium, vil dette senke motivasjonen også i det studiet søkeren kommer inn på. I tillegg vil søkeren bruke åpne studier til å samle opp poeng til å komme inn på de lukkede studiene. Dette innebærer sløsing, både for studenten og for samfunnet.

Både Ottosen-komiteen og Hernes-utvalget forutsetter at studentene er rasjonelle individer, som også er på jakt etter arbeid. De ser derfor ingen motsetning mellom individenes etterspørsel og arbeidsmarkedets behov. Ottosen-komiteen (1966) mener at arbeidsmarkedets behov og individenes etterspørsel står i et vekselvirkningsforhold til hverandre. Hernes-utvalget hevder at bruken av lukkede studier hindrer arbeidsmarkedets signaler i å nå fram fordi man opprettholder en knapphet på kandidater fra disse studiene som resulterer i høy lønn og høy status. Adgangsbegrensninger vil derfor være en lite klok strategi. Studiekompetanse, det vil si artium eller annen utdanning og erfaring, bør isteden være tilfredsstillende som adgangskriterium.

Reservasjonen som begge innstillinger har, er at det vil være nødvendig med en viss styring for å dekke arbeidslivets minimumsbehov. Men utgangspunktet er at studier på lang sikt bør være åpne for alle. Disse argumentene kan summeres opp i følgende:

• Individenes ønsker og behov knyttet til høgre utdanning skal dekkes.

• Det å etterkomme individenes behov vil være lønnsomme investeringer for samfunnet.

Hernes-utvalget slår fast at arbeidslivets behov har vært retningsgivende for dimensjoneringen av høgre utdanning i Norge. Det er likevel stor grad av usikkerhet knyttet til prognoser om framtidige behov for arbeidskraft, og økonomiske konjunkturer og trender er vanskelige å forutsi. Utvalget nevner dessuten selv at prognosene i seg selv kan få folk til å endre preferanser. Det at folk tilpasser seg prognosene, kan ødelegge prognosenes evne til å si noe om framtiden.

Hernes-utvalget var derfor forsiktig i sin bruk av prognoser, men mente det var nødvendig å planlegge ut fra visse oppfatninger om framtiden. At planredskapene ikke var finslipte, måtte det tas hensyn til, men kunne ikke rettferdiggjøre et bortfall av slik planlegging. Det var viktig å oppnå en balanse mellom de målene samfunnet har for de investeringer som brukes på høgre utdanning, og det utdanningssystemet produserer. Hernes-utvalget pekte spesielt på to forhold. For det første taler geografiske hensyn for en viss styring. Dette gjelder spesielt for de nordlige fylkene, som har færre høyt utdannede enn andre deler av Norge. For det andre tar et fullført akademisk studium så lang tid at en ikke kan vente at studenter hver for seg kalkulerer de behovene arbeidsmarkedet har når de er ferdig. Arbeidsmarkedets etterspørsel etter arbeidskraft endres raskt. Det tar lang tid å utdanne akademikere, og det tar tid før den økte etterspørselen fører til flere studenter. Utvalget mente det derfor var nødvendig å lage prognoser for minimumsbehov samfunnet har for ulike typer høyt utdannet arbeidskraft.

10.5.3 Utredningenes oppfatning om kapasiteten i høgre utdanning

Fram mot slutten av 1980-tallet var det sentrale spørsmålet i forskjellige utredninger hvor stor kapasiteten i høgre utdanning minst måtte være for å dekke arbeidslivets behov og individenes etterspørsel. Ottosen-komiteen slo fast at utdanningskapasiteten måtte bygges ut for å møte individenes totale etterspørsel. Komiteen så dette som den sentrale utfordringen for dimensjoneringen av høgre utdanning. Etter komiteens mening måtte høgre utdanning dimensjoneres for 100 000 studenter i 1985 (innstilling nr. 5 1970). Dette krevde en utbygging av universitetene og en oppbygging av regionale studiesentre eller høgskoler. Mens det var 30 000 studenter i 1970, var det om lag 95 000 studenter i 1987 i de statlige høgskolene.

Nesten 20 år etter var Hernes-utvalget urolig for at det ble utdannet for få akademikere i Norge. Utvalget pekte derfor på konkrete tiltak som kunne øke studenttilstrømningen, og satte en målsetning for kapasiteten i 1995 på 105 000 studenter. Året etter at Hernes-utvalget leverte sin innstilling, ble imidlertid målsetningen sprengt. I 1989 økte studenttallet til 126 000 studenter. I 1992 var dette økt til 162 000. Etter at sterke adgangsbegrensninger ble innført, var det i 1995 om lag 165 000 studenter.

10.6 Dimensjonering av høgre utdanning i et internasjonalt perspektiv

Et viktig spørsmål når det gjelder dimensjoneringen av høgre utdanning, er graden av statlig styring og regulering, og hvilke mekanismer generelt som brukes i styringen. I løpet av de siste tiårene har det gjennomgående vært en tendens til mer indirekte styringsformer, med mindre grad av detaljregulering og mer styring via resultater. Dette er utviklingstrekk som ikke utelukkende gjelder høgre utdanning, men er en generell dreining innenfor offentlig sektor.

Internasjonalt er det mer vanlig å snakke om rekruttering til høgre utdanning i stedet for dimensjonering. En underliggende premiss for politikken i flere land er at utdanning er et gode for den enkelte, samtidig som en høyt utdannet befolkning er en forutsetning for økonomisk vekst og utvikling. Universitetene og høgskolene bestreber seg på å rekruttere så mange studenter som mulig, og «dimensjonerer» virksomheten etter tilstrømningen.

Aamodt (1999) beskriver og analyserer dimensjoneringspolitikken i noen utvalgte land: Storbritannia, Sverige og USA. 224 Rapporten reiser spørsmål om i hvilken grad dimensjoneringen er styrt ut fra arbeidslivets behov eller søkningen til studiene, hvilken plass sentral planlegging og arbeidsmarkedsprognoser har, og hvilke konsekvenser de ulike prinsippene ser ut til å ha.

Det er klare forskjeller mellom de tre landene når det gjelder hvordan kapasiteten blir styrt. Institusjonene i England har størst autonomi, markedsinnslaget er sterkest i USA, mens Sverige har størst innslag av statlig styring. Men det er ikke helt tydelige skiller. Både England og USA har for eksempel også en betydelig grad av statlig styring og koordinering, i England har det på 1980- og 1990-tallet vært en bevegelse i retning av mer politisk styring gjennom bruk at markedsmekanismer, mens Sverige på 1990-tallet har gått fra en detaljstyrt opptakskapasitet over til mer desentralisering.

Dimensjoneringen fastlegges i liten grad gjennom eksplisitte beslutninger. Slike beslutninger kan være å begrense opptaket totalt eller til visse studier, eller det kan være pålegg om å opprettholde kapasitet på visse fag til tross for svak søkning. Økt kapasitet ut over det det er søkere til, kan ikke pålegges, men kan påvirkes gjennom ulike incitamenter.

Generelt innenfor OECD-området synes det i betydelig grad å være rent politiske formuleringer som har ligget til grunn for dimensjoneringen. Det synes videre som om det i større grad er etterspørselen etter studieplasser og ikke beregninger av arbeidsmarkedets behov som ligger til grunn. Alle landene synes allikevel å være opptatt av koblingen mellom utdanning og arbeidsliv, og betydningen av kompetanse for økonomien brukes overalt som et argument for å oppnå vekst i høgre utdanning.

Det som varierer mest mellom disse landene, er virkemidlene. I alle de tre landene har det vært en dreining i retning av mer strategisk og incitamentorientert finansiering av institusjonene. Det markedsaspektet som er mest framtredende, er studiesøkernes etterspørsel etter studieplasser.

10.7 Fastsetting av kapasiteten i høgre utdanning

Fastsetting av kapasiteten i høgre utdanning berører blant annet hvem som skal bestemme kapasiteten, og på hvilket grunnlag kapasiteten skal bestemmes.

Tabell 10.11 gir en illustrasjon av de kombinasjonsmulighetene som dette gir:

1. Stortinget gjennom statsbudsjettet og departementet i tildelingsbrev tildeler midler og fastsetter mål og grenser for kapasiteten ved den enkelte institusjon ut fra hva som antas å være den framtidige søkning og tidsbruk for den enkelte i høgre utdanning.

2. Stortinget gjennom statsbudsjettet og departementet i tildelingsbrev tildeler midler og fastsetter mål og grenser for kapasitet ved den enkelte institusjon ut fra samfunnets - og særlig arbeidslivets - framtidige behov for utdanning.

3. Institusjonene selv avgjør hvor mange de ønsker å ta opp på grunnlag av etterspørsel etter ulike utdanninger.

4. Institusjonene selv avgjør om de vil tilby et bestemt antall plasser i ulike utdanninger som Stortinget og departementet bestemmer de vil gi midler til.

Når det gjelder utforming av et framtidig system for fastsetting av kapasitet i utdanningene, kan det tenkes kombinasjoner av henholdsvis 1 og 2 på den ene siden og 3 og 4 på den andre siden. Sentraliserte og desentraliserte systemer må med andre ord oppfattes som alternativer.

Alternativene 1 og 2 har det til felles at tildeling av midler til institusjonene skjer på grunnlag av den utdanningskapasiteten som fastsettes av sentrale myndigheter. I alternativ 1 vil dette skje med utgangspunkt i framskrivninger av søkningen etter ulike utdanninger, mens det i alternativ 2 vil skje med utgangspunkt i framskrivninger av etterspørselen etter kandidater. I begge tilfellene gir dette betydelige utfordringer til sentrale myndigheter når det gjelder innhenting av informasjon om hva som vil tilsvare framtidige behov for utdanningsplasser. I tillegg gir det sentrale myndigheter mer innflytelse over utformingen av utdanningstilbud ved det enkelte universitet og den enkelte høgskole.

Alternativene 3 og 4 har det til felles at institusjonene selv avgjør hvor mange de ønsker å ta opp til ulike utdanninger. I alternativ 3 vil midlene følge den enkelte student, slik at det vil ha ressursmessige implikasjoner for hvor mange institusjonene velger å ta opp, og hvor lang tid den enkelte student benytter ved institusjonene. I et fullstendig privatisert system vil studentene selv måtte betale sine studier ved institusjoner som ønsker å tilby utdanninger. I et offentlig finansiert system kan dette gjøres gjennom finansieringsformer der pengene følger studenten. Et eksempel på en slik løsning vil være at den enkelte student får anledning til å bruke en bestemt mengde midler fra det offentlige. Et annet eksempel vil være resultatstyrt finansiering der institusjonen blir tildelt midler fra det offentlige etter kriterier for opptak og gjennomføring av den enkeltes studier, i likhet med det danske systemet.

I alternativ 4 vil institusjonenes inntekter følge som resultat av at sentrale myndigheter ønsker et gitt antall studieplasser opprettet innenfor bestemte fag, og at sentrale myndigheter så kan velge mellom interesserte institusjoner på grunnlag av prisen og kvaliteten på det tilbudet som gis fra de ulike institusjonene. I Finland blir kapasiteten ved universitetene fastsatt på denne måten, gjennom forhandlinger mellom universitetene og departementet om antall kandidater som skal uteksamineres og hva slags ressursbehov institusjonene vil ha for å greie dette.

Det som er skissert i alternativene 3 og 4, gir nye typer utfordringer til både sentrale myndigheter og institusjonene, ved at det i et slikt system legges vekt på styring gjennom økonomiske virkemidler og bare i liten grad gis anledning til detaljorientert styring fra sentrale myndigheter. I tillegg gir dette utfordringer til hvordan systemet for høgre utdanning kan benyttes som virkemiddel for politiske mål som balansert distriktspolitikk og et helsesystem med tilstrekkelig antall leger og sykepleiere.

10.8 Fastlegging av kapasitet og bevilgninger til institusjoner innenfor høgre utdanning

10.8.1 Fastsetting av kapasitet sentralt

Samordning av utdanningskapasiteten innebærer at myndighetene fastsetter kapasitetsgrenser og dermed bevilgninger direkte ved den enkelte institusjonen. Et slikt system kan kombineres med mål om å tilfredsstille søkernes studievalg, eller mål om å tilfredsstille samfunnets og arbeidslivets behov.

Et mål om å tilfredsstille søkerne forutsetter at myndighetene har full informasjon om søkernes studieønsker. Samordna opptak kan skaffe til veie detaljert informasjon om søkermassen, og myndighetene har i realiteten like god oversikt over søkermassen som det den enkelte institusjon har. 225 Det er imidlertid flere problemer knyttet til det å benytte slik informasjon ved planlegging av kapasitet ved den enkelte institusjon. Et av disse er det gjeldende systemet for behandling av statsbudsjettet, som for det første innebærer at det budsjetteres for et kalenderår (ikke studieår), og for det andre at informasjonen om søkermassen et gitt år ikke er kjent når dette årets budsjett blir behandlet.

Et sentralt system kan alternativt kombineres med et mål om å tilfredsstille samfunnets og arbeidslivets framtidige behov for utdannet arbeidskraft. Myndighetene kan ved hjelp av framskrivninger og vurderinger av det framtidige behovet dimensjonere den nødvendige kapasiteten og fordele denne direkte på utdanningsinstitusjonene. Blant annet i Dimensjoneringsmeldingen, St.meld. nr. 36 (1998-99) Om prinsipper for dimensjonering av høgre utdanning, er det laget framskrivninger for tilbud og etterspørsel etter ulike yrkesgrupper, og på dette grunnlaget er det framtidige kapasitetsbehovet drøftet.

Dimensjonering av utdanning skjer i dag ut fra en nasjonal vurdering, der hensynet til geografisk fordeling av studiekapasitet og ønsket om sterke utdanningsmiljøer med et bredt studietilbud i alle deler av landet er sentralt i vurderingen. I Dimensjoneringsmeldingen er det en hovedmålsetning å dekke individuelle ønsker om høgre utdanning, samtidig som den etablerte kapasiteten må dekke samfunnets etterspørsel etter arbeidskraft.

I statsbudsjettet fastsettes det totale studentmåltallet som angir hvor mange studenter hver institusjon skal gi undervisning til. Departementet fastsetter også måltall for opptak til de enkelte utdanningene ved hver enkelt institusjon. Det fremmes en kongelig resolusjon om regulering av opptaket til universiteter, vitenskapelige høgskoler, statlige høgskoler og kunsthøgskoler (etter innspill fra institusjonenes styrer). I budsjettsammenheng er studentmåltallet en sentral parameter. En ny studieplass øker studentmåltallet, og dermed aktivitetsnivået, tilsvarende. Studentmåltallet er minimumstallet for hvor mange studenter institusjonene skal gi undervisning til, og ligger til grunn ved beregning av bevilgningen til hver enkelt institusjon. Noen institusjoner velger likevel å ta opp flere studenter enn det departementet pålegger, blant annet for å kompensere for forventet frafall i løpet av utdanningens varighet. Institusjonene får imidlertid ikke dekket eventuelle ekstrautgifter i forbindelse med opptak av flere studenter.

Ved oppretting av nye studieplasser tillegges vanligvis samfunnets behov stor vekt. De senest opprettede studieplassene ble slik tildelt utdanninger det var markert mangel på, som helsefagutdanninger og IT-personell. Når nye studieplasser tildeles institusjonene, tas det blant annet hensyn til institusjonenes lokalisering, fagprofil og søkning.

Ved svikt i søkningen til en utdanning kan institusjonene søke om å omdisponere studieplasser til andre utdanninger der søkningen er bedre. Til nå har godkjenning av omdisponering av ledige studieplasser innenfor førskolelærerutdanning vært midlertidige, og slik heller ikke ført til endringer i institusjonenes måltall for opptak. Det har vært en forutsetning at omdisponering av ledige studieplasser innenfor førskolelærerutdanning skal skje ved økt opptak til andre lærerutdanninger, primært grunnutdanninger og praktisk-pedagogisk utdanning. Omdisponering skjer også mellom utdanninger som ikke er utbyggingsområder, og det er da ingen betingelse at den utdanningen det omdisponeres til, er en prioritert utdanning. Hvis institusjonene ikke har anledning til å omdisponere ledige studieplasser internt, kan departementet velge å omdisponere de ledige studieplassene, og dermed tilhørende bevilgning, til andre institusjoner.

10.8.2 Fastsetting av kapasitet ved den enkelte institusjon

Et desentralisert system innebærer at hver enkelt institusjon selv bestemmer hvor mange studenter de ønsker å ta opp til de ulike utdanningene. På samme måte som ved sentralisert fastsetting av kapasitet kan et desentralisert system kombineres med at antall studieplasser tilpasses antall søkere, eller med et ønske om å dimensjonere kapasitet ut fra samfunnets behov for høgre utdanning.

Fastsetting av kapasitet desentralisert ut fra studiesøkernes ønsker kan skje gjennom organisering av et marked for utdanningstjenester der institusjonene selger utdanning til utdanningssøkere til priser som fastsettes fritt. Likevekt vil bli bestemt av tilbud og etterspørsel, det vil si at antall studieplasser tilpasses antall utdanningssøkere som kan og vil betale det de ulike studieplassene koster. Alternativt kan det skje ved at institusjonene får offentlige bevilgninger basert på opptak, det vil si hvor mange studenter institusjonene greier å rekruttere, eller bevilgninger basert på innsats, det vil si kandidat- og/eller vekttallsproduksjon.

Ønsket om å opprettholde et tilbud med tilstrekkelig bredde i utdanningssystemet, og ikke minst å beskytte det desentraliserte systemet en har, kan tilsi at det må etableres virkemidler som har til hensikt å ivareta små fag eller fag som opplever svikt i søkningen. Det kan dreie seg om mange år før lærekrefter er tilstede og i aktivitet, om en skal sikre gode kvalifikasjoner. Det er ressurskrevende å bygge opp gode fagmiljøer, og det kan være ønskelig at enkelte fag i større grad skjermes for kortsiktige svingninger i markedet.

Den desentraliserte modellen kan alternativt kombineres med at myndighetene ønsker å dimensjonere utdanningssystemet ut fra samfunnets framtidige behov for høgre utdanning. For å oppnå en ønsket utdanningskapasitet kan myndighetene benytte seg av avtaler mellom institusjonene og staten. Institusjonene må da konkurrere om gitte utdanningsoppdrag innenfor ulike utdanninger.

Et desentralisert system kan finansieres ved at studenten trekker penger ut av studentkonto, det vil si at studentene får anledning til å bruke et gitt beløp bevilget av det offentlige til å etterspørre utdanning. Bruk av studentkonto innebærer en form for markedssimulering; studenten vil kunne bruke pengene på ønsket utdanning/kurs på ønsket utdanningsinstitusjon. Dette gir studenten mer makt i forhold til institusjonene ved at de kan velge å bruke pengene ved en annen institusjon hvis tilbudet ikke oppfyller de kravene som studenten har satt til kvalitet, undervisningsform osv. Individuelle vurderinger av forholdet mellom pris og kvalitet ved de ulike institusjonene vil være avgjørende for hvor studenten ønsker å «kjøpe» sin utdanning.

En annen måte å finansiere utdanning på i et desentralisert system er innsatsstyrt finansiering. Dette innebærer at institusjonene får bevilgninger i forhold til beståtte eksamener eller kandidatproduksjon. Eksempler på slike finansieringssystemer er innsatsstyrt finansiering av norske sykehus og det danske taksametersystemet. Det danske systemet innebærer at bevilgningen er basert på antall beståtte eksamener, der det differensieres mellom ulike fagområder og utdanninger. Bevilgningens størrelse tilpasses studentenes studieprogresjon; institusjonene får ingen bevilgning for studenter som ikke tar eksamen, mens det gis full uttelling for de som følger normert studietid.

I et sentralt system vil utdanningskapasiteten ved hver enkelt institusjon og utdanning kunne holdes relativt stabilt over tid. Stortinget har prioritert å spre kapasiteten innenfor de fleste utdanningene over hele landet, noe som til en viss grad tvinger studentene til å reise dit det er ledig kapasitet. Et desentralisert system derimot vil kunne medføre større svingninger i studenttallet og dermed i bevilgninger til institusjonene. Dette vil kunne være tilfellet uavhengig av om det er samfunnets behov eller individenes studieønsker som ligger til grunn for dimensjonering av kapasitet.

10.9 Regelverket for fastsetting av kapasitet i høgre utdanning

10.9.1 Regelverk for samordning av kapasiteten i høgre utdanning

Fastsetting av kapasitet i høgre utdanning i Norge gjøres gjennom et regelverk som i stor grad legger ansvaret for dimensjonering til departementet. Dette tilsvarer en kombinasjon av alternativ 1 (sentralisert og søkerstyrt kapasitetsbeslutning) og alternativ 2 (sentralisert og behovsstyrt kapasitetsbeslutning) i tabell 10.11. Alternativ 1 og 2 i tabellen representerer prinsipper for dimensjonering som er knyttet til fremtidig tilfredsstillelse av søkerbehov, samfunnsbehov eller en kombinasjon av begge. For at sentrale myndigheter skal kunne fastsette kapasitetsgrenser og bevilgninger etter søkernes etterspørsel eller samfunnets behov, kreves det oversikt over de ulike behovene som finnes.

Departementet har gjennom lov om universiteter og høgskoler av 1995 ansvar for en rekke områder som berører fastsetting av kapasitet og fordeling av denne til ulike institusjoner innenfor høgre utdanning:

• Krav til opptaksgrunnlag for søkere til høgre utdanning.

• Regulering av adgangen til studier når kapasitetshensyn krever det, eller ut fra en helhetsvurdering av utdanningene i landet.

• Regler om rangeringen av søkere til adgangsregulerte studier.

• Hvordan gradsstrukturen skal være, hvilke yrkesutdanninger som skal tilbys, og hvilke titler disse skal gi rett til.

• Hvilke fagtilbud den enkelte institusjon skal kunne gi.

• Nasjonale standardkrav til utdanninger. For visse yrkesutdanninger vil det innebære at departementet fastsetter rammeplaner som beskriver utdanningens mål, obligatoriske enheter, krav til praksis, samt arbeids- og eksamensformer.

• Hvilken generell uttelling de ulike fag, utdanninger og emner fra statlig eide institusjoner i høgre utdanning skal gi innenfor gradssystemet.

• Generelle regler om godkjenning av utdanning tatt annet sted enn innenfor de statlig eide institusjonene innenfor høgre utdanning.

Fastsetting av kapasitet ut fra søkernes behov forutsetter et system som kan gi departementet oversikt over etterspørsel og utdanningstilbud, samt hva slags utdanning det søkes til og hva som prioriteres. En slik oversikt over søkernes etterspørsel og prioriteringer vil også kunne gi informasjon om for lav eller høy tilstrømning til bestemte studier.

Samordna opptak er opprettet av Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet for å administrere opptaket til grunnutdanninger ved universiteter, vitenskapelige høgskoler og statlige og private høgskoler. Samtidig gir Samordna opptak informasjon om søkertilstrømningen til ulike studier. Gjennom analyse av materialet fra Samordna opptak kan en finne utviklingstrekk i søkermønster. Dette kan sammenholdes med utviklingstrekk i befolkningens størrelse og sammensetning og utviklingen i samfunnet for øvrig. På denne måten kan Samordna opptak gi informasjonsgrunnlag som kan benyttes for framtidig fastsetting av kapasitet. Problemet er imidlertid at dette bare i begrenset grad kan gi et godt beslutningsgrunnlag for departementet og politiske myndigheter når det gjelder hvordan endringer i samfunnet påvirker søkermønsteret til ulike utdanninger ved universiteter og høgskoler.

Arbeidslivets og samfunnets behov for utdannet personell gir særlige utfordringer i et sentralisert system der departementet regulerer kapasiteten. For enkelte utdanninger vil imidlertid dette kunne gjøres gjennom studier av befolkningsutvikling, og det som følger av Stortingets vedtak når det gjelder samfunnets behov for antall utdannede i spesifikke kategorier. Dette gjelder først og fremst utdanningskategorier som er knyttet til offentlig sektor, som lærer- og helseutdanninger. Det kan noteres at Dimensjoneringsmeldingen, St.meld. nr. 36 (1998-99) Om prinsipper for dimensjonering av høgre utdanning særlig drøfter behovet for kapasitet når det gjelder disse typer utdanninger. For andre typer utdanninger er det betydelig mer problematisk å anslå samfunnets behov for kapasitet i ulike utdanninger. En grunn er usikkerhet om utviklingstrekk i samfunnsøkonomi. En annen grunn er at selve kapasitetsfastsettingen kan tenkes å påvirke utviklingstrekk som er forutsetninger for dimensjoneringen av ulike utdanninger.

10.9.2 Rammebetingelser i et desentralisert system

Fastsetting av kapasitet på grunnlag av hva den enkelte ønsker, kan organiseres ved at utdanningsinstitusjonene tilbyr undervisningstjenester til utdanningssøkende. Dette tilsvarer alternativ 3 i tabell 10.11. Penger vil følge studentene ved at studentene selv disponerer midlene og plasserer ressursene i den institusjonen de ønsker å studere ved, eller ved at statlige bevilgninger følger den enkelte student gjennom studieløpet. Begrensninger fastsatt av sentrale myndigheter vil kunne avvikles. Isteden vil institusjonene selv kunne beslutte om de har kapasitet til å åpne studier, eller om det er behov for adgangsbegrensning.

Et alternativ til dette er utforming av avtaler mellom samfunnet og institusjonene når det gjelder utdanningskapasitet. Mens det bare indirekte kan gjøres en kobling mellom utdanninger og samfunnets behov i det som er skissert i avsnittet over, kan kontraktbaserte tildelinger av studieplasser tilpasses samfunnets behov for utdanningskapasitet. Slike avtaler vil inneholde spesifikasjoner av hva som kreves av utdanningene, hvor stor kapasiteten skal være, og midler som skal knyttes til antallet studieplasser i kontrakten. Slike avtaler behøver ikke være knyttet til de årlige budsjettbehandlingene, men kan knyttes til perioder på flere år. I Sverige og Finland tildeles en del av midlene til institusjonene innenfor høgre utdanning på basis av liknende avtaler som utformes i samarbeid mellom politiske myndigheter og institusjonene. Et slikt system vil være desentralisert fordi den enkelte institusjon vil kunne avgjøre hvor mange studenter som den ønsker å ta opp og til hvilken pris. Med andre ord vil den enkelte institusjon selv kunne avgjøre om den vil inngå kontrakt på basis av de vilkårene som ligger i denne. Dette vil også gi sentrale myndigheter mulighet til å sammenlikne institusjonene, ved at ulike institusjoner vil ønske ulike kontraktsvilkår når det gjelder antall studenter, midler per studieplass og muligens innholdet i utdanningene.

Når det gjelder opptak kan det tenkes at institusjonene i et desentralisert system vil utvikle egne ordninger for opptak og adgangsbegrensninger. Dette kan gjøre det vanskelig for studenter å bevege seg mellom institusjonene, og kan svekke ønsker om mobilitet av studenter mellom lærestedene.

Utvikling av institusjonsspesifikke ordninger for opptak og svekket studentmobilitet kan motvirkes med oppretting av et sterkt faglig fellesorgan for opptak og akkreditering av institusjoner innenfor høgre utdanning. Dette vil innebære at utdanninger og institusjoner innenfor høgre utdanning må evalueres når det gjelder kvalitet og innhold i utdanningene, og hvordan utdanningene er tilpasset et felles gradssystem for høgre utdanning i Norge. En slik gjennomgang av institusjonene vil kunne gi dem rett til tildeling av grader, og gi utdanningene formell uttelling også ved andre institusjoner innenfor høgre utdanning i Norge. I og med at systemet ikke skal gi rom for fastsetting av kapasitet på grunnlag av ønsker og planer fra politiske myndigheter, vil det være sentralt at et faglig organ for akkreditering får en uavhengig posisjon i forhold til andre sentrale myndigheter.

10.10 Utvalgets vurderinger og forslag

Utvalget mener at det er et nasjonalt ansvar å sikre en tilstrekkelig totalkapasitet i høgre utdanning. Selv om det kan være kortsiktige svingninger i etterspørselen etter utdanning, er det nødvendig med en overordnet og mer langsiktig vurdering. I forhold til et nasjonalt mål om å opprettholde et studietilbud med tilstrekkelig bredde, har regjeringen og Stortinget en forpliktelse til å sikre nødvendige økonomiske rammevilkår.

Er det mulig å planlegge kapasiteten i høgre utdanning?

Etterspørselen etter høgre utdanning består av søkernes studieønsker og arbeidslivets etterspørsel etter kandidater. En kan enten anta at søkerne er i stand til å fange opp signaler fra arbeidsmarkedet og deretter fastsette kapasiteten i forhold til søkernes interesser. Et annet utgangspunkt er at det er statens ansvar å fange opp signaler fra arbeidslivet og dimensjonere utdanningstilbudet etter det. I det første tilfellet overlates mye av styringen til markedskrefter, i det siste tilfellet er det prinsippet om statlig planlegging som gjelder. Et viktig spørsmål når det gjelder dimensjonering av høgre utdanning er derfor graden av statlig styring og regulering, og hvilke mekanismer som brukes i styringen. Etter utvalgets vurdering kan imidlertid ikke etterspørselen alene være styrende for fastsetting av kapasiteten ved lærestedene. For det første kan ikke institusjonene foreta omfattende endringer i sin kapasitet fra en dag til en annen. Det kan dreie seg om flere år før lærekrefter er tilstede og i aktivitet om en skal sikre gode kvalifikasjoner. For det andre har universitetene og høgskolene et nasjonalt og regionalt ansvar som kultur-og tradisjonsbærere i samfunnet. Uavhengig av kortsiktige betraktninger rundt etterspørselen må lærestedenes opptaks- eller studiekapasitet dimensjoneres for å kunne ivareta dette hensynet.

Det er en sammenheng mellom muligheten for å forutsi et framtidig utdanningsbehov og karakteren av de endringer vi ser i samfunnet. Desto større stabilitet og kontinuitet det er i samfunnet, desto lettere vil det være å klarlegge fordelingen av studieprogrammer og fag noen år framover. Enkle framskrivninger vil på en relativt presis måte kunne forutsi utdanningsbehovet innenfor ulike fagfelt. Enkelte forhold er mer stabile og forutsigbare enn andre, for eksempel den demografiske utviklingen. Endringer i etterspørselen etter utdannet arbeidskraft er imidlertid mer komplisert enn som så. Hvis det er riktig at vi står overfor et skifte, så vil dette også omfatte sammensetningen av et framtidig arbeidsmarked. Raske endringer måtte gjøre planleggingshorisonten kortere og prognosene mer usikre. Etter utvalgets vurdering tilsier erfaringene fra tidligere prognoser at ambisjonsnivået ikke må være for høyt.

Det tar ofte lang tid før arbeidsmarkedets etterspørsel resulterer i økt utdanningskapasitet på aktuelle områder. Dette skyldes blant annet at arbeidsgiverne, ikke minst private, vanskelig kan gi noenlunde presise ønsker annet enn i en kort tidshorisont. Videre tar det normalt flere år før effekten av økt utdanningskapasitet blir merkbar i forhold til behov på arbeidsmarkedet. Svingninger i tilbud og etterspørsel er naturlig, og det norske arbeidsmarkedet har vist seg å være fleksibelt og er i internasjonal sammenheng preget av en relativt stor grad av substitusjon mellom yrker. Flere utdanninger er fleksible og gir en grunnleggende kompetanse som kan benyttes innenfor flere ulike typer av jobber. Dette gjelder særlig åpne studier, men også for profesjonsutdanninger. Nye grupper vinner innpass på arbeidsmarkedet, og supplerer og fortrenger de som tradisjonelt har vært sysselsatt på et område. I andre tilfeller forsvinner arbeidsplasser, og kompetansebehov endres. Det er slik et komplisert samspill mellom individuelle studievalg og arbeidslivets behov for kompetanse.

Tidsfaktoren er et vesentlig element i dimensjoneringen av utdanningskapasiteten, blant annet fordi det tar lang tid før et nytt kull entrer arbeidsmarkedet. Etterspørselen etter arbeidskraft endres raskt, og avvikene kan bli til dels store. Utvalget mener allikevel at anslag og framskrivninger for tilbud og etterspørsel etter ulike utdanningsgrupper kombinert med demografi er nyttig kunnskap.

Hvilke forhold er det som påvirker dimensjoneringen?

Rekrutteringen til det høgre utdanningssystemet er et resultat av et samspill mellom flere faktorer. Dette kan være forhold ved samfunnet som næringsstruktur, konjunkturendringer og politiske prioriteringer. Det kan være forhold knyttet til søkerne slik som demografi og individuelle ønsker og behov. Endelig kan det være forhold ved institusjonen som geografisk plassering, kapasitet og kompetanse, samt institusjonens evne til å tilpasse seg skiftende etterspørsel.

Det har vært en utvikling mot et generelt økende behov for kompetanse i samfunns- og næringslivet. Tradisjonelle industrier og primærnæringer har fått redusert sysselsetting, mens petroleumssektoren og spesielt tjenesteytende næringer i privat og offentlig sektor har hatt en sterk vekst. Teknologiske og organisatoriske endringer i arbeidslivet fører til at kompetansebehovet i arbeidslivet er økende. Det er et hovedhensyn ved utformingen av utdanningspolitikken å sikre tilstrekkelig tilgang på kvalifisert arbeidskraft, og gi den enkelte best mulig forutsetninger for å komme inn på arbeidsmarkedet.

Ellers er det vel kjent at profesjonsinteressene har hatt stor innvirkning på tilbudet av studieplasser, noe som for eksempel innenfor helsefagene har ført til en systematisk underdekking. Problemet er imidlertid ikke bare at det mangler studieplasser. På andre områder, for eksempel innenfor ingeniørfag, er tilbudet større enn etterspørselen, til tross for gode utsikter på arbeidsmarkedet.

Det er flere grunner til at søkningen til og andelen som tar høgre utdanning, vil fortsette å kunne ligge på et høyt nivå, slik som de siste års studietilbøyeligheter viser. Ett element her er at veksten i foreldregenerasjonens utdanningsnivå vil bidra til at flere unge vil ønske å ta høgre utdanning. I tillegg kommer faktorer som økonomiske fordeler av høgre utdanning. Med en god utdanning styrkes den enkeltes grunnlag for å møte et arbeidsmarked med økende krav til kompetanse og omstilling. Signaler fra arbeidslivet tyder på at stadig flere funksjoner vil bli fylt av personer med utdanning ut over videregående opplæring. Årskullenes størrelse kan imidlertid bidra til å sette grenser for veksten i rekrutteringen til høgre utdanning.

Internasjonal mobilitet og livslang læring

Høgre utdanning er i økende grad en del av et større internasjonalt utdannings- og arbeidsmarked. Større grad av internasjonal mobilitet vil påvirke tilbud og etterspørsel etter arbeidskraft. Konsekvensene av kortvarige kapasitetsskranker innenfor ulike fagområder kan derfor reduseres ved å utdanne flere norske studenter i utlandet, og ved å tillate en større import av etterspurt kompetanse.

Kompetansereformen legger opp til en nærmest kontinuerlig kompetanseutvikling der grunnutdanningen i stor grad vil være basis for videre læring. Markedet for etter- og videreutdanning er et marked med store muligheter også for de statlige institusjonene. Dette bidrar til å gi en ytterligere fleksibilitet i utdanningssystemet på flere måter. For utdanningsinstitusjonene åpner kompetansereformen opp for nye muligheter å utnytte ledig kapasitet.

Sentralt eller lokalt initiativ

Utvalget mener den sentrale planleggingen må begrenses til å sørge for en totalkapasitet i systemet, samt sørge for en overordnet geografisk plassering av denne kapasiteten i form av studieplasser. Utvalget mener det er nødvendig med en viss sentral styring for å sikre minimumskapasitet innenfor visse fagområder og utdanningstyper. Dette kan være fagområder der det er ønskelig å opprettholde en faglig kompetanse, selv om søkergrunnlaget på et tidspunkt ikke er så høyt at finansieringssystemet vil sørge for tilstrekkelig finansiering uten særtilskudd. Det kan også være behov for nasjonal styring av utdanninger som er av særlig betydning for samfunnet, slik som visse typer helsefagutdanninger. Her må det være et nasjonalt ansvar å sørge for et tilstrekkelig tilbud av kandidater. En del faktorer må derfor unndras en etterspørselsorientert tenking. Utvalget mener det er i samfunnets interesse å ta faglig ansvar for å opprettholde visse fag til tross for manglende rekruttering. Dette gjelder både på utdannings- og forskningssiden.

Etter utvalgets vurdering ligger utfordringen i å etablere et system som er fleksibelt i forhold til utviklingen på arbeidsmarkedet og endringer i studentenes etterspørsel, samtidig som overordnede samfunnshensyn blir ivaretatt. Det sentrale i et desentralisert system vil være at den enkelte institusjonen tar et lokalt initiativ, basert på en vurdering av etterspørselen og behovet. Ansvaret for de sentrale myndighetene bør i større grad begrenses til de overordnede hensyn i velferdssamfunnet. Det kan dreie seg om de viktigste utdanningsområdene, kulturelle, regionale eller andre overordnede hensyn i samfunnet. Institusjonen fremmer en plan for departementet, som på grunnlag av denne og eventuelt andre samfunnshensyn utarbeider forslag til avtale med hvert enkelt lærested. Dette er nærmere omtalt i kapittel 13 Finansiering av høgre utdanning og forskning.

10.10.1 Utvalgets forslag

Etter en samlet vurdering av de spørsmålene som knytter seg til dimensjonering av kapasitet i høgre utdanning fremmer utvalgetfølgende forslag:

• totalkapasiteten i høgre utdanning bør møte individenes etterspørsel

• individenes ønsker og samfunnets behov bør være retningsgivende for fordelingen av kapasiteten

• det fastlegges en minstekapasitet ved visse typer utdanninger som er av særlig betydning

• institusjonene gis stor grad av frihet til å bestemme sammensetning av de ulike utdanningene

• institusjonene gis stor grad av frihet til å omdisponere kapasiteten innenfor ulike utdanninger og fagområder i takt med endringer i etterspørselen

• institusjonene gis incentiver til å tilpasse seg etterspørselen etter utdanning

11 Organisering og tilknytningsform i høgre utdanning

11.1 Utfordringene

De utfordringene som høgre utdanning i Norge står overfor, er sammensatte. På den ene siden har institusjonene som oppgave å sørge for kontinuitet gjennom langsiktig kunnskapsoppbygging, tradisjonsformidling og en stor evne til uavhengig kritisk analyse. På den annen side må de være vare for endringer i samfunnet og utdanne kandidater og levere forskning og utvikling som kan være med på å løse dagens problemer og behov.

Samfunnsoppdraget

Diskusjonene om de strategiske valgene innenfor utdanningssektoren reflekterer de store veivalg i samfunnet. Det er pekt på sammenhengene mellom kunnskap, økonomisk vekst, utvidelse av folkestyret og framveksten av et ansvarlig velferdssamfunn. Denne forankringen i samfunnet er et oppdrag fra fellesskapet til de institusjonene som forestår utdanning og forskning på høyt nivå.

Universitetene og høgskolene representerer på mange måter samfunnets hukommelse. Mens vår felles hverdag er preget av en kort tidshorisont med sterke krav om raske endringer, skal disse institusjonene ha tid og rom til fordypning, kritisk refleksjon og formidling av tradisjoner og avansert kunnskap. Institusjonene skal ikke bare formidle kunnskap som skal brukes her og nå, men også være med på å utvikle vår evne til å tilegne oss ny kunnskap på en kritisk og kreativ måte, og de skal representere vesentlige bindeledd til det internasjonale kunnskapsforrådet.

Denne formen for kunnskapsutvikling og kunnskapsformidling er meget krevende og fordrer lærings- og forskningsmiljøer av høy kvalitet. Disse miljøene må være i stand til å utvikle sine særtrekk og klare å gå forbi dagens oppfatninger av hva som er selvfølgelige sannheter og behov. Institusjonene må ha rom til å utvikle slike miljøer, og tilstrekkelig frihet til å foreta de strategiske valgene som er nødvendige.

Spørsmålet er om dagens organisering av sektoren gir dem det handlingsrommet de trenger, og om systemet i sterk nok grad er med på å motivere institusjonenes ledelse og ansatte til å ta større ansvar for utviklingen av egen institusjon.

Alminneliggjøring av høgre utdanning

De sentrale utviklingstrekkene ved utdannings- og forskningssystemet gjennom 1900-tallet har vært vekst og differensiering. Det utdannes og forskes i et omfang vi ikke har sett tidligere. Samtidig er denne utdanningen og forskningen mangeartet og differensiert. Det oppstår stadig nye utdanningstyper, og det dukker opp nye aktører.

Man har også fått nye typer studenter, noe som blant annet har gitt behov for større variasjon i utdanningstilbudet, større kontakt med arbeidslivet og lignende. Eldre studenter som søker videre- og etterutdanning, vil for eksempel ha andre forutsetninger og behov enn førstegangsstudenten. Det ligger en utfordring i å finne organisatoriske former som setter lærestedene i stand til å håndtere den økende kompleksiteten i studentmassen og studietilbudet.

Internasjonalisering og konkurranse

Internasjonalt vokser det fram nye alternative studietilbud. Det er også kommet en rekke yrkesrettede studietilbud i utkanten av universitets- og høgskolesektoren. Dette gjelder for eksempel fagskoleutdanninger innenfor alt fra informasjonsteknologi til skjønnhetspleie. Det er derfor ikke bare demografiske grunner til at studenttallet går ned. Institusjonene må være forberedt på at de må arbeide hardere for å tilfredsstille mange og motsetningsfylte krav om de skal lykkes i å tiltrekke seg dyktige og engasjerte studenter. Det vil også bli økt rift om høyt kvalifisert fagpersonell.

Ny teknologi

Den teknologiske revolusjon utfordrer de organiserte læreprosessene ved lærestedene. Det er i dag mulig å ta en likeverdig utdanning uten å måtte oppholde seg på et lærested. Undervisningen preges av nytt innhold, nye læringsformer og nye organisasjons- og samarbeidsformer.

Bruken av nye teknologiske hjelpemidler i fagene endres raskt og stiller store krav til faglig oppdatering og etterutdanning. Utviklingen av IKT vil derfor måtte bli et sentralt element i utdanningspolitikken inn i det nye århundret. Institusjonene vil møte nye generasjoner med studenter som er vant til nye arbeidsformer og som gjør aktiv bruk av moderne teknologi. Disse vil komme med klare forventninger til hva universitetene og høgskolene bør tilby dem. Dette forutsetter igjen at lærestedene har ressurser og fullmakter til å forske og utvikle de nye redskapene i undervisningen.

Livslang læring

De fleste må i dag fornye og utvikle sin kompetanse gjennom hele livsløpet. Kunnskapen ligger til grunn for næringsutvikling, sysselsetting, verdiskapning og (i siste instans) for aktiv deltakelse i demokratiet. I økende grad vil opplæringen og utdanningen måtte skje i arbeidslivet og i et samspill mellom arbeidslivet og de tradisjonelle lærestedene.

Arbeidslivet merker et økende behov for personer med høgre utdanning som vet hvordan de skal finne, tilegne seg, bruke og videreutvikle ny viten. Institusjonene må utdanne personer med god fagkunnskap og en velutviklet evne til å lære mer.

Forskningen og utviklingsarbeidet må gi grunnlag for innovasjoner som kan anvendes i næringslivet og i offentlig sektor. Men det er ikke nok. Man må også utvikle et godt samspill mellom disse institusjonene og samfunnet for øvrig, slik at disse kunnskapsmiljøene kan gi mer direkte bidrag til næringsutvikling og løsningen av sentrale problemer innenfor områder som miljø, helse og velferd. Universitetene og høgskolene vil selv ha et stort faglig utbytte av et slikt samarbeid.

Økt handlefrihet

Staten har et sentralt ansvar for å fremme overordnede nasjonale hensyn og sikre at lærestedene videreføres som sentrale kultur- og tradisjonsbærere i samfunnet. Lærestedene har behov for en organisasjonsform som sikrer handlefrihet og omstillingsevne. Samtidig trenger omgivelsene institusjoner som kan levere kandidater og kunnskap som kan være med på å utvikle kultur, velferd og næringsliv. Utfordringen ligger i å finne organisatoriske løsninger som ivaretar alle disse hensynene.

11.2 Hovedproblemstillinger

11.2.1 Generelt

I drøftelsen av organisering av universiteter og høgskoler står man ovenfor svært sammensatte problemstillinger. Av de mer presise organisatoriske problemstillingene, er det i utredningens framstilling valgt å skille mellom organiseringen av institusjonens forhold til staten som eier av institusjonen på den ene siden, og den interne organiseringen av institusjonen på den andre. De to dimensjonene kan skilles fra hverandre, men samtidig vil det være mye de samme hensyn og de samme generelle begrunnelser som vil gjøre seg gjeldende.

Dette kapitlet vil hovedsakelig drøfte organiseringsform for institusjonene.

11.2.2 Dagens organisering

Det er ulike hovedkategorier for organisering av statlige virksomheter og organisasjoner. Valg av organisasjonsform avhenger normalt av de oppgaver institusjonene er satt til å løse.

Institusjoner kan være en del av staten som ordinært forvaltningsorgan eller som forvaltningsorgan med særlige fullmakter i forhold til sentralforvaltningen. Alternativt kan statlige virksomheter organiseres som særskilte rettssubjekter som rettslig og økonomisk er skilt ut fra staten, for eksempel som eget rettssubjekt i henhold til egen særlov eller som aksjeselskap.

Det er viktig å være oppmerksom på at utformingen av organisasjoner innenfor hovedkategoriene kan være forskjellige. Den faktiske organiseringen av et eget rettssubjekt i henhold til særlov vil i stor grad avhenge av hva særloven definerer. Tilsvarende gjelder for forvaltningsorganer med særskilte fullmakter. Hvilke fullmakter det enkelte forvaltningsorgan er gitt, vil variere.

I utgangspunktet er de statlige institusjonene forvaltningsorganer. Det innebærer at de er en del av staten og underlagt de generelle regelverkene for statlige virksomheter. Institusjonene omfattes dermed av Bevilgningsreglementet for staten, Økonomireglementet for staten og andre generelle lov- og regelverk for økonomi- og personalforvaltning. De er som utgangspunkt også underlagt andre generelle regelverk som gjelder for statlige forvaltningsorganer.

Universiteter og høgskoler er i tillegg regulert av en egen lov. Denne loven fastsetter både regler for utøvelsen av utdanningsvirksomheten og regler om organiseringen.

Ut fra de særlige hensyn som gjør seg gjeldende i universitets- og høgskolesektoren, er det i universitetsloven fastsatt særregler for institusjonene som på enkelte punkter fraviker det generelle regelverket som gjelder for forvaltningsorganer. Loven gir på enkelte områder institusjonene selvstendig beslutningsmyndighet. Dette gjelder i faglige spørsmål. Etter lovens § 2 nr. 3 kan institusjonene ikke gis pålegg om læreinnholdet i undervisningen og innholdet i forskning eller det kunstneriske og faglige utviklingsarbeidet. I tillegg er institusjonens styre gitt endelig beslutningsmyndighet i en rekke spørsmål. Dette er særlig knyttet til klageordninger og omgjøring av vedtak.

Med disse unntakene har departementet myndighet på følgende områder når det gjelder de statlige institusjonene for høgre utdanning:

• Instruksjonsmyndighet. Dette innebærer at myndighetene kan gripe inn i driftsmessige forhold (økonomiske og administrative spørsmål) ved de statlige høgre utdanningsinstitusjonene. Departementets oppfølging av statsbudsjettet gjennom tildelingsbrev til de statlige institusjonene kan ses som en del av myndighetenes instruksjonsmyndighet. Instruksjonsmyndigheten omfatter ifølge loven ikke det faglige innholdet i virksomheten, men den faglige profilen kan påvirkes gjennom vedtak om fagsammensetting, læreplaner, opptak med mer.

• Tilsynsmyndighet. Det er i dag uklart i hvor stor grad Statsråden og departementet står ansvarlig for kvaliteten på og omfanget av den undervisningen og forskningen som utføres ved institusjonene. Institusjonenes selvstendighet når det gjelder det faglige innholdet, tilsier at statsrådens ansvar er begrenset, og først og fremst knyttet til at Stortingets forutsetninger for bevilgninger blir fulgt opp og at institusjonene følger gjeldende lover og regelverk. I tillegg har myndighetene ansvar for de gradeene som institusjonene kan tildele, samt sammensetning av fag og dimensjonering av institusjonene så vel som studentkapasiteten.

I tillegg kan ulike statlige institusjoner og myndighetsorgan være:

• Oppdragsgivere. Staten er den viktigste eksterne finansieringskilden for institusjonene. Myndighetene bruker institusjonene til å realisere mål innenfor forsknings- og utdanningspolitikk.

Til sammenlikning er statens oppgaver overfor de ikke-statlige høgskolene mindre omfattende, og skillene mellom utdanningsinstitusjonene og myndighetene klarere. Departementet er:

• Tilsynsmyndighet. Staten er tilsynsmyndighet for de av institusjonenes utdanninger der det er gitt eksamensrett og rett til å tildele grader.

• Oppdragsgiver. Staten er oppdragsgiver når det gis tilskudd til studieplasser og midler til forskning.

11.3 Tidligere drøftinger

11.3.1 Reformer i universitets- og høgskolesektoren

Den første institusjonen innenfor høgre utdanning i Norge var fra starten av styrt gjennom en kongelig oppnevnt kansler og en prokansler som var mellomledd mellom regjeringen og universitetet. Som følge av påvirkning fra europeiske, og særlig danske og tyske, universitetsidealer ble universitetet etter hvert gitt større grad av selvstyre. Samtidig ble universitetet knyttet direkte til departementet ved at styringsnivået mellom universitetet og departementet, kansler og prokansler, forsvant i 1845. I 1905 ble valg av rektor innført på universitetet, og rektoren ble tillagt tilsynsplikt og selvstendig myndighet for universitetene, de vitenskapelige høgskolene og de statlige høgskolene i 1994.

NOU 1988: 28 Med viten og vilje

I NOU 1988: 28 Med viten og vilje, utarbeidet av det såkalte Hernes-utvalget, ble det understreket at det var behov for politisk styring på en rekke områder: ressursbruk og prioritering mellom ulike fag og forskningsfelt, hvilke akademiske grader ulike institusjoner skal kunne tildele, sektorens samlede omfang, balansen mellom lærestedene og dimensjoneringen av forskningsinnsatsen. I spørsmålet om tilknytningsform foreslo Hernes-utvalget at institusjonene burde være forvaltningsorganer.

Utredningen ble fulgt opp av St.meld. nr. 40 (1991-92) Fra visjon til virke. I meldingen ble tilknytningsform ikke gjort til gjenstand for nærmere drøfting. Det ble forutsatt at universitetene, de vitenskapelige høgskolene og de nye statlige høgskolene skulle være forvaltningsorganer. Det samme gjorde Stortinget i behandlingen av meldingen.

NOU 1993: 24 Lov og rett i Norgesnett

NOU 1993: 24 Lov og rett i Norgesnett(Bernt-utvalget) hadde som utgangspunkt at det skulle etableres et lovverk som gjorde det mulig å etablere et nettverk av institusjoner for høgre utdanning, Norgesnettet.

Utvalget mente det var viktig å finne en tilknytningsform for institusjonene som ga en balanse mellom institusjonenes behov for selvstendighet og samfunnets behov for politisk styring. Bernt-utvalget la særlig vekt på institusjonenes behov for selvstendighet i spørsmål som omhandlet krav til faglig kvalitet på virksomheten. Utvalget foreslo at institusjonene skulle være forvaltningsorganer med særlige fullmakter. Den politiske styringen burde begrenses til å omhandle strategiske spørsmål, prioritering av ressurser og samordning av aktiviteter i sektoren.

Forslaget om tilknytningsform ble fra Bernt-utvalgets side delvis begrunnet i at både Hernes-utvalgets innstilling og St.meld. nr. 40 (1991-92) Fra visjon til virke hadde forutsatt at institusjonene skulle være forvaltningsorganer. Dette begrenset alternativene av tilknytningsformer de kunne velge mellom. Gjennom organisering som forvaltningsorganer med særskilte fullmakter kunne institusjonene få:

«fleksible rammer som institusjonene kan utforme sin styringsstruktur innenfor. Dette gjør det mulig for staten å gjennomføre en konkret og fleksibel tilpasning av fullmakter og delegasjon til hver enkelt institusjons forutsetninger» (NOU 1993: 24, s. 54).

I motsetning til Hernes-utvalget mente Bernt-utvalget at en ved å gi mer selvstendighet til institusjonene kunne danne grunnlag for utviklingen av ulike styringsstrukturer ved institusjonene, noe som igjen kunne føre til arbeidsdeling mellom institusjonene på faglige områder.

Spørsmålet om tilknytningsform ble ikke vurdert i regjeringens forslag til ny lov om høgre utdanning (Ot.prp. nr. 85 (1993-94). Stortinget drøftet heller ikke dette nærmere i sin innstilling, Innst. O. nr. 40 (1994-1995). Som resultat av dette forble de statlige høgre utdanningsinstitusjonene organisert som ordinære forvaltningsorganer.

NOU 1999: 18 Organisering av oppdragsvirksomhet ved statlige universiteter og høgskoler

Utvalget for høgre utdanning la i 1999 fram egen utredning om organisatoriske rammebetingelser for oppdragsvirksomhet ved statlige universiteter og høgskoler, NOU 1999: 18 Organisering av oppdragsvirksomhet. Utvalget argumenterte for at den eksternt finansierte virksomheten som foregår ved universitetene og høgskolene, er en viktig og betydningsfull del av samfunnets satsing på utvikling og bruk av ny kunnskap. Virksomheten kan gi både faglig og økonomisk utbytte.

Utvalget viste til at gjeldende regelverk for oppdragsvirksomhet ved institusjonene legger stor vekt på hensynet til økonomisk ryddighet og god forvaltning av statlige midler, mens det i mindre grad gir institusjonene handlefrihet til å etablere praktiske ordninger som kan stimulere til økt omfang av oppdragsvirksomhet.

I NOU 1999: 18 anførte utvalget at institusjonenes organisering som forvaltningsorgan gjør det vanskelig med en oppmykning av rammebetingelsene for mer markedsorientert oppdragsvirksomhet. Utvalget påpekte at det er viktig å skape klare skiller mellom denne typen virksomhet og institusjonenes ordinære utdanningsvirksomhet og disiplinutvikling. Utvalget var opptatt av at oppdragsvirksomhet ikke skal subsidieres av eller virke styrende på den alminnelige grunnforskningsaktiviteten og de ordinære utdanninger ved institusjonene.

Ut fra dette foreslo utvalget at de statlige høgre utdanningsinstitusjonene skal kunne organisere oppdragsvirksomhet i egne enheter. Disse enhetene skal underlegges styret ved institusjonene. De skal kunne delta som forretningsmessige aktører og sikre ryddighet og ansvarlighet i forhold til institusjonene. Utvalget foreslo derfor at institusjonenes styrer skal kunne forvalte eierinteresser i aksjeselskaper eller statsforetak på vegne av staten, og at de eksisterende randsoneinstitusjonene som er organisert som stiftelser, blir omdannet til aksjeselskap eller statsforetak.

11.3.2 Reformer i statlig virksomhet

Sentral statlig styring kan være med på å sikre stabilitet, forutsigbarhet og koordinering av oppgaver. Tregheten og svakhetene i et slikt beslutningssystem vil imidlertid komme til syne i et samfunn preget av sterk forandring. For å sikre at de statlige institusjonene skal være i stand til å fungere i sektorer preget av endring, har derfor mange av de statlige institusjonene etter hvert fått større frihet og større ansvar.

Staten har et stort handlingsrom når den skal bestemme hvordan de statlige virksomhetene skal organiseres. Dette handlingsrommet har ved en rekke anledninger i 1980- og 90-årene blitt vurdert og utvidet for en rekke institusjoners vedkommende. Organiseringen og tilknytningsformene for ulike statlige virksomheter har derfor etter hvert blitt svært variert og mangfoldig.

NOU 1989: 5 En bedre organisert stat

Et utvalg ledet av Tormod Hermansen foretok i NOU 1989: 5 En bedre organisert stat, en omfattende drøfting av organisering av statlige virksomheter. Utvalgets innstilling fikk stor betydning for reformer av statlige virksomheter på 1990-tallet.

Utgangspunktet var et ønske om å finne fram til nye og mer effektive måter å organisere statlig virksomhet på. Utvalget skrev at:

«Det hovedspørsmål utvalget har stått overfor er om statens virksomhet kan organiseres bedre. Utvalgets svar på dette spørsmålet er ja. Det er mulig å organisere statens virksomhet på en bedre måte, og det er viktig at vi får en bedre organisert stat. Det er viktig for publikum og det samfunnet staten skal tjene. Det er viktig for de politisk ansvarlige og det er viktig for dem som har sitt virke som arbeidstakere i statens virksomhet. Den viktigste siden ved en bedre organisert stat er likevel den betydningen dette har for å virkeliggjøre et levende folkestyre. Det dreier seg om de organisatoriske og administrative betingelsene for at Regjeringen og det stortingsflertallet den er utgått fra, skal få omsatt sine politiske mål og programmer til praktiske styringstiltak og effektiv tjenesteyting.»

Et viktig synspunkt var at statlige virksomheter ikke burde organiseres ut fra en felles mal eller ut fra samme prinsipielle begrunnelser. I stedet burde organisasjonsformen være tilpasset virksomhetenes formål og de krav som rettes mot virksomhetene fra brukere og samfunnet for øvrig. Utvalget understreket at «En må velge organisasjonsformer som er tilpasset de enkelte virksomheters karakter og det styringsbehovet som overordnet politisk myndighet har».

Samtidig ønsket utvalget at staten skulle legge vekt på styring etter langsiktige målsetninger for de ulike virksomhetene:

«(..) statsmyndighetene (må) utvikle de organisasjons- og styringsformer en vil benytte, slik at den politiske styringen i all hovedsak knyttes til løsningen av spørsmål som har prinsipiell og strategisk betydning, mens en i større grad lar virksomhetene selv innrette den praktiske virksomhet innenfor mål, rammer og retningslinjer som er trukket opp på det politiske plan. Bedre styring i stort og mindre styring i smått må være en generell regel for utforming av virksomhetenes organisasjons- og rammebetingelser.»

For å ivareta behovet for mer fleksibilitet og autonomi, samtidig med behovet for styring fra statens side, foreslo Hermansen-utvalget at enkelte forvaltningsorganer kunne gis vide fullmakter innenfor personal- og økonomiforvaltning. Behovet for autonomi skulle ivaretas ved at den enkelte virksomhet selv skulle kunne kontrollere innholdet i virksomheten. Virksomheter der faglig autonomi er vektlagt, har derfor blitt organisert på denne måten. Eksempler på slik organisering som det vises til i NOU 1989: 5 En bedre organisert stat, er de fem tidligere forskningsrådene, Norsk kulturfond og Naturskadefondet.

Hermansen-utvalget foreslo at staten burde organisere sin virksomhet i form av statlige forvaltningsorganer, statlige selskaper eller ved deltakelse i selskaper. Utvalget mente at stiftelsesformen var lite egnet for organisering av statlig virksomhet, ut fra både et styrings- og et ansvarssynspunkt 226.

Spørsmålet om organiseringen av statlig virksomhet ble fulgt opp av regjeringen i St.meld. nr. 35 (1991-92) Statens forvaltnings- og personalpolitikk, se omtale nedenfor.

NOU 1991: 8 Lov om statsforetak

I NOU 1991: 8 Lov om statsforetak ledet av advokat Gudmund Knudsen ble det utarbeidet utkast til en ny statsselskaspslov. Utvalget ble gitt i mandat å utforme lov for statlige selskaper som skulle utgjøre et alternativ til forvaltningsbedrifter og statsaksjeselskap. Disse statlige selskapene skulle kunne drive forretningsmessig virksomhet, og samtidig ivareta sektorpolitiske hensyn. Utvalget valgte å gi betegnelsen statsforetak til denne nye selskapsformen. Foretakene skulle helt ut eies av staten, og det ble ikke gitt mulighet for andre eiere. Dette ville gjøre det umulig å hel- eller delprivatisere virksomheter organisert som statsforetak. Statsforetak ville være egne rettssubjekt, men med enkelte begrensninger i den økonomiske handlefriheten som følge av at staten ville svare for de økonomiske forpliktelsene ved en eventuell oppløsning av selskapet.

Som oppfølging av dette la regjeringen fram forslag til lov om statsforetak i Ot.prp. nr. 32 (1990-91). Proposisjonen fulgte i det alt vesentlige utvalgets lovforslag. I Innst. O. nr 67 (1990-91) ga flertallet i stortingskomiteen, representanter fra Arbeiderpartiet og Kristelig folkeparti, støtte til regjeringens lovutkast. De mente blant annet at det er behov for en organisasjonsform som gir bedriftsledelsen større grad av handlefrihet til å drive virksomhet på et fornuftig forretningsmessig grunnlag innenfor rammen av virksomhetens overordnede sektorpolitiske mål. Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet mente at aksjelskapsmodellen vil være bedre egnet enn den foreslåtte statsforetaksmodellen. Dette ble delvis begrunnet i at ved organisering som statsforetak får staten et ubegrenset økonomisk ansvar ved selskapsoppløsning, samtidig som foretakene er fristilt fra Stortingets budsjettkontroll. Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti hadde som sterkeste innvending mot lov om statsforetak at Stortingets ansvar og kontroll med sektorpolitiske målsetninger svekkes. Hun mente derfor at virksomheter med sektorpolitiske målsetninger burde være underlagt Stortingets finansmyndighet.

NOU 1991: 26 Om bruk av styrer i statlige virksomheter

Hermansen-utvalgets innstilling ble lagt til grunn for Stenstadvold-utvalgets arbeid, NOU 1991: 26 Om bruk av styrer i statlige virksomheter.

Utvalget skulle vurdere bruken av styrer i statlige virksomheter, herunder forholdet mellom styrene og de overordnede myndighetene. Et hovedsynspunkt her var at: «Dersom det forekommer hyppige styringsinngrep fra de politiske myndigheter, er forutsetningen for bruk av styre undergravet.»

Utvalget var av den oppfatning at styrer i statlige virksomheter burde ha delegert vide fullmakter fra myndighetene, slik at styret fikk et reelt ansvar for ledelse av virksomheten. Spørsmålet var om dette kunne være forenlig med organisering av statlige virksomheter som forvaltningsorganer. Utvalget foreslo at det ble etablert retningslinjer for styrer i statlige virksomheter som var organisert som forvaltningsorganer, og at disse fikk en egen betegnelse, «forvaltningsorgan med styrer», som atskilte dem fra alminnelige forvaltningsorganer uten styrer. Utvalget foreslo videre at styrene burde ha ansvar for fastsetting av den interne organiseringen av virksomhetene, herunder ansettelse og avskjedigelse av ledelsen ved virksomhetene.

St.meld. nr. 35 (1991-92) Statens forvaltnings- og personalpolitikk

I samme periode ble det også utformet mer spesifikke innstillinger om statlige virksomheter, NOU 1988: 40 Datapolitikk i staten i 1990-årene og NOU 1988: 15 Samspill om grunndata. Samtlige innstillinger, herunder NOU 1991:8 Lov om statsforetak og Stortingets behandling av denne, ble lagt til grunn for regjeringens St.meld. nr. 35 (1991- 92) Statens forvaltnings- og personalpolitikk. Fundament for fellesskap.

En sentral problemstilling i meldingen var hvilke organisasjonsformer som er best egnet for statlig virksomhet.

Det blir her pekt på at statlige virksomheter ivaretar et mangfold av verdier, formål og hensyn. Meldingen deler derfor det syn som ble fremmet av Hermansen-utvalget om at organisasjons- og styringsformer må passe for de mange forskjellige oppgavene som staten har. Statlig virksomhet bør, ifølge meldingen, i hovedsak organiseres som forvaltningsorgan. Den andre hovedformen som bør benyttes, er statlig eide selskaper. Stiftelser og stiftelsesliknende organer er ifølge meldingen lite egnet for organisering av statlige virksomheter.

Selv om det i meldingen pekes på en rekke behov for endringer, gis det uttrykk for at det eksisterende systemet i hovedsak fungerer tilfredsstillende. Det heter blant annet at «Det er Regjeringens oppfatning at vi har en god forvaltning i Norge. Dette tilsier at det ikke er behov for noen drastiske endringer».

I stedet foreslås det tiltak for en «planmessig og systematisk utvikling». Tiltakene blir inndelt i følgende punkter:

• Ressursutnyttelse og omstilling: Kostnadseffektivisering gjennom «bl.a. mer effektiv internadministrasjon, ytterligere bruk av informasjonsteknologi og muligheter for at sentrale fellesfunksjoner (..) kan utnyttes bedre for hele statsforvaltningen».

• Målstyring og fokus på resultater: «Målstyring skal muliggjøre oversiktlig og helhetlig styring fra øverste nivå. Samtidig skal utførende nivå gis maksimal frihet til å finne de løsninger som gir best effekt. Det skal bli sterkere innretning mot resultater og resultatoppnåelse.»

• Samspill: Regjeringens forslag var å «stille strengere krav til samspill mellom etatene innad i forvaltningen og mellom kommunal og statlig forvaltning. Det er også nødvendig å styrke samarbeidet mellom privat og offentlig sektor».

• Personalpolitikk og ledelse: Regjeringen foreslo her å legge vekt på lederansvar og personalpolitisk resultatansvar, delegere personalpolitiske virkemidler, etablere tidsmessige regelverk, fremme kompetanseutvikling og etablere en lønnspolitikk som stimulerer til resultater.

I Innst. S. nr. 63 (1992-93) ga stortingskomiteens flertall, samtlige med unntak av representanter fra Sosialistisk Venstreparti, uttrykk for at de er «enig i at organisasjons- og styringsformene i staten vil måtte variere etter de forskjellige oppgavene som staten skal utføre i samfunnet». For øvrig mente komiteens flertall at statlige virksomheter burde organiseres som forvaltningsorgan eller som statseide selskaper i de tilfeller der virksomhetens art tilsa dette.

Høyre og Fremskrittspartiet mente at offentlig tjenesteyting i større grad burde organiseres i egne driftsenheter og selskaper, mens de andre partiene mente at statlig virksomhet i hovedsak burde organiseres som forvaltningsorgan.

Komiteen var enig med regjeringen i at stiftelser var en lite egnet organisasjonsform for statlige virksomheter. I likhet med regjeringen var komiteen opptatt av å gi statlige virksomheter større grad av ansvar og frihet for å realisere målsetninger for virksomheten: Komiteen ville likevel understreke at «det må være et mål at detaljstyring begrenses i størst mulig grad fordi dette bryter med prinsippene om mål- og resultatstyring».

NOU 1999: 15 Hvor nært skal det være

I NOU 1999: 15 Hvor nært skal det være ble den framtidige organiseringen av fylkeskommunale sykehus drøftet. Utvalget ble ledet av professor Rune Sørensen.

Utvalget så det som vesentlig å gi sykehusene rammebetingelser som fører til økt fokus på krav til kvalitet og bedre service på tjenestene. Utvalgte viste i den forbindelse til at institusjonene står overfor krav til brukerfokus, blant annet som et resultat av den nye pasientloven. Et samlet utvalg mente det var behov for endringer i organisasjonsformen til de fylkeskommunale sykehusene.

Flertallet i utvalget ønsket ikke å legge formelle restriksjoner på statens og fylkeskommunenes organisasjonsfrihet, og mente derfor at sykehuseier selv burde kunne vurdere og velge tilknytningsform. Mindretallet mente at valgfriheten burde begrenses til forvaltningsorganer, slik at sykehusene forblir en del av staten og fylkeskommunen som rettslige enheter.

Storparten av flertallet mente at det foreslåtte kommunalt selskap og statsforetak er egnede tilknytningsformer for offentlige sykehus. Disse formene ble vurdert som alternativer til dagens forvaltningsorganisering. Sykehusene skal uansett forbli offentlig eide, understreket utvalget, de er underlagt folkevalgt styring, og stat og fylkeskommune skal ha kontroll med sykehusenes økonomiske rammer. Samtidig la utvalget vekt på sykehusledelsens selvstendighet og ansvar for den daglige driften.

Ot.prp. nr. 25 (1999-2000) Om lov om fylkeskommunale sykehusselskaper m.m.

Sørensen-utvalgets forslag ble behandlet av regjeringen i Ot.prp. nr. 25 (1999-2000) Om lov om fylkeskommunale sykehusselskaper m.m. Det ble her foreslått en særlov for fylkeskommunale sykehusselskaper.

Loven gir nye muligheter for organisering av sykehusene uten at tidligere organisasjonsformer avskaffes. Eieren av sykehusene må i hvert enkelt tilfelle vurdere og avgjøre om det er ønskelig å endre organisasjonsformen for sykehuset. Meldingen lanserer muligheten for å opprette en ny form for selskaper, såkalte «sykehusselskaper».

Etter forslaget blir sykehusselskap eget rettssubjekt som selv kan inngå kontrakter og få partsstilling overfor domstolen og andre myndigheter. Fylkeskommunen vil på vegne av sykehusselskapet inngår tariffavtale med videre med de ansattes organisasjoner, men vil ha mulighet til å delegere denne myndigheten til sykehusselskapet.

En rekke bestemmelser som legger myndighet til eier i selskapsmøtet, vil begrense styrets myndighet i disse selskapene. Gjennom dette får fylkeskommunene muligheter til å styre sykehusselskap gjennom vedtekter, instruks i selskapsmøte og ved å inngå avtaler. Dette skal sikre en vid adgang til å foreta demokratisk styring og kontroll med forvaltningen av sykehusvirksomheten. Forvaltningsloven og offentlighetsloven skal, i tråd med lovforslaget, gjelde for sykehusselskaper. Stortinget vil behandle lovforslaget våren 2000.

Reformer på 1980- og 90-tallet

Fra midten av 1980-tallet er det gjennomført en rekke endringer i organiseringen av statlige virksomheter. I en rapport fra Statskonsult (1998:18) blir det vist til at det i perioden 1980-1998 ble gjennomført minst 50 slike endringer. Et sentralt trekk ved reformene er at statlige virksomheter er gitt en friere tilknytning til de sentrale statsmyndighetene.

En drivkraft bak endringene var det mange opplevde som manglende fleksibilitet for forvaltningsorganenes økonomi og personalforvaltning på 1980-tallet. I rapporten fra Statskonsult regnes dette som hovedårsaken til «stiftelsesbølgen» på 1980-tallet. Mange av de stiftelsene som ble opprettet, var også samarbeidsstiftelser, der flere statsinstitusjoner sammen organiserte virksomheter som stiftelser. I tillegg ble stiftelsesformen benyttet for å organisere samarbeid mellom statlige og ikke-statlige virksomheter.

En rekke virksomheter der faglig autonomi er av stor betydning, har blitt organisert som forvaltningsorganer med særskilte fullmakter. Eksempler på dette fra 1980-tallet var de fem tidligere forskningsrådene, Norsk kulturfond og Naturskadefondet. På 1990-tallet ble Norges forskningsråd organisert på denne måten sammen med de forskningsinstituttene som er underlagt departementene (Statskonsult 1998: 18).

Ønsker om en friere stilling for statlige virksomheter førte også til en omdanning av forvaltningsbedrifter til statsselskaper. Dette gjaldt for alle de store infrastrukturbedriftene som tidligere var organisert som del av forvaltningen, men som nå er organisert som statsforetak, herunder Statkraft, Statnett og Statskog, egne rettssubjekter organisert i henhold til særlov, herunder NSB BA, Postbanken BA og Posten BA, og aksjeselskaper som Telenor og Statkorn. Ifølge Statskonsult har endringene omfattet 65 000 statstjenestemenn. Antall statstjenestemenn er dermed redusert med nesten 1/3 i løpet av 1990-årene.

11.4 Forskjellige former for organisering av statlig virksomhet

Det finnes en rekke forskjellige måter å organisere statlig virksomhet på. Valget av organisasjonsform er knyttet til hvilke mål og hensyn man ønsker å realisere med virksomheten. Generelt blir det antatt at organisering som rene forvaltningsorganer er best om målet er direkte styring og kontroll utført av overordnet politisk myndighet. I samsvar med dette er den rene forvaltningsorganformen i alminnelighet best egnet for organer som driver offentlig myndighetsutøvelse i form av å treffe vedtak eller gi forskrifter. Om målet er mer konkret tilpassing til ulike hensyn og behov, velges gjerne tilknytningsformer som gir institusjonen mer selvstendighet.

Uansett hvilken tilknytningsform som velges, vil institusjonene fortsatt være statlige og under offentlig kontroll og ansvar. Det viktigste unntaket er stiftelser, som eier seg selv.

Det finnes to hovedkategorier av alternativer. Virksomheten kan enten organiseres som en del av staten eller som et eget rettssubjekt.

Velger man å organisere virksomheten som en del av staten, kan man i dag velge mellom følgende organisasjonsformer:

• forvaltningsorgan

• forvaltningsorgan med særskilte fullmakter

• forvaltningsbedrift (lite brukt i dag)

Følgende former har vært brukt ved organisering som eget rettssubjekt:

• etablering av egen særlov for organisering som eget rettssubjekt

• statsforetak

• aksjeselskaper

• stiftelser

De ulike organisasjonsformene kan i utgangspunktet betraktes som ulike hovedkategorier som vil gi institusjonene ulike rammebetingelser.

Ved valg av forvaltningsorgan som tilknytningsform vil organiseringen følge av de generelle rammebetingelser som gjelder for virksomheter organisert som en del av staten. Tilsvarende vil et aksjeselskap være organisert i tråd med lov om aksjeselskaper.

Innenfor enkelte av hovedkategoriene, forvaltningsorganer med særskilte fullmakter og eget rettssubjekt organisert i henhold til særlov, vil organiseringen av virksomhetene variere avhengig av innholdet i fullmaktene som gis og bestemmelsene i særloven. For de andre hovedkategoriene vil variasjonen være mindre, og avhengig av vedtekter eller annet regelverk for virksomhetene.

11.4.1 Del av staten

Instruksjon og ansvar

Som en del av staten vil universitetene og høgskolene være underlagt de overordnede myndighetenes generelle instruksjons- og omgjøringsmyndighet. Staten, representert ved den aktuelle statsråd, har direkte instruksjonsmyndighet overfor institusjonene i alle forhold, med mindre annet er fastsatt i lov.

Det er ingen bestemte formkrav til denne instruksjonen. Virksomhetene kan instrueres direkte gjennom skriftlige pålegg og til og med gjennom mer uformelle, muntlige beskjeder. Instruksjons- og omgjøringsmyndigheten er begrunnet i det hierarkiske forvaltningssystemet med statsråden som øverste leder og ansvarlig overfor Stortinget. Statsråden kan instruere i alle forhold, og står da også i alle forhold ansvarlig overfor Stortinget. Unntak fra dette må gis i form av lovbestemmelser eller fullmakter. Slike unntak reduserer imidlertid ikke statsrådens ansvar for virksomhetene.

Rettslig selvstendighet

Forvaltningsorganer er ikke egne rettssubjekt, og kan dermed ikke inngå formelt bindende avtaler med andre som organet selv svarer for. Ettersom institusjonen er en del av staten er det staten som svarer for og er part i de avtalene disse institusjonene inngår. Når statsorganer inngår avtaler, er dette altså med grunnlag i delegert myndighet fra overordnet forvaltningsorgan. Hvis et universitet eller en høgskole i dag inngår avtale med en institusjon eller bedrift, er det følgelig staten som er kontraktspartner, ikke institusjonen. Det er derfor også staten som eventuelt kan bli saksøkt, og som må svare for institusjonens forpliktelser.

Av samme grunn kan institusjonene rettslig sett heller ikke inngå bindende kontrakter med andre institusjoner som er en del av staten. Rettslig sett har det således ikke mening å la institusjonen inngå formelt forpliktende avtale med departementet. I så fall vil staten inngå en avtale med seg selv.

Det er likevel ikke noe i veien for at for eksempel et universitet inngår en uformell overenskomst med et departementet, men departementet kan som overordnet myndighet i staten når som helst gjøre om denne overenskomsten. En slik ordning kan likevel ha en politisk og sosial effekt, blant annet fordi et klart løftebrudd kan bli en politisk belastning for regjeringen.

Begrensninger i selvstendig myndighet - økonomiske forhold

Handlingsrommet til forvaltningsorganene er begrenset når det gjelder økonomiske forhold. Dette følger av at institusjonen rettslig sett er en del av staten. Det er da per definisjon staten som påtar seg alle forpliktelser, se Grunnloven § 75b og c, som fastslår at det er Stortinget som har finansmyndigheten for staten. Institusjoner som er en del av staten, er underlagt Stortingets lånemyndighet, og kan derfor ikke ta opp lån.

De er også underlagt de lover som gjelder for institusjoner som er en del av staten, herunder forvaltningsloven og offentlighetsloven.

11.4.2 Eget rettssubjekt

Staten kan også organisere sine virksomheter som egne rettssubjekter. Juridisk sett vil virksomhetene ikke lenger være en del av staten. Staten kan likevel fortsatt eie virksomhetene fullt ut, slik at de forblir statlige institusjoner. Slike institusjoner vil som utgangspunkt kunne inngå bindende avtaler med andre innenfor de alminnelige rammene som gjelder for kontraktsfriheten. De vil i samsvar med dette også kunne inngå bindende avtaler med staten ved departementet.

Når institusjonene er egne rettssubjekter, er det et skille mellom eier og ledelse. Eier - det vil normalt si staten ved den aktuelle statsråden - utøver myndighet gjennom formelle vedtak som treffes i et formalisert møte som betegnes generalforsamling (eventuelt foretaksmøte eller selskapsmøte). Utenfor generalforsamlingen har staten ingen myndighet i egenskap av å være eier. I generalforsamlingen kan departementet gjennom vedtektene fastsette rammer for styrets og daglig leders virksomhe, og det kan gi styret individuelle og generelle instrukser.

Den kanskje viktigste oppgaven for departementet som eier er å sørge for at institusjonen har et styre som er i stand til å lede virksomheten på en forsvarlig måte og i samsvar med rammer og overordnede målsettinger som er fastsatt av Stortinget og departementet. Svikter tillitsforholdet mellom departementet og selskapets styre vil det være departementets oppgave å sette sammen et nytt styre.

Departementet som eier forholder seg til styret, som er ansvarlig overfor departementet. Departementet har således ingen direkte linje til den daglige ledelsen og har i samsvar med dette heller ingen direkte instruksjonsmyndighet over daglig leder.

Det følger av selskapslovgivningens rollefordeling mellom eier og ledelse at statsråden ikke står ansvarlig for den løpende virksomheten i institusjonen som hører under styret og daglig leder. Statsråden har i forhold til Stortinget likevel et tilsynsansvar som innebærer et overordnet ansvar for at statens eierinteresser forvaltes på en forsvarlig måte og i samsvar med Stortingets forutsetninger. I denne forbindelsen er statsråden underlagt Riksrevisjonens kontroll.

Statlig kapitaltilførsel kan skje gjennom egenkapitalinnskudd i form av aksjekapital eller selskapskapital eller som statlige lån til institusjonen. Dessuten kan institusjonen med grunnlag i avtale påta seg ulike former for oppdrag for staten som det blir betalt for. Institusjoner som driver på områder der det finnes ulike former for offentlige tilskuddsordninger, vil kunne dra nytte av disse på lik linje med ikke-statlige institusjoner og organisasjoner. EØS-avtalens statsstøtteregler setter rammer for statens adgang til å favorisere statlige institusjoner i forhold til konkurrerende ikke-statlige institusjoner.

Institusjoner som er organisert som egne rettssubjekter, er ikke underlagt Stortingets bevilgningsmyndighet (finansmyndighet). Dette innebærer at institusjonen selv kan ta opp lån uavhengig av Stortingets myndighet til å ta opp statslån etter Grunnloven § 75b. I lovgivningen eller vedtektene for den enkelte institusjonen kan det imidlertid være fastsatt særlige begrensninger i institusjonens adgang til å ta opp lån.

En annen viktig konsekvens av at en institusjon er organisert som eget rettssubjekt er at den ikke er underlagt Stortingets bevilgningsmyndighet etter Grunnloven § 75 d. Dette innebærer at institusjonen selv disponerer sine inntekter og formue uavhengig av om dette er skaffet til veie gjennom statlige overføringer eller gjennom institusjonens drift.

Slike institusjoner er heller ikke underlagt statens system for stillingshjemler . Dette innebærer at institusjonene i utgangspunktet står fritt til å opprette de stillingene de ser nødvendig for å dekke institusjonens behov. Lønnsfastsettelsen er i utgangspunktet uavhengig av statens lønnssystem. Det må her understrekes at systemet for stillingshjemler allerede er opphevet for de statlige universitetene og høgskolene.

De ansatte er ikke underlagt tjenestemannsloven og tjenestetvistloven, men det regelverket for ansatte som gjelder i den ikke-statlige sektoren. På dette punktet er det imidlertid i særlovgivningen for enkelte egne rettssubjekter organisert i henhold til særlov fastsatt ordninger som innebærer at sentrale bestemmelser i tjenestetvistloven gjelder. 227

Institusjoner som er organisert som egne rettssubjekter, er i utgangspunktet ikke omfattet av forvaltningsloven og offentlighetsloven. Hvis institusjonen er tillagt myndighet til å treffe enkeltvedtak eller fastsette forskrifter, gjelder likevel forvaltningsloven og offentlighetsloven for denne delen av virksomheten. 228 Dessuten kan det tenkes at det i særlovgivningen bestemmes at disse lovene skal gjelde delvis eller fullt ut.

11.4.3 Forvaltningsorganer

De statlige institusjonene for høgre utdanning er i dag organisert som ordinære forvaltningsorganer. Forvaltningsorganer er en del av staten. Ifølge NOU 1999: 15 Hvor nært skal det være, s. 46, karakteriseres forvaltningsorganer av følgende når det gjelder styrings- og ansvarsforhold:

• Forvaltningsorganene er en del av staten som juridisk person; statsmyndighetene styrer ved instruksjon; organene er direkte underlagt Kongens og vedkommende departements organiserings- og styringsmyndighet og alminnelige instruksjon.

• Vedkommende statsråd er parlamentarisk og konstitusjonelt ansvarlig for alle sider ved organets virksomhet (med mindre det er foretatt avgrensning av myndigheten i lovs form).

• Det foreligger muligheter til overordnet styring med alle sider ved den løpende driften.

• Eventuelle styrer kan være gitt myndighet til å fatte beslutninger i bestemte saker gjennom vedtekter og styreinstrukser, men fordi virksomhetene er en del av staten som juridisk person, kan ikke samme ansvar gjøres gjeldende som overfor medlemmer av styrer for selskaper og stiftelser. 229

• Direktør/daglig ledelse utnevnes ofte av Kongen/vedkommende departement og ikke av styret.

Når det gjelder økonomi og personalforvaltning karakteriseres forvaltningsorganer av følgende:

• Det gjennomgående regelverket for statens økonomiforvaltning (budsjett og regnskap), personalforvaltning og innkjøp og anskaffelser gjelder.

• Virksomheten får sine økonomiske ressurser gjennom bevilgninger fra Stortinget, som blir stilt til rådighet fra vedkommende departement etter bevilgningsreglementet og statens økonomiregelverk.

• Staten er økonomisk ansvarlig for virksomheten, som ikke kan gå konkurs.

• Investeringer skjer etter kontantprinsippet, dvs. at det ikke foretas avskrivninger, og at ordinære regnskapsprinsipper ikke gjelder.

• Finansieringen av investeringer skjer via statskassen og kan ikke skje via låneopptak i regi av den enkelte virksomhet.

• Det foretas riksrevisjonskontroll med at bevilgningene disponeres i samsvar med gjeldende regler og Stortingets premisser for bevilgningen.

Når det gjelder ansattes status og offentligrettslige forpliktelser, gjelder følgende:

• Ansatte har status som statstjenestemenn som omfattes av tjenestemannsloven (med blant annet fortrinnsrett til statsstillinger og rett til ventelønn ved overtallighet) og av tjenestetvistloven. 230

• Hovedavtalen og tariffavtaler som inngås mellom staten og hovedorganisasjonene, gjelder for de ansatte.

• Forvaltningsloven gjelder for «den virksomhet som drives av forvaltningsorgan» når ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov. Saksbehandlingen må skje i samsvar med forvaltningslovens bestemmelser så langt det i særlovgivningen ikke er sagt noe annet. Forvaltningsloven inneholder blant annet regler om habilitet og regler om klageadgang, klagebehandling og hvem som er klageinstans.

• Offentlighetsloven gjelder den virksomhet som drives av forvaltningsorgan når ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov. Lovens virkeområde er i utgangspunktet det samme som forvaltningslovens. Offentlighetsloven omhandler allmennhetens rett til innsyn i organets dokumenter. Hovedregelen er at det enkelte saksdokument i forvaltningen er offentlig så langt det ikke er gjort unntak i lov eller i medhold av lov. Offentlighetsloven gjelder også for folkevalgtes innsynsrett i forvaltningens dokumenter.

• Forvaltningsorganer omfattes av Sivilombudsmannens kompetanse.

• Staten, som er selvassurandør, er erstatningsansvarlig.

Utdanningsministerens ansvar for institusjonene for høgre utdanning

Regjeringen ved Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet er øverste forvaltningsnivå for de statlig eide høgre utdanningsinstitusjonene.

Regjeringens og statsrådens ansvar og forpliktelser for virksomheten ved institusjonene må ses i lys av den uavhengige stillingen som er gitt styrene ved institusjonene i henhold til lov om universiteter og høgskoler av 12. mai 1995 nr. 22 § 4. Dette går også fram av prinsippet om at flertallet av styrerepresentantene ved institusjoner innenfor høgre utdanning bare i særlige tilfeller kan oppnevnes på annen måte enn ved valg gjennomført blant tilsatte og studenter (i tråd med bestemmelser i nevnte lov § 6). Departementet har dermed som hovedregel ikke herredømme over personsammensetningen i styreflertallet.

Statsrådens ansvar for beslutninger som er fattet av styret på områder der det er gitt myndighet i henhold til loven, er derfor i en viss grad begrenset, ettersom styret ikke er oppnevnt av departementet. Styret har imidlertid kun eneansvar for forhold som gjelder det faglige innholdet i virksomheten, nærmere bestemt innholdet i undervisning og forskning (§ 2 nr. 3). Når det gjelder økonomiske forhold og administrasjon, står institusjonen i samme stilling som andre statsinstitusjoner når det gjelder forholdet til bevilgningsreglement, økonomireglement med videre.

Når institusjonene er organisert som forvaltningsorganer, er de å betrakte som en del av staten. Statsråden og departementet kan instruere institusjonene direkte i alle økonomiske og administrative forhold som departementet mener er av betydning.

Lov om universiteter og høgskoler fastsetter en rekke områder der departementet er tillagt direkte myndighet. De viktigste områdene er:

• Hvilke avdelinger en institusjon skal ha.

• Retningslinjer for institusjonenes deltakelse i styring og finansiering av virksomheter institusjonene samarbeider med.

• Krav til opptaksgrunnlag for søkere til høgre utdanning.

• Regulering av adgangen til studier når kapasitetshensyn krever det, eller ut fra en helhetsvurdering av utdanningen i landet.

• Regler om rangeringen av søkere til adgangsregulerte studier.

• Hvordan gradsstrukturen skal være, hvilke yrkesutdanninger som skal tilbys og hvilke titler disse skal gi rett til.

• Hvilke fagtilbud den enkelte institusjon skal kunne gi, utover fagtilbud som tilsvarer 30 vekttall eller mindre.

• Nasjonale standardkrav til utdanninger. For visse yrkesutdanninger vil det innebære at departementet fastsetter rammeplaner som beskriver utdanningens mål, obligatoriske enheter og krav til praksis, arbeids- og eksamensformer.

• Hvilken generell uttelling de ulike fag, utdanninger og emner fra statlig eide institusjoner i høgre utdanning skal gi innenfor gradssystemet.

• Generelle regler om godkjenning av utdanning tatt annet sted enn innenfor de statlig eide institusjonene innenfor høgre utdanning.

11.4.4 Forvaltningsorganer med særskilte fullmakter

Forvaltningsorganer med særskilte fullmakter karakteriseres ved at virksomheten drives på en mer selvstendig måte enn de vanlige forvaltningsorganene, samtidig som institusjonen er en del av staten som juridisk person. Staten har dermed fortsatt det politiske og økonomiske ansvaret for virksomheten, og i den utstrekning det ikke er gjort spesielle unntak i spesielle fullmakter for den enkelte institusjon, gjelder det vanlige regelverket for statsforvaltningen. De særlige fullmaktene kan gjelde både faglig oppgaveløsning og personal- og økonomiforvaltningen.

Virksomhetene er nettobudsjetterte, det vil si at de mottar en rundsumbevilgning over 50-post på statsbudsjettet. 231

NOU 1999: 15 Hvor nært skal det være har en gjennomgang av dagens 11 forvaltningsorganer med særskilte fullmakter. Det vises til at disse har følgende kjennetegn:

• Begrensninger i (Kongens og) departementets instruksjonsmyndighet, gjennom at statsmyndighetene ved kgl.res. er avskåret fra å instruere institusjonen med hensyn til (visse sider ved) utøvelsen av dens virksomhet.

• Unntak fra regelverket for økonomiforvaltning, primært ved at virksomheten er nettobudsjettert, og at bevilgninger gis som en rundsum over en 50-post på statsbudsjettet («overføring til andre statsregnskaper»).

• Unntak fra deler av forvaltningsloven og offentlighetsloven.

• Unntak fra tjenestemannsloven og statlig avtaleverk, for eksempel ved at de ansatte ikke er statstjenestemenn, og at virksomheten har selvstendig arbeidsgiveransvar (det siste gjelder bare Norges forskningsråd).

• Fullmakter på personellsiden, blant annet adgang til å opprette og omgjøre stillinger på avdelingsledernivå (for eksempel ved intern omorganisering) uten å måtte forelegge dette for overordnet departement. Det er verdt å merke seg at forskjellen mellom ordinære forvaltningsorganer og forvaltningsorganer med særskilte fullmakter på dette punktet forsvant da Stortinget i 1998 opphevet stillingshjemmelsystemet ved å fjerne § 10 i Bevilgningsreglementet. Virksomheter med særskilte fullmakter som før var unntatt denne bestemmelsen er nå sidestilt med ordinære organer med hensyn til kravet om foreleggelse for departementet for godkjenning.

Stortinget vedtok ved behandlingen av Innst. S. nr. 236 (1998-99) overgang til nettobudsjettering ved universitetene som en prøveordning, tidligst fra 1. januar 2000. Riksrevisjonen har avdekket mangler ved regnskapene for Universitetet i Oslo og NTNU i 1998. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har derfor foreløpig valgt ikke å fremme forslag om overgang i St.prp. nr. 1 (1999-2000). Målet er like fullt at universitetene skal få slike særskilte fullmakter for nettobudsjettering i nær fremtid.

11.4.5 Forvaltningsbedrifter

Forvaltningsbedriftene er også del av staten. De skiller seg fra de ordinære forvaltningsorganene først og fremst ved at de er nettobudsjetterte, ved at de kan aktivere den kapitalen staten eller bedriften har investert, og ved at de er gitt fullmakter når det gjelder personal-, økonomi- og eiendomsforvaltning (Statskonsult, Rapport 1998:18).

Denne formen har tradisjonelt vært benyttet når det statlige engasjementet gjelder forretningsmessig orientert tjenesteyting som vanskelig kan ivaretas på en effektiv og fordelingsmessig akseptabel måte i markedet. Formen er tatt i bruk for andre oppgavetyper de siste årene, blant annet for intern statlig tjenesteyting og eiendomsforvaltning (Statsbygg og tidligere Televerket og NSB).

Disse blir gjerne organisert med et eget styre med begrenset myndighet på enkelte områder. Styrets myndighet varierer fra tilfelle til tilfelle.

11.4.6 Aksjeselskap

Aksjeselskapsformen er den typiske organisasjonsformen for statlig næringsvirksomhet som driver i en konkurransesituasjon. De store statlige selskapene som Statoil, Telenor, NRK, Arcus og Statkorn er alle organisert som aksjeselskaper.

Loven som gjelder for slike selskaper, er lov om aksjeselskaper og lov om allmenne aksjeselskaper. I praksis blir statens aksjeselskaper organisert som alminnelige aksjeselskaper. I aksjeloven er det gitt særbestemmelser for selskaper der staten er eneste eier. I de tilfeller der staten er eneste eier, oppnevnes styret av generalforsamlingen, som her vil være den statsråden som er gitt det statlige ansvaret for forvaltning av statens eierinteresser. Denne ordningen gjelder uavhengig av om selskapet har bedriftsforsamling som ellers har myndigheten til å velge styre. Dette innebærer at vedkommende statsråd har direkte kontroll med styresammensetningen. Videre gjelder den særordningen at Kongen kan overprøve bedriftsforsamlingens vedtak i saker om store investeringer med videre når vesentlige samfunnsmessige interesser tilsier det.

Statsrådens forvaltning av statens eierinteresser er underlagt Riksrevisjonens kontroll. I denne forbindelse er Riksrevisjonen gitt myndighet til å kreve opplysninger fra styret, administrerende direktør og revisoren for selskapet.

11.4.7 Statsforetak

Statsforetak ble etablert som en særskilt organisasjonsform for statlig virksomhet ved lov av 30. august 1991 nr. 71 om statsforetak (statsforetaksloven). Organisasjonsformen er særlig rettet mot statlig næringsvirksomhet som drives ut fra en overordnet sektorpolitisk målsetting. Statnett, Statkraft, Statskog, Statens kantiner og Medionova er organisert på denne måten.

Statsforetakformen er utformet med utgangspunkt i aksjeselskapsformen, men med en del tilpasninger som etablerer noe nærmere tilknytningsform mellom foretaket og staten som eier enn det som gjelder for aksjeselskaper.

Statsforetak er som i likhet med aksjeselskapene ikke underlagt Stortingets finansmyndighet. De disponerer med andre ord sine midler selv. Et statsforetak kan i motsetning til aksjeselskapet ikke gå konkurs. Hvis et statsforetak ikke greier å dekke sine forpliktelser, er staten gjennom særlige regler i loven pålagt et ansvar for at foretaket blir tilført nok midler til at foretaket kan dekke kreditorenes krav. Som en konsekvens av statens ansvar er statsforetakene underlagt særlige begrensninger i adgangen til å ta opp lån.

I stedet for generalforsamling har statsforetak foretaksmøte der styret, administrerende direktør, revisor og Riksrevisjonen møter uten stemmerett. Gjennom foretaksmøtet utøver det departementet som er tildelt eieransvar, sin myndighet overfor statsforetaket. Statsråden har parlamentarisk og konstitusjonelt ansvar for den overordnede forvaltningen av eierskapet, men blander seg ikke inn i den daglige driften.

Riksrevisjonen er ansvarlig for å kontrollere hvordan staten forvalter eierskapet i statsforetaket, men reviderer ikke selskapets regnskaper.

11.4.8 Eget rettssubjekt organisert i henhold til særlov

Særlovsselskap er ikke en standardform for organisering av statlige selskaper, men en samlebetegnelse på ulike selskaper som har det til felles at de er organisert ved egen lov som inneholder nærmere regler om blant annet selskapets tilknytning til staten.

Ved utformingen av særlovene tar man gjerne utgangspunkt i aksjeselskapsformen eller statsforetakformen og legger inn unntak fra loven der det er hensiktsmessig. Enkelte av selskapene, som Studentsamskipnadene, NSB BA og Posten BA, har derfor likhetstrekk med aksjeselskaper. Organiseringen av Statens nærings- og distriktsutviklingsfond ligger nært opp til dagens statsforetakmodell. Andre igjen har mer særegne organisasjons- og styringsformer. Dette gjelder for eksempel AS Vinmonopolet og Norsk Tipping AS.

I de fleste tilfeller er staten eneeier i egne rettssubjekter organisert i henhold til særlov 232. Ofte er særlovsformen valgt av hensyn til virksomhetenes samfunnsrolle og for å sikre at både forretningsmessige og politiske hensyn kan ivaretas.

11.4.9 Stiftelser

Stiftelser er selveiende enheter, og kan dermed ikke underlegges statsrådens instruksjonsmyndighet med grunnlag i statlig eierskap. Men det kan tenkes at staten kan øve innflytelse med grunnlag i vilkår for statlige tilskudd. I tillegg må stiftelsene selvsagt virke innenfor statens alminnelige rammelovgivning. I stiftelser som er opprettet av det offentlige, kan dessuten det offentlige skaffe seg innflytelse ved å oppnevne medlemmer av styret.

I henhold til forslag til ny lov om stiftelser (NOU 1998: 7) vil stifteren ikke kunne oppnevne styremedlemmer i de tilfeller der stifteren har bidratt til stiftelseskapitalen. Staten, ved fylkesmennene, har imidlertid en rolle overfor stiftelsene ved godkjenning av vedtekter og godkjenning av vedtektsendringer.

11.5 Organisering av høgre utdanningsinstitusjoner i noen OECD-land

Tabell 11.1 gir en oversikt over den politiske styringen av høgre utdanning i enkelte OECD-land. Det er her gjort en inndeling i to ulike tilnærminger til politisk styring av høgre utdanningsinstitusjoner.

1. Institusjoner for høgre utdanning betraktes som en del av offentlig forvaltning, som skissert i forvaltningsmodellen ovenfor. Dette innebærer at institusjonene er underlagt generelle eller egne lovverk som gjør at de står overfor sammenliknbare rammebetingelser, på samme måte som annen offentlig forvaltning.

2. Høgre utdanningsinstitusjoner er organisert som egne rettssubjekter. De kan være underlagt eierstyring som innebærer at de offentlige myndighetene styrer de høgre utdanningsinstitusjonene gjennom oppnevning av styrerepresentanter og gjennom utøvelse av eiermyndighet på andre måter (som for eksempel gjennom generalforsamling).

11.5.1 Høgre utdanningsinstitusjoner som del av offentlig forvaltning

Danmark

I Danmark ble det i 1993 etablert en ny lov for de høgre utdanningsinstitusjonene. Ifølge denne er det opp til styret ved institusjonen å fastsette den interne organiseringen ved institusjonene. På tross av dette er det i loven gitt nokså detaljrike bestemmelser om styrende organer på lavere nivå, ledere på lavere nivå og bruk av bevilgninger.

Institusjonene kan selv avgjøre hvilke utdanninger de vil tilby og antallet studenter de vil ta opp, men må innhente godkjenning av departementet for slike beslutninger. På grunn av den nære tilknytningen mellom de høgre utdanningsinstitusjonene og myndigheter i lovtekstene er institusjonene gitt forpliktelser og rammebetingelser som kan sammenlignes med andre deler av forvaltningen.

Sverige

I Sverige er de høgre utdanningsinstitusjonene direkte underlagt departementet. Økt delegering av myndighet har imidlertid vært et mål siden tidlig på 1990-tallet. Lovgivningen gir i liten grad føringer for institusjonenes interne organisering. Fokus er rettet mot forholdet mellom myndigheter og institusjonene. I tillegg gir loven bestemmelser vedrørende de vitenskapelig ansattes rettigheter, regler for fastsetting av deres kompetanse og plikter, og bestemmelser om innhold og organisering av studier.

Institusjonene er organisert som en del av statlig forvaltning. En viktig forskjell fra den norske forvaltningsmodellen er at myndighetene i liten grad bestemmer over den indre organiseringen og driften av institusjonene.

Tyskland

I Tyskland er det et sterkt innslag av offentlig kontroll over de høgre utdanningsinstitusjonene. De ansatte er å regne som statstjenestemenn. Det har i noen år blitt debattert om man burde gå over fra politisk styring gjennom delstatene (Länder) til styring gjennom de sentrale myndighetene. Mange ønsker også mer institusjonell autonomi.

Delstatene i Tyskland er gitt selvstyre innenfor kulturelle spørsmål, noe som også inkluderer høgre utdanning. Det er imidlertid etablert en felles lov for høgre utdanning i Tyskland som tar for seg utdanning, forskning, ansettelsesprosedyrer, og organisering og administrasjon ved høgre utdanningsinstitusjoner. Innenfor rammen av lovverket kan de enkelte delstatene gi tilleggsbestemmelser. Til sammen gjør dette at de høgre utdanningsinstitusjonene blir sterkt innvevd i offentlig forvaltning og de politiske systemene.

11.5.2 Høgre utdanningsinstitusjoner organisert som egne rettssubjekter

Australia

I Australia er med unntak av ett nasjonalt universitet samtlige 38 offentlige universiteter underlagt delstatsforsamlingene. Universitetene velger selv egen ledelse, og ledelsen kan inkludere eksterne representanter. Leder i styrende organ ved universitetene velges av medlemmene av organet. Øverste leder ved institusjonen er visekansler ( vice-chancellor)eller president. Denne er ansvarlig overfor styret. Institusjonene er samtlige gitt en selvstendig stilling overfor myndighetene.

Finland

I Finland er universitetene i lovs form gitt selvstyre. Yrkeshøgskolene er også selvstendige, og er organisert som aksjeselskaper. Eneste unntak er ARCADIA, som er organisert som stiftelse. Mens universitetene i lovs form er gitt autonomi, er yrkeshøgskolene i større grad styrt av eierne.

New Zealand

I New Zealand er universitetene kontrollert av egne styrer. Lederen ved institusjonen velges ikke, men utpekes av styret. Ved høgskolene (polytechnics) er det, etter ønsker fra institusjonene, vanlig med flertall av eksterne representanter i styret. Høgre utdanningsinstitusjoner organisert utenfor offentlig eierskap tilbyr i liten utstrekning gradsutdanninger. Det har vært foreslått å styrke den offentlige eierstyringen gjennom at man oppnevner færre styremedlemmer, og at man går inn for en overgang fra kollegiale styrer til styrer med eksternt flertall oppnevnt av myndighetene.

Storbritannia

Storbritannia har en lang tradisjon for at universitetene skal ha en fri stilling vis-à-vis myndighetene. Universitetene inngår ikke som en del av statens forvaltningsapparat, og styres heller ikke som statlig eid virksomhet.

Virginia

I Virginia, USA, er det etablert skiller mellom hvordan ulike institusjonskategorier blir styrt. Universitetene og colleger som tilbyr BA eller høgre grad, er gjort til egne rettssubjekter. De regnes imidlertid som føderale institusjoner etter Higher Institution Act, og er organisert som statlige non-profit-selskaper. De ansatte regnes som delstatstilsatte. De andre offentlig eide institusjonene for høgre utdanning, de såkalte community colleges, betraktes som et enhetlig system, og er organisert på en liknende måte som andre deler av delstatens forvaltning.

11.6 Drøfting av aktuelle tilknytningsformer

11.6.1 Felles organisasjonsmodell for samtlige statlige institusjoner for høgre utdanning

I dag er universiteter og høgskoler i Norge underlagt samme lov og regelverk. De har samme forvaltningsmessige status, og det er en felles lov for universiteter og høgskoler.

Forslag om differensiering mellom universiteter og høgskoler når det gjelder organisatoriske rammebetingelser, må blant annet forstås ut fra følgende:

• De fleste av universitetene skiller seg fra de fleste av høgskolene ved at de er betydelig større, og har en mer kompleks virksomhet.

• Universitetene og de vitenskapelige høgskolene har et spesielt ansvar for den langsiktige, grunnleggende forskningen i sektoren (se kapittel 8 om forskning).

Dette er ikke en absolutt inndeling. Enkelte av høgskolene kan sammenliknes med universitetene når det gjelder størrelse. Når det gjelder kompleksitet, kan fagsammensetningen ved enkelte av høgskolene gi vel så heterogene miljøer som en finner ved universitetene, men de kan aldri tilby en fagsammensetning av samme bredde. En del av fagmiljøene ved de statlige høgskolene utfører også langsiktig, grunnleggende forskning av stort omfang og har i tråd med det fått rett til å tildele doktorgrad. Ingen av høgskolene tildeler imidlertid doktorgrad i mer enn noen få fag.

Det finnes skiller mellom universitetene og høgskolene som kan gi noe forskjellig behov når det gjelder organisering. I NOU 1999: 18 Organisering av oppdragsvirksomhet blir det vist til at universitetene har en betydelig større andel ekstern finansiert virksomhet enn høgskolene. Dette kan i seg selv innebære at universitetene har behov for en mer selvstendig stilling enn i dag, for enklere å kunne tilpasse seg behov og ønsker fra sine omgivelser. Enkelte av høgskolene er også betydelig mindre enn universitetene og kan muligens ha behov for mer kontakt og nærmere oppfølging fra myndighetene enn universitetene.

Det kan anføres argumenter mot at universiteter og høgskoler får ulik organisatorisk stilling overfor myndighetene:

• Inndeling av institusjoner innenfor høgre utdanning i ulike organisasjonsformer kan undergrave mobiliteten av vitenskapelig ansatte, og bidra til kvalitetsmessige forskjeller mellom universitetene og høgskolene.

• Endrer man rammebetingelsene kun for universitetene, vil disse kunne tilby andre typer lønns- og arbeidsforhold enn høgskolene. Dette vil være mulig hvis universitetene blir organisert som forvaltningsorganer med særlige fullmakter eller som egne rettssubjekter. En konsekvens kan være at mobiliteten mellom universitetene og høgskolene blir svekket. Ettertraktet personell vil i større grad ønske å være ved universitetene.

• Ulike organisatoriske rammer for høgskoler og universiteter vil kunne få enkelte høgskoler til å søke å bli mer like breddeuniversitetene, for slik å oppnå universitetsstatus og de fordelene det måtte føre med seg. Det kan være uheldig hvis dette skjer til fortrengsel for utvikling av egen faglig identitet. Større grad av ulikheter i de organisatoriske rammene kan paradoksalt nok skape større grad av likhet mellom universitetene og mange av høgskolene. Dermed risikerer man også at noe av mangfoldet i norsk høgre utdanning går tapt.

Legger man samtlige institusjoner inn under samme organisasjonsmodell, kan det føre til at alle institusjonene må endre organisasjonsform i løpet av en relativt kort periode.

Alternativt kan det vurderes om institusjonene i stedet bør gis samme anledning til å velge andre typer organisasjonsmodeller. Dette vil innebære at samtlige høgre utdanningsinstitusjoner vil kunne søke departementet om endring av status. Departementet vil deretter måtte foreta en selvstendig vurdering i hvert enkelt tilfelle om en slik omdanning vil være ønskelig. Ved omdanning til eget rettssubjekt må også Stortinget ta stilling til forslag om dette i hvert enkelt tilfelle. En slik ordning vil sannsynligvis være langt tyngre å administrere for departementet.

Det er behov for økt spesialisering og et økt mangfold i denne sektoren. Behovet for fleksibilitet tilsier at alle institusjonene får den samme friheten til å utvikle egne særpreg og å finne fram til egne løsninger på de utfordringene samfunnet gir dem. Dette tilsier at de bør underlegges samme organiseringsmodell.

Allerede i dag er regelverk og styringssystemer såpass komplekse at det tar tid og ressurser for styre, ledelse og administrasjon å sette seg inn i disse. En eventuell overgang til en ny organiseringsform vil føre til en ny og ganske krevende læringsprosess. Det vil være en fordel om institusjonene går gjennom denne prosessen sammen, slik at de kan lære av hverandre og utveksle erfaringer.

En samlet overgang vil gi et bedre innsyn i styringen av sektoren. Dette kan være viktig for å fremme en demokratisk forankret styring av høgre utdanning. Ved å sørge for at omstillingsprosessen dekker alle institusjonene samtidig, vil man også unngå at den trekker ut i tid. I det følgende behandles derfor institusjonene under ett.

11.6.2 Aktuelle modeller

Valget av tilknytningsform vil ha konsekvenser for så vel driften av institusjonene som deres forhold til myndighetene. I tabell 11.2 er det gitt en enkel oversikt over ulike måter for organisering av statlig eierskap.

Overordnede mål

Valget av organisasjonsform må vurderes opp mot de overordnede målene man setter for virksomheten. Som vist i kap. 5 skal institusjonene for høgre utdanning løse en rekke oppgaver av betydning for utviklingen av landets kultur, velferd, miljø og økonomi. Institusjonene spiller derfor en viktig rolle i landets kulturelle utvikling og skal sikre demokratiet fagmiljøer med tid og anledning til å utvikle kritiske analyser av vår forståelse av oss selv, samfunnet og naturen. På den annen side skal de bidra til utdanning og forskning av mer umiddelbar nytte for næringsliv og arbeidsliv.

Organisasjonsformen må være i stand til å favne en rekke ulike aktiviteter: langsiktig disiplinutvikling og praktisk yrkesutdanning, vitenskapelig grunnforskning og næringsrettet utviklingsarbeid, internasjonalt vitenskapelig samarbeid og samspill med arbeidslivet.

Skal man sikre forskning og utdanning på områder som ikke synes umiddelbart lønnsomme fra en bedriftsøkonomisk synsvinkel, men som er av avgjørende betydning for den kulturelle og regionale utviklingen, må fellesskapet engasjere seg. Det er for eksempel bred enighet om at staten må satse på grunnforskning, blant annet fordi næringslivet ikke selv viser evne eller vilje til å foreta de langsiktige satsingene som er nødvendige. Det er samtidig behov for miljøer som kan heve seg over krav om økonomisk lønnsomhet og utbytte, som kan formidle kunnskap og tradisjoner, og som kan bidra til personlig utvikling og kulturelt og intellektuelt mangfold.

Det er som vist innledningsvis mye som tyder på at dagens organisasjonsformer ikke gir institusjonene den uavhengigheten og det ansvaret som er nødvendig for at de skal kunne levere forskning og undervisning av den kvalitet og den relevans som er nødvendig. Institusjonene er underlagt til dels meget omfattende og detaljert instruksjon, og selv om institusjonene på en del områder er gitt visse fullmakter, synes det å være stor usikkerhet både i departementet og ved institusjonene hvor langt disse rekker. Dette tilsier at det er behov for en klarere definering av institusjonenes handlingsrom. Det synes også som om det er behov for å gi institusjonene et større ansvar for egen utvikling, også på det økonomiske og administrative området.

Stiftelser

Stiftelsesformen har vært brukt til å organisere statsfinansiert virksomhet som skal være med på å nå overordnede samfunnsmessige mål. Selv om staten oppretter disse stiftelsene, vil de imidlertid ikke være eid av staten. Institusjonene vil i stedet fungere som selveide institusjoner som er underlagt stiftelsesloven. Dessuten er det i Stortingets instruks av 10. juni 1994 fastlagt særlige regler om Riksrevisjonens kontroll med stiftelser der statlige organer er gitt betydelige styringsfunksjoner eller baserer sin virksomhet på statlige midler.

Det er et grunnleggende stiftelsesrettslig prinsipp at staten ikke har eiendomsrett til stiftelser den oppretter, og at den derfor ikke kan utøve eierstyring. Innenfor visse rammer kan staten forbeholde seg retten til å oppnevne styremedlemmer i statlig opprettede stiftelser, men denne adgangen er noe innsnevret i det foreliggende utkastet til ny stiftelseslovgivning (NOU 1998: 7).

Staten har ikke instruksjonsmyndighet over de styremedlemmene den oppnevner.

Innenfor visse rammer kan styret og staten som oppretter gis myndighet til å endre stiftelsens vedtekter, herunder beslutte å oppløse stiftelsen. I utkastet til ny stiftelseslovgivning er også denne adgangen foreslått begrenset. Dette betyr at departementets mulighet for å påvirke institusjonens virksomhet vil være begrenset, og at dette først og fremst må skje gjennom bevilgninger og kontrakter. Det kan derfor bli svært vanskelig å integrere stiftelsens virksomhet i en overordnet nasjonal strategi for utdanning og forskning.

Dette er institusjoner som er gitt sentrale strategiske oppgaver av overordnet nasjonal betydning. De representerer noen av fellesskapets viktigste redskaper for kunnskapsutvikling og nyskapning, og spiller en avgjørende rolle for landets kulturelle og demokratiske utvikling. Det tilsier at de ikke kan gis så stor frihet at staten kan opphøre å være eier. Stiftelsesformen vil derfor neppe være en aktuell organisasjonsform for de statlige institusjonene for høgre utdanning.

Aksjeselskaper og statsforetak

Det forhold at institusjonene har viktige nasjonale oppgaver som strekker seg langt ut over ren markedsorientert tjenesteyting, tilsier videre at man ikke velger organisasjonsformer som primært er utviklet for markedsorientert statlig virksomhet. De statlige universitetene og høgskolene står riktignok overfor et marked for undervisning og forskning, og de må gis spillerom til å håndtere dette, men det er mye som tilsier at man ikke bør velge en organisasjonsform som gjør markedstilpasning til institusjonenes hovedoppgave.

En organisering av institusjonene som aksjeselskaper vil lett bli oppfattet som et signal om at man ønsker at de skal opptre som bedrifter som har som hovedsiktemål å øke sin inntjening, og det også selv om staten beholder 100 prosent av aksjene. De norske universitetene og høgskolene er ikke opprettet for å gi staten økte inntekter. Det er derfor lite som taler for at de bør organiseres som aksjeselskaper.

Et valg av statsforetakformen vil kanskje ikke gi det samme signalet utad, men også denne formen velges primært for institusjoner som i første rekke skal drive med markedstilpasset forretningsdrift. Det er derfor mye som tilsier at heller ikke denne formen vil være godt egnet for disse institusjonene.

Forvaltningsorganer

Om institusjonene i dag skal klassifiseres som rene forvaltningsorganer eller som forvaltningsorganer med særskilte fullmakter, er et diskusjonsspørsmål. Som vist ovenfor har allerede de statlige universitetene og høgskolene fått egne fullmakter. De velger selv sine styrer og er formelt garantert faglig frihet i universitets- og høgskoleloven. Stortinget og regjeringen ønsker nå å utvide universitetenes fullmakter til også å gjelde nettobudsjettering. Man kan derfor hevde at spørsmålet ikke er om institusjonene kan omdannes til forvaltningsorganer med særskilte fullmakter, men hva slags fullmakter de skal ha.

Dette betyr i praksis at man står overfor to mulige organisasjonsformer: forvaltningsorganer med særskilte fullmakter og egne rettssubjekter organisert i henhold til særlov. I det første tilfellet forblir institusjonene en del av staten, og det er fullmaktene som bestemmer frihetsgraden. Som eget rettssubjekt vil særloven setter grensene for institusjonenes autonomi.

11.6.3 Forskjeller mellom egne rettssubjekt organisert i henhold til særlov og forvaltningsorganer med særlige fullmakter

Juridiske rammebetingelser

Forvaltningsorganer kan gis utvidede fullmakter på omfattende felt, og dermed få driftsmessige betingelser som på enkelte områder er sammenlignbare med egne rettssubjekter. For både egne rettssubjekter organisert i henhold til særlov og forvaltningsorganer med særlige fullmakter kan det etableres særegne bestemmelser som er tilpasset den enkelte virksomhet. Dette gir fleksibilitet i forhold til de formålene som skal realiseres for de ulike virksomhetene. Det er imidlertid viktige forskjeller mellom dem når det gjelder statusen for bestemmelsene, og hva som er deres utgangspunkt.

Forvaltningsorganer med særskilte fullmakter har som utgangspunkt de bestemmelsene som gjelder for forvaltningsorganer i staten 233. Regjeringen kan ved kongelig resolusjon etablere unntak fra spesifikt angitte bestemmelser for forvaltningsorganer, slik at forvaltningsorganene får utvidede fullmakter på områder som er fastsatt i kongelig resolusjon. Bestemmelsene kan endres eller oppheves ved kongelig resolusjon, det vil si gjennom vedtak i statsråd. Den enkelte statsråd vil fortsatt ha ansvar overfor Stortinget for driften av virksomheten, i og med at virksomheten ikke er gitt fullmakter av Stortinget, men av regjeringen.

Egne rettssubjekter regulert i særlov tar utgangspunkt i gjeldende lovverk for aksjeselskaper eller statsforetak. På områder som er angitt i egen lov for virksomhetene, er det etablert særegne bestemmelser i forhold til andre statsforetak eller aksjeselskaper. Endringer eller oppheving av bestemmelsene kan gjøres gjennom behandling av odelstingsproposisjon i Stortinget. Regjeringen eller den enkelte statsråd vil ikke ha ansvar for virksomheten på de områder virksomheten selv er gitt myndighet av Stortinget. Det er bare Stortinget som kan endre eller oppheve den myndigheten virksomheten er gitt gjennom lov.

Statsrådens ansvar

En institusjon som er organisert som eget rettssubjekt er ikke en del av staten ,mens forvaltningsorganer med særlige fullmakter vil være å anse som del av staten som juridisk enhet. Dette har betydning for regjeringens og den enkelte statsråds ansvar for virksomhetene.

For egne rettssubjekter er statsrådens og regjeringens ansvar som eier av virksomhetene angitt i lovs form. For forvaltningsorganer har regjeringen og statsråden ansvar i forhold til Stortinget for virksomhetene, i og med at det ikke er etablert noe skille i lovs form mellom statsråden og regjeringen og virksomhetene.

Regjeringen og statsråden har to typer ansvar for forvaltningsorganer. For det første har statsråden et konstitusjonelt ansvar for at statens eierinteresser forvaltes forsvarlig og i samsvar med Stortingets forutsetninger. Dette er et juridisk ansvar som prinsipielt kan håndheves ved riksrett. Dernest har statsråden et parlamentarisk ansvar. Dette ansvaret er av politisk karakter. Det er vanskelig å si noe generelt om hva dette innebærer, siden innholdet i det politiske ansvaret i stor grad bestemmes av Stortinget i forbindelse med behandling av viktige enkeltsaker. I en betenkning til utvalget om dette i forbindelse med NOU 1999: 18 Organisering av oppdragsvirksomhet, trykt som vedlegg 2, uttaler professor dr.juris Eivind Smith blant annet følgende:

«Det er ikke rettslige grenser for hvilke argumenter som kan påberopes til støtte for f.eks. mistillitsforslag. I denne forstand kan parlamentarisk ansvar altså utøves når stortingsflertallet finner det for godt. Men i praksis vil flertallet være avhengig av å kunne anføre argumenter som har utsikt til å bli godtatt som rimelige og fornuftige. Derfor kan det bli vanskelig å vinne aksept for å gjøre en statsråd ansvarlig for noe som han eller hun ikke hadde rettslig adgang til å gjøre noe med. Det er heller ikke grunn til å tro at stortingsflertallet har noe ønske om å opptre i strid med et slikt utgangspunkt. Og i alle fall vil statsrådenes riksrettsansvar være begrenset til forhold som rettsreglene til enhver tid gir dem herredømme over.»

Prinsipielt er det ingen forskjell mellom statsrådens juridiske ansvar for forvaltningsorganer med særlige fullmakter og ordinære forvaltningsorganer når de særskilte fullmaktene ikke har grunnlag i Stortingvedtak, men fastsatt av regjeringen selv. Regjeringen og den enkelte statsråd har juridisk sett ansvar både for tildelingen av fullmakter og for hvordan den enkelte virksomhet ivaretar disse. Regjeringen har i tillegg ansvar for å endre de fullmaktene som er tildelt, hvis det på en eller annen måte kan oppfattes som at de fullmaktene som er tildelt, ikke tjener til å realisere målsetninger som er vedtatt av Stortinget.

Endringer av rammebetingelser for forvaltningsorganer med særlige fullmakter kan gjøres gjennom vedtak i regjeringen, uten andre krav til forarbeid enn det som er etablert for arbeider med kongelige resolusjoner.

For institusjoner som ved egen lov er gjort til egne rettssubjekter, er statsrådens ansvar for virksomheten mer begrenset enn for forvaltningsorganer med særlige fullmakter. Grunnen til dette er at statsrådens ansvar er regulert i lov der det er et karakteristisk trekk at ansvaret og myndigheten for ledelsen av virksomheten er lagt til institusjonens ledelse.

Endringer av rammebetingelser for egne rettssubjekt som er regulert i lov kan bare gjøres gjennom lovendringer. Dette krever behandling i Stortinget, etter det lov- og regelverk som gjelder for departementenes og Stortingets arbeid med lovspørsmål.

Institusjonen må naturligvis oppfylle de krav til regnskapsføring og økonomistyring som gjelder for tilsvarende institusjoner og bedrifter. For alle institusjoner som mottar statlige bevilgninger, gjelder det dessuten at Riksrevisjonen skal kunne kontrollere at midlene blir brukt i tråd med forutsetningene. Men departementet må ikke føre nitid kontroll med alle detaljer i det administrative og økonomiske arbeidet som utføres. I stedet delegeres dette ansvaret til institusjonens styre i tillit til at det er i stand til å oppfylle de plikter som normalt er tillagt styrer av institusjoner som er egne rettssubjekter. Det blir da styret som står ansvarlig for at lovens bestemmelser etterfølges, at økonomistyringen er forsvarlig, og at de avtaler man har med staten, etterfølges. Stortinget vil også kunne redusere sine krav til rapportering, og departementet vil heller ikke lenger ha det samme behovet for å «beskytte» statsråden gjennom å komme med detaljerte krav til kontroll og rapportering.

Statsrådens ansvar begrenser seg etter dette til å føre overordnet kontroll med institusjonens virksomhet. Statsråden og departementet må for eksempel forsikre seg om at institusjonen leverer den undervisningen og den forskningen som bevilgningene forutsetter. Departementet må også vurdere om kvaliteten på undervisningen og forskningen holder mål.

Finner man at institusjonen ikke leverer det tilbudet man burde forvente, må departementet ta dette opp med institusjonen. Hvis forholdene forblir utilfredsstillende, må så staten, det vil si eieren, vurdere om dette bør få følger for bevilgningene, eller - i ytterste konsekvens - styrets stilling.

Kontakten mellom departementet og den enkelte virksomhet er forskjellig avhengig av om virksomheten er organisert som forvaltningsorgan med særlige fullmakter og eget rettssubjekt organisert i henhold til særlov. Organisert som forvaltningsorgan med særlige fullmakter er virksomheten en del av statsadministrasjonen. Departementet kan derfor instruere virksomheten, gjennom formelle brev eller ved mer uformell kontakt , på samtlige områder som ikke er regulert av egne lovbestemmelser. Arbeids- og administrasjonsdepartementet gjorde en vurdering av statens styring av forvaltningsbedrifter som her kan være relevant: «Inkonsistent og detaljert styring fra overordnede myndigheters side som følge av en tilknytningsforms svake føringer på styringsatferden vil for bedriften framstå som et problem i forhold til den langsiktige planlegging og de strategiene som er lagt for bedriften og fastsatt av myndigheter/eier. Bedriftens evne til omstilling og effektiv oppgaveløsning innenfor disse rammene er blant annet avhengig av presisering av ansvar og klar styring fra overordnet nivå» 234 Statskonsults studie om statlig eierstyring i teori og praksis fra 1998 235 viser at denne typen styringsatferd ikke lenger rapporteres i forhold til disse virksomhetene, som nå er organisert som statsforetak eller statsaksjeselskap.

Organisert som et eget rettssubjekt vil departementets myndighetsutøvelse som eier vanligvis skje gjennom et formalisert møte hvor institusjonens ledelse er tilstede og har anledning til å komme med synspunkter på de saker som skal behandles. Det føres protokoll fra møtet som gir grunnlag for konstitusjonell og parlamentarisk kontroll med statsråden utøvelse av eiermyndigheten. Ansvarsforholdet mellom departementet og den enkelte virksomhet er lovregulert, og kontakten mellom departementet og den enkelte virksomhet må foregå i henhold til disse lovbestemmelsene. Det er med andre ord strengere krav til ryddighet både i ansvars- og kontaktforholdet mellom departementet og den enkelte virksomhet, enn om virksomheten var organisert som forvaltningsorgan med særlige fullmakter.

Dette ble blant annet berørt av statsråd Jørgen Kosmo i debatten om tiltredelseserklæringen til regjeringen Stoltenberg: «Fordelen med denne type fristilling (forslag om friere stilling for fylkeskommunale sykehus, red. anm.) er at styringsforventningen er klart plassert på leder av virksomheten. Dette vil kunne innebære mer veldrevne virksomheter som utnytter ressursene mer effektivt og som hurtigere kan omstille seg og respondere på brukerkrav. Slike endringer krever imidlertid at lederne får mulighet til å treffe beslutninger uten detaljinnblanding fra overordnet organ.»

Økonomistyring

Forvaltningsorganer med særskilte fullmakter kan gis rom for nettobudsjettering, noe som gir muligheter for overføring av midler fra ett budsjettår til et annet, samt økt fleksibilitet når det gjelder bruken av midlene. Blant annet vil ikke bevilgningene lenger bli spesifisert på ulike postgrupper. Dette innebærer at institusjonene selv kan avgjøre om de vil bruke midler på investeringer eller drift. Institusjonene kan innføre et økonomistyringssystem som likner mer på det som er vanlig i bedrifter, og behøver ikke be departementet om ny fullmakt hver gang man klarer å øke inntektene fra andre kilder. Dette innebærer også at institusjonene kan erstatte regnskap ført etter prinsipper for statsregnskapet med regnskap ført etter prinsipper som gjelder for egne rettssubjekter 236.Mulighetene for låneopptak og selvstendig forvaltning av kapital er imidlertid ikke til stede for forvaltningsorganer 237.

Egne rettssubjekter er ikke underlagt samme type instruksjon og kontroll som forvaltningsorganer. Riksrevisjonen har riktignok ansvar for å foreta kontroll av departementets utøvelse av eierskapet, og av hvordan de statlige bevilgningene er forvaltet i virksomheten, men utøver ellers ingen annen revisjon. Departementet kan ikke gi instruksjon om driftsmessige forhold ved virksomheten.

Statsforetak kan ikke ta opp lån utover det som det er samlet dekning for i virksomheten, i tråd med § 5 i lov om statsforetak. Mange av virksomhetene organisert i henhold til særlov har viktige fellestrekk med statsforetak, og er derfor gjerne underlagt begrensninger som likner på disse. Selv om det er mulig å forestille seg en styrt nedleggelse av en institusjon i denne sektoren, virker det urimelig å tillate en konkurs. Staten står derfor ansvarlig for fordringer mot virksomheten. Organiserer man universitetene og høgskolene ut fra særlov vil det derfor være naturlig å legge klare begrensninger på deres mulighet til å ta opp lån. Det kan for eksempel legges inn krav om at lån skal godkjennes av departementet og at de ikke skal ha anledning til å pantsette eiendom.

Strategisk ansvarliggjøring

Gjennom særskilte fullmakter kan man la institusjonene overta en større del av egen økonomistyring, også som forvaltningsorganer. Dette vil kunne være med på å gi institusjonene større spillerom til å mestre de utfordringene som både samfunnet og den faglige utviklingen stiller dem overfor. Mye vil avhenge av innholdet i fullmaktene og holdningene i departementet og institusjonsledelsen.

Det er grenser for hvor langt man kan gå i å frigjøre forvaltningsorganer fra departementets instruksjonsmulighet uten at det skaper komplikasjoner når det gjelder statsrådens ansvar overfor Stortinget. Det er likevel grunn til å tro at man kan gå lenger enn det man gjør i dag.

I et eget rettssubjekt er det styret som har ansvaret for den løpende virksomheten ved institusjonen, men slik at departementet gjennom selskapsmøte eller lignende organ kan gi instruks eller fastsette rammen for styrets forretningsmessige frihet. Utenfor selskapsmøte eller lignende organ kan ikke departementet gripe inn i styrets ledelse av den løpende virksomheten.

Følgene for intern organisering

Lovverkene for statlige virksomheter, som tjenestemannsloven, forvaltningsloven og offentlighetsloven, gjelder i utgangspunktet for alle forvaltningsorganer. Det kan i lov eller i forvaltningsvedtak med hjemmel i lov gjøres unntak for spesifikt angitte lovbestemmelser. Man kan for eksempel sikre universitetene og høgskolene unntak for deler av forvaltningsloven og offentlighetsloven og fra bestemmelser i tjenestemannsloven gjennom kongelig resolusjon.

Egne rettssubjekt organisert etter egen særlov skiller seg fra andre selskapsformer ved at de i særloven er gitt rammebetingelser som er tilpasset virksomhetstypen. For enkelte, som NSB BA, er det gitt særbestemmelser som gjør at deres tilsatte er å regne som statstjenestemenn. For studentsamskipnadene er det gitt særbestemmelser som gjør at styret er øverste myndighet, og at det ikke finnes noen formell utøvelse av eierskap.

For egne rettssubjekt gjelder i utgangspunktet ikke tjenestemannsloven, forvaltningsloven og offentlighetsloven, men de kan gjøres gjeldende gjennom særloven.

Enkel saksbehandling og detaljstyring

En sentral hensikt med det å delegere ansvar til institusjonene er å sikre enkel saksbehandling og å forhindre unødig detaljstyring. Gir man forvaltningsorganer økte fullmakter, kan det gjøre det mulig å redusere noe av den omfattende rapporteringen fra institusjonene til departementet. På den annen side vil institusjonenes administrasjon få nye og krevende oppgaver når det gjelder intern økonomistyring og administrasjon.

Ved organisering som eget rettssubjekt vil departementet måtte styre institusjonene som eier, gjennom å oppnevne styrerepresentanter og ved å tildele midler. Grensene for departementets styring trekkes ved hjelp av lovverket, som dermed begrenser statsrådens ansvar i forhold til virksomheten. Det vil også føre til et mindre behov for kontroll fra departementets sin side.

Gjør man om universitetene og høgskolene til egne rettssubjekt, åpner man for muligheten for å fordele de statlige midlene til forskning og utvikling gjennom kontrakter. I hvor stor grad institusjonene vil merke en lettelse i administrative byrder, avhenger da av hvor detaljerte føringer disse kontraktene inneholder. Hvis hensikten skal være å unngå detaljstyring og gi institusjonene økt frihet, er det en forutsetning at kontraktene er overordnede bestillinger av tjenester. Fokus må være på tjenestens innhold, ikke hvordan de blir brakt fram.

Faglig selvstyre

Dagens lov for universiteter og høgskoler sikrer formelt sett institusjonene ansvar for den faglige utviklingen, mens ansvaret for de driftsmessige forholdene er lagt til departementet. Loven gir imidlertid departementet brede fullmakter når det gjelder å gi regler om fagsammensetning, fordypning, krav til praksis, arbeidsform med videre (§ 45). Disse reglene setter også grenser for institusjonenes evne til å foreta faglige prioriteringer. Opphever man § 45, burde det derfor være mulig å sikre universitetene og høgskolene større faglig frihet, også om de forblir forvaltningsorganer. Et slikt tiltak må i så fall ses i sammenheng med forslaget om å opprette et eget tilsynsorgan for godkjenning og evaluering av institusjonenes virksomhet 238.

Som vist ovenfor vil det være naturlig at departementet oppnevner styrerepresentantene om institusjonene skal omdannes til egne rettssubjekt i henhold til egen særlov. Gitt at et slikt styre skal stå ansvarlig overfor eieren for hele institusjonens drift, er det også rimelig at styret har ansvar for institusjonens samlede virksomhet. I dag blir styret valgt av de ansatte, og det kan hevdes at denne ordningen er med på å underbygge institusjonens faglige frihet. Enkelte vil da kunne hevde at den faglige friheten svekkes om man lar departementet oppnevne styret. Mye vil her avhenge av lovens bokstav og vedtektene for institusjonen.

De valgene som gjøres på det økonomisk-administrative området, får uvegerlig følger for de faglige prioriteringene. Slik er det også i dag. Departementets styring og studentenes valg er med på å bestemme hvilke fagområder som skal gis økt prioritering, og hvor man skal nedprioritere. Organiseres institusjonene som egne rettssubjekt , vil noe av denne makten bli overført til styret. Styret vil stå nærmere institusjonen enn departementet. En del av dem vil komme fra institusjonen selv, mange vil ha bred erfaring fra sektoren og vil derfor kunne føle sterk lojalitet til institusjonen. Erfaringen fra andre selskaper gir grunn til å tro at styremedlemmene vil bli noe langt mer enn departementets forlengede arm i institusjonene.

Ikke desto mindre har de statlige universitetene og høgskolene lange tradisjoner basert på akademisk og demokratisk selvstyre. Det kan derfor være grunn til å opprette institusjonelle virkemidler som sikrer de ansatte innflytelse på den faglige utviklingen., se kapittel 13 Ledelse og styring i institusjonene.

Geografisk lokalisering og faglig mangfold

Organiseres institusjonene som forvaltningsorganer vil staten fullt ut kunne bestemme hvor de ulike fagtilbudene skal ligge, med mindre man gir institusjonene økte fullmakter til selv å bestemme over fagtilbudet. Myndighetene kan derfor sikre seg retten til å pålegge institusjonene å etablere eller opprettholde visse studietilbud.

Organiseres institusjonene som selvstendige rettssubjekter kan man vanskelig pålegge institusjonene å opprette bestemte fagtilbud i et bestemt omfang. I stedet må departementet gå inn i forhandlinger med en mer likeverdig partner for å oppnå det samme. Man kan da forestille seg at en høgskole takker nei til å opprette et studietilbud, rett og slett fordi det ikke passer inn i institusjonens egne planer. Staten ved departementet må i så fall gå til en annen institusjon for å få opprettet dette tilbudet. En slik prosess vil kunne ta lengre tid, men det er liten grunn til å tro at det ikke vil være mulig for departementet å få opprettet et faglig forsvarlig tilbud.

En alternativ forståelse av universitetene og høgskolenes rettslige status

Drøftingen ovenfor tar utgangspunkt i en tradisjonell forståelse av hva et forvaltningsorgan normalt vil være. Fullmaktene defineres da som avvik fra denne normen.

Andre har hevdet at universitetenes rettsstilling må forstås på en annen måte og at universitetene og høgskolene i dag må anses som såkalte uavhengige forvaltningsorganer 239.De er forvaltningsorganer i den forstand at de er en del av statsforvaltningen og i utgangspunktet underlagt de alminnelige regler som gjelder for denne, herunder Forvaltningsloven, Offentlighetsloven, Tjenestemannsloven og statens økonomireglement. Det siste følger som en bindende forutsetning for de årlige bevilgningene over statsbudsjettet, så langt ikke annet er bestemt.

Uavhengigheten kommer til utrykk ved at de alminnelige regler om styring og instruksjonsmyndighet er speilvendt i forhold til det som ellers gjelder i statsforvaltningen. Mens andre forvaltningsorganer er underlagt en alminnelig styrings- og instruksjonsmyndighet fra Regjeringen og departementet, vil et uavhengig forvaltningsorgan bare være underlagt slik i den utstrekning det kan påvises en hjemmel for dette.

Når uavhengigheten følger av lov, må instruksjonsmyndighet etter dette følge enten av lov, eller av økonomisk styringsmyndighet knyttet til de bevilgninger som finansierer virksomheten.

Departementet har hittil avvist at universitetene er uavhengige forvaltningsorganer. Likevel kan dette vurderes ut fra gjeldende lov om universiteter og høgskoler. Loven forutsetter at styringsansvaret er lagt til institusjonens styre, og at departementet bare har styringsmyndighet der det har særskilt hjemmel for det. Dette kommer blant annet til uttrykk ved at det fastslås i § 3 at «Institusjonen ledes av et styre», og i § 4 at: «Styret er det øverste organ ved institusjonene.»

I § 4 listes videre opp en rekke spørsmål som «styret har ansvaret for». Med andre ord ikke departementet. Jf. også § 2 med tilsvarende formuleringer. I § 4 nr. 3 fastslås riktignok at «Styret har ansvaret for at institusjonens økonomiske ressurser og eiendom disponeres i samsvar med bestemmelser om dette gitt av departementet, og etter forutsetninger for tildelte bevilgninger eller andre bindende tiltak. Referansen til «bestemmelser ... gitt av departementet» kan imidlertid ikke være en selvstendig hjemmel for en alminnelig instruksjonsmyndighet. Den refererer tilbake til andre regler som hjemler dette, i første rekke økonomireglement med mer, som institusjonene er bundet av fordi de ikke er selvstendige rettssubjekter med uavhengig økonomi. Tilsvarende gjelder andre formuleringer i loven som bare nevner eller viser til beslutninger av andre instanser, som § 4 nr. 1 hvor det heter at styret skal påse at virksomheten blant annet drives i overensstemmelse med «de rammer og mål som gis av overordnet myndighet».

I kapittel 10 er det så gitt særlige regler om grader, eksamen med mer, herunder om departemental godkjenning og til dels overprøving. Poenget her er hvis departementet hadde instruksjonsmyndighet, hadde man ikke trengt slike bestemmelser her. Reglene er klart skrevet ut fra den forutsetning av institusjonen selv bestemmer, så langt ikke annet er fastsatt i loven. Bestemmelsene om dette hadde vært overflødige hvis departementet hadde en generell instruksjonsmyndighet,. De spørsmålene det her er tale om, angår ikke i seg selv «læreinnholdet i undervisningen og innholdet i forskningen», som er unntatt fra all instruksjonsmyndighet etter § 2 nr. 3.

At styret har ledelsesansvar og ikke kan instrueres, er også klart forutsatt i § 15 nr. 6, hvor det er gitt en regel om adgang for styret, rektor eller direktør å forelegge spørsmålet om et styrevedtak ligger innenfor bestemmelsene eller forutsetningene for bevilgningene m.m. En slik regel om formell «foreleggelse» vil være unødvendig hvis departementet når som helst kan gå inn og instruere styret og institusjonen.

Det intrikate regelverket som finnes om organisering og beslutningsprosesser blir lite meningsfylt hvis departementet skal ha frihet til å instruere institusjonen i en hvilken som helst sak, uten annen hjemmel enn et alminnelig overordningsforhold. Loven må oppfattes slik at den bygger på en bindende forutsetning om institusjonell uavhengighet. Ønsket departementet å ha en generell styringsmyndighet på den enkelte institusjon, måtte man i en slik sammenheng sørget for at dette kom til uttrykk i loven.

I denne sammenheng er det også et sentralt poeng at det ville være helt uforenlig med idealet om universitetenes uavhengighet om departementet skulle ha en fri adgang til å gi instrukser til institusjonene, bare begrenset av forbudet mot å gi instruks om innholdet i undervisning og forskning. Det ville bety at departementet etter eget valg ville kunne gå inn å treffe beslutninger i en hvilken som helst sak ved institusjonen, og dermed også måtte føre tilsyn med alle sider av virksomheten. Dette ville ikke bare være uryddig og ekstremt upraktisk, det også være uforenlig med idealet om akademisk frihet. Departementets forsøk på å lansere en forståelse av loven som gir det en alminnelig instruksjonsmyndighet overfor universitetene, er et brudd med fundamentale idealer om universitetenes funksjon og status i samfunnet, og det er en ganske alvorlig sak at man prøver å gjøre dette som en juridisk øvelse, uten å legge det fram for lovgiver og til alminnelig debatt.

Det vil ikke være noe behov for en slik åpen styringsfullmakt for departementet. Fordi universitetet er avhengig av årlig finansiering over statsbudsjettet, vil departementet ha de styringsmidler det eller Stortinget mener det bør ha når det gjelder kontroll med at økonomiforvaltningen er forsvarlig og at pengene brukes i overensstemmelse med forutsetningene. Problemet har ikke vært at dette styringsmidlet har gitt for lite styringskraft fra departementets side, men tvert imot at det har blitt benyttet på en måte som har vært sterkt effektivitetshemmende på institusjonene. Det er med andre ord vanskelig å si hvilke legitime grunner som skulle tilsi en slik omtolking av den etablerte rettslige forståelse av universitetene som uavhengige forvaltningsorganer.

Utgangspunktet for utformingen av en lov for statlige høgskoler og universiteter er at Kongen i statsråd har styringsrett og styringsansvar for alle deler av statsforvaltningen. Dette kan imidlertid gjøres unntak fra ved lov. Ovenfor er lagt til grunn at etter dagens lov er universitetene og høyskolene utenfor det alminnelige hierarkiske styringssystem i staten, med den konsekvens at statsråden ikke har noen alminnelig instruksjonsmyndighet overfor styret, og dermed heller ikke noe alminnelig ansvar for dettes beslutninger. Som nevnt er dette en lovforståelse som er bestridt av departementet.

Tradisjonell universitetsautonomi vil kunne ivaretas ved at man tar inn i lovverket en bestemmelse som uttrykkelig fastslår at styret ikke er underlagt instruksjonsmyndighet annet enn der det fremgår av loven. Økt frihet når det gjelder økonomiforvaltningen vil kunne ivaretas ved at man går over til nettobudsjettering, samt gir de nødvendige særregler i økonomireglementet ved kongelig resolusjon. Dette er ikke et spørsmål om tekniske eller juridiske problemer, men om vilje og alminnelig faglig håndverk.

I og med at institusjonene også i fortsettelsen vil være helt avhengige av finansiering over statsbudsjettet, vil det uavhengig av organisasjonsform i praksis være opp til Stortinget og Regjeringen hvilke styringsmidler man vil bruke for å påvirke og kvalitetssikre virksomheten, og hvor stor styringsintensitet og dermed ansvar for statsråden man ønsker.

Styringen kan komme til uttrykk som budsjettforutsetninger eller som avtale mellom departement og institusjon om tiltak og virksomheten ellers. Det er ikke nødvendig å opprette selskaper for å kunne inngå slike avtaler. Også uavhengige forvaltningsorganer kan inngå bindende avtaler med hverandre. Det forhold at slike avtaler ikke egner seg for tvangshåndheving ved vårt rettsapparat, er det liten grunn til å legge vekt på i denne sammenheng.

Slike avtaler vil imidlertid selvsagt kunne endres senere, og enten vi opererer med universitetene som heleide statsselskaper eller som uavhengige forvaltningsorganer, vil de sentrale statsmyndigheter kunne utvirke slike endringer som de ønsker. Avtalen vil bare etablere en praktisk, teknisk og moralsk terskel mot slike endringer, den vil ikke være noe absolutt vern. Poenget er at det etableres en ramme som gir institusjonene klart definerte forpliktelser på bestemte områder, for eksempel med hensyn til å utvikle et nytt studietilbud eller utvide et eksisterende, samtidig som det gis et tilsagn som forutsetningsvis strekker seg over mer enn ett budsjettår, om finansiering av denne del av virksomheten.

Det er med andre ord ikke rettslige konstruksjoner som bestemmer hva som kan gjøres. Problemstillingen er politisk og forvaltningsmessig vilje til å gå inn i forpliktende forhandlinger og avtaler mellom sentrale statsmyndigheter og institusjonene. Vet man hva man vil, er det en helt overkommelig oppgave å etablere et formelt system rundt dette, uten å måtte gå veien om etablering av egne rettssubjekter i henhold til egen særlov.

På denne bakgrunn kan det argumenteres for at institusjonene formelt sett har en utstrakt uavhengighet og at man kan sikre institusjonenes autonomi ved å ta inn en bestemmelse i lovverket som uttrykkelig fastslår at styret ikke er underlagt instruksjonsmyndighet annet enn der det fremgår av loven.

Sammenfatning

Sammenfattende kan valget mellom egne rettssubjekt organisert i henhold til særloveller forvaltningsorgan med utvidede fullmakter presenteres som et valg mellom et sett av sentrale argumenter for begge løsninger. Som argumenter for egne rettssubjekt har følgende vært anført:

• Organisering som eget rettssubjekt innebærer et «kvalitativt sprang» som i større grad setter institusjonene i stand til å håndtere utfordringene på et selvstendig grunnlag.

• Organisering som eget rettssubjekt innebærer en fristilling i forhold til politisk instruksjon. På denne måten vil ansvaret lettere forankres på det nivået der det rent faktisk utøves.

• I en situasjon med økt selvstendighet vil organisering i henhold til særlov kunne være en ryddigere rettskonstruksjon enn forvaltningsorgan med utvidede fullmakter. Hensynet til tjenestemannsloven vil kunne ivaretas selv om institusjonene er egne rettssubjekter.

• Bare selvstendige rettssubjekter gir grunnlag for troverdige rettsgyldige kontrakter. Med forvaltningsorganer vil staten inngå en avtale med seg selv.

• Overordnede nasjonale og kulturelle hensyn vil kunne bli ivaretatt gjennom det statlige eierskapet (generalforsamling/styre) og gjennom kontraktsforhandlingene.

• Med organisering som eget rettssubjekt i henhold til særlov blir statens ulike roller klarere: som eier, regulator, finansierer og bestiller av tjenester.

• Økonomiforvaltningen blir ryddigere. Regnskapsprinsippet gir bedre oversikt over institusjonenes samlede verdier, herunder verdien av bygninger og utstyr. Regnskapsprinsippet gir bedre grunnlag for å sammenlikne offentlige og private institusjoner.

Som argumenter for forvaltningsorgan med utvidede fullmakter har følgende vært anført:

• Forvaltningsorganer med utvidede fullmakter vil i større grad kunne ivareta overordnede nasjonale hensyn gjennom politisk styring.

• I forvaltningsorgan med utvidede fullmakter kan det gjennom lov settes begrensninger i statsrådens instruksjonsmyndighet og dermed begrense departementets mulighet til å ta stilling i enkeltsaker.

• Forvaltningsorganer med utvidede fullmakter kan i større grad legge forpliktelser på politiske myndigheter til å sørge for tilfredsstillende finansiering av universitets- og høgskolesektoren.

• Forvaltningsorganer med utvidede fullmakter vil fortsatt plassere institusjonene som en del av forvaltningen og være ryddigere i forhold til det regelverket som forvaltningsorganer ellers er omfattet av.

• Økt fristilling og behov for lokal handlefrihet vil kunne ivaretas gjennom en ytterligere utvidelse av fullmaktene. Avtaler vil være bindende selv om de ikke er inngått mellom ulike rettssubjekter.

• Behovet for alternative finansieringssystemer og kontraktsinngåelser med eksterne enheter vil kunne ivaretas gjennom ny organisering av oppdragsvirksomheten (se NOU 1999: 18).

• Forvaltningsorganer med utvidede fullmakter vil lettere ivareta det politiske ansvaret for kvaliteten i undervisningen ved offentlige læresteder i forhold til private læresteder.

11.7 Nærmere om ansettelsesforhold ved organisering som eget rettssubjekt

Generelt

Hvis universitetene og høgskolene organiseres som egne rettssubjekter, er de ansatte juridisk sett ikke å betrakte som statstjenestemenn. Dette innebærer at tjenestetvistloven, tjenestemannsloven, statens avtaleverk og andre regelverk som gjelder for statstjenestemennene, ikke vil gjelde. Isteden vil ansettelsesforhold ved universiteter og høgskoler være regulert av arbeidsmiljøloven. 240

Det er ikke praktisk mulig å videreføre tjenestemannsloven generelt i et eget rettssubjekt utskilt fra staten. Dette har sammenheng med at tjenestemannsloven er utformet med tanke på ansettelsesforhold i statsforvaltningen, og ikke på hensiktsmessig måte vil kunne tilpasses et eget rettssubjekt som rettslig og økonomisk er skilt ut fra staten. Spørsmålet er om enkelte utvalgte regler i tjenestemannsloven bør videreføres gjennom særskilte regler i en særlov for statlige høgre utdanningsinstitusjoner.

Fortrinnsrett og ventelønn

Fortrinnsretten til ny stilling i staten er hjemlet i tjenestemannsloven § 13 nr 2. Fortrinnsretten gjelder når en tjenestemann blir sagt opp fordi:

a. stillingen blir inndratt eller arbeidet er falt bort,

b. vedkommende på grunn av sykdom er varig uskikket til forsvarlig å utføre sin tjeneste,

c. vedkommende ikke lenger har de kvalifikasjoner som er nødvendige eller foreskrevet for stillingen.

Fortrinnsretten innebærer at tjenestemannen så vidt mulig skal tilbys annen passende stilling i staten, og den gjelder bare der tjenestemannen har de nødvendige faglige og personlige egenskaper for stillingen.

De rettighetene reglene i tjenestemannsloven § 13 gir en tjenestemann som blir sagt opp uten at dette har grunnlag i tjenestemannens eget forhold, har ikke direkte parallell i arbeidsmiljøloven.

Fortrinnsretten gjelder så lenge en oppsagt tjenestemann får ventelønn og ellers inntil 1 år etter oppsigelsen.

Tjenestemannsloven § 13 nr. 6 har en regel om såkalt ventelønn for tjenestemann som blir sagt opp på samme grunnlag som gir fortrinnsrett til ny stilling i staten, jf. over, og der det antas at det vil være vanskelig å skaffe annet høvelig arbeid. Ventelønn skal fastsettes for høyst 3 år om gangen.

Reglene om fortrinnsrett til ny stilling i staten og ventelønn gir statstilsatte et bedre vern ved oppsigelse på grunn av driftsinnskrenkninger, rasjonaliseringstiltak mv. enn det som følger av arbeidsmiljøloven. Arbeidsmiljøloven § 67 har riktignok også regler om fortrinnsrett til ny tilsetting ved oppsigelse på grunn av rasjonaliseringstiltak mv. Fortrinnsretten etter arbeidsmiljøloven gjelder imidlertid blant annet bare innenfor samme virksomhet og er begrenset til 1 år etter oppsigelsen. Dessuten gjelder fortrinnsretten etter arbeidsmiljøloven ikke ved oppsigelse på grunn av sykdom eller manglende kvalifikasjoner. Arbeidsmiljøloven inneholder ingen regler om ventelønn eller tilsvarende ordninger.

Ved omdanning av statlig virksomhet til statsforetak videreføres tjenestemannslovens regler om fortrinnsrett og ventelønn i en tidsbegrenset periode etter omdanningen, jf. statsforetaksloven § 5-5 tredje ledd. Periodens lengde fastsettes for hvert enkelt statsforetak. I praksis har perioden gjerne blitt satt til 3 år. Ventelønnen betales av staten.

Ved omdanningen av Televerket til aksjeselskap ble det vedtatt en egen omdanningslov som blant annet inneholdt en tilsvarende videreføring av ventelønn og fortrinnsrett til annen statsstilling som gjelder etter statsforetaksloven § 55 tredje ledd. Tilsvarende skjedde ved omdanning av Postbanken til eget selskap.

Overgangsreglene i statsforetaksloven har senere dannet en mal for forskjellige særlover, slik at det nå har dannet seg en slags standard på dette området. I særlovene er det gjerne direkte sagt at overgangsrettighetene gjelder i en 3-årsperiode.

Særlovsselskaper som har beholdt bestemmelser om ventelønn og fortrinnsrett

Postselskapsloven og jernbanetrafikkselskapsloven har begge en § 63 om fortrinnsrett til ny stilling i staten og ventelønn. Disse bestemmelsene skiller seg imidlertid fra reglene i statsforetaksloven og øvrige særlover ved at rettighetene er ubegrenset i tid, og dessuten gjelder for ansatte som ikke tidligere har vært statstjenestemenn.

Blant annet ga Arbeids- og administrasjonsdepartementet under høringen av utkastet til statsforetakslov uttrykk for at det ville være uheldig om reglene om fortrinnsrett til annen statsstilling og ventelønn skulle gjelde på ubestemt tid. Departementet pekte på praktiske problemer dette kunne medføre, og at det kunne virke urimelig i forhold til andre ansatte i den private sektoren. En intern arbeidsgruppe i Planleggings- og samordningsdepartementet ga i innstilling av 13. mars 1997 uttrykk for at enkelte sider ved ordningen bør vurderes i forbindelse med fremtidige omorganiseringer.

Hvis man ønsker å videreføre en ubegrenset rett til fortrinnsrett til annen statsstilling, samt ventelønn, kan bestemmelsen utformes etter mønster av postselskapsloven og jernbanetrafikkselskapsloven § 63, som lyder:

«Blir arbeidstaker i selskapet sagt opp fordi:

1. stillingen blir inndratt eller arbeidet er falt bort,

2. vedkommende på grunn av sykdom er varig uskikket til forsvarlig å utføre sin tjeneste, eller

3. vedkommende ikke lenger har de kvalifikasjoner som er nødvendig eller foreskrevet for stillingen, og det ikke foreligger annen passende stilling i selskapet eller datterselskaper til selskapet, skal vedkommende så vidt mulig tilbys annet høvelig arbeid i staten. Rett til slik stilling har bare fast tilsatte arbeidstakere som har vært tilsatt sammenhengende i minst fire år. Ved beregning av tjenestetiden regnes også tilsetting i datterselskap til selskapet.

Fortrinnsretten gjelder bare når arbeidstaker har de nødvendige faglige og personlige egenskaper for stillingen. Kan manglende kvalifikasjoner rettes ved hensiktsmessig tilleggsutdanning, kan vedkommende tilsettes på vilkår av at tilleggsutdanningen tas innen en fastsatt frist.

Kongen fastsetter ved forskrift nærmere regler om fortrinnsrett. Det kan fastsettes at fortrinnsretten ikke skal gjelde den som blir sagt opp fra nærmere bestemte stillinger, og at den heller ikke skal gjelde ved tilsetting i nærmere bestemte stillinger. Kongen fastsetter likeledes i hvilken utstrekning bestemmelsen i lov av 4. mars 1983 nr. 3 om statens tjenestemenn m.m. § 5 skal gis anvendelse.

Arbeidstaker som får varsel om oppsigelse, skal gjøres kjent med sine rettigheter etter arbeidsmiljøloven og tjenestemannsloven. Det kan da samtidig pålegges vedkommende innen en fastsatt frist å melde fra om fortrinnsretten ønskes gjort gjeldende. Får arbeidstaker tilbud om ny, passende stilling i staten og det ikke er akseptert innen 14 dager, faller fortrinnsretten endelig bort.

Arbeidstaker i selskapet som er sagt opp uten at det foreligger annet passende arbeid i selskapet eller datterselskap til selskapet, og det antas å være vanskelig å skaffe annet høvelig arbeid, kan gis ventelønn av staten om det ikke foreligger krav på pensjon. Ventelønn skal fastsettes for høyst tre år om gangen. Ventelønn gis ikke til fast tilsatt arbeidstaker med mindre enn to års tilsettingstid, eller midlertidig tilsatt med mindre enn fire års tilsettingstid. Kongen kan ved forskrift fastsette nærmere regler om ventelønn etter denne paragrafen.

Reglene i denne paragrafen begrenser ikke arbeidstakers rettigheter til ny stilling i selskapet eller datterselskap i selskapet etter arbeidsmiljøloven §§ 13, 60 nr. 2 og 67.

Ved tvist om fortrinnsrett og ventelønn etter denne paragrafen får arbeidsmiljøloven § 67 nr. 6 tilsvarende anvendelse.»

Etter postselskapsloven og jernbanetrafikkselskapsloven (i begge lover § 60 første ledd) gjelder tjenestetvistloven for selskapene. Dette er en særordning ettersom ingen andre særlover har en tilsvarende ordning. 241

Bestemmelsen innebærer at det er statens forhandlingsordning, tvisteløsninger med mer som gjelder for selskapet. Ordningen innebærer videre at det er staten, ikke selskapet selv, som er part i tariffavtaler, som forhandler disse, og som avgjør om en tvist skal bringes inn for Rikslønnsnemnda med videre.

Ordningen innebærer at selskapet selv har liten innflytelse på lønnskostnader, sosiale ytelser med mer til sine tilsatte som reguleres i tariffavtale. Bestemmelsen hindrer dessuten at institusjonen selv kan melde seg inn i en arbeidsgiverorganisasjon - som for eksempel NAVO, som ellers er arbeidsgiverorganisasjon for statlige selskaper - institusjoner mv.

Det forhold at det er staten, og ikke institusjonen selv, som har hånd om lønnsoppgjøret, kan ha betydning for institusjonens rekrutteringsmuligheter og dermed for konkurransesituasjonen i forhold til private institusjoner. Postselskapsloven og jernbanetrafikkselskapsloven gir hjemmel til å delegere tariffmyndighet til selskapet. Slik delegasjon er særlig aktuelt for særavtaler. Staten vil imidlertid fortsatt være part i avtalen.

Ventelønn og fortrinnsrett innenfor rammen av institusjonen

Et alternativ kan være å gi de tilsatte fortrinnsrett til ny stilling innenfor institusjonen og la institusjonen selv bære ventelønnsutgifter.

Som nevnt har allerede arbeidsmiljøloven § 67 nr. 1 regel om fortrinnsrett til ny tilsetting innenfor samme virksomhet. Bestemmelsen gir imidlertid et noe dårligere vern enn tjenestemannsloven, fordi den blant annet ikke gjelder ved oppsigelse på grunn av langvarig sykdom med videre. Arbeidsmiljøloven har som nevnt ikke regler om ventelønn.

Hvis det skal gis særregler i særloven for universiteter og høgskoler som pålegger institusjonene disse pliktene, vil dette innebære at de institusjonene som omfattes av loven, får andre rammevilkår enn private høgskoler. Dette må kompenseres ved tilskudd fra staten eller ved vederlaget det offentlige må betale for tjenester institusjonen utfører.

Forholdet mellom fylkeskommunen og sykehusselskaper

For fylkeskommunen gjelder arbeidstvistloven, og ikke tjenestetvistloven. Det er imidlertid i forslag til lov om fylkeskommunale sykehusselskaper m.m. (Ot. prp. nr. 25 (1999-2000)) § 4 foreslått en bestemmelse som legger det til fylkeskommunen som eier av sykehusselskapet å inngå og si opp tariffavtaler på vegne av sykehusselskapet, med mindre det er særskilt fastsatt i vedtektene at sykehusselskapet selv skal ha slik myndighet.

Begrunnelsen for forslaget i Ot.prp. nr. 25 er at en oppsplitting av tariffområdet i den fylkeskommunale sektoren vil kunne være med på å forsterke virkningene av incentivordninger på en uheldig måte, og at det vil kunne føre til en usunn konkurranse om helsepersonell det er knapphet på, se Ot.prp. nr. 25 (1999-2000) s. 34. I praksis vil ordningen innebære at Kommunenes Sentralforbund (KS) forhandler om tariffavtaler som også omfatter de fylkeskommunale sykehusselskapene.

Statens pensjonskasse

Etter loven om Statens pensjonskasse (lov 28. juli 1949 nr. 26) § 5 er utgangspunktet at arbeidstakere tilsatt i statens tjeneste er medlemmer av Pensjonskassen. Pensjonskasseloven åpner imidlertid for at arbeidstakere i en virksomhet utenfor statstjenesten ved stortingsvedtak kan gis rett til å være medlem av Pensjonskassen. Slikt vedtak er truffet for Posten og NSB. Særskilt bestemmelse i særloven om universiteter og høgskoler er derfor ikke nødvendig om utvalget ønsker å åpne for at de ansatte skal kunne være medlem av Pensjonskassen.

11.8 Utvalgets vurderinger og forslag

Universiteter og høgskoler har tradisjoner for uavhengighet i forhold til overordnede myndigheter. Hensynet til faglig frihet i den enkeltes arbeid med forskning og utdanning er grunnleggende for organiseringen av de høgre utdanningsinstitusjonene. For å ivareta denne friheten må institusjonene ha en stor grad av selvstendighet. Innenfor dagens system er dette ivaretatt ved en lovbestemmelse om at institusjonene ikke kan gis pålegg om læreinnholdet i undervisningen og innholdet i forskningen.

Utvalget ønsker å videreføre tradisjonen med utstrakt selvstyre i faglige og kunstneriske spørsmål for universiteter og høgskoler, og mener at institusjonene bør selv ha ansvar for den faglige utviklingen ved institusjonene. Den faglige utviklingen kan ikke betraktes utelukkende ut fra institusjonenes faglige virksomhet, men også ut fra de økonomiske og administrative forhold som må tilrettelegges for at institusjonene skal kunne nå faglige mål. Institusjonenes tilknytningsform bør legge til rette for at de selv har reellt ansvar og myndighet over de økonomiske og administrative forhold som inngår i den helhetlige strategien for den faglige utviklingen ved institusjonene.

Utvalget mener det vil være svært viktig å sikre institusjonene for høgre utdanning en stor grad av selvstendighet i årene som kommer. Et samfunn i rask og kontinuerlig endring krever at institusjonene bør ha et handlingsrom som gir dem muligheter til å innfri ønsker og behov fra omgivelsene. Samtidig må deres uavhengige stilling i samfunnet sikres. Institusjonene må med andre ord gis muligheter for selv å kunne foreta strategiske valg som sikrer den langsiktige kunnskapsoppbyggingen i sektoren og de behovene samfunnet har for ny viten.

Utvalget mener det er nødvendig å delegere mer ansvar til den enkelte institusjon og slik sette dem bedre i stand til å møte utfordringene på egen hånd. I realiteten vil det her være snakk om en mer fornuftig arbeidsdeling. Institusjonene står nærmere studentene, fagmiljøene og brukerne av forskning og burde ha bedre forutsetninger for å finne de praktiske grepene som er nødvendige for å få til et godt samspill med samfunnet utenfor. Institusjonene kjenner også de pedagogiske og faglige tradisjonene meget godt, og bør ha frihet til å fatte de strategiske valgene for fagutviklingen som er nødvendig. Dette vil frigjøre krefter i departementet, som kan brukes til utviklingen av langsiktige og overordnede kunnskapspolitiske strategier.

Universitetene og høgskolene er viktige kulturinstitusjoner som skal sikre landet en fri og uavhengig kunnskapsoppbygging og kritisk refleksjon. Man må derfor unngå at institusjonene i ensidig grad tilpasser undervisningen og forskningen til markedets behov. Dette er hovedgrunnen til at utvalget ikke ønsker å organisere institusjonene som aksjeselskaper. Aksjeselskapsformen er i utgangspunktet tilpasset kommersielle foretak, og vil kunne gi inntrykk av at man ønsket å innrette institusjonene ensidig i kommersiell retning. Noen ville også kunne mene at en slik organisering ville åpne opp for fremtidig privatisering. Utvalget mener det ikke er aktuelt. Av samme grunn ønsker heller ikke utvalget at man organiserer institusjonene som statsforetak. Denne selskapsformen er primært brukt i de tilfeller der virksomheten i stor grad er rettet mot markedet.

Organiserer man de statlige institusjonene som stiftelser, vil staten miste enhver innflytelse over institusjonenes formål og virksomhet. Utvalget mener de statlige institusjonene spiller en meget sentral rolle i oppbyggingen av kunnskapssamfunnet. Det må derfor være mulig for myndighetene å integrere disse virksomhetene i statens overordnede satsing på forskning og utvikling. Dette tilsier at staten bør forbli eneeier av de institusjonene det her er snakk om.

Utvalgets flertall, Bjelde, Kjelstrup, Kvam, Danbolt Mjøs, Norman, Rygg, Strand, Skønberg, Sørensen, Aamodt og Aasland, viser til at hele utvalget er enig om at virksomheten ved de høgre utdanningsinstitusjonene må sees som en del av en nasjonal politikk for høgre utdanning og forskning, og at høgre utdanning og forskningsvirksomhet ved universiteter og høgskoler er et offentlig ansvar.

Videre er hele utvalget enig om at det er behov for å gi de statlige utdanningsinstitusjonene en mer selvstendig stilling i samfunnet og større handlingsrom for sin virksomhet. Utvalget er enig om at de mest aktuelle organisasjonsformene (tilknytningsformene) for statlige utdanningsinstitusjoner er henholdsvis forvaltningsorgan med særskilte fullmakter eller eget rettssubjekt i henhold til særlov. Institusjonenes selvstendighet og handlingsrom bør være viktig for den framtidige organiseringen av universiteter og høgskoler. I tillegg bør tilknytningsformen som velges for de statlige høgskolene og universitetene gi et avklaret og gjennomskuelig forhold mellom institusjonene og myndighetene. Utvalgets flertall mener dette tilsier at institusjonene bør organiseres som egne rettssubjekter, og at deres tilknytningsform fastsettes i egen særlov.

Flertallets oppfatning er at en slik tilknytningsform vil bidra til å underbygge institusjonenes uavhengige stilling og faglige frihet, samt gi mer stabile rammebetingelser og et større handlingsrom for institusjonene.

Utvalget mener at det er viktig å skape klare ansvarsforhold mellom departementet og institusjonene. Et slikt ansvarsforhold skapes etter flertallets mening best ved at institusjonene får en formell status som selvstendige rettssubjekt.

I dagens system er det ikke noe i veien for at det etableres avtaler mellom institusjonene og departementet om utdanningstilbud og forskning. Etter flertallets mening er svakheten ved slike arrangement at departementet i praksis i liten grad vil være bundet opp til slike avtaler og derfor kan stå fritt til endre dem og til å komme med nye pålegg.

I det institusjonene blir selvstendige rettssubjekt vil departementet som eier kun forholde seg til institusjonen styre via generalforsamlingen. Departementet vil derfor ikke kunne forholde seg til institusjonens ledelse direkte. En slik ordning vil gi institusjonens styre større autoritet. Ettersom rektor skal være utnevnt av styret vil også hun eller han få større autoritet og handlingsrom, både vis a vis institusjonens ansatte og i forhold til departementet, noe utvalgets flertall mener er nødvendig i en tid der både læringsmiljøene og forskningen og studentene og arbeidslivet stiller nye krav til institusjonene.

Ut fra flertallet forslag vil departementet som eneste eier forholde seg til de statlige institusjonene som en bestiller av utdanning og forskning. Flertallet mener staten på denne måten fullt ut kan ivareta sine nasjonale ansvar for utviklingen av denne sektoren. Skulle institusjonene på en grunnleggende måte bryte med de lover og retningslinjer som er fastlagt av Stortinget og departementet, vil den ansvarlige statsråden etter flertallets mening ha rett og anledning til å skifte ut institusjonens styre.

Utvalgets flertall mener at institusjonene i langt større grad enn i dag bør kunne forholde seg til et fast rammeverk av lover og regler og slippe å måtte forholde seg til en departementskontroll som kan variere mellom institusjoner og saksfelt og der praksis kan endre seg over tid uten at dette blir nedfelt i lov. Alle avtaler og instruksjoner skal dessuten nedfelles i offentlige protokoller og kontrakter, slik at man i størst mulig grad unngår uklarheter og tilfeldige tolkninger. Utvalgets flertall vil vise til at erfaringen fra omgjøringen av andre statlige virksomheter til egne rettssubjekt tilsier at institusjonenes ledelse vil få et større handlingsrom når det skal inngås formelle kontrakter med departementet om levering av tjenester.

Som formelt selvstendige institusjoner vil deres oppmerksomhet i større grad vendes fra departementets ulike krav og føringer til utviklingen av egne strategier for læring og forskning. Institusjonene vil i større grad måtte ta ansvar for egen utvikling, noe utvalgets flertall mener er nødvendig for å få til den fleksibilitet og den kvalitet som er nødvendig. Universiteter og høgskoler vil likevel være avhengig av de statlige bevilgningene, og av de oppdrag som utformes til de av myndighetene. En friere stilling for institusjonene vil gi større gjennomsiktighet og klarhet i forholdet mellom institusjonene og departementet. Dette kan gi institusjonene større innflytelse over utformingen av statens oppdrag enn i dag.

De statlige høgre utdanningsinstitusjonene bør derfor få en formalisert og gjennomskuelig tilknytningsform som avklarer ansvarsforholdet mellom departementet og institusjonene i et eget lovverk. Tilknytningsformen må både gjøre det mulig for departementet å ivareta samfunnets overordnede ansvar for høgre utdanning, og gi institusjonene mulighet for faglig utvikling på selvstendig grunnlag.

Flertallet vil særlig understreke at det vil være av stor betydning at institusjonene gis en selvstendig stilling som sikrer fagmiljøene uavhengighet i en situasjon der den høgre utdanningens betydning for samfunnet blir viktigere. Institusjonene bør også få et økonomisk-administrativt handlingsrom som gjør at de kan samarbeide på lik fot med andre aktører i høgre utdanning og forskning ( nasjonalt og internasjonalt. Sikrer man institusjonene en større selvstendighet i disponeringen av egne ressurser, vil de også bli bedre i stand til å foreta langsiktige valg som kan sikre en positiv faglig utvikling.

Utvalgets flertall mener derfor de statlige høgre utdanningsinstitusjonene bør bli regulert av et eget lovverk og omgjøres til eget rettsubjekt . Lovverket vil ha likhetstrekk med lovverket for statsforetak, men sikre en større grad av innflytelse fra institusjonens ansatte og studentene enn det som er mulig om institusjonene er organisert som statsforetak. Det vil også være noe strengere betingelser knyttet til institusjonenes økonomiske handlingsrom. Når det gjelder spørsmål om intern organisering og finansiering, vises det til egne kapitler om dette.

Utvalgets flertall tror ikke en mer selvstendig stilling for statlige universiteter og høgskoler vil medføre en reell svekking av de ansattes stilling. Organisert som egne rettssubjekt vil de statlige universitetene og høgskolene selv ta over rollen som arbeidsgiver. Dette vil i større grad gjøre det mulig for institusjonene å utforme belønningssystemer for ansatte som er tilpasset satsningsområder og rekrutteringsbehov.

Det følger av organiseringen som eget rettssubjekt at lover som regulerer ansettelsesforhold i staten opphører. Dette gjelder tjenestemannsloven og tjenestetvistloven. Enkelte bestemmelser i lovene er videreført i lovverket for selskap som Posten BA og NSB BA. En viktig begrunnelse her var at ansatte så omdanning til eget rettssubjekt som en mulig trussel, slik at omdanningene kunne føre til omfattende omstruktureringer og reduksjoner i antall ansatte. I lys av dette var det betryggende for de ansatte at bestemmelser i tjenestemannsloven om ventelønn og fortrinnsrett ble videreført for de nye selskapene.

Utvalgets flertall ser ikke at dette er en aktuell problemstilling ved omdanning av universiteter og høgskoler til egne rettssubjekt. Samfunnets behov for høgre utdanning og forskning vil ikke bli mindre i tiden som kommer. Det vil være et stort behov for personer med kompetanse fra både vitenskapelig og administrativt arbeid ved universiteter og høgskoler i årene som kommer, både ved de enkelte institusjonene og i arbeidslivet for øvrig. De statlige institusjonene vil heller ikke være kommersielle aktører som må tilpasse seg markeder, men viktige samfunnsinstitusjoner under eierstyring av staten.

Det er likevel av stor betydning at de ansatte ikke føler at deres stilling er truet ved omdanning av statlige universiteter og høgskoler til egne rettssubjekt. Av denne grunn bør bestemmelser om ventelønn og fortrinnsrett til annen stilling i staten videreføres i særloven for organiseringen av universiteter og høgskoler for en periode på tre år etter omdanning. I tillegg bør det etableres ordninger for omstruktureringstilskudd i de tilfeller universiteter og høgskoler gjennomgår større omorganiseringer som involverer reduksjon i antall ansatte.

Utvalgets mindretall, medlemmene Brautaset, Karlsen Seim, Kjenndalen, Magga, Rommetveit og Valla mener at forvaltningsorgan med særskilte og utvidete fullmakter er den mest egnede organisasjonsform. Dette representerer en videreføring av dagens lovsituasjon der institusjonene er styrt av en egen lov som sikrer dem en mer uavhengig stilling enn ordinære statlige forvaltningsorganer. (Det vises her til professor dr. juris Jan Frithjof Bernts notat om «Universitetenes rettslige status» som begrunner disse synspunktene, og som etter disse medlemmenes oppfatning ikke er viet tilstrekkelig oppmerksomhet i premissene for dette kapitlet). Disse medlemmene vil understreke at denne uavhengigheten må gis et mest mulig reellt innhold. Denne organisasjonsformen er etter disse medlemmenes syn en sikrere garanti for at institusjonene kan ivareta forskningens frihet og selvstendighet i undervisningen.

Mindretallet legger til grunn at høyere utdanning og forskning er en viktig del av det offentlige ansvar. Utdanningsinstitusjonene er ikke og bør ikke bli kommersielle foretak basert på økonomisk inntjeningsevne. Finansiering over statsbudsjettet vil derfor i det alt vesentlige vil være en forutsetning uansett organisasjonsform. Lik rett til utdanning er en grunnpillar i norsk utdanningspolitikk og kan best sikres ved at det offentlige har et hovedansvar for finansiering og overordnet tilrettelegging. Etter mindretallets oppfatning vil den organisasjonsform disse medlemmer går inn for, ligge bedre til rette for en dialog med politiske myndigheter, sikre forutsigbare og stabile rammebetingelser. Ikke minst vil det understreke det nasjonale ansvaret og den forpliktelse fellesskapet har overfor virksomheten. En ytterligere fristilling vil etter disse medlemmenes syn representere en særlig fare for de deler av utdannings- og forskningsvirksomheten der langsiktighet er helt nødvendig og der alternative finansieringskilder er mindre aktuelt. Mindretallet vil også gi uttrykk for en prinsipiell holdning mot å velge en organisasjonsform som kan betraktes som et skritt på vei mot privatisering av de statlige institusjonene.

Mindretallet deler fullt ut utvalgets generelle syn på behovet for større autonomi og omstillingsevne i institusjonene. Etter mindretallets vurdering er ikke de muligheter som ligger i dagens regelverk utnyttet så langt det er mulig, heller ikke på det organisatoriske og personalpolitiske plan. Større kompleksitet og raskere omstillingstakt krever imidlertid nærhet mellom utfordringer og beslutningstakere. Det er derfor viktig at den overordnete styringen legges til rette på en måte som sikrer stor lokal handlefrihet i valg av virkemidler og tiltak. Dette forutsetter at departementets styringsrutiner endres tilsvarende.

Institusjonenes behov for økonomisk fleksibilitet og handlefrihet oppnås ved overgang til nettobudsjettering. Universitetene er i ferd med å gå over til en slik ordning. Mindretallet forutsetter at også høgskolene gis anledning til nettobudsjettering så snart den nødvendige rammebetingelser i form av kompetanseoppbygging og rutiner er på etablert.

En premiss for mindretallets forslag om organisasjonsform er at utvalgets innstilling om randsonevirksomhet (NOU 1999: 18) iverksettes. En organisering av randsoneinstitusjoner i nær tilknytning til universitetene og høgskolene vil være et bidrag til å sikre den nødvendige fleksibilitet og handlefrihet i forhold til oppdragsvirksomhet.

De statlige institusjonene er i dag omfattet av Tjenestemannsloven (og Tjenestetvistloven) som sikrer de ansatte blant annet fortrinnsrett til stillinger i staten og rett til ventelønn ved omorganiseringer. Mindretallet ser det som viktig å kunne beholde disse bestemmelsene, og ser også dette som et argument for å videreføre en organisasjonsform innen rammen av statlig forvaltningsorgan. En omdanning til eget rettssubjekt (særlovsselskap) vil i beste fall sikre en del av disse rettighetene i en overgangsperiode.

For at institusjonene bedre kan imøtekomme samfunnets og studentenes krav til relevante og kvalitativt gode studietilbud, bør universitetene og høgskolene gis et klarere og mer selvstendig ansvar for utvikling og organisering av fag og studieprogram på alle nivåer. Mindretallet forutsetter at en lovendring i større grad enn i dag gir institusjonene et klart mandat på dette området. Større frihet til institusjonene må kombineres med evaluerings- og akkrediteringsordninger som sikrer faglig nivå.

Mindretallet vil fremheve behovet for å finne enkle og praktisk gjennomførbare organisasjonsløsninger for best mulig å sette institusjonene i stand til å løse sine oppgaver. Etter mindretallets syn kan dette best ivaretas ved at institusjonene styres av en egen lov som sikrer dem en mer uavhengig stilling enn ordinære statlige forvaltningsorganer. Denne organisasjonsformen sikrer en kontinuitet i institusjonens styringsform . I tillegg kommer at mindre endringer i dagens organisasjonsform vil kunne innføres med større fleksibilitet tilpasset de ulike lærestedenes behov, iverksettes vesentlig raskere og med langt mindre omkostninger enn en løsning med mange særlovsorganer (jf at det dreier seg om til sammen 38 institusjoner av varierende størrelse og kompleksitet).

Dette mindretallet vil likevel presisere at en helt avgjørende forutsetning for at den organisasjonsform vi foreslår skal gi tilstrekkelig handlefrihet er innføring av nettobudsjettering, samt mulighet for opprettelse av randsoneinstitusjoner. Utvidete fullmakter på andre områder vil knytte seg til personalområdet og enkelte organisatoriske og faglige spørsmål. uavhengig av juridisk tilknytningsform vil imidlertid spørsmål om oppretting av fag, dimensjonering av opptak m.v være spørsmål som i hovedsak blir fastlagt gjennom de kontraktsforhandlinger som ny finansieringsmodell forutsetter. Mindretallet ser i denne sammenheng ingen vesentlige forskjeller mellom de kontrakter som inngås mellom departement og institusjon avhengig av lærestedets formelle juridiske status. Det er ikke nødvendig å opprette særlovselskaper for å inngå bindende avtaler. En rettslig prøving av en avtale inngått mellom institusjon og departement vil uavhengig av tilknytningsform være lite aktuelt.

Etter mindretallets vurdering vil det være fullt mulig å sikre universitetene og høgskolene den nødvendige frihet og omstillingsevne innen rammen av et statlig forvaltningsorgan, forutsatt at de fullmakter som er gitt i dagens lovverk utvides. Mindretallet går derfor inn for at institusjonene består som forvaltningsorgan med særskilte fullmakter gitt ved egen lov.

Aktuelle fullmakter vil være adgang til:

• å utvikle og opprette egne utdanningstilbud

• å utforme studie-, evaluerings- og eksamensordninger

• å fastsette intern organisering

• å tilpasse tilsettings- og personalreglementer til institusjonens behov

• å bygge opp fond

• å delta i og opprette randsoneselskaper, jfr NOU 1999:18

• å overføre utbytte fra randsone til institusjon uten at dette påvirker finansieringsrammen for inngåtte kontrakter for øvrig

11.8.1 Utvalgets forslag

Etter en samlet vurdering av spørsmål knyttet til organisering og tilknytningsform fremmer utvalgets flertall, Bjelde, Kjelstrup, Kvam, Danbolt Mjøs, Norman, Rygg, Strand, Skønberg, Sørensen, Aamodt og Aasland, følgende forslag:

• De statlige institusjonene for høgre utdanning organiseres som egne rettssubjekt i henhold til egen særlov. Loven for organisering av universiteter og høgskoler følger samme modell som for statsforetak, men gir mer innflytelse til ansatte og studenter ved institusjonene og gir sterkere begrensninger i det økonomiske handlingsrommet for institusjonene.

• Ved organisering som eget rettssubjekt videreføres bestemmelser om ventelønn og fortrinnsrett til annen stilling i staten for en periode på tre år etter omdanning.

• Skisse til særlov er vedlagt utredningen som vedlegg nr. 1

• Organisering av arbeidsoppgaver for eierstyring og mer overordnet styring av høgre utdanning og forskning i Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet bør ses i lys av en ny organisering av statlige høgre utdanningsinstitusjoner.

Utvalgets mindretall, medlemmene Brautaset, Karlsen Seim, Kjenndalen, Magga, Rommetveit og Valla fremmer følgende forslag:

• De statlige institusjonene for høgre utdanning organiseres som forvaltningsorganer med særskilte og utvidete fullmakter. Fullmaktene bør blant annet omfatte:

  • å utvikle og opprette egne utdanningstilbud

  • å utforme studie-, evaluerings- og eksamensordninger

  • å fastsette intern organisering

  • å tilpasse tilsettings- og personalreglementer til institusjonens behov

  • å bygge opp fond

  • å delta i og opprette randsoneselskaper, jfr NOU 1999:18

  • å overføre utbytte fra randsone til institusjon uten at dette påvirker finansieringsrammen for inngåtte kontrakter for øvrig

12 Ledelse og styring i institusjonene

12.1 Innledning

Nye krav til institusjonene - også når det gjelder intern styring.

Universitetene og høgskolene vil i tiden som kommer bli stilt overfor helt nye krav og utfordringer. Institusjonene - og da spesielt universitetene - skal ha en primær forpliktelse overfor undervisningen og den langsiktige grunnforskning. Men de skal også ivareta viktige oppgaver innen anvendt forskning og mer direkte næringsrettet forskning.

Universitetene og høgskolene må prioritere undervisningskvalitet vesentlig sterkere enn de gjør i dag, både av hensyn til studentene og av hensyn til deres egen stilling i forhold til andre aktører på det internasjonale utdanningsmarkedet. De skal ivareta oppgaver knyttet til «campus-basert» undervisning så vel som innen fjernundervisning og etter- og videreutdanning.

De siste årene har det vært en økning i institusjonenes virksomhet som er finansiert av andre oppdragsgivere. Disse oppgavene har i mange tilfeller blitt løst i randsonen til institusjonene,. I NOU 1999: 18 Organisering av oppdragsvirksomhet foreslår utvalget at slik virksomhet kan organiseres innenfor aksjeselskaper som er opprettet og eid av institusjonene. Dette innebærer at en større del av institusjonenes virksomhet vil bli løst innenfor rammen av slike selskaper. De største institusjonene vil dermed fremstå som vesentlig mer komplekse organisasjoner enn det som hittil har vært tilfellet. Det er grunn til å regne med at i fremtiden vil institusjonene i større grad basere sine inntekter på midler som oppnåes gjennom prosjektsøknader og konkurranse - selv om den offentlige basisfinansiering fortsatt vil utgjøre hovedtyngden av institusjonenes inntektsgrunnlag.

Stilt overfor denne type ulike og delvis motstridende forventninger og krav, er det grunn til å tro at de interne spenninger innen institusjonene vil øke i styrke. Samtidig som institusjonene på mange områder vil være mer avhengig av felles løsninger og en samlet opptreden utad, vil de samme institusjonene i økende grad være avhengig av «forsker-entrepenører» som isolert sett kan klare seg uten å være avhengig av institusjonelle løsninger. Institusjonene vil oppleve et press i retning av behov for mer sentraliserte tjenester og ilbud, samtidig som desentraliserende krefter vil bli styrket.

Universitetene og høgskolene må som andre kunnskapsorganisasjoner baseres på de enkelte fagansatte og fagmiljøenes kompetanse og innsatsvilje. Denne type organisasjoner vil aldri kunne baseres på mer tradisjonelle kommandolinjer og styringsformer med utgangspunkt i bare formell autoritet. Prinsippet om «akademisk frihet» (og spesielt forskningens frihet) vil være viktig for å sikre institusjonenes livskraft og vil utgjøre et prinsipp som legger klare begrensninger på utøvelsen av mer tradisjonell hierarkisk styring internt.

Motsatt vil imidlertid kravene til oversikt, tverrfaglighet, beslutningsdyktighet, administrativ ryddighet og ekstern «markedsføring» bli styrket dersom institusjonene skal kunne ivareta de mange ulike oppgaver på en tilfredsstillende måte. Kravene til sentral beslutningsevne vil derfor alltid måtte avveies mot, men også baseres på faglig legitimitet.

Summen av de motstridende krav og forventninger sammenholdt med en stadig mer komplisert organisasjonsform, gjør at konfliktpotensialet innen institusjonene vil kunne bli forsterket. Skal institusjonene beholde sine fortrinn basert på både faglighet og tverrfaglighet så vel som kontinuitet og endringsevne, vil dette stille nye og forsterkede krav til organisasjonsform og styringsmodell på både det desentrale og det sentrale nivå. Paradoksalt nok vil dette kunne innebære en styrking av begge disse nivåer - forutsatt at en samtidig makter å etablere en klarere arbeidsdeling innad mellom nivåene ved universitetene og høgskolene.

Den legitimitet institusjonene er avhengig av for å sikre sitt driftsgrunnlag, vil i denne situasjon stille helt nye krav til både faglig ledelse og administrativ kompetanse på samtlige nivåer dersom institusjonene skal kunne løse sine oppgaver og opprettholde den nødvendige støtte fra samfunnet . Denne type dilemmaer vil derfor måtte få sitt uttrykk i institusjonenes organisatoriske utforming og interne styringssystemer.

På det mer overordnete styringsnivå er et velkjent dilemma knyttet til den beslutningsevne mange av institusjonene har med et internt styringssystem basert på personer som kan fremstå som talsmenn for ulike interne interessegrupper - knyttet til faglige enheter så vel som til de ulike kategorier arbeidstakere. Beslutninger knyttet til ressursfordeling og ikke minst interne omfordelinger blir i denne type situasjoner vanskelig.

Den sterkt fagbaserte formelle organisering (institutter/enheter og fakulteter/avdelinger) kan likeledes utgjøre et hinder for institusjonenes evne til å ta opp nye problemstillinger av mer tverrfaglig karakter. Dilemmaet blir ikke mindre ved at de samme faggruppenes kompetanse utgjør en nødvendig forutsetning for å kunne sette denne type tverrfaglige problemstillinger på dagsorden på en forsvarlig måte.

Institusjonenes «delte ledelse» kan i enkelte situasjoner fremstå som et styringsproblem innad ved institusjonene. Denne delte ledelse har sitt utgangspunkt i arbeidsdelingen mellom på den ene side rektor som den faglige lederrolle og styrets leder, og på den andre side universitets/høgskoledirektør som den administrativt ansvarlige for institusjonenes drift. Dette skillet finner en i neste omgang institusjonalisert gjennom valgte faglige lederroller som dekan og instituttledere på de respektive nivåer, samt en administrativ linjeorganisasjon fra administrerende direktør via fakultets- (eller avdelings-) direktør på fakultetsnivå til kontorsjef på instituttnivå. Mens den administrative linjeorganisasjonen henter sin formelle autoritet fra administrerende direktørs lovfestede ansvar, bygger den faglige ledelse sin autoritet fra den representative valgforsamling de utgår fra.

Selv om forholdet mellom de to grunnlagene for autoritet kan være problematisk, har dette i liten grad vist seg å utgjøre noe stort problem i den daglige virksomhet ved institusjonene. Rektors rolle som «styreleder» (og tilsvarende for dekanene) gjør at myndighetsforholdet og instruksjonsretten i praksis har funnet sin form gjennom en ledelsesform som bare unntaksvis har medført problemer - og som i mange tilfeller har medvirket til en kollektiv ledelsesform som har vært en styrke for institusjonene. Behovet for en mer tydelig ledelse på alle nivåer ved institusjonene kan imidlertid gjøre det nødvendig å se nærmere på dette forholdet.

Avveiningen her er nok en gang knyttet til forholdet mellom de to grunnlagene for autoritet - satt opp mot behovet for å ha en formell linje for ansvar og myndighet innad ved institusjonen. Legitimitet og autoritet basert på valg av og mellom «likemenn» lar seg ikke enkelt kombinere med behovet for en formell «kommandolinje» fra sentralt nivå og nedover i organisasjonen. I det eksisterende styringssystem er disse hensyn søkt ivaretatt ved at rektor, dekaner og instituttstyrere er valgte tillitsmenn og «styreledere». På administrativ side går en formell ansvarslinje fra administrerende direktør videre nedover via fakultetsadministrasjonen til instituttadministrasjonen.

Forholdet mellom styringsnivåene kan i tillegg ofte fremstå som problematisk. Uklare ansvarsforhold og manglende arbeidsdeling kan medføre at den interne avstand mellom institutt-nivå , fakultet og det sentrale styringsnivå blir stor. Dette vil i neste omgang kunne gi grunnlag for en unødvendig byråkratisering der en og samme sak blir behandlet på flere nivåer av organisasjonen (institutt, fakultet og sentralt nivå). De ulike organisasjonsnivåer vil i denne situasjon ofte utvikle lokale strategier for å kunne styrke kontrollen på eget nivå - uansett om dette gir løsninger som er suboptimale for institusjonen som helhet.

Sett fra institusjonens sentrale styringsnivås side, er det også klart at fakultetsinndelingen kan utgjøre interne «skott» der samhandling på tvers ofte blir et problem. Dette kan gjelde i undervisnings- så vel som i forskningssammenheng, og trolig i økende grad etter som mer tverrfaglig orienterte problemstillinger kommer på dagsorden.

Kanskje det største problem innen dagens institusjoner er knyttet til ledelse på det utøvende nivå: institutter, sentre og forskningsgrupper. Det kan synes som om institutt lederrollen er lite attraktiv i dag, og at ledere av institutter har få virkemidler til rådighet for å utøve en aktiv ledelsesfunksjon. Dette gjelder særlig på det personalpolitiske og administrative området.

Omfanget og karakteren av denne type problemer vil selvsagt variere med institusjonenes størrelse og kompleksitet - og vil også ha sammenheng med institusjonenes interne kultur og tradisjoner.

Kompetanseinstitusjonene utgjør derfor en type organisasjoner der de interne avveininger mellom de ulike - og ofte motstridende - hensyn er spesielt problematisk. Institusjonene er sårbare overfor drastiske inngrep som på en uheldig måte endrer forholdene mellom de mange motstridende hensyn. En vil følgelig måtte foreta en avveining mellom de ulike hensyn, og også en avveining mellom hvilke forhold som bør reguleres gjennom lov eller eventuelt forskrift og hvilke forhold som bør overlates til institusjonenes egne vurderinger og beslutninger basert på kjennetegn ved den enkelte institusjon. Spennvidden i typen institusjoner kan innebære at en skal være tilbakeholden med å fastlegge en type intern styringsmodell som gjøres gjeldende både for de minste høgskolene og de største universitetene.

Når man skal organisere ledelse og styring ved universitetene og høgskolene må man ta hensyn til en rekke ulike forhold: det overordnede kravet om effektiv styring og beslutningsdyktighet må veies opp mot behovet for faglig legitimitet og ønsket om innflytelse fra ansatte og studenter.

Mange av de statlige institusjonene for høgre utdanning er store og komplekse organisasjoner som står overfor strenge krav til intern koordinering, planlegging og strategiutvikling. Ønsket om å utvikle nye lærings- og forskningsmiljøer tilpasset samtidens behov må veies opp mot behovet for langsiktig kunnskapsutvikling og forpliktelser som tradisjonsformidling og uavhengig analyse. Et samfunn i rask endring krever en økt evne til å forstå og utnytte - men også kritisere og virke som en motvekt mot - nye kulturelle og teknologiske utviklingstrekk.

Fellesskapet investerer i dag betydelige beløp høyere utdanning og forskning. Av demografiske årsaker flater nå søkningen til de statlige institusjonene ut, men det er likevel lite som tyder på at det overordnede behovet for høyere utdanning vil avta i årene som kommer. Man ser allerede nå en økende etterspørsel når det gjelder etter- og videreutdanning ved universiteter og høgskoler. Stortinget har varslet at det ønsker en økt satsing på langsiktig forskning, noe som primært vil gjelde forskningsmiljøene i denne sektoren. Behovet for ny kunnskap og oppdatert kompetanse tilsier at både de offentlige og private investeringene i høgre utdanning må øke. Men fellesskapet vil kreve å få noe igjen for disse investeringene, om nå dette er fagutdanninger tilpasset behov i dagens arbeidsliv eller langsiktige vitenskapelige studier. Det er derfor grunn til å tro at det vil stilles økte krav til kvalitet og relevans i vid forstand.

Alt dette tilsier at institusjonene vil ha behov for styringsorganer som kjenner både samfunnets og institusjonenes behov og som evner å trekke opp de nødvendige langsiktige strategier. Det vil samtidig være behov for en handlekraftig ledelse som har autoritet til å fatte de nødvendige beslutninger, men som også har tillit i det faglige fellesskapet og som kjenner institusjonenes særpreg og tradisjoner.

I dag kommer det en rekke signaler fra mange av institusjonene om at de har problemer med å få til den nødvendige omstilling. I noen tilfeller kan det synes som om styringsstrukturen blir for kompleks. Det kan være for mange organer som skal behandle de samme sakene. Styringssystemet sterke demokratiske forankring kan være med på å skape legitimitet, men på enkelte områder synes det også som om beslutningsorganenes sterke partsrepresentasjon fører til fragmentering og handlingslammelse. Mange av representantene oppfatter seg selv primært som talsmenn for egen fagenhet eller institutt, og ikke for institusjonene som helhet. Det faktum at styret or rektor er valgt blant de ansatte, kan i visse tilfeller medføre at man unngår å foreta nødvendige - men upopulære - prioriteringer.

Et annet problem for institusjonene kan ligger i evnen til å ta opp problemer av mer tverrfaglig karakter. Det kan være behov for organer som på en bedre måte klare å vurdere faglig utvikling på tvers av institutt og faggrenser.

Kanskje det største problem innen dagens institusjoner er knyttet til ledelse på det utøvende nivå: institutter, sentra og forskningsgrupper. Det kan synes som om institutt lederrollen er lite attraktiv i dag, og at ledere av institutter har få virkemidler til rådighet for å utøve en aktiv ledelsesfunksjon. Dette gjelder særlig på det personalpolitiske og administrative området.

Med økte krav til omstilling, økt myndighet og uavhengighet for institusjonene i forhold til departementet vil også kravene til instituttenes administrative kompetanse tilta. Dette gjelder både på det økonomiske, administrative og personalpolitiske området. En overgang til nettobudsjettering vil for eksempel medføre helt nye krav til kompetanse i økonomiforvaltning.

12.2 Dagens organisering av statlige universiteter og høgskoler

12.2.1 Generelt

Universitets- og høgskoleloven av 1995 gir formelt sett institusjonene autonomi når det gjelder faglig innhold. De befinner seg likevel i samme stilling som andre statlige forvaltningsorganer når det gjelder økonomi og administrasjon. 242 Loven regulerer da også derfor den interne organiseringen av institusjonene.

Loven inneholder en rekke detaljerte bestemmelser om sentrale styringsorganer, deres sammensetning og oppgaver. De sentrale styringsorganene er definert som styret, rektor, prorektor, institusjonens råd og institusjonens direktør. I tillegg er det gitt bestemmelser for sentrale organer som klagenemnd og studentråd.

Loven regulerer delegeringen av oppgaver fra styret ned til andre organer ved institusjonen. Den tar også for seg organiseringen av avdelinger og grunnenheter og deres styringsorganer, herunder prosedyrer for valg, status og arbeidsoppgaver for avdelingsleder og leder for grunnenhet.

Loven regulerer dessuten også andre forhold ved institusjonen som har klare implikasjoner for organiseringen. Til disse hører blant annet reguleringen av den faglige virksomheten, finansieringen og forholdet til staten. Disse er drøftet i andre kapitler.

12.2.2 Styrets oppgaver og sammensetning

Den nåværende ordningen for styresammensetningen av de høgre utdanningsinstitusjonene reflekterer i hovedsak tre forhold:

• Kollegialt basert styring. Vitenskapelig ansatte kan ha flertall i styrer og råd - på både institusjons- og avdelingsnivå. På institusjonsnivå kan de vitenskapelig ansatte ha flertall alene eller sammen med studentene.

• Medbestemmelse fra studenter og ansatte. Ett eller to av medlemmene av institusjonenes styrer skal være valgt blant de teknisk-administrativt ansatte ved institusjonen, og to eller tre skal være valgt blant studentene.

• Deltakelse fra samfunnet. Departementet oppnevner to til fire medlemmer til institusjonenes styrer. Det kan også være samfunnsrepresentanter i avdelingenes styrer.

Styrets oppgaver og forhold til overordnede myndigheter

Styret er det øverste organet ved institusjonene. Lovens § 3 gir styret et overordnet ansvar for at den faglige virksomheten holder høy kvalitet, og for at institusjonen drives effektivt. Videre har styret ansvaret for institusjonens overordnede og strategiske utvikling samt for at institusjonens økonomiske ressurser disponeres i samsvar med forutsetninger og retningslinjer gitt av departementet eller Stortinget.

Styret har også et særskilt ansvar for institusjonens interne organisering.

Disse oppgavene må ses i sammenheng med de generelle retningslinjene som gjelder for styrer i statlig virksomhet. Oppgaver og funksjon for styrer i statlig virksomhet ble drøftet i NOU 1991: 26 Om bruk av styrer i statlig virksomhet (Stenstadvold-utvalget). Det blir her framholdt at styrene bør bli gitt utstrakte fullmakter, også når det gjelder den interne organiseringen. Utvalget understreker at:

«(..) styret normalt bør ha fullmakter som omfatter hele virksomhetens ansvar, dvs både drift og strategi. Det betyr at styret innenfor de mål og rammer som overordnet myndighet har trukket opp, har full beslutningsmyndighet. Dersom dette ikke er tilfelle, vil i alminnelighet forutsetningene for å la virksomheten ledes av et styre ikke være tilstede.».

Stenstadvold-utvalget påpekte at styrets virkemåte var avhengig av at dets forhold til myndighetene var avklart, gjennom lovbestemmelser eller på annen måte. I utredningen heter det blant annet:

«At en virksomhet ledes av et styre, og at dette innebærer at departementet begrenser bruken av instruksjon overfor angjeldende virksomhet, må ha bred aksept fra Stortinget.»

Den mest entydige måten å få en slik aksept på er naturlig nok gjennom at Stortinget vedtar lovverk for institusjonene som tydeliggjør styrets ansvarsområde, og avgrenser departementets instruksjonsmyndighet.

I kapittel 11 Organisering og tilknytningsform i høgre utdanning omtales Stenstadvold-utvalgets innstilling og regjeringens oppfølging mer utførlig.

Styrets sammensetning

Normalt utgjøres flertallet av styrets medlemmer ved landets statlige universiteter og høgskoler av tilsatte i undervisnings- eller forskerstillinger ved institusjonen eller av disse og studentrepresentantene til sammen. 243 Studentene og det teknisk-administrative personalet skal være representert.

Bernt-utvalget, NOU 1993: 24 Lov og rett i Norgesnett, behandlet styresammensetningen ved institusjonene og gav uttrykk for at behovet for kompetanse utenfra tilsa at enkelte av representantene burde oppnevnes av en annen instans. Men siden utvalget primært tok for seg institusjonenes behov for impulser, kontakt og erfaringer fra personer med annen bakgrunn, fant utvalget at det ikke var behov for et flertall av personer med slik type bakgrunn i styrene.

I dag skal styrene også ha medlemmer oppnevnt av departementet etter innstilling fra institusjonene, fylkestingene, Sametinget og Norsk kulturråd. Normalt er disse representantene i mindretall. Departementet har likevel, ved bruk av § 6 i lov om universiteter og høgskoler og i henhold til lovens § 2 a, som gir hjemmel for forsøk, åpnet for avvik fra dette. 244 I dag er det flertall av departementsoppnevnte representanter i styret ved Høgskolen i Stavanger.

Det er grunn til å understreke at det kan være forskjell på et styre der et flertall av representantene er oppnevnt av en ekstern instans, i dette tilfellet Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, og et styre med eksternt flertall, det vil si med representanter som ikke har bakgrunn fra institusjonen eller sektoren.

Det vil kunne være mulig å la institusjonens ansatte velge et styre med medlemmer som kommer utenfra, og det vil være mulig for departementet å oppnevne representanter hentet fra institusjonen eller sektoren.

Den eller de som oppnevner styret, kan derfor ta hensyn til både behovet for styremedlemmer med tillit og legitimitet i sektoren, det vil gjerne si personer med lang erfaring fra universitets- eller høgskolesektoren, og til behovet for personer med annen yrkeserfaring, for eksempel personer fra næringslivet, organisasjonslivet og offentlig sektor.

Rektor og direktør

Styret ledes av rektor. Dette gir rektor et særskilt og overordnet ansvar.

Rektor har i utgangspunktet ikke noen utøvende myndighet i institusjonen ( kun formell beslutningsmyndighet sammen med resten av styret. Enkelte spørsmål kan styret likevel delegere til rektor. I noen situasjoner er også rektor tildelt myndighet som går noe lenger enn det som er vanlig for styreledere. Arbeidsmengden er også langt mer omfattende.

Rektor er valgt av og blant institusjonens egne vitenskapelig ansatte. Valg av rektor skjer for en periode på tre år, og vedkommende kan bare sitte to perioder etter hverandre.

Stillingen som institusjonens direktør er også omtalt i loven. Direktøren er gitt et særskilt ansvar for den samlede administrasjonen ved institusjonen. Styret foretar selv utlysing og tilsetter direktør. Tilsetting som direktør skjer på grunnlag av innstilling fra et utvalg oppnevnt av styret.

Slik har man et forhold mellom styret og direktør som minner mye om en alminnelig selskapskonstruksjon. Forholdet er noe mer komplisert, ettersom rektors myndighet og virke er noe mer omfattende enn det som er vanlig for styreledere. Som regel ser man også at rektor og direktør finner fram til en hensiktsmessig rollefordeling som innebærer at rektor også i en viss grad blir involvert i driften av institusjonen.

Universitets- eller høgskoleråd

Institusjonene har i dag et internt Universitets- eller Høgskoleråd. Dette organet er rådgivende overfor styret i saker av stor prinsipiell betydning for institusjonen. Rådet skal ha minst 15 medlemmer, og flertallet skal bestå av fast tilsatte i undervisnings- og forskerstillinger ved institusjonen.

I loven er rådet gitt som oppgave å fastsette styrets størrelse og nærmere sammensetning. Dersom institusjonene ikke har et slikt råd, fastsetter departementet styrets størrelse og sammensetning. Rådet er utover dette ikke tildelt noen særskilt beslutningsmyndighet i loven, kun en rådgivende funksjon. Hvordan forholdet mellom styret og rådet er tilordnet, varierer.

12.3 Styreformer i et internasjonalt perspektiv

12.3.1 Danmark 245 1993 ble det etablert en ny lov for de høgre utdanningsinstitusjonene i Danmark. Ifølge denne er det opp til styret ved institusjonen å fastsette den interne organiseringen ved institusjonene. På tross av dette er det i loven gitt nokså detaljrike bestemmelser om styrende organer og ledere på lavere nivå, samt om bruk av bevilgninger.

Styret ved institusjonene skal lage forslag til regelverk som må godkjennes av undervisningsministeren. Regelverket skal omfatte prosedyrer for valg av rektor og styremedlemmer og nærmere regler for styrene, virksomheten til kollegiale organer med videre.

Styringsorgan og sammensetning av styringsorgan

Konsistoriet er det øverste styringsorganet ved de danske institusjonene for høgre utdanning. Dets oppgave er å godkjenne institusjonens egen organisering - herunder fakultet og instituttstrukturen, institusjonens budsjett og statutter for styringsorgan ved institusjonen.

Konsistoriet består av 15 medlemmer. Et flertall av medlemmene er vitenskapelig ansatte. To medlemmer oppnevnes utenfra og av rådgivende organer for myndighetene. Fem av medlemmene skal være ledere ved institusjonen, dvs. dekan eller avdelingsleder. To av medlemmene skal være teknisk-administrativt ansatte, mens tre av medlemmene skal være studenter. Med unntak av dem som oppnevnes utenfra, velges medlemmene av dem som de representerer.

Rektor

Rektor velges blant heltidsansatte professorer og lektorer. Stemmeberettigede er ansatte og studenter, men slik at ansattes stemmer teller minst 50 pst. Rektor er leder av konsistoriet. I særlige tilfeller har rektor myndighet til å iverksette nyvalg på ledere på lavere nivå samt overta deres arbeidsoppgaver.

12.3.2 Finland 246 er ulike lovverk for universiteter og yrkeshøgskoler i Finland. Universitetene er gitt selvstyre og unntak fra instruksjon fra myndighetene gjennom egne lovbestemmelser. Dette innebærer at universitetenes styrer skal «godkänna instruktioner och andre motsvarande föreskrifter» som myndighetene formidler til universitetene. For yrkeshøgskolene er det gitt bestemmelser om vilkår for bruk av betegnelsen, men det er ikke gitt egne bestemmelser for organisering av disse institusjonene.

Styringsorgan og sammensetning av styringsorgan

Styret er øverste organ ved universitetene og har som oppgave å godkjenne økonomi- og virksomhetsplaner, fastsette den interne organiseringen, godkjenne instruksjoner og forskrifter og gi uttalelser i prinsipielt viktige spørsmål.

I loven for universitetene heter det at professorene skal utgjøre mindre enn halvparten av styrets medlemmer, og at lærere og forskere, annet personale og studenter skal være representert i styret. Departementet kan gi instruksjon om antall styremedlemmer og hvor mange av styrets medlemmer som skal være professorer. Instruksjonen må imidlertid godkjennes av styret før den settes i verk.

Rektor

Rektor er leder av universitetets virksomhet og avgjør i saker som gjelder den alminnelige driften og forvaltningen av institusjonen - med mindre annet er bestemt i de interne forskriftene for institusjonen. Rektor velges for fem år av gangen og må ha doktorgrad eller professorat ved et universitet.

Kort om yrkeshøgskoler

Yrkeshøgskolene er organisert som aksjeselskaper 247. Eneste unntak er ARCADIA, som er organisert som stiftelse. Organisering som aksjeselskaper gjør at yrkeshøgskolene har kunnet danne styrer med representanter fra flere eierinteresser - i hovedsak regionale myndigheter. Det er ikke gitt egne lovbestemmelser for styring og ledelse av yrkeshøgskolene, noe som gjør at det er et skille mellom styringen av disse og universitetene.

12.3.3 Sverige 248 1993 ble det etablert en ny lov for universiteter og høgskoler i Sverige som vesentlig endret forholdene ved styring og ledelse. Loven sprang ut av ønsker om mer selvstendighet for institusjonene, samtidig som en ønsket å gjøre institusjonene mer ansvarlige i forhold til samfunnet for øvrig.

Styringsorgan og sammensetning av styringsorgan

Styret er øverste besluttende organ ved svenske universiteter og høgskoler. Styret skal selv beslutte i spørsmål om organisering av institusjonen, ressursfordeling og økonomistyring.

Det er satt grenser for styrenes mulighet til å intervenere i virksomhetene ved institusjonene. Styrene er kun gitt økonomisk-administrative oppgaver og har ikke mulighet til å blande seg inn i akademiske spørsmål. Akademiske spørsmål behandles i kollegiale organer på fakultets-, avdelings- og instituttnivå.

Styret skal bestå av minst tretten medlemmer, styreleder og rektor. Tre av styrets medlemmer kan velges av og blant vitenskapelig ansatte. Tre av styrets medlemmer kan velges av og blant studentene. Teknisk-administrativt ansatte kan møte med representanter som har talerett. Øvrige medlemmer av styret oppnevnes av departementet, med unntak av rektor.

Rektor

Rektor er øverste leder, og har blant annet ansvar for å oppnevne fakultetsledere ved universitetene og avdelingsledere og instituttledere ved høgskolene. Dette skjer etter at det er foretatt valg ved fakultetene, avdelingene og instituttene om hvem som skal innstilles til de ulike vervene. Rektor har også anledning til å avskjedige disse lederne.

Rektor ansettes gjennom vedtak i regjeringen for ikke mer enn seks år. Styret fremmer forslag til rektor etter høringsrunde blant vitenskapelig ansatte, teknisk-administrativt ansatte og studentene. Prosedyren for høringsrunden fastsettes av styret. Det er en egen lovbestemmelse om prorektor, som ansettes av styret. Rektor og prorektor må være professorer eller lektorer. I tillegg må det gis en vurdering av administrative kvalifikasjoner.

12.3.4 Storbritannia

I Storbritannia har de enkelte universitetene stor grad av autonomi, noe som har ført til at institusjonene også ledes på noe ulik måte. I de fleste tilfeller er styret for institusjonene valgt av de ansatte.

Et eksempel er Cambridge University. Institusjonens valgforsamling er «Regent House». Denne består av de ansatte ved universitetet og de 31 Cambridge Colleges. Denne forsamlingen velger 16 av medlemmene av det styrende organ, Rådet (The Council), ved institusjonen. De tre resterende medlemmene velges av og blant studentene. I tillegg velger forsamlingen visekansleren (Vice-chancellor), som er institusjonens øverste leder, etter innstilling fra Rådet. I tillegg til å lede institusjonens administrasjon og daglige drift har visekansleren også et lite, personlig sekretariat innrettet mot institusjonens eksterne kontakter og informasjonsbehov.

Ved institusjonen er det i tillegg etablert undergrupper for spesifikke spørsmål som økonomi under Rådet. Medlemmene i disse utgår delvis fra Rådet og delvis fra «Regent House». Det er også et General Board som utgår fra fakultetene og gir råd til universitetet. Dette ledes av visekansleren og består ellers av medlemmer valgt på instituttnivå (Schools) og fra universitetets overordnede organ (Rådet) 249.

12.4 Hensyn som begrunner organiseringen

12.4.1 De ulike hovedhensynene

Organiseringen av de høgre utdanningsinstitusjonene må reflektere flere hensyn:

• Hensynet til den faglige friheten og selvstendigheten.

• Hensynet til at institusjonene er viktige for samfunnsoppgaver og politikk

• Hensynet til profesjonell ledelse av institusjonene.

Hensynet til den faglige friheten og selvstendigheten

Organiseringen av universiteter og høgskoler har røtter i akademiske idealer om faglig uavhengighet og vitenskapelig selvstyre. Dette har gitt seg utslag i blant annet sammensetningen av institusjonens styringsorganer på ulike nivåer. Idealene er videre reflektert i at lederne av de ulike styringsorganene er valgt av og blant institusjonens egne faglig ansatte. Det har vært hevdet at en leder som ikke har bakgrunn fra vitenskapelig arbeid, heller ikke vil ha legitimitet i faglige spørsmål.

Universitetene og de vitenskapelige høgskolene har røtter i en europeisk tradisjon der de er gitt en selvstendig stilling i samfunnet. Idealet om faglig uavhengighet står også sterkt ved de statlige høgskolene. Behovet for uavhengighet begrunnes gjerne med at institusjonene skal sørge for selvstendig og kritisk kunnskap og kompetanse. Innholdet i undervisning og forskning må derfor ikke underlegges andre hensyn enn de som frambringes av fagmiljøene selv.

Mange har i forlengelse av dette argumentert for at de faglig ansatte selv må ha råderett over institusjonenes faglige utvikling. De faglige prioriteringene henger imidlertid nært sammen med de økonomisk-administrative forholdene ved institusjonen. Mange mener derfor at disse temaene bør behandles i sammenheng og i ett organ. I forlengelse av dette hevdes det at dette organet må kunne garantere institusjonenes faglige selvstyre, og at styrene bør ha et flertall av personer som er valgt av og blant de faglig ansatte og studentene.

Hensynet til institusjonenes betydning for stat og politikk

Ønsket om uavhengighet må imidlertid veies opp mot samfunnets krav og behov. De statlige universitetene og høgskolene er opprettet av fellesskapet for å løse samfunnets behov for kunnskap og fortolkninger. Selv ønsket om selvstendig, forskerinitiert grunnforskning er til syvende og sist begrunnet ut fra samfunnets behov for uavhengig viten og en bred kunnskapsbase.

De statlige institusjonene er samtidig en del av staten eller eid av staten. Institusjonene er virkemidler i myndighetenes kunnskapspolitikk, og mottar betydelige midler fra staten for å realisere ulike overordnede målsetninger på områdene forskning og høgre utdanning. Som eier er staten forpliktet til å vurdere om institusjonene oppfyller sine oppgaver i tråd med forutsetningene. Derfor er da også institusjonene underlagt politisk styring.

I dag har staten en generell instruksjonsmyndighet. Ved en friere stilling for de statlige universitetene og høgskolene må hensynet til kontroll og overordnet styring ses i lys av Grunnloven § 19. Det forutsettes her at staten gjennom departementet kan utøve myndighet i de tilfellene der staten har eierinteresser. Staten kan vanskelig overlate forvaltningen av statens verdier til en selvstendig institusjon uten å sikre seg mulighet til en viss styring.

Hensynet til profesjonell ledelse av institusjonene

I takt med veksten i budsjetter og oppgaver har kravene til profesjonell ledelse økt.

Ledelse av komplekse moderne institusjoner krever administrativ og økonomisk erfaring og kompetanse.

Får de statlige institusjonene en mer selvstendig stilling, vil de få utvidede fullmakter på det økonomisk-administrative området. Dette vil kunne føre til økte krav til kompetanse innenfor økonomisk-administrative spørsmål for styrets representanter og ledelsen for øvrig.

12.4.2 Delegering av ansvar

Universitetene og høgskolene har særtrekk som gjør at de skiller seg klart fra mange private virksomheter. Det kan allikevel være nyttig å vurdere institusjonenes organisering ut fra økonomisk teori og se hva som bestemmer fordelingen av autoritet og beslutninger i private selskaper der målet er økonomisk gevinst. 250

Målet for de statlige universitetene og høgskolene er ikke økonomisk overskudd, men også disse har overordnede målsettinger som skal nås. Dette gjelder for eksempel utdanning av et tilstrekkelig antall dyktige kandidater og levering av forskning og utvikling av høy kvalitet.

Normalt er det eierne som har den endelige autoritet over beslutninger i private selskaper. Men eierne har selvsagt begrenset tid, informasjon og kapasitet til å fatte alle beslutninger. Eierne må derfor delegere makt til underordnede. Disse kan også ha begrenset tid, informasjon og kapasitet, noe som motiverer til ytterligere delegering. Spørsmålet er hva som er den optimale graden av desentralisering innenfor organisasjonen. Gevinsten ved å plassere en person høyt oppe i hierarkiet er at personen kan gjennomføre sine gode ideer. Kostnaden er at en høyt plassert person kan stenge for andre og hindre dem i å sette bedre ideer ut i livet.

En organisasjon som består av administrative generalister og utøvende spesialister - slik som et universitet - står overfor en avveining mellom koordinering og utnyttelse av spesialkunnskap. Koordinering forutsetter en sentral ledelse og en hierarkisk kommandolinje, mens utnyttelse av spesialkunnskap innebærer at mye av den reelle beslutningsretten bør legges til grunnplanet. På et universitet består grunnplanet av produsentene av undervisning og forskning, det vil si de vitenskapelige og faglige ansatte.

En sentralisert organisasjonsstruktur innebærer at de fleste medlemmene i organisasjonen er koordinatorer i en hierarkisk struktur, mens en desentralisert organisasjonsstruktur innebærer at de fleste er spesialister med beslutningsrett over egen arbeidssituasjon.

Hva som er best av desentralisering og sentralisering, avhenger gjerne av om mulige koordineringsgevinster er større eller mindre enn de mulige gevinstene ved å utnytte spesialkunnskap på grunnplanet i organisasjonen. Ideelt sett ville man kanskje ønske seg en kombinasjon. Men i praksis er ikke dette så lett å få til.

I en rapport utarbeidet for utvalget 251 heter det blant annet :

1. Når koordineringsgevinstene er store nok, er det optimalt for organisasjonen å være sentralisert.

2. Når koordineringsgevinstene er signifikante, men ikke for store, er det optimalt for organisasjonen å være desentralisert.

3. Når koordineringsgevinstene er små, er det optimalt å splitte organisasjonen opp i mindre, uavhengige enheter.

Det er gode grunner til å tro at universiteter og høgskoler faller innenfor typene 2 og/eller 3. Det er begrenset hvor mye det er å hente på koordinering når de som skal koordinere, har lite informasjon og kunnskap om grunnplansaktivitetene. Å bygge opp en hierarkisk styring der den formelle beslutningsretten avviker fra den reelle innsikten, er lite effektivt. Ledelsen på hvert nivå blir avhengig av informasjon nedenfra, informasjon - om forskningsoppgaver og undervisningsopplegg - som ofte er vanskelig å kommunisere. Da blir gevinstene ved å koordinere små. Kostnadene ved sentralisering i form av blokkering av bedre ideer fra grunnplanet kan derimot være store.

Med andre ord: De essensielle innsatsfaktorene på universiteter og høgskoler er kunnskapen på grunnplanet. De som kontrollerer denne innsatsfaktoren, burde derfor av effektivitetshensyn ha reell innflytelse på de beslutninger som gjelder utnyttelse av den, altså driftsbeslutningene.

Det kan derfor lønne seg for universiteter og høgskoler å gi stor selvbestemmelse over egen arbeidssituasjon til de vitenskapelig ansatte slik at de ikke bare kan velge sine egne forskningsoppgaver, men også ha stor innvirkning på hva som undervises og hvordan det gjøres.

Denne formen for selvbestemmelse og uavhengighet synes også å bli mer vanlig i andre kunnskapsbedrifter, som advokatkontorer, konsulentselskaper, ingeniørbedrifter og arkitektkontorer. Felles for disse virksomhetene er at grunnplanet har spesialisert kunnskap som ledelsen ikke så lett kan få del i.

Nå er ikke de statlige institusjonene for høgre utdanning overskuddsorienterte bedrifter, og det er heller ingen som har ytret ønske om at de skal bli det. Målet for den aktiviteten som finner sted ved disse institusjonene er å levere forskning og utdanning av høy kvalitet til fellesskapets beste, ikke å tjene penger. Likevel sier resonnementet ovenfor noe om forholdet mellom sentral styring og delegering av ansvar. Det er de faglig ansatte som sitter inne med den faglige ekspertise. Gitt at dagens vitenskap og yrkesutdanningen på dette nivået er preget av høy spesialisering, er det urealistisk å tro at et sentralt organ eller en sentral ledelse kan foreta fornuftige strategiske valg som gjelder utviklingen av det enkelte fagområde. Innenfor mange av institusjonene ( og dette gjelder ikke minst universitetene og de vitenskapelige høgskolene ( er da dette også et ansvar som blir delegert til institutter og fagenheter. Hensynet til den faglige friheten tilsier dessuten at forskerne og fagmiljøene bør ha stor frihet når det gjelder utforming av studieopplegg, valg av forskningstema og forskningens og undervisningens innhold.

Men resonnementet ovenfor kan likevel være med på å tilsløre en del viktige forhold. Den kanskje viktigste utfordringen institusjonene står overfor i dag er behovet for å foreta strategiske valg når det gjelder prioriteringen mellom fagområder. Fra mange hold gis det uttrykk for at institusjonene bør få større frihet til selv å utvikle strategier for forskning og utvikling. Det betyr at institusjonens styrende organer og ledelse må bli satt i stand til å prioritere mellom satsninger. Det må for eksempel være mulig å gi økt prioritet til enkelte fagområder og fagtilbud og redusere aktiviteten på andre områder. Dette er en oppgave som ikke kan ivaretas av de faglig ansatte ved den enkelte fagenhet. Ansvaret må legges på et høyere nivå.

Fremstillingen ovenfor tilslører også forholdet mellom faglig og administrativ kompetanse. De faglig ansatte ved institusjonenes institutter og fagenheter har den beste innsikten i eget fag, men det er normalt den sentrale administrasjonen som har den beste kompetansen når det gjelder administrative systemer og økonomistyring. Det er mye som taler for at man bør velge faglig ansatte med administrativ erfaring til å lede institutter og fagenheter. Men det vil normalt være grenser for god innsikt forskere og lærere vil ha i administrative rutiner og økonomistyring. De vil ha behov for råd og støtte fra det administrative personalet, både ved fagenheten og ved institusjonen sentralt. Ønsket om effektivisering kan tilsi at man ikke bør bygge opp parallell kompetanse på alle områder som gjelder administrasjon og økonomistyring ved den enkelte fagenheten. Også på dette området vil det være behov for en sentral koordinering av institusjonens virksomhet.

12.4.3 Organisering av avdelinger og grunnenheter

Generelt

Universitets- og høgskoleloven § 12 gir i dag regler for oppretting av avdelinger og grunnenheter ved de statlige høgre utdanningsinstitusjonene. Institusjonenes styre kan selv opprette enheter under den enkelte avdeling. Departementet fastsetter avdelingsinndelingen og betegnelsen for de ulike avdelingene etter innstilling fra institusjonenes styrer.

I tråd med § 13 skal avdelingene og grunnenhetene ha styrer. Sammensetningen av avdelingenes styre avviker fra sammensetningen av institusjonenes styrer ved at de vitenskapelig ansatte i faste stillinger alene skal ha flertall. For øvrig er hensyn til medbestemmelse ivaretatt ved bestemmelser om at studenter og teknisk- administrativt ansatte skal delta.

Hensynet til samfunnsdeltakelse kan virke noe svakere enn på institusjonsnivå, i og med at det er gjort valgfritt om avdelingsstyrene skal ha deltagelse fra personer som ikke er ansatt ved institusjonen. Det er ikke lovbestemmelser om sammensetning av grunnenhetenes styrer. Regler for valg og funksjonstid for styrene fastsettes av institusjonenes styrer.

Leder og nestleder ved avdelingene skal velges blant de fast tilsatte i vitenskapelig stilling. Det samme skal gjelde for grunnenhetene, med mindre annet er bestemt av institusjonenes styrer. Dette er ment å sikre en faglig forankring av lederskapet og skal gi ledelsen legitimitet i fagmiljøet. Når det gjelder prosedyrer eller fremgangsmåte ved valg/tilsetting av ledere ved grunnenhetene, kan institusjonene i stor grad avgjøre dette selv.

Selv om det ikke er fastsatt i lov at ledere ved institutter eller grunnenheter skal være valgt, gir loven føringer i den retning. Særlig for mindre institusjoner har valgte ledere på institusjons- og avdelingsnivå vært problematisk, men også de større institusjonene har blitt mer opptatt av disse spørsmålene.

Medbestemmelse

Ansvaret for driften av grunnenheter og avdelinger ligger i dag hos valgte ledere, som her samarbeider med det administrative personalet. Den mer langsiktige utviklingen av fagmiljøene - og samarbeidet mellom fagmiljøene - vil normalt være forankret i arbeidet til de vitenskapelig ansatte og studentene. En vesentlig del av slikt utviklingsarbeid skjer gjerne uformelt og med utgangspunkt i enkeltpersoner i ulike fagmiljøer. Det kan allikevel være hensiktsmessig å knytte noe av dette utviklingsarbeidet til styrer for grunnenheter og avdelinger. Dette vil kunne bidra til å vedlikeholde interessen i fagmiljøene, og bidra til et godt samspill med institusjonens overordnede strategiutvikling.

De ansatte og studentenes deltakelse i styrende organer for grunnenheter og avdelinger er i dag hjemlet i lov om universiteter og høgskoler. Denne deltakelsen sikrer ikke bare de ansatte og studentene en nødvendig innflytelse over egen arbeidssituasjon. Deltakelsen fører også til at institusjonens styre og ledelse kan dra nytte av de ansatte og studentenes erfaring og innsikt.

De vitenskapelig ansatte er her i en spesiell situasjon i og med at deres kompetanse er den sentrale ressursen i de høgre utdanningsinstitusjonene. Deres oppfatninger om hvordan potensialet i fagmiljøene kan utvikles videre, vil være av sentral betydning for en positiv utvikling av grunnenhetene, avdelingene og institusjonene som sådan. Det er derfor viktig at det etableres formelle kanaler hvor deres oppfatninger ikke bare kommer til uttrykk, men også har avgjørende innflytelse på utviklingen av fagtilbudet ved institusjonene.

Studentrepresentantene vil kunne tilføre institusjonene kunnskap om studentenes behov og ønsker når det gjelder læringsmiljø og utdanningstilbud. Skal institusjonene klare å utvikle gode læringsmiljø som tiltrekker seg nye studenter og som er tilpasset samtidens krav til kompetanse, må institusjonenes styrende organer og ledelse ha en klar oppfatning av hva dagens studenter ønsker og trenger. Studentrepresentantene kan bidra med slik innsikt.

Studentene er ikke passive mottakere av informasjon, men former institusjonene gjennom deltakelse i utdanningsprogrammer, forskningsprosjekter, foreningsliv og ulike kulturelle prosjekter. Studentene er med andre ord en helt vesentlig del av det akademiske fellesskapet ved de høgre utdanningsinstitusjonene. Som en del av dette fellesskapet bør de også ha rettigheter og plikter som inkluderer representasjon i de organene som styrer institusjonene og fagenhetene.

Ledelse på institutt- og avdelingsnivå

Det er i dag liten konkurranse om ledervervene ved instituttene og fagenhetene. Vervene oppfattes ofte som pliktoppgaver som går på omgang, noe som kan virke svært lite motiverende for den som får vervet. For å sikre dyktige kandidater til disse vervene, vurderer flere institusjoner nå å ta i bruk spesielle stimuleringstiltak. Det kan her dreie seg om ulike økonomiske tilskudd (lønn eller en pott som kan brukes til faglige prioriteringer) eller tilpasninger av arbeidstiden, slik at oppgavene ved lederskap ikke skaper for store belastninger for den enkeltes vitenskapelige virksomhet. Vedkommende kan for eksempel bli fritatt for ulike undervisningsplikter eller gis ekstra tid til å drive med egen forskning når tjenesteperioden er over.

Det er mye som tilsier at lederne på institutt- og fakultetsnivå bør være valgt, men dette vil ikke alltid være mulig. Ved enkelte av høgskolene vil fagmiljøene være av begrenset størrelse, og det kan være vanskelig å finne personer blant de ansatte som har faglige og administrative kvalifikasjoner for et slikt arbeid og som samtidig ønsker å påta seg vervet. Da kan det være nødvendig å hente inn personer utenfra. Det er mye som tilsier at man da må sikre seg at den som blir ansatt har tillit i fagmiljøene ved institusjonene og kjenner til enhetens fagområder.

Institusjonsstyrene gir regler for funksjonstiden for instituttlederne. Som regel er denne 3 år, og den følger da periodene for styringsorganer og andre lederstillinger i institusjonene. Det kan argumenteres for at funksjonstiden er for kort. Den valgte lederen får liten tid til å utvikle sine lederferdigheter eller til å få satt sine visjoner ut i livet. Det har også vært påpekt at en så kort periode ikke er tilstrekkelig om en vil fremme og få gjennomført upopulære tiltak og omstillinger, eller om man skal forsøke å løse ulike konflikter ved enheten. En periode på 5 år med mulighet for forlengelse/gjenvalg kan bidra til å gi lederen nok tid i stillingen til å få utrettet noe.

Lederne må ha større mulighet til å kunne foreta en økonomisk prioritering mellom instituttets faggrupper og personer. Vedkommende må derfor ha de nødvendige fullmakter til å utøve sitt lederskap og iverksette de tiltak som for henne synes nødvendige. Dette gjør at valgte ledere eller ledere som ansettes av institusjonen, bør være overordnet administrativt personale på ethvert nivå ved universitetene og høgskolene.

12.4.4 Enhetlig eller delt styringsstruktur

Ved styringen av komplekse institusjoner som universitetene og høgskolene må man ta hensyn til både faglige og økonomisk-administrative forhold.

Det finnes en rekke kulturinstitusjoner hvor man trekker et klart skille mellom økonomisk-administrative og faglige forhold. Dette gjelder for eksempel teatre- der ledelsen har ansvar for det teaterfaglige, mens styret har økonomisk- administrativt ansvar. Her har hensikten vært å sikre de ansatte kunstnerisk frihet.

På en lignende måte er dagens styringsstruktur ved universitetene og høgskolene ment å skulle sikre institusjonenes faglige frihet. Her går inndelingen imidlertid langs en litt annen akse. Statsråden har det konstitusjonelle/politiske ansvaret for de økonomiske og administrative forhold ved institusjonen, mens styret har ene ansvar for den faglige virksomheten. Selv om statsråden står ansvarlig, har styrene i den løpende virksomhet ansvaret for at den faglige såvel som de økonomiske/administrative sider ved institusjonens drift holder seg innenfor de budsjettmessige rammer og retningslinjer gitt i budsjettproposisjonen og tildelingsbrev til institusjonen. Staten ved departementet har det endelige ansvaret for de økonomisk-administrative forhold, mens styret har eneansvar for den faglige virksomheten. Ansvarsdelingen er imidlertid ikke fullt så entydig som en slik definisjon kan gi inntrykk av. Styret behandler også økonomisk-administrative saker. Det er allikevel statsråden som til syvende og sist står ansvarlig for økonomi og drift.

Faglig frihet

I universitets- og høgskolelovens § 2,3 heter det at «Institusjonene kan ikke gis pålegg om læreinnholdet i undervisningen og innholdet i forskningen eller det kunstneriske og faglige utviklingsarbeidet.» Formelt sett er derfor institusjonene sikret full faglig frihet. I praksis er det fagmiljøet eller den enkelte vitenskapelige eller faglige ansatte som har ansvaret for innholdet i forskning og undervisningstilbud. På det øverste nivået er den overordnede koordineringen lagt til institusjonens styre. Departementet skal i henhold til loven ikke kunne påvirke denne delen av virksomheten.

Det synes å være bred enighet om at staten både har rett og plikt til å foreta overordnede forsknings- og utdanningspolitiske valg som indirekte vil påvirker den faglige innretningen ved institusjonene. Det synes også å være relativt bred politisk enighet om at fagmiljøenes evne til å verne om den faglige virksomhetens innhold bør sikres.

I praksis er det da heller ikke slik at myndighetene har forsøkt å påvirke innholdet i forskningsprosjekter utført ved institusjonene. Departementet er likevel ikke helt uten innflytelse på faglige forhold. Riktignok vil ikke departementet blande seg inn i forskningens innhold, men det kan påvirke fagutviklingen gjennom rammeplaner, krav til pensum og godkjenning av studietilbud. Det er spesielt de statlige høgskolene som har merket denne formen for styring. Universitetene og de vitenskapelige høgskolene har i liten grad vært utsatt for slik påvirkning.

Det finnes en uklar gråsone som fortjener økt oppmerksomhet. I universitets- og høgskolelovens kapittel 10 finnes det en rekke bestemmelser som åpner for at departementet kan underlegge institusjonene til dels meget detaljert kontroll på det faglige området 252.

I følge dagens lov bestemmer for eksempel Kongen hvilke grader, yrkesutdanninger eller andre utdanningsprogrammer institusjonene kan gi, krav til bredde og fordypning, den tiden det enkelte studium skal gjennomføres på, og hvilken tittel graden, yrkesutdanningen eller utdanningsprogrammet gir rett til (§ 45). Departementet bestemmer hvilke fag, emner eller lignende som institusjonen kan tilby og som skal inngå i grunnlaget for en grad, yrkesutdanning eller annet utdanningsprogram fastsatt med hjemmel i loven.

Departementet bestemmer videre om et fag skal kunne tilbys desentralisert, og kan fastsette nasjonale rammeplaner for enkelte yrkesutdanninger og enkeltfag som inngår i en yrkesutdanning (§ 46). Styret, eller vedkommende avdeling etter styrets bestemmelse, fastsetter studieplan for de enkelte fag og emner (§ 46), men disse må altså i mange tilfeller innordnes departementets rammeplaner og bestemmelser.

Det kan være grunn til å vurdere om ikke dagens lov gir departementet for vide fullmakter til å gripe inn i institusjonens faglige valg, og at dette også i visse tilfeller går ut over den reelle faglige friheten.

Dersom det etableres et et eget akkrediteringsorgan for sektoren vil ansvaret for godkjenning av det faglige nivå i grader ligge i dette organet. Ønsker institusjonene å tildele en offentlig godkjent grad, må de derfor forholde seg til akkrediteringsorganets retningslinjer. Departementet må imidlertid ha retten til å fastsette den tiden det enkelte studium skal gjennomføres på. Ut over dette burde det være mulig å gi institusjonene økt reell kontroll over pensum, fagplaner, krav til bredde og fordypning og Staten har det overordnede ansvaret for å sikre samfunnet kandidater med en utdanning som er relevant for samfunnets ulike behov. Staten har også indirekte påvirket FoU-profilen til institusjonene, ikke minst gjennom bevilgningene gjennom Norges forskningsråd. Gitt at det er samfunnet som finansierer den utdanningen og forskningen som finner sted ved institusjonene, er det da også få som har trukket statens rett til å foreta en slik styring i tvil.

Dersom institusjonene organiseres som særlovselskap eller forvaltningsorgan med særlige fullmakter hvor fullmakter på dette området er nedfelt i lov,vil de formelt sett få kontroll over den faglige virksomheten. Departementet vil kunne sikre seg den forskningen og den utdanningen landet behøver gjennom å inngå kontrakter med institusjonene. Hvis staten samtidig oppnevner et flertall i institusjonenes styre, vil samfunnets kontroll over de overordnede prioriteringene være sikret.

Når man vurderer ansvaret for den faglige virksomheten ved institusjonene, må man derfor skille mellom tre nivåer:

1. Det nasjonale koordineringsansvaret for statens satsing på forskning og utdanning. Dette ansvaret er og vil være tillagt departement og Storting.

2. Institusjonens ansvar for å foreta overordnede strategiske prioriteringer og satsinger på fagmiljøer, utdanninger og forskningsområder. Dette ansvaret er i dag tillagt styret ved institusjonen, men i realiteten har departementet og studentene gjennom sine valg i mange tilfeller stått for mange av de strategiske valgene på dette området.

3. Retten til å tilsette vitenskapelige eller faglige ansatte. Ansvaret er i dag tillagt styret, men kan delegeres ned til avdelingene. 253

4. Fagmiljøets faglige frihet, som berører forskningens, undervisningens og den kunstneriske virksomhetens faglige innhold. Dette ansvaret tilhører i dag den enkelte vitenskapelig eller faglig ansatte og dennes fagmiljø. Det kan være grunn til å vurdere om man ikke bør presisere at dette ansvaret omfatter en reell kontroll over pensum, fagplaner og krav til bredde og fordypning.

Delt styringsnivå

Det kan hevdes at kompetanse og ansvar bør henge sammen. Spørsmål om den faglige virksomheten ved institusjonene bør derfor avgjøres av dem som har kompetanse på dette området, det vil si de ansatte og studentene. Et faglig kollegium med representanter for fagmiljøene og de ansatte kan garantere både for den enkeltes faglige frihet og institusjonenes faglige uavhengighet.

Styret kan så i sin tur sikre institusjonen et organ med relevant erfaring og økonomisk-administrativ kompetanse, et organ som kan være med på å sikre en god forvaltning av institusjonens økonomiske verdier, som for eksempel bygninger, fordeling av driftsmidler med videre. Et slikt administrativt-økonomisk styringsorgan med kompetente representanter for eieren - det vil si departementet - vil kunne sikre institusjonen legitimitet når det gjelder forvaltningen av samfunnets verdier.

På den annen side kan man påpeke at en todelt styringsstruktur kan gi manglende sammenheng mellom økonomisk-administrative og faglige prioriteringer og gi uklarheter når det gjelder hvilket styrende nivå som bør treffe beslutninger på enkelte områder. Uklarhetene kan gi grunnlag for rollekonflikter.

Det kan videre hevdes at faglige prioriteringer nødvendigvis fører med seg økonomiske problemstillinger, og at styret vanskelig kan utarbeide en overordnet økonomisk strategi uten at det i en viss grad også tar stilling til hvilke fagområder man bør satse på i tiden som kommer. Dette kan tale for en ordning med en mer helhetlig styringsstruktur.

En enhetlig styringsstruktur

Med en modell der styret har det overordnede ansvaret for så vel den økonomisk-administrative som den faglige ledelsen, vil man unngå de uklare grenseskillene mellom styre og faglig valgt organ som alternativet over medfører.

En enhetlig styringsstruktur vil kunne sikre bedre sammenheng mellom prioriteringer i faglige og økonomisk-administrative spørsmål. Et enhetlig styringssystem kan bli mer gjennomsiktig, og det kan bli lettere for omverdenen og ansatte å se hvem som har ansvar for de ulike beslutningene.

Likevel er det viktige grunner som taler mot en enhetlig styringsstruktur ved institusjonene:

Kombinasjonen av faglig uavhengighet og forvaltning av store økonomiske verdier gjør styring av høgre utdanningsinstitusjoner komplisert. Det kan være problematisk å finne styrerepresentanter som tilfredsstiller krav til posisjon i eget fagmiljø kombinert med tilstrekkelig økonomisk-administrativ kompetanse.

Det kan være ønskelig å sikre de øverste organene ved de høgre utdanningsinstitusjonene legitimitet, overfor både de ansatte og staten som eier, noe det kan være vanskeligere å få til innenfor en enhetlig styringsstruktur.

Hvis departementet skal oppnevne et flertall i et styre som skal være ansvarlig for både institusjonens faglige utvikling og de økonomisk-administrative forhold, kan det føre til konflikter med ansatte og fagmiljøer. Enkelte vil kunne mene at styremedlemmene mangler tilhørighet, og derfor legitimitet, når det gjelder å treffe beslutninger som omhandler utvikling av fagmiljøer, prioriteringer mellom utdanninger med videre.

Det er derfor mye som taler for at man bør få til en viss ansvarsdeling når det gjelder økonomisk-administrative saker på den ene siden og faglige forhold på den andre. Det er imidlertid grunn til å understreke behovet for et sterkt styre som er i stand til å foreta strategiske valg. Formålet med å gi institusjonene økt frihet er nettopp ønsket om å gjøre dem mer handlingsdyktige, slik at de raskere og på en mer effektiv måte kan møte de kravene som samfunnet og den faglige utviklingen stiller dem overfor.

Ved organiseringen av institusjonenes overordnede styringsstruktur må man da unngå en situasjon der institusjonene hemmes av en uklar ansvarsdeling mellom to ulike styringsorganer.

12.4.5 Ansatt eller valgt rektor

Innenfor det eksisterende systemet er rektor valgt etter regler nærmere fastsatt av departementet 254 og er leder av styret ved institusjonen. Hvis situasjonen endres slik at styrets flertall oppnevnes av departementet, kan det være naturlig at styrets leder er blant de medlemmene som er oppnevnt av departementet. Dette vil gjøre at rektors posisjon blir en annen sammenlignet med i dag. Istedenfor å være styrets leder, blir rektor øverste leder for institusjonen og vil ha ansvar for å forberede saker for styret. Dette vil gi grunn for å vurdere på nytt om rektor bør velges eller ansettes av styret.

Det kan være flere argumenter for at rektor bør velges av institusjonens ansatte og studenter:

• Rektor bør ha tillit i fagmiljøene og institusjonen for øvrig. Ved valg sikres det at rektor har tillit blant et flertall av de ansatte ved institusjonen.

• Rektor bør ha innsikt i institusjonens aktiviteter. Gjennom valg på rektor går kandidater gjennom en prosess som kan gi forståelse av behov og ønsker fra fagmiljøene.

• De som tilhører fagmiljøene, vet selv hvilke spørsmål og standpunkter som er viktige for den faglige utviklingen av institusjonen. Ved valg av rektor sikres det derfor at den øverste leder ved institusjonen har mål som er i tråd med det som er vesentlig for institusjonens faglige utvikling.

Valg av rektor kan dermed sikre at den øverste leder har tillit blant de ansatte, og være en utvelgelsesmekanisme som tar hensyn til fagmiljøenes egne ønsker for den videre utvikling av institusjonen.

Det er likevel argumenter mot valg av rektor i en situasjon der styrets flertall oppnevnes av departementet:

• Styret er det øverste administrative organet ved institusjonen. Dets autoritet bør ikke være omstridt, noe som kan skje hvis rektors posisjon er uavhengig av styret.

• Styret vil ha ansvaret for institusjonens løpende virksomhet. En uavhengig posisjon for rektor kan imidlertid undergrave styrets ansvar for driften av institusjonen. Samtidig vil rektors autoritet være avledet av dem som velger ham, og ikke av institusjonens eier, noe som kan vanskeliggjøre ansvarskjeden for myndighetenes politikk fra Storting til institusjon.

• Valg av rektor kan gi denne en uklar posisjon i forhold til styret, noe som på lengre sikt kan undergrave rektors posisjon som leder av institusjonen.

Valg av rektor kan dermed gi legitimitetsproblemer for den øverste lederen ved institusjonen i forhold til styret. I tillegg kan det av prinsipielle grunner være problematisk at ansvarskjeden mellom eieren og institusjonen brytes opp ved at rektors posisjon er uavhengig av eieren. På lengre sikt er det mulig å forestille seg at dette kan føre til konflikter og manglende tillit mellom styret og eieren på den ene siden og rektor på den andre siden.

Hvis rektor skal ansettes av styret eller direkte av eieren 255 vil det være av stor betydning at dette er en person som har innsikt i institusjonens aktiviteter og tillit i fagmiljøene. Måter å sikre dette på er ved at fagmiljøene, ansatte og studenter gir forslag på kandidater som styret eller eieren forholder seg til, eller at fagmiljøene, ansatte og studenter godkjenner den som styret ønsker å tilsette.

12.4.6 Behovet for en profesjonell administrasjon

Enten man velger en enhetlig styringsstruktur eller om man i større eller mindre grad skiller mellom styring av faglige og økonomisk/administrative forhold, trenger institusjonene en profesjonell ledelse og en velfungerende administrasjon.

Det er mange grunner som tilsier at de fleste av institusjonens ledere, både på rektornivå og ved de enkelte institutter og fagenheter, bør være mennesker med faglig autoritet og en viss administrativ erfaring.

Universitetene og høgskolene er imidlertid til dels store og komplekse institusjoner som stiller store krav til innsikt i administrative, personalpolitiske og økonomiske forhold. Ledelsen vil være avhengig av å ha en profesjonell stab med kompetanse innenfor organisasjonsutvikling, økonomistyring, regnskap, personalsaker og forsknings- og utdanningspolitikk.

Universitets- og høgskoleadministrasjonens betydning har økt betydelig de siste årene, ikke minst som en følge av den økte studenttilgangen og nye arbeidsoppgaver. Behovet for studieveiledning har for eksempel økt sterkt. Arbeidet for å forberede og avvikle eksamen og håndtere klagesaker er blitt mer krevende, og det kreves mer arbeid for å finne forelesere, sensorer og veiledere. Det høye studenttallet har også blitt fulgt av en stillingsvekst ved institusjonene, noe som i seg selv gir en økning i de administrative oppgavene.

Det synes imidlertid som om den relative veksten i antall høyere administrative årsverk er sterkere enn studentveksten. Dette kan skyldes at institusjonene parallelt også har møtt nye utfordringer på andre områder. Det har vært hevdet at den økte satsingen på organisert forskerutdanning har gitt en økning i det administrative arbeidet. Det samme gjelder den økte internasjonale aktiviteten, ikke minst deltakelsen i EUs studentutvekslingsprogrammer og rammeprogrammet for forskning. Det følger også administrative oppgaver med den eksternt finansierte forskningsvirksomheten og myndighetenes krav om rapportering.

NIFU påpeker i en studie at universitetene møter nye forventninger og forpliktelser som arbeidsgiver underlagt statlige regler for personal- og arbeidsmiljøpolitikk. 256

Mot slutten av 1980-tallet og på 1990-tallet ble det økt oppmerksomhet omkring styringen av offentlig virksomhet, og det ble innført nye styringsinstrumenter som virksomhetsplanlegging, målstyring og evalueringer. 257 Den nye politikk på dette feltet ser ut til å ha fått betydelige konsekvenser for de sentrale personal- og organisasjonsavdelingene ved universitetene. Universitetene har fått større fullmakter i personalspørsmål, samtidig som det har skjedd endringer i den statlige politikken på dette området som universitetene har fulgt opp. NIFUs materiale tyder på at en virkning har vært et ønske om å øke personaladministrasjonens profesjonalitet.

Selv om noe av økningen i de administrative oppgavene skyldes endringer i den offentlige politikken på området, har mange av institusjonene stått relativt fritt når det gjelder implementeringen av de reformene det her dreier seg om. Statens ønsker og pålegg skal tolkes og vurderes, og det er et langt spenn mellom minimums- og maksimumsløsninger. Her spiller institusjonenes egne holdninger og interesser en ikke ubetydelig rolle. NIFU påpeker at ikke alle ytre forhold med administrative konsekvenser fremstår som krav. Ofte vil det være snakk om forventninger og signaler som gir stort tolkningsrom. Mange med tilknytning til sektoren hevder da også at institusjonene ikke har utnyttet den friheten som allerede finnes i systemet godt nok.

På andre områder, som for eksempel rammeplanene for undervisningen ved de statlige høgskolene, kan imidlertid den statlige styringen virke mer detaljert og bindende. Evalueringen av høgskolereformen konkluderer for eksempel med at erfaringene i høgskolene er at den økte muligheten til å fatte vedtak innenfor vedtatte budsjettrammer i stor grad oppveies av sterkere styring fra departementet. Det hevdes her at økonomirapporteringen er blitt sterkere og mer detaljert. Rammebudsjetteringen er preget av stadige endringer og dermed uklarhet i hva rammene egentlig er. Oppdragsreglementet har vært omfattende og detaljert. Mange av høgskolene opplever at de sterkt lovregulerte tilsettingsprosedyrene er arbeidskrevende og at de hindrer fleksibilitet og omstilling. I evalueringen konkluderes det med at «i sum er det en utbredt oppfatning ved høgskolene at innflytelse på egen virksomhet er for sterkt begrenset.» 258

Det kan derfor synes som om institusjonenes handlingsrom vis a vis myndighetene varierer på det økonomisk-administrative området. Mange ved universitetene kan oppleve at de har et større handlingsrom enn høgskolene, rett og slett fordi de er langt større institusjoner med budsjetter som tillater større fleksibilitet. Det er også mulig at universitetenes tradisjonelt sterke rolle som frie akademiske institusjoner kan ha ført til at departementet i praksis behandler dem annerledes enn mange av høgskolene.

Det er ikke gitt at en endring i omfanget av den statlige styringen vil føre til en endring i den totale administrative arbeidsmengden, men en større fristilling av institusjonene vil helt klart føre til endrede arbeidsoppgaver. Det vil i seg selv gi behov for ny kompetanse. Omfanget av rapporteringene til departementet vil for eksempel kunne gå ned. På den andre siden må institusjonene sikre seg gode rutiner for informasjonsflyt internt i organisasjonen.

På mange områder kan det som nevnt synes som om institusjonene har et godt spillerom når det gjelder å velge administrative løsninger og strategier for fagutvikling og samfunnskontakt. Et mindretall i utvalget har primært gått inn for å utvide dette spillerommet og nedfelle friheten formelt i særskilte fullmakter. Institusjonene forblir da forvaltningsorganer og en del av staten (se kap 12 om organisering). En slik løsning vil blant annet føre til at alle institusjonene vil bli underlagt såkalt nettobudsjettering, noe som vil gi større frihet i ressursdisponeringene og incitament til å øke inntektssiden, men også behov for nye interne styringsrutiner og behov for kompetanseheving - særlig på økonomisiden.

Utvalgets flertall understreker blant annet behovet for en klar og gjennomsiktig ansvarsdeling mellom staten og institusjonene og ønsker å organisere institusjonene som egne rettssubjekter med grunnlag i særlov. En slik omorganisering vil gi institusjonene en ny rettslig status, noe som vil gi et spesielt opplæringsbehov i omdanningsfasen. Institusjonene vil blant annet følge alminnelige regnskapsprinsipper og vil ta over personalansvaret for de ansatte.

En økt vektlegging av eksterne inntekter og forholdet til randsonevirksomhetene vil også bidra til å forsterke behovet for en god administrasjon. Det samme gjelder utvalgets forslag knyttet til endret gradsstruktur og modulisering av studiene. Her vil det måtte legges spesiell vekt på fakultets/avdelingsnivåets ansvar for etablering og styring av studieløp.

12.5 Utvalgets vurderinger og forslag

12.5.1 Innledning

Når man vurderer systemer for ledelse og styring av kunnskapsorganisasjoner som de statlige universitetene og høgskolene, er det nødvendig å ta hensyn til ulike - og ofte motstridende - hensyn.

I en vurdering av styringen og ledelsen av institusjonene må man blant annet ta hensyn til beslutningsevne, ledelseskompetanse og økonomisk- administrativ erfaring, fagmiljøenes autoritet, intern legitimitet og medbestemmelse samt ekstern legitimitet og deltagelse fra samfunnet i styringen av institusjonene.

Man må også foreta en avveining mellom hvilke forhold som bør reguleres gjennom lover og forskrifter og hvilke forhold som bør overlates til institusjonenes egne vurderinger. Variasjonene i institusjonenes størrelse og fagsammensetning tilsier at man bør være tilbakeholden med å fastlegge en bestemt intern styringsmodell som gjøres gjeldende for samtlige universiteter og høgskoler. Utvalget ønsker derfor å gi institusjonene stor grad av frihet til selv å velge løsninger for styring og ledelse.

På det overordnede nivå for styring og ledelse vil det likevel være behov for en felles modell som forplikter institusjonene i forhold til samfunnets deltagelse i styring av institusjonene, hensyn til legitimitet i forhold til fagmiljøene og medbestemmelse. Det er viktig å sikre institusjonene en klar og tydelig ledelse. Samtidig må man ivareta fagmiljøenes tradisjoner for faglig selvstyre. Universitetene og høgskolene er særegne institusjoner, og det vil være et feilgrep å innføre organisasjonsmodeller som ikke underbygger fagmiljøenes faglige frihet og autoritet.

Den sterkt fagbaserte formelle organisering (fagenheter, avdelinger, institutter og fakulteter) kan likeledes utgjøre et hinder for institusjonenes evne til å ta opp nye problemstillinger av mer tverrfaglig karakter. Dilemmaet blir ikke mindre ved at de samme faggruppenes kompetanse utgjør en nødvendig forutsetning for å kunne sette denne type tverrfaglige problemstillinger på dagsorden på en forsvarlig måte.

Sett fra institusjonens sentrale styringsnivås side, er det også klart at fakultetsinndelingen kan utgjøre interne «skott» der samhandling på tvers ofte blir et problem. Dette kan gjelde i undervisnings- så vel som i forskningssammenheng , og trolig i økende grad etter som mer tverrfaglig orienterte problemstillinger kommer på dagsorden. Omfanget og karakteren av denne type problemer vil selvsagt variere med institusjonenes størrelse og kompleksitet - og vil også ha sammenheng med institusjonenes interne kultur og tradisjoner

Institusjonenes «delte ledelse» kan også i enkelte situasjoner fremstå som et styringsproblem innad ved institusjonene. Denne delte ledelse har sitt utgangspunkt i arbeidsdelingen mellom på den ene side rektor som den faglige lederrolle og styrets leder, og på den andre side universitets/høgskoledirektør som den administrativt ansvarlige for institusjonenes drift. Dette skillet finner en i neste omgang institusjonalisert gjennom valgte faglige lederroller som dekan og instituttledere på de respektive nivåer, samt en administrativ linjeorganisasjon fra administrerende direktør via fakultets- (eller avdelings-) direktør på fakultetsnivå til kontorsjef på instituttnivå. Mens den administrative linjeorganisasjonen henter sin formelle autoritet fra administrerende direktørs lovfestede ansvar, bygger den faglige ledelse sin autoritet fra den representative valgforsamling de utgår fra. For at en delt ledelse skal fungere godt, er det viktig at det er gode samarbeidsrelasjoner og en avklart rolleforståelse.

12.5.2 Styring og ledelse på institusjonsnivå

Generelt

Utvalget mener det er av sentral betydning at de ulike hensynene vist til i 12.5.1 blir reflektert i den overordnede styringen av institusjonene.

Samfunnets medvirkning i styringen av universiteter og høgskoler kommer til uttrykk ved at medlemmer i styrene oppnevnes av departementet. Når institusjonene fristilles i den grad som både flertall og mindretall til tross for forskjellige konkrete løsninger, foreslår, vil det være rimelig at disse utgjør et flertall. Dermed vil styret også representere de offentlige interesser og sikre samfunnets synspunkter og behov. Institusjonene får på denne måten også verdifulle kontakter for sin videre utvikling. Ved at styret tilsetter den øverste ledelsen ved institusjonene sikrer man også at ledelsen har den nødvendig legitimitet i forhold til departementet.

Kravet til faglig legitimitet og autoritet kan blant annet sikres gjennom etablering av kollegiale organ på overordnet nivå. I tillegg vil de faglige ansatte kunne velge representanter til styret. Rektor vil være øverste leder ved de høgre utdanningsinstitusjonene, og det vil være av stor betydning at denne har tillit i institusjonenes fagmiljøer. Prosedyrene for rekruttering og ansettelse av rektor bør være med på å sikre en slik faglig legitimitet.

Krav til beslutningsevne og ledelseskompetanse må stilles til både styrene og ledelse ved institusjonene. For den øverste ledelsen av institusjonene vil krav til kompetanse være av overordnet betydning. Samtidig må den øverste ledelsen ha tillit i både i institusjonens fagmiljø og i styret. Ledelsen må sikres en stab med god og relevant økonomisk og administrativ kompetanse. Økt delegasjon av myndighet vil her stille større krav til institusjonen.

Kravet til medbestemmelse bør ha like stor betydning og ha en like stor plass i styringen av institusjonene som det har i dag. Studentene og de ansatte bør som nå være representert i de styrende organ ved institusjonene, og ha mulighet til å delta i nominasjonen av institusjonens ledere.

En hovedbegrunnelsen for økt deltakelse fra samfunnets side er institusjonens behov for ekstern støtte og legitimitet. Fellesskapet skal sikre institusjonenes økonomi og rammebetingelser . Da må staten sikre at samfunnet tar ansvar og har innflytelse på styringen av institusjonene. Valget av særlovselskap eller uavhengig forvaltningsorgan som tilknytningsform har ikke noen entydig konsekvens for hvilken intern styringsmodell man bør velge. Men den formelt større grad av uavhengighet som status som eget rettssubjekt medfører, kan være et argument for at samfunnet bør få en større medvirkning i den overordnete styringen av institusjonene.

Et mindretall av utvalgets medlemmer bestående av Brautaset, Kjenndalen, Rommetveit, Karlsen Seim og Valla vil understreke at deres standpunkt om å gå inn for at de høgre utdanningsinstitusjonene fortsatt får en status som et uavhengig forvaltningsorgan ikke gir noe entydig svar på spørsmål som knytter seg til den interne styringsform ved institusjonene. Utgangspunktet for institusjonenes interne organisering må først og fremst søkes knyttet til en avveining mellom behovet for faglig legitimitet og uavhengighet på den ene side og økte krav til felles opptreden og institusjonell beslutningsdyktighet på den annen side. Samtidig vil det være avgjørende at institusjonene bygger opp støtte og legitimitet fra det øvrige samfunn.

Styresammensetning

Utvalget mener at samfunnets medvirkning i styring av institusjonene bør komme til uttrykk ved at et flertall av styrets representanter utpekes av departementet. Staten bør her bestrebe seg på å utpeke personer med tillit i institusjonenes fagmiljø, som har en kompetanse og en erfaring som vil være av nytte i styringen av institusjonen og som eventuelt er tilknyttet miljøer og institusjoner som kan være av betydning for institusjonen. Slik kan man forsterke institusjonenes samfunnsmessige posisjon, og samtidig sikre institusjonenes tilknytning til det omkringliggende samfunn som institusjonene er en del av. Ved at et flertall av styrets representanter oppnevnes av departementet kan institusjonene også tilføres mer variert kompetanse i ledelsen av institusjonen, og kapasitet til å fatte krevende beslutninger og gjennomføre vanskelige omstillinger. Institusjonene må selv ha forslagsrett til oppnevning av slike representanter.

Opprettelse av et faglig kollegium

Et flertall av styrets representanter har normalt vært valgt av de ansatte og studentene ved institusjonen. De vitenskapelig ansatte har alene eller sammen med studentene hatt flertall i styret. Denne ordningen har vært betraktet som en garanti for de ansattes faglige autonomi; innholdet i undervisningen og forskningen skal ikke kunne underlegges politisk styring. Utvalget mener det er viktig å sikre at det ikke kan reises tvil om forskningens frihet og fagmiljøenes rett til å bestemme innholdet i undervisningen.

Et flertall av utvalgets medlemmer, bestående av medlemmene Bjelde, Kvam, Kjelstrup, Magga, Danbolt Mjøs, Norman, Rygg, Karlsen Seim, Skønberg, Strand, Sørensen og Aasland mener at det faglige innhold i virksomheten er et kollegialt anvar. Det bør derfor opprettes et faglig kollegium med særskilt ansvar i faglige spørsmål. Dette kollegiet bør utgjøres av dekaner/avdelingsledere, samt representanter for studentene og de teknisk/administrativt ansatte.

Stemmeforklaring fra Turid Karlsen Seim:

«Det faglige kollegium er foreslått tillagt et særskilt faglig ansvar. Dette markerer den nødvendige akademiske frihet og må kunne utøves som et selvstendig faglig skjønn. Det må derfor få en juridisk forankring tilsvarende den begrensning i departementets instruksmyndighet som dagens lov hjemler.

Et faglig kollegium sammensatt av samtlige dekaner/avdelingstyrere samt representanter for andre ansatte og studenter, skal ivareta både et kollegialt og et demokratisk representativt hensyn. Derfor er det etter dette medlems vurdering avgjørende at dekaner/avdelingstyrere er faglig ansatte ved institusjonen og utsees ved valg på fakultetene/avdelingene. Dermed sikres også en kollegial og demokratisk basis for den eksklusive nominasjonsrett som dette faglige organet bør ha overfor styret når det gjelder ansettelse av rektor.

Forslaget om et faglig kollegium sammensatt på denne måte, vil gjøre den praksis som i dag er etablert ved flere institusjoner der ledelsen ved siden av de lovlig hjemlede styringsorganer også har faste, men uformelle dekanmøter, overflødig. Det viktige behov for beslutningskontakt styringsnivåene imellom som disse møtene har vært uttrykk for, vil stedet ivaretas av et kollegialt og representativt organ hvis virksomhet er regulert på ordinær vis.

Av samme grunn bør rektor lede det faglige kollegium.»

Et mindretall av utvalgets medlemmer, bestående av medlemmene Brautaset, Kjenndalen, Rommetveit, Valla og Aamodtmener institusjonene bør kunne opprette et eller flere kollegiale organ på overordnet nivå. Dette eller disse organ skal gi råd til styret i strategiske og faglige saker og kan etter styrets bestemmelse også gis selvstendig vedtaksrett. Mindretallet forutsetter at avdelingslederne (dekaner/prodekaner) inngår i dette/disse organ. Det er lagt til grunn at å innføre et formelt skille i ansvar og oppgaver basert på en inndeling i henholdsvis faglige og økonomisk/administrative spørsmål, vil kunne føre til uklarheter og kompetansestrid. Det forutsettes at det/de kollegiale organ har en rådgivende funksjon og også kan gis selvstendig vedtaksrett i aktuelle saker, for eksempel knyttet til forsknings- og /eller undervisnings-strategiske spørsmål. Disse (dette) utvalg kan også tillegges delegert myndighet innen nærmere avgrensete områder dersom styret ser behov for en ytterligere arbeidsdeling institusjoner.

Når rektor ikke er medlem av styret bør rektor heller ikke være medlem av evt. underutvalg med formelt delegerte fullmakter når hun eller han samtidig skal være den øverste ansvarlige for saksforberedelse, og være den som fremlegger saker for slike organ. Rektor - eller rektors representant - vil som i dag ha møte, tale og forslagsrett i samtlige interne organer.

Representasjon fra studenter og ansatte

De høgre utdanningsinstitusjonene er akademiske fellesskap der forskning og utdanning hører nært sammen, og der studentene og de vitenskapelig ansatte utgjør et faglig fellesskap. Studentdemokratiet har lang tradisjon i dette landet, og det kan ikke være noen tvil om at studentenes medvirkning har vært av stor betydning for demokratiseringen av institusjonene og utviklingen av norsk høgre utdanning.

Den enkelte student har rett til å delta aktivt i lærings- og beslutningsprosesser ved institusjonen. Studentene må gis ansvar for egen læring og selv ta dette ansvaret alvorlig. Studentene er dessuten de viktigste brukerne av institusjonenes ressurser av de ansattes tid og kunnskap, biblioteker og annen infrastruktur. De har klare forventninger og meninger om sitt eget læringsmiljø og må gis en reell medbestemmelse. En slik medbestemmelse kan være med på å sikre dem en sterkere tilhørighet til institusjonen. Universitetene og høgskolenes ledelse og styrende organer vil på sin side kunne ha stor nytte av studentenes kunnskaper om egne og andres behov for utdanning. Dette er gjerne mennesker som er genuint opptatt av institusjonens kvalitet.

Utvalget menerderfor at studentene fortsatt bør ha en naturlig plass i utviklingen av fagmiljøene og institusjonene, og skal være representert i styrende organ på alle nivå ved institusjonene. Studentrepresentantene bør velges av studentene.

De teknisk-administrativt ansatte er med på å legge forholdene til rette for all virksomhet ved institusjonene, og deres faglige kompetanse er av avgjørende betydning for institusjonenes utvikling. De teknisk-administrativt ansatte har også kunnskap og erfaringer som de besluttende organene på institusjonene kan dra stor nytte av. Utvalget mener derfor at de teknisk- administrativt ansatte fortsatt skal ha plass i de styrende organ ved institusjonene.

Rektor

Utvalget mener at rektor skal være den øverste leder av de høgre utdanningsinstitusjonene, og også være ansvarlig for drift av institusjonen. Det følger av dette at rektor er ansvarlig overfor styret ved institusjonen, som er øverste besluttende organ. Dette ansvarsforholdet må klargjøres i lovverket.

Rektor er ansvarlig for å forberede saker og fremmer forslag for styret. Rektors ansvar for institusjonens drift gjør at denne ikke bør være medlem av styret. Likevel bør rektor ha møte og talerett i styret. Det er av stor betydning at rektor kan holdes ansvarlig overfor styret for driften av institusjonen, slik at styrets autoritet ikke blir omstridt. Ved valg av rektor kan dette ansvarsforholdet bli uklart, og rektor bør derfor være ansatt av styret

Rektor vil som nå være institusjonens fremste representant utad og i kontraktsmessige forhold være den som forplikter institusjonen juridisk.

Utvalgets flertall bestående av Bjelde, Kvam, Karlsen Seim, Kjelstrup, Magga, Danbolt Mjøs, Norman, Skønberg, Strand, Sørensen og Aasland vil påpeke at det er av stor betydning at rektor har tillit i institusjonenes fagmiljø. Slik det er vanlig i mange land, jf. 12.4, bør rektor ha bred erfaring fra vitenskapelig arbeid. Rektor er talsperson for institusjonen i kraft av sitt lederskap. Rektors autoritet vil være grunnet i dennes nære tilknytning til institusjonens fagmiljøer og ansatte. I tråd med dette bør det være en nær tilknytning mellom det faglige kollegium og rektor. Rektor bør lede kollegiet. Slik vil det også være rektors sentrale rådgivende organ. I og med at rektor vil lede det faglige kollegium, vil rektor som saksforbereder for styret også formidle videre holdninger og råd fra institusjonens ansatte, studenter og fagmiljøer.

Et annet flertall bestående av Bjelde, Kvam, Kjelstrup, Magga, Danbolt Mjøs, Norman, Rygg, Skønberg, Strand, Sørensen og Aasland, foreslår at styret får i oppgave å foreslå og ansette rektor, men at styrets forslag må godkjennes av det faglige kollegium.

Dette flertall mener også at institusjonene selv bør ha stor grad av frihet når det gjelder den øvrige sammensetning av ledelsen av institusjonene. Disse ser det som en nærliggende løsning at rektor som institusjonens daglige leder er overordnet en administrativ ledelse bestående av høgskole- eller universitetsdirektør, og bistås av en prorektor i den faglige ledelsen av institusjonen.

Utvalgets mindretall Brautaset, Karlsen Seim, Kjenndalen, Rommetveit, Valla og Aamodt vil at et faglig kollegium alene skal nominere rektorkandidater overfor styret som så ansetter rektor. En slik ordning vil gi kollegiet reell innflytelse på valg av rektor. Styret skal være forpliktet til å ansette en av de nominerte kandidater. Prorektor(er) kan nomineres på tilsvarende vis. Institusjonene bør kunne ha anledning til til å nominere personer som i utgangspunktet ikke ansatt ved institusjonen, dersom de finner det formålstjenlig. Ansettelsesperioden bør være noe lengre enn i dag. Dette mindretallet understreker i et eget forslag at rektor er ansvarlig overfor styret, representerer institusjonen utad og sammen med en eller to prorektorer og direktør utgjør den daglige ledelsen ved institusjonen. Administrerende direktør - som vil være rektors nærmeste medarbeider i administrative spørsmål og som på rektors vegne vil være den daglige leder av institusjonens administrative gjøremål - ansettes av styret på de vilkår som styret fastsetter. Det samme vil være tilfelle ved ansettelse av assisterende direktør ved de av institusjonene som finner en slik stilling nødvendig.

Utvalgsmedlem Brautaset mener at rektor bør utnevnes av departementet for de statlige høgre utdanningsinstitusjonene etter nominasjon fra et faglig kollegium og forslag fra styret, på samme måte som for svenske høgre utdanningsinstitusjoner.

12.5.3 Styring og ledelse på lavere nivå

Utvalget har i hovedsak begrenset seg til å beskrive de sentrale styringsorganene ved institusjonene. Dette innebærer ikke et ønske om å sentralisere beslutningsmyndigheten. Utvalget mener tvert om at det i stor grad bør delegeres myndighet til de lavere nivåer i organisasjonen. Grunnlaget for institusjonenes virksomhet er den faglige aktivitet i grunnenhetene - enten disse er institutter, fagenheter eller forskningsgrupper. Ledelse på dette nivået er derfor spesielt viktig - men også problematisk i dagens kunnskapsinstitusjoner. Økte krav til utnyttelse av kostbar infrastruktur i mange fag, økte krav til utnyttelse av personalets kompetanse innen et mer sammensatt sett av arbeidsoppgaver og økte krav til kvalitet i undervisning og forskning, er alle faktorer som her gjør seg gjeldende.

Behovet for en bedre utnyttelse av enhetenes samlede ressurser gjør at grunnenhetene blir stilt overfor krav om sterkere samordning av personalets innsats. Kravene til denne type ledelse på grunnenhetnivå vil likevel kunne variere avhengig av det aktuelle fagområde som enheten omfatter.

Gjennom pågående omstillingsarbeid, bør det stimuleres til ytterligere forsøksvirksomhet for å styrke ledelsesfunksjonen på dette nivå. I praksis vil dette ikke være ulikt dagens situasjon der institusjonene har stor frihet til å fastsette styringsordninger for dette nivået - men i for liten grad har gjort bruk av denne muligheten.

Spesielt ved universitetene og de større høgskolene er det i dag en økende oppmerksomhet mot lederfunksjonen på instituttnivået. Problemstillingen er knyttet til hvilke type tiltak som kan forenkle den daglige drift ved instituttene, og der en samtidig i større grad kan ivareta en tydeligere lederfunksjon ikke minst knyttet til personaladministrative oppgaver. Ressursutnyttelse, konflikthåndtering og personalledelse blir sentrale oppgaver. For å møte disse krav blir derfor instituttlederrollen søkt styrket og gjort mer attraktiv gjennom ulike typer tiltak.

Tilsvarende resonnement kan også gjøres gjeldene for avdelings- eller fakultetsnivået. Dekanrollen er en tydeligere faglig leder ikke minst gjennom den større myndighet som fakultetene i dag har i økonomiske og faglige spørsmål. Fakultetenes rolle som undervisnings- og eller forskningsorganisasjon er imidlertid på mange måter uklar i forholdet mellom instituttene på den ene siden og de sentrale nivåer på den andre siden. En følge av utvalgets forslag til endringer i gradsstruktur og til styrking av undervisningskvaliteten vil trolig være at fakultets- eller avdelingsnivået vil få en øket betydning når det gjelder organisering av «undervisningsløp» og i undervisningsadministrative sammenhenger.

På avdelingsnivå vil en viktig side av styring og ledelse være samordning på tvers av faggrenser. Dette bør skje ut fra en god forståelse med fagenes innhold, og de utviklingsmuligheter og behov fagmiljøene har. Det vil av denne grunn være behov for å ha ledere og styrer som både har innsikt og tillit i fagmiljøene.

Utvalget ser at det både er problemer og verdifulle sider ved ordninger hvor ledere og styrende organ på avdelings- og instituttnivå velges.

Utvalgets flertall bestående av Bjelde, Kvam, Kjelstrup, Magga, Danbolt Mjøs, Norman, Rygg, Skønberg, Strand, Sørensen, Amodt og Aaslandmener at det her bør være opp til institusjonene selv å fastsette ordninger for rekruttering av ledere av avdelinger og institutter. I tillegg bør det være opp til institusjonene selv å avgjøre om de ønsker styrende organ på disse nivåene. På denne måten gis institusjonene selv mulighet til å etablere organisatoriske løsninger som passer med størrelse og sammensetning av institusjonens fagmiljøer.

Et mindretall bestående av Brautaset, Karlsen Seim, Kjenndalen og Rommetveitmener at ledere på grunn- og avdelingsnivå fortrinnsvis bør velges blant vitenskapelige ansatte som nå. De må alternativt kunne tilsettes av styret i tilfeller hvor dette anses mest hensiktsmessig.

Utvalgets medlem Karlsen Seim viser til dette medlems stemmeforklaring til avsnittet om det faglige kollegium.

12.5.4 Opprettholdelse av nåværende styreordning på overordnet nivå

Et mindretall i utvalget, Brautaset, Karlsen Seim, Kjenndalen, Rommetevit og Valla er av den oppfatning at det ikke er gitt at samtlige institusjoner bør underlegges de samme krav til intern styringsstruktur og ledelsesform. Dertil er variasjonen i oppgaver, størrelse og innebygget kompleksitet for stor. De kan heller ikke se at eventuelle endringer i institusjonenes juridiske status med nødvendighet medfører krav om andre interne styringsformer. Disse medlemmer mener derfor det bør åpnes adgang for at dagens styringsordning med noen modifikasjoner kan opprettholdes så fremt departementet gir særskilt godkjennelse. Innen rammen av dagens modell kan det likevel vurderes å øke antallet eksterne styremedlemmer som representerer andre samfunnsinteresser og dermed kan bidra til en sterkere integrasjon av universitetene og høgskolene med andre samfunnsinstitusjoner. Som nå forutsettes disse styremedlemmene oppnevnt av departementet, men etter forslag fra institusjonene selv.

Ved denne modellen kan rektor velges som nå, og være styrets leder. Dersom dagens formelt «delte» ledelse representert ved rektor og direktør blir oppfattet som å skape uklare ansvarsforhold innad i institusjonene, bør myndighets- og ansvarsforhold her kunne klargjøres og rektorrollen gis en sterkere formell posisjon også i forhold til den daglige virksomhet. Avgjørende for at slike endringer skal kunne bidra til å opprettholde og helst styrke institusjonenes handlekraft, vil imidlertid være at en ivaretar behovet for en klar ansvars- og myndighetslinje innad i organisasjonen..

Det bør fortsatt hjemles adgang til forsøksordninger. Med den store variasjonsbredde vi finner i de institusjonene som dagens lov omfatter, vil det være naturlig om en åpner opp for større grad av tilpasning til lokale forhold og de forskjellige målsettinger som institusjonene er satt til å ivareta.

Også en modifisert versjon av dagens interne styringsordning basert på internt styreflertall vil forutsette mindre endringer av dagens lovtekst.

12.5.5 Utvalgets forslag

Etter en samlet vurdering av de spørsmål som knytter seg til ledelse og styring i institusjonene fremmer utvalget følgende forslag:

Om styret:

Utvalget foreslår:

• Styret skal ha 11 medlemmer, hvorav seks ikke kan være ansatt ved eller tilknyttet institusjonen. Departementet oppnevner flertallet av styrets medlemmer. Representantene for de ansatte og studentene velges av og blant disse. De faglige ansatte velger to representanter, de teknisk-administrativt ansatte en og studentene to representanter.

• Departementet utpeker styreleder og nestleder.

• Styret har et hovedansvar for den langsiktige utviklingen av institusjonen og har ansvar for strategiske og økonomisk- administrative spørsmål ved institusjonen.

Om rektor

Et flertall av utvalgets medlemmer bestående av Bjelde, Kvam, Kjelstrup, Magga, Danbolt Mjøs, Norman, Rygg, Strand, Sørensen og Aasland foreslår:

• Rektor er institusjonens daglige leder og er ansvarlig overfor styret. Rektor er ikke medlem av styret, men er saksforbereder for styret og har forslags-, møte- og talerett i styret. Rektor er leder av det faglige kollegium.

Utvalgets medlemmer Brautaset, Kjenndalen, Rommetveit, Karlsen Seim, Skønberg, Valla og Aamodt foreslår:

• Rektor er ansvarlig overfor styret og representerer institusjonen utad. Rektor er institusjonens øverste leder og utgjør sammen med en eller to prorektorer og direktør den daglige ledelsen av institusjonen. Rektor forbereder saker overfor styret.

Et flertall av utvalgets medlemmer, bestående av Bjelde, Kvam, Kjelstrup, Magga, Danbolt Mjøs, Norman, Rygg, Skønberg, Strand, Sørensen og Aasland, foreslår:

• Styret legger fram forslag til kandidat til rektorstillingen overfor det faglige kollegium for godkjenning. Styret ansetter etter dette rektor.

Et mindretall av utvalgets medlemmer, bestående av medlemmene Kjenndalen, Rommetveit, Karlsen Seim og Aamodt foreslår:

• Et faglig kollegium alene nominerer kandidater til rektorstillingen overfor styret, som så ansetter rektor.

Utvalgets medlem Brautaset foreslår:

• Rektor bør utnevnes av departementet etter nominasjon fra det faglige kollegium og forslag fra styret

Om det faglige kollegium

Et flertall av utvalgets medlemmer, bestående av medlemmene Bjelde, Kvam, Kjelstrup, Magga, Danbolt Mjøs, Norman, Rygg, Karlsen Seim, Skønberg, Strand, Sørensen og Aasland foreslår:

• Institusjonene skal ha et faglig kollegium med et særskilt ansvar i faglige spørsmål. Det faglige kollegium bør utgjøres av dekaner/avdelingsledere samt representanter for studenter og for de teknisk/administrative ansatte.

Et mindretall av utvalgets medlemmer, bestående av medlemmene Brautaset, Kjenndalen, Rommetveit, Valla og Aamodt foreslår:

• Institusjonene forutsettes å opprette et eller flere kollegiale organ på overordnet nivå. Dette/disse organ gir råd i strategiske og faglige saker til styret, og kan etter styrets bestemmelse også gis selvstendig vedtaksrett. Avdelingsledere (dekaner/prodekaner) forutsettes å inngå i dette/disse organ.

Om grunn- og avdelingsnivå

Utvalget foreslår:

• Institusjonene fastsetter selv regler for sammensetning av styrende organ på grunn- og avdelingsnivå.

• Studentene skal ha minst to medlemmer i alle kollegiale organ som tildeles beslutningsmyndighet, med mindre det delegerende organ enstemmig bestemmer noe annet.

• Utvalget vil understreke betydningen av ledelse av avdelinger/ fakulteter og institutter, og ser institusjonenes arbeid med å gjøre lederrollen mer attraktiv og å gi større muligheter for å utøve lederrollen, som viktig.

Utvalgsmedlemmene Brautaset, Karlsen Seim, Kjenndalen og Rommetveit foreslår:

• Ledere på grunn- og avdelingsnivå bør fortrinnsvis velges blant vitenskapelige ansatte som nå, eller alternativt kunne tilsettes av styret i tilfeller hvor dette er mest hensiktsmessig.

Subsidiært

Vil utvalgsmedlemmene Brautaset, Karlsen Seim, Kjenndalen, Rommetveit og Valla foreslå:

• Under forutsetning av at institusjonene organiseres som forvaltningsorgan med særskilte og utvidede fullmakter, vil det etter disse medlemmenes mening også være en mulig løsning å beholde hovedprinsippet i dagens styringsordning. Dette kan kombineres med flere eksterne styrerepresentanter enn det som i dag er vanlig praksis. Disse medlemmene vil derfor foreslå at denne muligheten kan opprettholdes for de institusjonene som ønsker det, og etter særskilt godkjenning fra departementet.

Utvalgets medlemmer Brautaset og Kjenndalen foreslår:

• Man bør ta seg tid til å utprøve og høste erfaring med nye styringsordninger før man generelt innfører ny ordning for alle institusjonene.

13 Finansiering av høgre utdanning og forskning

13.1 Gjeldende system for finansiering av universiteter og høgskoler

13.1.1 Generelt

De økonomiske rammene for universiteter og høgskoler fastlegges ved behandlingen av statsbudsjettet hvert år. Stortinget bevilger midler til universiteter og høgskoler innenfor programkategori 07.60 Høgre utdanning. De statlige høgskolene, de private høgskolene og de statlige kunsthøgskolene blir tildelt midler på samlekapitler, mens universiteter og vitenskapelige høgskoler tildeles midler over egne kapitler. I tillegg avsettes det noe driftsmidler sentralt i Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet som dekker ulike fellestiltak for universiteter og høgskoler. I tillegg til midler som blir bevilget over institusjonenes kapitler i statsbudsjettet, mottar de høgre utdanningsinstitusjonene i varierende grad midler fra diverse eksterne kilder.

Tildelingene til de statlige utdanningsinstitusjonene følger rammefordelingsprinsippet. Gjennom prinsippet om rammebudsjettering er universiteter og høgskoler gitt utstrakt selvstyre i disponeringen av budsjettmidler innenfor den rammen av krav til virksomhetene som blir definert av Stortinget og departementet gjennom blant annet bevilgninger, resultatmål og andre pålegg i budsjettet. Det innebærer at institusjonene, innenfor de begrensningene som gjeldende regelverk setter, har frihet til å foreta interne omdisponeringer uten å ta det opp i forhold til departementet.

13.1.2 Beregningsgrunnlaget - studenten som kostnadsbærer

Bevilgningen over statsbudsjettet til universiteter og høgskoler er delvis basert på historiske størrelser. Antall stillinger innenfor de ulike gruppene (vitenskapelig ansatte og teknisk-administrativt ansatte) var før studentveksten satte inn på slutten av 1980-tallet hovednøkkelen ved budsjettfordelingen, og det var Stortinget som avgjorde antallet stillinger innenfor ulike kategorier. Veksten i budsjettet fra ett år til et annet var avhengig av stillingsvekst, der antall stillinger vanligvis fulgte studenttallet.

På slutten av 1980-tallet begynte den studentveksten som fortsatte til midt på 1990-tallet. Universitetene valgte derfor å regulere opptaket av studenter ved alle fakultetene. Med den store studenttilstrømningen førte dette til at regjeringen besluttet å øke universitetenes budsjetter. Det ble blant annet bevilget midler til opprettelsen av nye studieplasser i forbindelse med ulike sysselsettingstiltak/pakker i denne perioden. Samtidig ble budsjettmodellen lagt om, slik at budsjettene ble økt i takt med nye studieplasser og ikke med nye stillinger. Bevilgningens størrelse kan imidlertid ha ført til en realnedgang i utgift per student i perioden. 259

I statsbudsjettet fastsettes det totale måltallet for hvor mange studenter hver institusjon skal gi undervisning til. Måltallet er det antall studenter som en institusjon er pålagt å gi undervisning til, som forutsetning for budsjettets størrelse. Studentmåltallet er å betrakte som et minimumstall. Institusjonene har full anledning til å ta opp flere studenter enn det studentmåltallet tilsier, uten at dette blir opphav til ekstrabevilgning.

Et system med studenten som kostnadsbærer forutsetter at endringer i all aktivitet ved institusjonene i hovedsak følger studenttallet. Innenfor grunnbevilgningen til institusjonene skal sentrale funksjoner som undervisning, forskning, administrasjon, bibliotek, IT-tjenester, drift av bygninger for institusjoner utenfor husleieordningen (gjelder universitetene, som forvalter sine egne bygg) med mer dekkes.

I forbindelse med fordeling av budsjettmidler til nye studieplasser ved de statlige høgskolene har departementet fram til 1997 foretatt en differensiering ut fra hvilke fagområder studieplassene er opprettet innenfor. Etter 1997 er nye studieplasser tildelt med en felles sats for lavere grad og en felles sats for høyere grad. Tildelingene har likevel fulgt rammefordelingsprinsippet.

13.1.3 Mål- og resultatstyring i universitets- og høgskolesektoren

I de senere årene er det blitt fokusert sterkere på mål- og resultatoppfyllelse også i universitets- og høgskolesektoren. Fra 1992 er det innført tiltak med sikte på å bedre studiegjennomføringen ved de høgre utdanningsinstitusjonene, se St.prp. nr. 1 (1991-92). Virkemidlene er av to typer: en stykkpris per uteksaminerte kandidat og en tildeling på grunnlag av antall avlagte vekttall.

Tildelinger på bakgrunn av avlagte vekttall

Ordningen med omfordeling av midler mellom universitetene på bakgrunn av avlagte vekttall ble innført i 1992. Det har vært en gradvis utvidelse av omfanget i forhold til både beløp og fag som inngår i ordningen. Studier ved tidligere NTH ble inkludert fra 1998, og med denne utvidelsen inkluderer ordningen alle studier med unntak av ex.phil. og doktorgradsstudier.

Intensjonen bak ordningen er at institusjonene skal stimuleres til å forbedre studiegjennomstrømningen der det er størst mulighet for forbedring, med vekt på høyere nivå, slik at en størst mulig andel av studentene gjennomfører studiene på normert tid. Dette blir forsøkt oppnådd ved at den «prisen» som betales per vekttall, er differensiert mellom høyere og lavere nivå.

Den rent praktiske gjennomføringen skjer ved at det først holdes unna et beløp i budsjettrammen til de fire institusjonene samlet, og at disse midlene deretter fordeles på nytt mellom de samme institusjonene ut fra antall avlagte vekttall ved institusjonen to år tidligere. Den totale budsjettrammen til de fire universitetene er altså ikke forandret som følge av denne ordningen, men det er i stedet innført et system for omfordeling mellom institusjonene. 260

I forbindelse med statsbudsjettet for 1999 skriver komiteens flertall at fordelingen av vekttallspotten kan gi en skjev fordeling mellom universitetene siden profesjonsstudiene gir mindre uttelling enn andre fag. 261 Flertallet ber departementet vurdere denne ordningen og komme tilbake til eventuelle endringer.

Vektingen over er videreført i 2000 på bakgrunn av at ordningen skal stimulere til bedret gjennomstrømning på studier som har lavest antall avlagte vekttall per student.

Tildelinger på bakgrunn av antall hovedfagskandidater og avlagte doktorgrader

For å stimulere til økt gjennomføring i hovedfags- og doktorgradsstudiene blir universitetene og de vitenskapelige høgskolene tildelt 10 000 kroner per uteksaminert hovedfagskandidat, 20 000 kroner per uteksaminert mannlig doktorgradskandidat og 30 000 kroner per uteksaminert kvinnelig doktorgradskandidat.

Resultatbaserte tildelinger til statlige høgskoler

I begrenset omfang er det også gitt resultatbaserte tildelinger til de statlige høgskolene på grunnlag av uteksaminerte kandidater innenfor allmennlærer- og sykepleierutdanningene. I St.prp. nr. 1 (1999-2000) varslet departementet at det vil arbeide med ulike modeller for etablering av tildelinger på grunnlag av avlagte vekttall også for de statlige høgskolene, med sikte på at det vil være aktuelt å innføre dette fra og med budsjettet for 2001.

13.1.4 Midler til vitenskapelig utstyr og bygninger

Bevilgninger til investeringer bestemmes separat i de årlige budsjettbehandlingene, og omfatter vitenskapelig utstyr og vedlikehold av bygg. Midlene stilles til rådighet på investeringsposten i institusjonenes budsjettkapitler.

Bevilgningene til vitenskapelig utstyr er dels knyttet til utrustning av nye bygg og dels til ordinære utstyrsbevilgninger. I tillegg gis det et engangsbeløp til utstyr i forbindelse med oppretting av nye studieplasser. Bevilgningene til utstyr for enkelte institusjoner viser store variasjoner over tid. Dette skyldes i hovedsak ulike investeringsbehov grunnet ferdigstillelse av nybygg og liknende. Institusjonene dekker en større del av utstyrsanskaffelser over driftsbudsjettet og med midler fra eksterne kilder, herunder Norges forskningsråd.

De statlige høgskolene er med i statens husleieordning, der husleiekostnadene består av kapitalkostnader og kostnader knyttet til forvaltning, drift og vedlikehold. For universitetene, som eier sine egne bygg (med unntak av kortsiktige arealbehov som søkes løst gjennom leie i privat sektor), er kostnader knyttet til bygg begrenset til forvaltnings-, drifts- og vedlikeholdskostnader.

Også Norges forskningsråd får bevilgninger til vitenskapelig utstyr fra Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet. Departementet øremerker et minimumsbeløp av den ordinære forskningsbevilgningen til dette formålet. Forskningsrådet fordeler midlene etter søknad fra institusjonene, under forutsetning av at institusjonene bidrar med en egenandel.

13.1.5 Forskningsmidler fra Norges forskningsråd

En rekke departementer bevilger forskningsmidler som kanaliseres gjennom Norges forskningsråd. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets bevilgning til forskning gjennom Forskningsrådet går i hovedsak til grunnforskning og rekruttering. Målsetningen er at midlene ut fra nasjonale og helhetlige vurderinger skal sikre kvalitet og fornyelse i grunnforskningen og sikre nødvendig og effektiv forskerrekruttering. De faglige bevilgningene er fordelt på flere virkemidler, hvorav frie prosjekter, programmer, doktorgradsstipend og vitenskapelig utstyr er de viktigste for universiteter og høgskoler. Forskningsrådet fordeler også en del forskningsmidler finansiert av andre departementer til institusjonene innenfor høgre utdanning. Forskningsrådet fordeler midler etter søknad. Tildelingene skjer ut fra kvalitetsvurderinger, og det satses spesielt på det som Stortinget vurderer som strategisk viktige forskningsfelt. Ettersom myndighetene har liten kontroll med bruken av de midlene som følger med grunnbevilgningen, er forskningsrådsmidlene deres viktigste forskningsstrategiske redskap. Bare unntaksvis kanaliserer departementene slike midler direkte til forskningsmiljøene.

13.1.6 Andre finansieringskilder

Andre finansieringskilder omfatter bevilgning fra andre departementer (inkludert tilskudd til sykehus som har undervisningsoppgaver, særlig for legestudenter), oppdragsinntekter fra blant annet kommuner/fylkeskommuner, næringsliv og fonds, samt utenlandske midler, herunder EU-midler. Tabell 13.2 angir omfanget av eksternt finansiert virksomhet som ble regnskapsført i 1996 og 1998.

Den relative fordelingen mellom de ulike eksterne finansieringskildene går fram av tabell 13.3 nedenfor. Tabellen angir ekstern finansiering prosentvis fordelt på finansieringskilde, basert på statsregnskapstall for 1998.

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har i de årlige budsjettproposisjonene uttrykt et ønske om at andelen ekstern finansiering ved de høgre utdanningsinstitusjonene økes. Eksternt finansierte prosjekter organiseres vanligvis internt ved universitetene eller høgskolene, eller i randsoneinstitusjoner som enten samarbeider med eller er eid av utdanningsinstitusjonene. For universitetene utgjør total ekstern finansiering 17-25 pst. av det bevilgede budsjettet. For en nærmere drøfting av eksternt finansiert virksomhet ved universiteter og høgskoler vises det til utvalgets delinnstilling NOU 1999: 18 Organisering av oppdragsvirksomhet.

13.1.7 Finansiering av privat høgskoleutdanning

Private høgskoler kan søke om tilskudd over kap. 0282 Privat høgskoleutdanning i statsbudsjettet. Målsetningen med tilskuddet er å bidra til drift av ulike utdanningstilbud ved private høgskoler som oppfyller kravene til faglig nivå og øvrige vilkår i privathøyskoleloven. I budsjettåret 2000 mottar 20 private høgskoler slik statsstøtte. Til sammenlikning fikk 38 private høgskoler støtte i 1985.

Privathøyskoleloven foreskriver at støtten til private høgskoler skal fastsettes med veiledende utgangspunkt i driftskostnad per student ved statlige utdanningsinstitusjoner, og som en prosentsats av denne. Etter privathøyskoleloven er det Stortinget som fastsetter tilskuddsprosentsats. Driftstilskuddet beregnes som produktet av normalsatsen per student fastsatt av Stortinget og et studenttall godkjent av Kongen.

Tilskuddet til private høgskoler er en budsjettstyrt ordning. Departementet må derfor ved vurderingen av om nye høgskoler skal få statstilskudd, legge betydelig vekt på budsjettsituasjonen og på hensynet til de høgskolene som allerede har statstilskudd. Uten økning i budsjettrammen fører tilskudd til nye høgskoler nødvendigvis til at tilskuddet til de høgskolene som allerede er inne på budsjettkapitlet, reduseres tilsvarende. Størrelsen på tilskuddene kan derfor til en viss grad sies å være historisk bestemt.

Tilskuddet til private høgskoler har økt fra 165 mill. kroner i 1986, via 269 mill. kroner i 1994, til 312 mill. kroner i 1998 og 360 mill. kroner i 2000. Enkelte høgskoler får særskilte tilskudd over kap. 0282 i tillegg til det som er basert på normalkostnader. Dette gjelder husleietilskudd og tilskudd til dekning av arbeidsgivers andel av arbeidsgiveravgift og pensjonsinnskudd.

Den private høgskolesektoren er svært lite ensartet, noe som gjenspeiles i tilskuddsbevilgningen. Stortinget har eksplisitt fastsatt tilskuddssatsen til de livssynsbaserte profesjonsstudiene innenfor helse- og sosialfag og pedagogiske fag til 100 pst., de vitenskapelige høgskolene i denne kategorien får 85 pst., mens BI og andre som dekker økonomi-, data- og ingeniørutdanning får en mye lavere prosentsats. Tall fra St. prp. nr. 1 (1999-2000) viser at statstilskuddet til ordinære grunnutdanninger ved BI varierer fra kroner 2 300 for bedriftsøkonomutdanning til kroner 26 000 for siviløkonomutdanning. I tillegg betaler studentene skolepenger ved enkelte høgskoler. Lånekassen gir ekstra lån til studenter som betaler høye studieavgifter. For 2000 utgjør maksimalt tilleggslån til dekning av studieavgifter kroner 19 910, høyere studieavgifter må studentene dekke selv.

Det er hovedsakelig ved Handelshøyskolen BI og Den Polytekniske Høgskole studieavgifter har noe særlig omfang. Diakonhjemmets høgskolesenter har også en del inntekter fra studieavgifter ved noen av sine studier. Blant de svært små institusjonene tar både Den norske balletthøgskole og Barratt Due betydelige avgifter, men det er meget få studenter det er snakk om. Ved BI varierer studieavgiften mellom ulike utdanninger, blant annet knyttet til størrelsen på statstilskuddet; mens studieavgiften for bedriftsøkonomutdanning utgjør kroner 15 850 per semester, betaler studentene ved siviløkonomutdanningen kr. 11 200. 262

Det finnes ikke formaliserte retningslinjer for hvor høye studieavgifter private høgskoler kan kreve for studier de mottar statsstøtte for. Om dette heter det i Ot.prp. nr. 69 (1984-85) Om lov om eksamensrett for og statstilskudd til private høyskoler (privathøyskoleloven): «Det er i lovutkastet ikke tatt med noen bestemmelse om at departementet skal godkjenne størrelsen av de studiegebyrer som en privat høyskole tar. Departementet anser det som en selvsagt forutsetning at studiegebyrene ikke settes høyere enn det som skal til for å dekke differansen mellom høgskolens faktiske utgifter og det bevilgede statstilskudd.»

13.1.8 Oppsummering

I kortform kan gjeldende finansieringssystem innenfor høgre utdanning i Norge presenteres på følgende måte:

Grunnbevilgning:

• Bevilgning over institusjonenes kapitler i statsbudsjettet. 263

• Bevilgning over institusjonenes felleskapittel i statsbudsjettet, kap. 0281.

Eksternt finansiert virksomhet:

• Bevilgning fra Norges forskningsråd til fri forskning og sektororienterte programmer.

• Midler fra utenlandske organisasjoner og myndigheter.

• Midler fra private organisasjoner og fond som i liten grad gir føringer på utformingen av forskningsprosjekter.

• Sektorrettede midler til forskning og utdanning fra andre offentlige organer enn Norges forskningsråd.

• Midler fra industri og næringsliv til prosjekter som vanligvis har begrenset varighet, og der krav til utforming av prosjekt og bruk av resultater er formulert i kontrakter.

Privat høgskoleutdanning:

• Statstilskudd etter privathøyskoleloven (kap. 0282 i statsbudsjettet).

• Skolepenger gjennom utdanningsfinansieringen gjennom Lånekassen.

13.2 Aktuelle problemstillinger ved det nåværende finansieringssystemet

Det statlige finansieringssystemet skal tjene flere formål. Det skal ivareta statens behov for å allokere fellesskapets midler på den beste måten. Det skal samtidig legge til rette for at lærestedene kan planlegge og handle i samsvar med behov og forventninger. Lærestedene må motiveres for å fremme kvalitative løsninger, men samtidig må finansieringen være slik at dette er realistisk. I mandatet er utvalget bedt om å «vurdere korleis ein kan utvikle incitamentsstrukturen (m.a. finansieringsprinsipp i forhold til institusjonane og studiefinansieringa) med sikte på best mogleg ressursutnytting samtidig som kvalitet i forsking og undervisning blir sikra». Det kan være mange måter å nærme seg denne typen spørsmål på. I denne innstillingen har en søkt å belyse dette ved å drøfte følgende forhold:

• begrensninger ved dagens finansieringssystem

• alternative modeller for finansiering av utdanning og forskning innenfor institusjonene

• enkeltelementer i det statlige finansieringssystemet

• ulike sider ved å øke brukerelementet i finansieringssystemet

• behovet for endringer og omstillingsevne

Gjennomstrømning

I avsnitt 13.1.3 beskrives de viktigste stimuleringstiltakene som er innført for å bedre gjennomstrømningen ved universitetene og de statlige høgskolene. Den resultatbaserte tildelingen på grunnlag av antall uteksaminerte sykepleie- og allmennlærerkandidater utgjør ca. 0,1 pst. av total driftsbevilgning for 2000. Den delen av bevilgningen som fordeles på grunnlag av antall avlagte vekttall ved universitetene, utgjør ca. 12 pst. av total driftsbevilgning i 2000. 264 Isolert sett synes dette å være av et visst omfang, men tallene gir ingen indikasjon på at ordningen er effektiv.

Generelt er gjennomstrømningen god for flere av yrkes- og profesjonsutdanningene, mens den er mindre god ved de frie fagene. 265 Årsakene til at faktisk studietid overstiger normert studietid, kan være flere. Det kan skyldes forhold som institusjonene kan påvirke, så som innhold og kvalitet i undervisningen og de fysiske betingelsene som er knyttet til studiesituasjonen ved institusjonen. Det kan også skyldes forhold som studenten eller myndighetene kan påvirke, så som studieavbrudd, motivasjon, økonomi og velferd.

Antall avlagte vekttall per student har vist en synkende tendens senere år, se tabell 13.4. I hvilken grad endringer skyldes at en større del av studentene er deltidsstudenter, og dermed ikke sikter mot å følge normert studieprogresjon, gir dataene imidlertid ikke grunnlag for å vurdere. 266 Tabell 13.5 viser utviklingen fra 1997 til 1998.

Slik budsjetteringssystemet for den høgre utdanningssektoren i dag er innrettet, er det lagt lite press på institusjonene i retning av høyere gjennomstrømning. Det får kun mindre konsekvenser for den statlige bevilgningen som institusjonene mottar at studentene er forsinket eller slutter ved institusjonen. Men institusjonen får heller ikke tildelt ekstra midler (studieplasser) for disse studentene. Forsinkede studenter vil være i systemet, ta opp kapasitet og dermed legge beslag på institusjonenes ressurser.

Muligheter til å reagere på endringer

Den internasjonale konkurransesituasjonen stiller krav om større faglige enheter og en klarere profilering av fagmiljøene ved de ulike institusjonene. Dette medfører behov for nasjonal samordning av spesialiseringer innenfor ulike fag ved en klarere spissing av de enkelte institusjonenes kompetanse. I St.meld. nr. 42 (1997-98) Kompetansereformen legges det også et ansvar på institusjonene i sektoren for å tilby fleksible studieløsninger, og å utvikle nye studier. I tillegg kommer et økende press om å tilpasse studietilbudene til bruk av ny informasjons- og kommunikasjonsteknologi i undervisningen. Omfanget av omstillingskrav har derfor økt de siste årene, slik at institusjonene i større utstrekning enn tidligere må omdisponere studieplasser mellom ulike utdanninger og tilpasse seg krav fra omverdenen. Dette skjer raskere enn det institusjonene i dag har virkemidler til å svare på.

I NOU 1998: 6 Økonomien i den statlige høgskolesektoren trakk Kostnadsberegningsutvalget fram en del sentrale kostnadsdrivende faktorer som forklaringer på høgskolenes økonomiske situasjon og vanskeligheter forbundet med omstilling og omdisponering. Utvalget pekte spesielt på omfordeling av studieplasser, kostnader knyttet til praksisveiledning, desentraliserte studietilbud, innføring av felles stillingsstruktur i universitets- og høgskolesektoren og kompetanseheving. Med unntak av det siste forholdet, som til en viss grad kan kontrolleres av den enkelte institusjonen, er dette forhold som institusjonene har liten eller ingen innflytelse over.

Kostnadsberegningsutvalget viste til at rigiditet i høgskolenes rammebetingelser kan gjøre det vanskelig å omdisponere ressurser mellom ulike fag og utdanninger. Et hovedproblem i omstillingsprosesser er knyttet til overtallig personale og/eller behov for endret kompetanseprofil på personalet. Blant annet vil aktuelle bestemmelser omkring bruk av oppsigelse gjøre at de kortsiktige innsparingseffektene som kan oppnås på denne måten, begrenses av tidkrevende prosedyrekrav, ventelønnsordninger med mer.

Rapport nr. 2/98 fra Det norske universitetsråd, Universitetenes økonomiske situasjon - utviklingen i 1990-årene, fokuserer på problemer ved omstilling. Det pekes blant annet på en høy fastlønnsandel i driftsbudsjettene, stillingsstrukturen og statlige rammevilkår. Et av de tiltakene som trekkes fram for bedring av omstillingsevnen, er at det åpnes for en viss bruk av midlertidige tilsettinger i vitenskapelige mellomstillinger.

Ved omdisponering av studieplasser oppstår økonomiske belastninger ved institusjonene fordi det ofte svært spesialiserte faglige personalet kun unntaksvis kan overflyttes fra studietilbud som bygges ned, til de studietilbudene som dimensjoneres opp. De sterkt spesialiserte kunnskapsorganisasjonene i universitets- og høgskolesektoren har en struktur med mange, og til dels små, fagtilbud, og dette innebærer en betydelig innskrenkning av muligheten for hurtig omdisponering av ressurser. Effekten ved omdisponering av studieplasser er derfor at institusjonene får en brutto inndragning av studieplasser og budsjettmidler, med en parallell tilførsel av midler ved andre av institusjonens institutter/avdelinger.

Reduserte muligheter for langsiktig planlegging oppstår ikke bare som følge av kortsiktigheten ved budsjettvedtak. Også studentmassens fagvalg innenfor friere studier kan endres betydelig i løpet av kort tid. Endringer i søkningen er vanskelige å forutsi; dette gjør det problematisk å dimensjonere antall stillinger. Institusjonene har planlagt sin ressursbruk med sikte på at en så langt det er forsvarlig, skal kunne omstille virksomheten slik at endringer i studentenes preferanser imøtekommes, uten at dette går ut over studiekvaliteten.

Institusjonene har derfor ofte basert undervisningen på kombinert bruk av fast tilsatt vitenskapelig personale og midlertidig ansatte. Omfanget på bruken av midlertidig personale vil være begrenset av bestemmelsene i tjenestemannsloven om at midlertidig tilsettinger ikke kan være lenger enn for perioder på 4 år. Under disse betingelsene begrenser det institusjonenes mulighet for å utnytte sine ressurser på en effektiv måte ved at det ikke gis anledning til å regulere tilgangen til de enkelte fagene på en slik måte at utslagene av studentenes endrede preferanser dempes i noen grad.

I profesjonsstudiene ved universitetene og i de fleste studier ved høgskolene er det etablert forholdsvis klare normer for «klassestørrelser», mens variasjonen i forholdstallet mellom lærer og student ved de friere studier ved universitetene er større. Det store innslaget av forelesningsformen som undervisningsmetode og fleksibiliteten i forholdstallet mellom lærer og student har vært en avgjørende forutsetning for universitetenes evne til å håndtere den store studentveksten i første halvdel av 1990-årene. De samme faktorene gjør imidlertid at beslutningsprosessene blir mer komplekse ved en eventuell nedbygging av studenttallet. Ved en reduksjon av studenttallet innenfor et fag vil det fremdeles være etterspørsel fra studenter etter alle de deltilbudene som er bygd opp. Dersom personalbehovet skal reduseres, må det treffes beslutninger om hvilket eller hvilke delemner som skal legges ned. Det er ikke etablert faste kriterier for hvilket minimum studenttall de enkelte delemner må ha for å opprettholdes, og mangelen på faste kriterier fører til at beslutningsprosessene ved en eventuell nedbygging blir kompliserte. Tjenestemannslovens bestemmelser om bruk av oppsigelser begrenser de mulighetene som institusjonene har til å gjøre omdisponeringer mellom fag i en slik situasjon.

Det er dessuten nasjonale hensyn å ta som for eksempel ikke å redusere for sterkt utdanningskapasiteten for ingeniørstudier, ikke minst i lys av de problemene som illustreres av figur 10.10 med hensyn på et behovsgap i årene framover.

Budsjett- og regnskapssystem

En vanskelighet med den økonomiske styringen av institusjonene i universitets- og høgskolesektoren ligger i statens budsjett- og regnskapssystem. Bevilgningsreglementets §14 fastslår at regnskapsføring av utgifter og inntekter skal foretas når noe blir kontant betalt. Regnskap ført etter kontantprinsippet innebærer at utgifts- og inntektskonti viser de utbetalingene som er foretatt i perioden, og ikke den økonomiske verdien av det som faktisk er forbrukt. Konsekvensene forbundet med kontantprinsippet er størst for investeringer som må utgiftsføres ved betaling. Beholdninger av større utstyr, maskiner og bygninger, vises ikke i regnskapet, og løpende kostnader som følger ved å bruke utstyr og bygninger kommer heller ikke fram i de årlige driftsregnskapene. Når det gjelder utstyr, skal institusjonene føre registre over disse enhetene, men verdifastsetting framkommer ikke i institusjonenes balanse. Institusjonene kan selv føre internregnskap der slik verdifastsetting framkommer, men vil ikke rapportere dette til statsregnskapet.

Når det gjelder bygninger, er kontantregnskapet ikke noe problem for de som leier bygg, uansett om dette er fra private eller fra Statsbygg. Leiekostnadene framkommer i institusjonenes driftsregnskap. For universitetene, som eier sine bygninger, er ikke dette tilfellet. Det kan være ønskelig at kostnaden knyttet til bygg og vedlikehold av disse kommer fram av regnskapet, og kan inngå i de økonomiske vurderingene som gjøres i forbindelse med disponering av ressurser. Det er derfor bestemt at disse institusjonene skal innføre en intern husleieordning der de ulike avdelingene belastes for sin bruk av disse ressursene. Universitetene har foretatt en samordning ved utarbeidelse av system og rutiner for denne interne husleieordningen.

Som ordinære forvaltningsorganer tildeles institusjonene midler til drift og investeringer på flere poster i statsbudsjettet. Dagens system gir muligheter for omdisponeringer mellom poster og overføringer av midler til etterfølgende budsjetterminer. Et spørsmål er om dette systemet fører til at institusjonene praktiserer en sektororientert form for økonomistyring som til nå har vært inndelt i lønn/drift, utstyr/investeringer og eksternt finansiert virksomhet som blant annet innebærer at det legges for mye vekt på driftsposter og for lite på investeringer i bygg og utstyr. Oppmerksomheten rettes mot ulike finansieringskilder og i mindre grad mot helheten i økonomiforvaltningen.

Sammenhengen mellom forskningsbevilgninger og studenttall

Grunnbevilgningen til universitetene over deres kapitler i statsbudsjettet inkluderer midler til forskning og undervisning. Det nåværende budsjettsystemet har den effekt at økning i studenttallet gir vekst økning i institusjonenes forskningsressurser. Tilsvarende gir lavere studenttall mindre forskningsressurser. Dette illustreres i figur 13.1. Med unntak av bevilgninger som kanaliseres gjennom Norges forskningsråd, har ikke myndighetene anledning til å differensiere mellom bevilgninger til undervisning og forskning, og har på denne måten begrensede muligheter for å foreta forskningsstrategiske prioriteringer. Finansieringsmodellen innebærer at departementet ikke kan velge å redusere bevilgningen til undervisning i en periode med sviktende søkertall samtidig som forskningsfinansieringen holdes uendret. Kombinasjonene merket X i figur 13.1 illustrerer myndighetenes handlingsalternativer i dagens system. Dette systemet er lite innrettet på å kunne løse flere målsetninger samtidig. Alternativt vil et system med helt atskilte bevilgninger til forskning og utdanning gi departementet anledning til også å velge kombinasjonene Y i tabellen.

I St.meld. nr. 39 (1998-99) går regjeringen inn for at grunnbevilgningene i større grad bør fastsettes på forskningsstrategisk grunnlag, og vil derfor innføre en ny ordning for grunnfinansiering. Regjeringen foretrekker en modell der det gis en felles grunnbevilgning med midler til undervisning og forskning. Den foreslåtte modellen innebærer at det gis en felles grunnbevilgning til forskning og undervisning, men der grunnbevilgningen er satt sammen av en undervisningsbevilgning og en forskningsbevilgning basert på en beregningsmodell. Det er skissert at forskningsdelen kan beregnes ut fra antall studenter på ulike nivå, ut fra særlige kriterier slik som overordnede forskningspolitiske målsetninger/nasjonale hensyn, kvalitetsfremmende tiltak, rapporter og evalueringer.

Flertallet i kirke-, utdannings- og forskningskomiteen på Stortinget synes også at dette alternativet er best egnet, men mener samtidig at det bør arbeides videre med Forskningsmeldingens tredje alternativ, blant annet med sikte på å komme fram til en modell der den ekstra FoU-bevilgninen disponeres i samsvar med institusjonens egne prioriteringer. 267 I dette alternativet gis det en strategisk FoU-bevilgning i tillegg til en grunnbevilgning med midler til undervisning og forskning.

Oppsummering

I korthet kan svakhetene ved dagens finansieringssystem i høgre utdanning sammenfattes på følgende måte:

• Institusjonenes budsjetter bestemmes i stor grad ut fra generelle føringer i statsbudsjettet, ikke ut fra aktivitet eller resultater ved institusjonene.

• Budsjettene til de enkelte institusjonene er rammebudsjetter og i liten grad knyttet opp til studiegjennomføring og resultater.

• Det er liten sammenheng mellom budsjettrammer og kvalitet på forskning

• For stor vekt på opptak, for svak resultatorientering.

• For lite fleksibilitet til å reagere på en omskiftelig, heterogen og mer konkurranseorientert omverden.

• Regnskapsprinsipper gir lite informasjon om faktisk ressursbruk og faktiske ressursbehov.

13.3 Finansiering av høgre utdanning i et internasjonalt perspektiv

13.3.1 Innledning

Høgre utdanning er for lengst blitt et virkemiddel i konkurransen mellom landene - en utvikling som trolig bare vil bli enda sterkere. I denne sammenhengen vil det offentlige finansieringssystemet kunne være av avgjørende betydning for lærestedenes konkurranseevne. Valg av ny finansieringsmodell for universitets- og høgskolesektoren ville måtte ta hensyn til løsninger i andre land. Slik sett kunne det være interessant å systematisere ulike finansieringsordninger i et globalt perspektiv. Nedenfor følger en beskrivelse av finansieringssystemet i noen land, dels fordi de er representative for ulike tenkemåter, og dels fordi de er geografisk nære og dermed naturlige å sammenlikne med vårt eget land.

13.3.2 Australia

Finansieringen av høgre utdanning i Australia er basert på antall fulltidsstudenter der opptakstallene bestemmes i forhandlinger mellom hvert universitet og sentrale myndigheter. Et forhandlingsteam mellom myndighetene og lærestedene går gjennom resultatene i det foregående året og rullerer bevilgningen ett år fram i tid innenfor de nasjonale budsjettrammene.

Det er i den senere tiden satt i gang en rekke tiltak med sikte på å bedre effektiviteten. For det første er det etablert en ordning basert på en nasjonal fordeling av studiekapasiteten innenfor ulike fag og disipliner. Ordningen innebærer at hver institusjon tar opp et bestemt antall studenter innenfor ulike fagområder i henhold til institusjonenes faglige profil, det vil si fag de er forpliktet og har tillatelse til å undervise i. Dette har resultert i mindre grad av kostbar og ineffektiv dublering av utdanningsprogrammer (for eksempel i medisinerutdanningen). For det andre er kostnadsreduksjoner oppnådd gjennom en gradvis reduksjon i statlig bidrag per heltidsekvivalent, delvis gjennom en omfordeling av grunnbevilgningen til forskning.

Finansieringsmodellen er utformet slik at den «straffer» institusjoner som ikke oppfyller fastsatte mål for studentopptak. De fleste institusjonene vil derfor ta opp flere studenter enn det de er forpliktet til.

Egenbetaling

Australia har etablert et større innslag med betaling fra studentene. I 1989 introduserte regjeringen det såkalte Higher Education Contribution Scheme (HECS), som pålegger alle studenter å betale et bidrag på ca. 23 pst. av de gjennomsnittlige studiekostnadene. Studentene kan selv bestemme når de ønsker å betale, men det underliggende prinsippet er at de betaler når de er i stand til det. Studentene kan vente med å betale til inntekten overstiger gjennomsnittsinntekten i Australia.

Økt egenbetaling for studentene er blant annet blitt begrunnet med at individene selv har stor nytte av utdanning, og derfor bør bidra mer. Det er vist til at individer med høgre utdanning har bedre muligheter for arbeid og høy inntekt enn de som ikke tar høgre utdanning, og at myndighetene kan fremme likhet i høgre utdanning på bedre måter enn ved å betale for studieplassene. Blant argumentene bak innføringen av HECS var videre forventningen om at større egenbetaling ville føre til at studentene ble mer bevisste på å etterspørre høy kvalitet; ville stille krav til institusjonen de velger å studere ved, og de ville sette ressurser inn på å få best mulig resultat på kortest mulig tid.

Studieavgifter utgjorde 15 pst. av total finansiering av høgre utdanning i 1995. Dette er en så betydelig del av institusjonenes inntekter at avgiftene bidrar til å påvirke institusjonenes atferd. Samtidig er det differensierte studieavgifter mellom institusjoner og mellom utdanningstilbud. Dette gjør at det australske systemet har et betydelig innslag av brukerorientering. Utvalget som har utredet høgre utdanning i Australia (se boks 13.1), har imidlertid kritisert systemet fordi det ikke gir den enkelte institusjonen tilstrekkelige incitamenter til å tilpasse seg studentenes ønsker. Det har sammenheng med at studentenes bidrag gjennom HECS tilfaller staten og ikke institusjonene direkte, noe som svekker innslaget av brukerstyring.

13.3.3 England

Hovedprinsippet for beregning av utdanningsbevilgningen i England er at midlene skal følge studentene. Prisen varier mellom fagområde og nivå. Det er et viktig prinsipp at lik aktivitet skal finansieres med like satser. I tillegg legges det vekt på å sikre bred deltakelse i høgre utdanning ved at det tas hensyn til faktiske kostnadsforskjeller ved deltidsstudier og evu-studenter. Systemet sikrer et mangfold ved at det gis særskilt finansiering til dyre spesialistinstitusjoner. Det gis særskilte tilskudd for institusjoner som lykkes med å rekruttere studenter blant underrepresenterte grupper.

For å hindre store svingninger i budsjettene videreføres en relativt stor andel av bevilgningene fra året før («core funding»). På toppen av dette tildeles en bevilgning for et visst antall nye studenter. Fra utdanningsinstitusjonenes side har det vært forslag om treårige budsjetter; dette er også foreslått av utvalget som har utredet høgre utdanning i Storbritannia, se boks 13.2.

Hvert år inngår The Higher Education Funding Council for England (HEFCE) en bevilgningskontrakt med hver av institusjonene som fastsetter antall studenter innenfor ulike grupper som blir finansiert. Institusjonen har anledning til å ta opp flere studenter uten ytterligere finansiering, men slik at faktisk bevilgning per student holdes på et minimumsnivå. 268 Det innebærer at institusjonene har fleksibilitet til å reagere på markedskreftene og tilpasse seg endringer, mens betingelsen skal sikre at finansieringen per student ikke blir for lav.

Fra studieåret 1998-1999 er det innført en studieavgift på 1 000 pund ved alle de høgre utdanningsinstitusjonene etter forslag fra Dearing-komiteen. Begrunnelsen er at de private fordelene som høgre utdanning gir, rettferdiggjør en viss egenbetaling. Avgiften innkreves direkte ved de enkelte institusjonene. Det er imidlertid innført tiltak for å sikre sosial likhet ved at staten betaler hele eller deler av avgiften for noen grupper. Et grovt anslag går ut på at ca. 1/3 av alle studenter betaler avgiften i sin helhet, 1/3 betaler redusert avgift, mens de resterende 1/3 slipper å betale.

13.3.4 Finland

Alle universitetene i Finland er statsinstitusjoner og mottar grunnbevilgning over statsbudsjettet. Yrkeshøgskolene, som er kommunale eller private, finansieres dels av sentrale, dels av lokale myndigheter. Styringen av universitetene i Finland er fra slutten av 1980-årene blitt utviklet i retning av resultatstyring. Dagens budsjettsystem, basert på driftsutgifter og avtalte mål for resultater, ble innført i 1994. 269 Bevilgningen til institusjonene består av tre komponenter: basisbevilgning til forskning og utdanning basert på beregningsmodell, oppnådde resultater og spesielle utdannings- og forskningsprosjekter.

Målene for institusjonenes aktiviteter og den ressursinnsatsen som er nødvendig for å nå de fastlagte målene, blir fastlagt i forhandlinger mellom utdanningsdepartementet og hvert enkelt universitet. Det blir inngått kontrakt med hver enkelt institusjon om resultatmål (kandidatproduksjon) og driftsutgifter for en treårsperiode. Den treårige avtalen revideres årlig i en tilleggsprotokoll i det påfølgende årets budsjett. Institusjonene tar i praksis opp flere studenter for å kompensere for forventet frafall, og utdanner dermed gjerne flere kandidater enn det som er kontraktfestet uten ekstra finansiering.

Fra 1997 innføres gradvis en ny modell for beregning av grunnbevilgningen (ca. 90 pst. av de totale utgiftene ved institusjonene) til universitetene. 270 Beregningsmodellen er basert på antall hovedfags- og doktorgradskandidater. Innen år 2003 skal hele bevilgningen fordeles etter denne modellen. Modellen er basert på en klar sammenheng mellom de målene som er fastsatt for universitetssektoren og institusjonenes finansiering. Omfanget av undervisningsvirksomheten uttrykkes som antall mastergrader, og forskningsaktiviteten som antall doktorgrader. Modellen forutsetter forskjeller i kostnader knyttet til lavere og høyere grads utdanning, mens doktorgradsutdanning forutsettes å koste det samme innenfor alle fagområder. Når det gjelder grunnutdanninger, varierer kostnadsnivået innenfor ulike utdanninger på en skala fra 1-5,5. Datagrunnlaget for beregning av disse kostnadsforskjellene er i hovedsak basert på realiserte kostnader. Det finske utdanningsdepartementet har uttrykt at modellen vil bli utviklet videre og trolig inkludere antall fullførte grader, ikke-gradsuttellende utdanning, samt nasjonale ansvarsområder som nasjonalbibliotek.

Bevilgninger basert på oppnådde resultater tildeles «fremragende forskningsmiljøer» etter vurdering foretatt av Finlands akademi, og «fremragende utdanningsmiljøer» etter vurdering av Rådet för utvärdering av högskolorna. 271

13.3.5 Danmark

Siden budsjettreformen i 1994 er utdanningsbevilgningen blant annet basert på taxametersystemet. Systemet innebærer at de sentrale myndighetene yter tilskudd til aktiviteter som blir produsert av statlige eller private institusjoner, og betaler institusjonene en takst for hver enhet av aktiviteten institusjonene frambringer. Siden begynnelsen av 1990-tallet har taxametersystemets utbredelse økt, noe som særlig må ses i sammenheng med den desentraliseringen som har funnet sted i 1980- og 1990-årene.

Hensikten med taxametersystemet har, ved siden av å stimulere til bedre gjennomstrømning, vært å tilstrebe et enkelt og rettferdig administrativt styringsredskap, skape forutsigbarhet for institusjonene, samt å øke oppmerksomheten om undervisningskvalitet.

I gjennomsnitt finansieres omkring 45 pst. av driftsutgiftene ved institusjonene av taxametertilskudd. Universitetene får i tillegg tilført ressurser som basistilskudd til grunnforskning, gjennom tilskuddsfinansiert forskning, og særlige tilskudd til museer, biblioteker med mer. Universitetene mottar ca. 1/3 av bevilgningene som taxametertilskudd, mens de såkalte lærer- og pedagogseminarene får nesten hele bevilgningen som taxametertilskudd. Til tross for at systemet er blitt kritisert fra flere hold, har en gjennomgang av taxametersystemets funksjon på institusjonsnivå ikke påvist ulemper eller svakheter som kan begrunne prinsipielle endringer i styringsteknikken. 272

I takt med innføring av taxametersystemet er den sentrale styringen av studentopptaket blitt stadig mindre. For de høgre utdanningene er det fritt opptak til de fleste utdanningene, mens noen få utdanninger (blant annet medisin) har sentralt fastlagte opptakstall.

Fastlegging av takster

Takstfastsettelsen gir muligheten til å påvirke institusjonenes samlede produktivitet samtidig som reguleringer av takstene gir muligheten til å påvirke størrelsen på de offentlige utgiftene innenfor de taxameterstyrte områdene. Eventuelle avvik som oppstår mellom takstene og det gjennomsnittlige forbruket innenfor en aktivitetsenhet fører ikke automatisk til en justering av satsene. Dette skyldes blant annet myndighetenes ønske om ikke å motvirke institusjonenes incitamenter til effektivisering, samtidig som det er ønskelig å innstille virksomhet som gir underskudd.

De ulike aktivitetene eller aktivitetsområdene tillegges ulike satser. Takstene per aktivitetsenhet er politisk bestemt, og tar ikke hensyn til kostnadsstrukturen ved hver enkelt institusjon. Takstene avspeiler heller ikke nødvendigvis de faktiske omkostninger ved de enkelte utdanningene hver for seg.

Aktivitetskontroll

En stram styring av utdanningenes tidsnormering er en forutsetning for at ikke institusjonenes budsjett skal svekkes på lengre sikt. Det er derfor av stor betydning at det føres kontroll med aktivitetsoppgjøret, som også er grunnlaget for nye bevilgninger. Undervisningsministeriet har etablert en controllerfunksjon som går gjennom og vurderer kontrollprosessene.

Institusjonene rapporterer årlig om studentopptak og STÅ (studentårsverk) til henholdsvis departementet og til Danmarks statistik. Departementet mottar aggregerte størrelser, som kan kontrolleres mot Danmarks statistiks rapporter på individnivå. I forbindelse med årlige budsjettforslag lager departementet prognoser for hver enkelt institusjon over forventet aktivitet. Disse blir i etterkant sammenlignet med institusjonsbaserte rapporteringer fra Danmarks statistik, og det blir kontrollert for avvik mellom de rapportene departementet har mottatt.

Utgiftsstyringen på taxameterstyrte områder

Taxametersystemet har visse klare svakheter med hensyn til den sentrale utgiftsstyringen. Kjernen i budsjetteringen utgjøres av forventet aktivitetsnivå (som er basert på en skjønnsmessig vurdering), samt takstfastsettelsen. Taxameterstyring innebærer at det ikke er mulig å holde utgiftsnivået fast i tilfelle aktiviteten blir større enn budsjettert. Her skiller taxametersystemet seg fra rammestyring, der aktiviteten må tilpasses de vedtatte budsjettrammene. 273 Blant foreslåtte tiltak som kan forbedre den sentrale utgiftsstyringen, er oppbygging av reserve, tidsforskyvning for utbetaling av tilskudd og øvre grense for aktivitet og dermed bevilgning.

Evaluering av taxametersystemets mulige innvirkninger på kvaliteten i de høgre utdanningene

Etter anmodning fra Undervisningsministeriet har Evalueringscenteret undersøkt om taxametersystemet har hatt innvirkninger på utdanningskvaliteten og eksamenskravene. 274 Flere har pekt på risikoen for nivåsenkning, enten ved at eksamenskravene senkes, eller ved at det faglige nivået faller som følge av at tildelt budsjett er basert på studentenes prestasjoner. Evalueringscenteret understreker at en slik effekt ikke kan dokumenteres.

Evalueringscenteret kan heller ikke finne belegg for at vitenskapelig ansatte har avveket fra retningslinjene for karakterfastsettelsen. Det pekes spesielt på at dette også er et moralsk anliggende, og at det må legges fram solid dokumentasjon før det kan konkluderes med at danske universitetslærere opptrer uærlig av hensyn til overordnede budsjettforhold. Evalueringene viser dessuten at de fleste som er ansvarlige for undervisning og eksamen, sjelden har detaljert kjennskap til bevilgningssystemet og de interne fordelingsmekanismene.

13.3.6 Sammenfatning

Internasjonalt har det vært betydelige endringer i finansieringssystemene for høgre utdanning i de senere årene - det gjelder både i de rike OECD-landene, i de østeuropeiske landene og i deler av den fattige verden. Bakgrunnen for reformene har blant annet vært behov for å omdefinere og klargjøre offentlig sektors rolle i økonomien, særlig som følge av en sterk økning i de kravene som stilles til kvaliteten og omfanget av de tjenestene som tradisjonelt har vært produsert av det offentlige.

De nye utfordringene har i hovedsak vært møtt med

• økt fleksibilitet og desentralisert beslutningsmyndighet for å gjøre offentlig sektor bedre i stand til å reagere på endringer i omgivelsene og få til omstilling

• større vekt på kostnadseffektivitet og oppnådde resultater av virksomheten

• en klarere oppfatning av offentlig sektors todelte rolle som forvalter og tjenesteprodusent

For høgre utdanningsinstitusjoner har dette medført mer resultatorientering og mer fokus på offentlige myndigheter som oppdragsgiver for institusjonene. Tabell 13.6 viser en oversikt over noen modeller som benyttes for finansiering av høgre utdanning. Tabellen viser at Tyskland er det eneste landet som i likhet med Norge tildeler midler knyttet til pålegg om aktivitet. De fleste land tildeler i økende grad offentlige midler med utgangspunkt i faktiske resultater og i mindre grad ut fra studentmåltall. Dette kan skje enten ved at tildelinger et gitt år er en konsekvens av institusjonens resultater i tidligere år, som i Danmark, eller ved at det på forhånd er inngått kontrakter mellom institusjonene og sentrale myndigheter om aktiviteten som skal gjennomføres og tilhørende bevilgning, slik som i Finland. Det er videre en tendens at flere land i noen grad løfter deler av kostnaden fra skattebetaler over på studentene og deres familier. Blant begrunnelsene for større privat engasjement er at den privatøkonomiske gevinsten som er knyttet til å ta høgre utdanning, tilsier at individene bør bidra mer.

Selv om en finner visse likhetstrekk mellom de ulike systemene, er det allikevel stor variasjon landene imellom når det gjelder hvordan de enkelte finansieringssystemene helt konkret er utformet, se tabell 13.6.

13.3.7 Finansiering av forskning i enkelte andre land

På oppdrag fra Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har NIFU foretatt en utredning av finansieringssystemene i enkelte land der det er skilt mellom bevilgninger til utdanning og forskning. 275

I rapporten gjøres det rede for systemene i Danmark, England, Finland, Flandern, Nederland og Sverige. Det er også gjort rede for landenes begrunnelser for å innføre et skille og deres erfaringer så langt. Gjennomgangen viser at det er mange ulike modeller i bruk, og at hvert land har måttet finne sin egen løsning.

Hovedbegrunnelsen for å skille mellom forsknings- og utdanningsbevilgninger er at forskningsbevilgningene bør fordeles ut fra andre kriterier enn behovet for undervisningsressurser. Skillet kan også være en forutsetning for å skjerme - og eventuelt øke - forskningsbevilgningene.

Rapporten viser at skillet mellom forsknings- og utdanningsbevilgningene i ulik grad blir fulgt opp lokalt. Flere av landene bruker sine systemer som beregningsmodeller,dvs. at forsknings- og utdanningsbevilgningene føres sammen igjen ved tildeling til institusjonene, og at summen tildeles som en rammebevilgning. Så er det i stor grad opp til institusjonene selv å fordele denne rammebevilgningen til henholdsvis utdanning og forskning. Forholdet mellom de to delene i beregningsmodellen kan imidlertid ha signaleffekt om hvordan institusjonene bør fordele ressursene mellom utdanning og forskning.

I England er kriteriene for tildeling av bevilgningen offentlige, og de enkelte fagmiljøene vil internt kreve å få minst så mye som de har bidratt med i beregningen av totalbevilgningen. Erfaringer fra flere av landene tyder på at institusjonene svært ofte fortsetter å fordele ressursene slik de tradisjonelt har gjort.

I Danmark og Sverige er det innført et rapporteringssystem der lærestedene må dokumentere hvordan de har brukt ressursene på forskning og undervisning. Fordi en stor andel av ressursene er lønn til det vitenskapelige personalet, forutsetter et slikt system en eller annen form for tidsregistrering. Myndighetene har imidlertid ikke krevd en så detaljert rapportering, og det er foreløpig uklart hvordan rapportene vil bli brukt.

Det er for øvrig viktig å merke seg at alle landene har noe mer fleksible prinsipper enn Norge mht. regulering av hvor mye tid den enkelte ansatte skal bruke til henholdsvis undervisning og forskning. I enkelte av landene finnes det rene undervisningsstillinger.

De fleste landene ønsker å fordele forskningsressursene ut fra kvalitet, men det har vist seg vanskelig å finne gode kriterier for å måle forskningskvalitet. I alle landene, bortsett fra i England, fordeles derfor forskningsressursene i all hovedsak fremdeles ut fra tradisjon. I England er det en målsetting å konsentrere forskningsressursene om de gode miljøene. Alle miljøer rangeres ut fra evalueringer basert på rapportering og peer-review. I Danmark har universitetene klart å stoppe et forslag om å innføre en liknende modell ut fra det argumentet at en slik modell blir svært dyr. Det har også vært hevdet at det vil være urimelig å bruke store summer på å omfordele en relativt liten del av basisbevilgningene til forskning.

I flere av landene har det vært foreslått å fordele en liten andel av forskningsbevilgningene ut fra resultatindikatorer. Slike indikatorer kan for eksempel være publisering, sitering, antall doktorgradskandidater, akademiske priser og eksterne forskningsressurser. Det hefter imidlertid en rekke måletekniske svakheter ved alle slike resultatindikatorer, og det er fagrelaterte karakteristika som gjør sammenligninger på tvers av fagområder og disipliner problematisk. Foreløpig har derfor ingen av landene innført systemer der deler av forskningsressursene fordeles på grunnlag av indikatorer basert på publiseringsdata. I enkelte av landene tildeles en del av ressursene på grunnlag av antall doktorgradskandidater, det gjelder for eksempel Finland. Dette er imidlertid først og fremst en måte å kanalisere ressurser til forskerutdanningen på.

I alle landene har det vært et ønske om å utarbeide mer eksplisitte kriterier for utdanningsbevilgningene. I noen av landene er modellene i hovedsak basert på antall studenter, mens andre land helt eller delvis baserer ressurstildelingen på antall eksamener eller ferdige kandidater.

Erfaringer viser at slike beregningsmodeller kan føre til utilsiktede omfordelinger mellom institusjoner. Dessuten fører en nedgang i antall studenter til reduksjoner i bevilgningene. Spesielt problematisk er dette når det rammer fag der myndighetene ut fra nasjonale hensyn ønsker å opprettholde utdanningskapasiteten og kompetansen. Modellene kan relativt enkelt også brukes internt ved institusjonene. Dette kan føre til store svingninger i utdanningsbevilgningene for de enkelte fagmiljøene.

Utviklingen i de land som er undersøkt, går stort sett i retning av tilpasninger innenfor systemet. I Sverige er det ingen stor debatt om skillet mellom bevilgningene til utdanning og forskning. Det blir framhevet som en fordel at det er eksplisitte kriterier for hvordan ressursene fordeles. Kritikken retter seg således ikke mot skillet i beregningen, men mot den separate kostnadsrapporteringen. Det blir hevdet at dette bidrar til å forsterke skillet mellom forsknings- og utdanningsvirksomheten.

Ved innføring av nytt ressurstildelingssystem i Sverige i 1993 ble det foreslått at mellom 25 og 30 pst. av basisbevilgningen til forskning skulle være resultat- og aktivitetsrelatert. Dette forslaget har imidlertid møtt sterk kritikk fra universitetene og har ikke blitt iverksatt. Bevilgningene til forskning og forskerutdanning ble tidligere gitt til hvert enkelt fakultet ved de institusjonene som fikk basisbevilgninger til forskning (såkalte «fakultetsanslag»). Fra 1997 får alle høgskoler også en basisbevilgning til forskning, men det meste av forskningsbevilgningene går fortsatt til de tradisjonelle universitetene. Og fremdeles er det slik at det bare er universitetene og det vi i Norge betegner som de vitenskapelige høgskolene, som får midler til forskerutdanning.

I Danmark har atskilte utdannings- og forskningsbevilgninger ført til at nye institusjoner som har hatt en sterk vekst i antall studenter, ikke har fått tilført basismidler til forskning i takt med veksten i utdanningsbevilgningen. En aktivitetsrelatert bevilgning som ble innført med virkning fra 1998, har til hensikt å rette opp noe av denne skjevheten.

De vitenskapelig ansatte i Danmark skal både forske og undervise. Hvor mye tid den enkelte har til forskning, blir fastsatt lokalt ut fra de ressursene som står til rådighet. Svingninger i utdanningsbevilgningen skal ikke rokke ved hovedprinsippet, men disse svingningene vil ha betydning for balansen mellom aktivitetene. Det er imidlertid en bekymring for hvordan systemet vil fungere ved nedgang i studenttallet, og spørsmålet er om dette skal føre til at institusjonene må si opp fagpersonale. Dette reiser igjen spørsmålet om særfinansiering for å unngå kortsiktig nedbygging av fagmiljøer som myndighetene ønsker å prioritere.

13.4 Enkeltelementer i en finansieringsmodell for høgre utdanning

13.4.1 Rammestyring kontra resultatstyring

Et fagdepartementet vil normalt tildele driftstilskudd til underliggende forvaltningsorgan som er knyttet til pålegg om aktivitet for gjeldende budsjettperiode. Bevilgningen vil være basert på anslag over institusjonens finansieringsbehov i forhold til nødvendig innsats for å oppnå et bestemt resultat. Variasjoner i beregningsgrunnlaget kan lede til et system som ikke utelukkende er basert på innsats, men der en også trekker inn resultatmål.

På institusjonsnivå gir resultatbaserte tildelinger og rammetildelinger ulike former for budsjettsikkerhet. I prinsippet gir rammesystemet institusjonene budsjettsikkerhet hva angår den samlede bevilgningen, men forutsetter som hovedregel at aktiviteten kan styres innenfor en øvre grense, og at bevilgningene ikke umiddelbart reduseres ved fallende aktivitet i forhold til budsjettforutsetningen. Sikkerheten for institusjonene ved resultatbasert finansiering ligger i at de kan regne med at stigende aktivitet vil bli finansiert, og at den enkelte institusjonen selv kan beregne sin faktiske bevilgning når aktiviteten realiseres.

Oppsummering

Som argumenter for rammetildeling er blant annet følgende anført:

• Det sikrer en samlet politisk prioritering av midlene.

• Ved at midlene er knyttet til pålegg om aktiviteter, gis det rom for direkte politisk styring gjennom finansiering.

• Det gir en utstrakt grad av budsjettsikkerhet for institusjonene og for staten.

• Små fagmiljøer og institusjoner med lav søkning kan i ønsket grad bevares.

• Det ivaretar hensynet til demokratisk forankret styring.

Som argumenter mot rammetildeling er blant annet følgende anført:

• Rammestyring i seg selv inneholder ikke incitamenter til å effektivisere virksomheten ved utdanningsinstitusjonene; innsparinger i offentlig virksomhet tas som oftest ut i volumøkning. 276

• Suksess i systemet måles ikke i hva som produseres av resultater.

• Lobbyvirksomhet gir innflytelse.

• Systemet gir en langsom tilpasning til nye behov.

13.4.2 Resultatbasert finansiering

Statlig bevilgning basert på resultatene av institusjonenes virksomhet - stykkprisfinansiering - innebærer at bevilgningen blir knyttet opp til det mest synlige resultatmålet som institusjonene kan levere - antall kandidater eller vekttall per tidsenhet. Innslag av resultatbaserte komponenter i finansieringsmodellen skaper mer fokus på institusjonenes ansvar for egne prioriteringer i den interne ressursdisponeringen. Et slikt system forutsetter dialog mellom de bevilgende myndighetene og institusjonene der de spesifikke målene for hver enkelt institusjon blir fastlagt. Bevilgningene som senere tildeles, vil være en konsekvens av i hvilken grad institusjonene har klart å oppfylle disse målene

Stykkprisfinansiering gir dermed utdanningsinstitusjonene økonomiske incitamenter til å reagere på endringer i samfunnet og arbeidsmarkedet. Det gir også incitamenter til å tilpasse kapasiteten på ulike utdanninger og fagområder til den faktiske etterspørselen. Siden studenter som faller fra, ikke utløser tilskudd i neste budsjettrunde, ligger det et incitament til effektivisering blant annet gjennom bedre undervisningskvalitet.

Et finansieringssystem basert på oppnådde resultater består av en offentlig tilskuddsyter på den ene siden og en eller flere statlige eller private produsenter på den andre siden. Videre betinger det ett eller flere objektive og kontrollerbare aktivitetsmål, samt en takst (stykkpris) per aktivitetsenhet. Innføring av en resultatbasert finansieringsmodell forutsetter relevante måleindikatorer for den aktiviteten som institusjonene er forutsatt å frambringe, slik som kandidattall, antall doktorgrader eller avlagte vekttall, som kan brukes ved vurdering av mål- og resultatoppnåelsen ved institusjonene. Slike resultatindikatorer vil normalt også kunne inneholde til dels uklare begreper som produktivitet, effektivitet, kvalitet, relevans med mer. Det vil også være relevant å definere enhetskostnader, samt å differensiere priser i forhold til studenter på mer eller mindre kostbare utdanninger.

Resultatmålene i en slik modell vil måtte bestemmes av politiske myndigheter, mens Stortinget gjennom Riksrevisjonen har ansvaret for å vurdere i hvilken grad målene er oppfylt.

Som styringsmiddel resulterer et resultatbasert finansieringssystem i utdanningssektoren i en aktivitetsbasert fordeling og omfordeling av ressurser mellom utdanninger, utdanningsområder og institusjoner. Finansieringssystemet sikrer slik at overføring av ressurser fra områder med lav aktivitet til områder med vekst skjer hurtig og automatisk, og skaper dermed grunnlag for en dynamisk tilpasning til nye behov. Dette understøtter også ønsket om desentralisering og uavhengige institusjoner.

Den direkte koblingen mellom tilskudd og aktivitet gir en omfordeling av midler som sikrer innsparinger ved et generelt aktivitetsfall, ettersom det ikke er nødvendig å treffe vedtak om at det skal foretas innsparinger før det realiseres. På denne måten unngår en også at frigjorte ressurser som følge av aktivitetsfall leder til utgiftsdrivende standardheving og volumøkning. Et eventuelt fall i aktiviteten innenfor ett område kan imidlertid kompenseres med høyere aktivitet på andre områder. Dette gjelder spesielt de institusjonene som tilbyr flere utdanninger.

Oppsummering

Som argumenter for stykkprisfinansiering er blant annet følgende anført:

• Stykkprisfinansiering bidrar til å skape resultat- og incitamentorientering i styringen av universiteter og høgskoler.

• Det vil ansvarliggjøre institusjonene i den forstand at de økonomiske rammebetingelsene endres hvis de ikke oppfyller resultatmålene.

• Institusjonene får incitament til å tilpasse kapasiteten til etterspørselen; blir ansvarliggjort når det gjelder markedet for kandidater, og blir tvunget til å følge med på utviklingen i tilbud og etterspørsel etter kandidater.

• Institusjonene konfronteres med konsekvensene av ulike valg slik som hvilke utdanninger de skal tilby, og hvor mange studenter de skal ta opp.

• Det vil stimulere til studieeffektiviserende og kvalitetsfremmende tiltak ved institusjonene.

• Institusjonene blir premiert for å gjøre det de kan best - slik kan ordningen stimulerer til arbeidsdeling og spesialisering.

• Det kan danne grunnlaget for et enkelt og rettferdig administrativt styringsredskap som gir åpenhet og forutsigbarhet for institusjonene.

Som argumenter mot stykkprisfinansiering er blant annet følgende anført:

• Små fagmiljøer og institusjoner med lav søkning vil være utsatt.

• Institusjoner som rekrutterer studenter med lave akademiske kvalifikasjoner, kan slite med gjennomføringsproblemer som ikke kan tilskrives studiekvaliteten.

• Institusjoner kan komme inn i en ond sirkel; lav studieprogresjon gir dårligere økonomi, noe som kan gå ut over studiekvaliteten og føre til at enda færre studenter med gode akademiske kvalifikasjoner søker seg til institusjonen.

• Det kan skape problemer for den interne ressursdisponeringen ved nedgang i studenttallet.

• En ensidig fokusering på resultater kan skape uheldig konkurranse mellom institusjonene om studentgrupper.

• Det er konflikt mellom hensynet til et oversiktlig prissystem og ønsket om å ivareta alle institusjons- og utdanningsspesifikke forhold.

• Det er en mindre stabil finansieringskilde der variasjoner i studenttallet og studiegjennomføring kan gi store variasjoner i institusjonenes inntekter.

• Det kan ha visse svakheter med hensyn til den sentrale utgiftsstyringen.

13.4.3 Muligheter for aktivitetsbasert finansiering av de høgre utdanningsinstitusjonene

Resultatbaserte finansieringssystemer kan kun benyttes med fordel på områder der aktiviteten som tilskuddet er basert på, kan tenkes å ville variere fra år til år. Aktiviteten kan tenkes fastsatt på ulike måter, og det er avgjørende hvem som etterspør aktiviteten. I utdanningssektoren vil det være snakk om mulige brukere eller studenter som, uavhengig av tilskuddsyteren, ønsker å ta utdanning ved de stykkprisfinansierte institusjonene. Studenten har samtidig mer eller mindre fritt valg mellom flere utdanningsinstitusjoner. På denne måten skapes et kvasimarked, ved at et antall tilbydere konkurrerer på like betingelser (like priser) om brukeren, men der det er atskillelse mellom brukeren og den som betaler tilskuddet. En slik markedsliknende løsning forutsetter videre at det er en sammenheng mellom institusjonens innsats og resultatene av virksomheten.

Felles for kvasimarkedet og den bilaterale avtalen/kompensasjonsordningen er at produsenten er sikret aktivitetsbasert betaling etter på forhånd fastsatte kriterier, og tilskuddsyteren ytelser til gitt enhetskostnad. Forskjellen mellom alternativene er kun at i kvasimarkedet har institusjonen et incitament til å tiltrekke seg og holde fast ved brukerne, som er forutsetningen for å kunne frambringe resultater som utløser bevilgning.

13.4.4 Fastlegging av priser

Stykkpriser kan fastsettes sentralt eller ved institusjonene. Sentralt fastsatte priser forutsetter at departementet utvikler kostnadsmodeller som kan beskrive kostnadsstrukturen innenfor ulike utdanninger. Dette krever at departementet til enhver tid har god innsikt i institusjonenes økonomi, og kan innhente opplysninger om hva ulike utdanninger koster. En annen mulighet er at prisene fastlegges ut fra politiske prioriteringer uten å knyttes direkte til hva de ulike utdanningene faktisk koster, slik det praktiseres i Danmark, se avsnitt 13.3.5.

Alternativt kan departementet innhente prisanslag for gitte «oppdrag», for eksempel utdanning av et gitt antall kandidater innenfor ulike utdanninger. Anbudskonkurranser innebærer at statlige og/eller private institusjoner inviteres til å by på en definert oppgave. Poenget med budprosessen er blant annet å skaffe til veie informasjon om institusjonens faktiske kostnader. Dette vil være mulig dersom det er flere tilbydere, de konkurrerende bedriftene ikke kjenner hverandres kostnader fullt ut, og alle er interessert i å skaffe seg kontrakten.

Kartlegging av kostnader

Ved å tildele midler etter normaliserte kostnader vil man gi nøytrale signaler til styringen. Kostnadsmodellen behøver imidlertid ikke å være nøytral. Alle dreininger bort fra institusjonenes egne kostnader vil gi incentiver til endret tilpasning. Bare det å etablere en felles kostnadsnorm vil gi de enkelte institusjonene bestemte incentiver fordi ingen institusjoner ville være akkurat lik normen.

Departementet har våren 1999 satt i gang et arbeid med innhenting av kostnader per student per studieretning fra de statlige høgskolene. Dette materialet skal i utgangspunktet benyttes som grunnlag for det arbeidet med omfordelingsmodellen som er satt i gang ved de statlige høgskolene. Materialet kan også danne grunnlag for en kartlegging av faktiske kostnader knyttet til ulike utdanninger ved ulike institusjoner.

Auksjoner og anbud - effektivisering fra tilbudssiden

Anbudskonkurranse innebærer at en offentlig myndighet utlyser konkurranse om et oppdrag, men der tjenestetilbudet finansieres over offentlige budsjetter. Det finnes flere varianter av anbudskonkurranser eller auksjoner generelt; det sentrale er å utforme anbudskonkurransen på en slik måte at en faktisk kan høste de effektivitetsgevinstene som måtte foreligge. Flere studier indikerer at offentlig tjenesteproduksjon kan oppnå kostnadseffektivitet gjennom anbudsteknikker.

Innenfor utdanningssektoren er det lange tradisjoner for bruk av auksjoner ved fastlegging av priser; dette gjelder særlig ved forsknings- og konsulentoppdrag. Mer kontroversielt er bruken av auksjoner ved finansiering av høgre utdanning slik det tidligere ble praktisert av Higher Education Funding Council for England (HEFCE), og slik det blir praktisert i New Zealand. 277

Det engelske systemet med anbud ble første gang praktisert i 1990. Opprinnelig besto budene til hver enkelt institusjon av et tilbud om å ta opp et gitt antall studenter til en gitt pris. Disse prisene kunne settes lik såkalte «guide-prices» fastsatt av HEFCE med utgangspunkt i gjennomsnittspriser innenfor ulike fag. Alternativt kunne institusjonene velge å underby prisene som var fastsatt av HEFCE. Resultatet var en priskonkurranse som blant annet ledet fram til et dramatisk fall i bevilgning per student.

I engelske systemet med priskonkurranse kan det tenkes to scenarier der institusjonene vil utdanne kandidater til en pris som er lavere enn de veiledende prisene. For det første kan det tenkes at institusjonene ved å bli mer effektive kan senke kostnaden per student, og derved vil kunne drive virksomheten til en lavere kostnad totalt sett. Dette illustrerer nettopp at auksjonen har innebygd incentiver til å effektivisere virksomheten.

For det andre kan det tenkes tilfeller der institusjonene har ledig kapasitet. I så fall vil marginalkostnaden ved å ta opp en ekstra student ligge under gjennomsnittskostnaden. I dette tilfellet vil institusjonen øke «overskuddet» ved å ta opp en ekstra student, og på denne måten utnytte mulige stordriftsfordeler. Det er klart at institusjonene ikke kan tilby utdanning til alle studentene til en pris som er lavere enn gjennomsnittskostnaden uten at de får midler til å dekke faste kostnader, men de faste kostnadene kan eksempelvis finansieres med øremerkede bevilgninger og midler fra private kilder, mens studieplassene finansieres med en stykkpris som kan være lavere enn gjennomsnittskostnaden.

Hensikten med auksjonssystemet er blant annet å motivere universitetene og høgskolene til å finne fram til muligheter for å effektivisere virksomheten. Så lenge det er muligheter for effektivisering, vil institusjonene ha incentiver til å hente dette ut. Dette er i motsetning til rammebevilgning knyttet til pålegg. Siden lukkede engangsbud bestemmer prisen som universitetene krever for studieplasser, vil de innsparingene som oppnås, redusere kostnadene for høgre utdanning for statskassen. Tilsvarende - hvis det ikke er innsparingspotensial å ta ut, vil ikke institusjonene være i stand til å by under de veiledende prisene.

13.5 Brukerelementet i finansieringssystemet

13.5.1 Innledning

Det er en grunnleggende målsetning i utdanningspolitikken å fremme lik rett til utdanning uavhengig av sosiale, geografiske eller økonomiske forhold. Innrettingen av den offentlige finansieringen gjennom lærestedene må derfor ses i sammenheng med utdanningsfinansieringen gjennom Lånekassen 278 og studentvelferden 279.

Fra en økonomisk synsvinkel er utdanning en investering med forventning om en framtidig avkastning. Både samfunnet og den enkelte har fordeler av utdanningen. Det er derfor rett og rimelig at kostnaden ved å ta utdanning er delt mellom den enkelte og fellesskapet. Utfordringen ligger i å gi denne fordelingen en utforming som ikke bare oppfattes som rettferdig, men som samtidig motiverer studentene og lærestedene til å gjøre valg som fremmer effektivitet og kvalitet. For den enkelte vil dette kunne være avgjørende for å lykkes i arbeidslivet. For samfunnet vil valgene kunne være avgjørende i konkurransen med andre land.

For å fremme en slik utvikling er det diskutert om man skal bringe brukerhensynet tyngre inn i beslutningsgrunnlaget. Tanken er å få til en dobbel effekt: dels å redusere belastningen på de offentlige budsjettene, dels å motivere lærestedene til å legge større vekt på hensynet til de utdanningssøkende. I denne sammenhengen er det gjerne to varianter som blir diskutert internasjonalt:

• innføring av studieavgifter i offentlig høgre utdanning

• vouchers ved finansiering av høgre utdanning

I OECDs bakgrunnsrapporter til Thematic Review of the First Years of Tertiary Education om Norge pekes det på at Norge er blant de landene som ennå ikke har innført noen form for brukerbetaling i høgre utdanning. Det understrekes at fordelene med innføring av studieavgifter ikke bare er knyttet til det økende finansieringsbehovet i høgre utdanning, men i minst like stor grad til selve driften av institusjonene. OECD legger vekt på at en ved å innta en fordomsfri holdning til nye prinsipper for å dele de økende kostnadene knyttet til høgre utdanning kan hente ut mulige effektivitetsgevinster i det høgre utdanningssystemet.

13.5.2 Studieavgifter

Generelt vil brukerbetaling for offentlige tjenester regulere etterspørselen ved at den enkelte brukeren må foreta en avveining mellom nytte og kostnad for tjenesten. Gitt at det er samsvar mellom den individuelle og den samfunnsmessige nyttevurderingen, bør brukerbetalingen gi uttrykk for de samfunnsøkonomiske grensekostnadene ved å produsere den gitte varen/tjenesten. 280

Blant begrunnelsene for offentlig subsidiering av høgre utdanning er at utdanning skaper positive eksterne effekter. 281 Selv om dette argumentet er akseptert, er det vanskeligere å tallfeste. I tillegg til den samfunnsøkonomiske gevinsten kan de privatøkonomiske fordelene av høgre utdanning være betydelige. 282 Økonomisk teori argumenterer derfor for at studenten bør bære deler av kostnadene. Innføring av studieavgifter begrunnes også internasjonalt med de private fordelene som høgre utdanning kan gi i form av høyere livstidsinntekt, bedre karrieremuligheter og større valgmuligheter generelt. 283 En annen begrunnelse er basert på likhet snarere enn på effektivitet. Dette har sammenheng med at studenter fortsatt i stor grad rekrutteres fra over- og middelklassen i mange land, særlig til dyrere og mer selektive utdanninger. Lave eller ingen studiegebyrer innebærer dermed at studentene som tar høgre utdanning, subsidieres av skatter som er betalt av arbeiderklassen. På den andre siden kan det anføres at de som tar høgre utdanning, gjerne betaler høyere skatt senere.

Et system som legger vekt på studentenes etterspørsel, vil i større grad legge vekt på undervisningskvalitet og kostnadseffektivitet. I dette ligger at studentene kan uttrykke sine preferanser i forhold til institusjoner og utdanninger ved å velge den utdanningen/institusjonen som gir god kvalitet for pengene. En kvalitetsinstitusjon er fra et slikt økonomisk perspektiv den institusjonen eller utdanningen som klart og tydelig definerer sine hensikter, og som er effektiv og dyktig til å nå de målene som er satt av institusjonen selv eller andre. Videre kan kvalitet knyttes til å møte brukerens - det vil si studentens - uttalte eller indirekte behov. Høy gjennomstrømning av kandidater eller uteksaminering av flere kandidater uten økte ressurser vil kunne betraktes som kvalitet ut fra dette perspektivet. 284

Studieavgifter kan betales til staten (slik som i Australia) eller direkte til institusjonen, og avgiften kan fastsettes sentralt (slik som i England) eller av hver enkelt institusjon. I det førstnevnte tilfellet vil de innbetalte avgiftene normalt inngå i statens inntekter og ikke bli fordelt direkte til den institusjonen som studentene studerer ved. Betaling av studieavgift til institusjonen innebærer at institusjonenes finansiering kobles direkte til rekruttering av studenter, dette skaper konkurranse om studenten. Studieavgifter bidrar til å gjøre institusjonene mer oppmerksomme på studentenes behov siden en del av finansieringen er direkte knyttet til rekrutteringen av studenter. Desentralisert fastsatte avgifter er derfor et instrument til å flytte maktfordelingen - checks & balances - til institusjons- og studentnivå, der aktiviteten skjer og kostnadene oppstår.

Fra et markedsøkonomisk synspunkt representerer desentralisert fastsatte studieavgifter eksplisitte priser for høgre utdanning. Prising av utdanningstjenester vil slik innebære større bevissthet om kostnadene som er forbundet med virksomheten blant både studentene og institusjonene. Pris og kvalitet vil kunne variere mellom institusjoner og fagområder. Desentralisert fastsatte avgifter kan ta høyde for kostnadsforskjeller og etterspørsel etter studieplasser. Et vesentlig effektivitetsproblem ved sentralt fastsatte priser vil være vanskelighetene som politiske myndigheter har med å fastsette størrelsen på studieavgiftene.

Studieavgifter i offentlig sektor vil skape større muligheter for private tilbydere, noe som kan gi nye utdanningstilbud fra privat sektor. Slik vil innføring av avgifter kunne bidra til et mer responsivt og diversifisert system totalt sett.

En mulig ulempe for universitetene og høgskolene er at det vil få direkte økonomiske konsekvenser når studentene velger å flytte mellom institusjonene. En mulig konsekvens er at institusjonene ikke kan drive virksomheten like kostnadseffektivt som når etterspørselen etter ulike fag og utdanninger er stabil. Det kan være betydelige kostnader forbundet med større endringer i studenttallet. Slike kostnader er knyttet til undervisningspersonale og grad av over-/underutnytting av bygningsmassen, men her vil endringenes omfang ha mye å si; små variasjoner i studentmassen vil ikke nødvendigvis medføre merutgifter for institusjonene. For øvrig skjer det endringer i studenttallet også i dagens situasjon, uten at det får umiddelbare økonomiske konsekvenser for institusjonene.

Studieavgifter kan slik bli en mer ustabil finansieringskilde for institusjonene enn rammebevilgning. Men her vil blant annet studentenes betalingshorisont ha betydning; et system der studenten kan velge å forskyve betalingen til utdanningen er avsluttet, som for eksempel i Australia, vil være mer stabilt enn et system som det britiske, der studentene betaler når de studerer. Et system som pålegger studenten å bidra med en høy andel av kostnadene, er muligens også mer følsomt for konjunkturendringer, men slike variasjoner vil normalt også i en viss grad påvirke øvrig offentlig virksomhet.

Fordelingsvirkninger av egenbetaling i høgre utdanning

Den mest fundamentale virkningen et finansieringssystem kan ha på tilgangen til høgre utdanning, er knyttet til om og i hvilken grad studentene er pålagt å bidra til å finansiere utdanningen. I Norge har vi lagt vekt på at offentlige utdanningstilbud skal være gratis og tilgjengelige for alle. Det har vært og er fortsatt en grunnleggende målsetning at alle skal ha lik rett til utdanning uavhengig av sosiale, geografiske eller økonomiske forhold.

Internasjonale erfaringer med innføring av studieavgifter antyder imidlertid at den generelle studietilbøyeligheten ikke har gått ned, men at den i noen tilfeller kan ha ført til større administrasjonskostnader (for eksempel til markedsføring). Et annet aspekt er at innføring av studieavgifter har økt institusjonenes incitamenter til å rekruttere studenter som fullt ut betaler for sine studier. Det kan i denne sammenhengen nevnes at høgre utdanning har utviklet seg til å bli en viktig eksportnæring i både Australia og England.

Ved innføring av egenbetaling vil ulike stipend- og låneordninger, samt tilbud om gratis studieplasser bidra til å sikre likhet. Begrenset tilgang på slik støtte forutsetter imidlertid en øvre grense for avgiftens størrelse i de tilfeller der denne fastsettes av hver enkelt institusjon, hvis målet er å sikre lik rett til utdanning. En annen mulighet, som ofte er praksis i USA, er at institusjonene etablerer egne ordninger for dekning av studieavgifter for mindre velstående studenter («fee waiver» arrangements). Innføring av studieavgifter innebærer imidlertid ikke nødvendigvis at studentene blir belastet med større utgifter i løpet av studietiden, se beskrivelser i punkt 13.3.2 av det australske alternativet, der betalingen kan forskyves til utdanningen er fullført.

Oppsummering

Som argumenter for en innføring av studieavgifter kan det blant annet anføres:

• Studieavgifter representerer en tilleggskilde til finansiering som kan være ønskelig i en tid med press mot offentlige budsjetter.

• Det kan virke positivt på studentenes engasjement og motivasjon for å fullføre en utdanning eller et kurs.

• Studentene vil i større grad enn i dag ha synspunkter omkring kvaliteten på institusjonenes utdanningstilbud.

• Institusjonene må legge større vekt på studentenes behov og ønsker.

• Studentene kan i større grad sette makt bak sine krav.

Som argumenter motstudieavgifter kan det blant annet anføres:

• Studieavgifter forsterker den sosialt skjeve rekrutteringen til høgre utdanning.

• Mulighetene for politisk styring av sektoren kan svekkes.

• Noen fag er små og sårbare for svingninger i studenttallet.

• Systemet vil lett kunne gå ut over fag der en ut fra politiske vurderinger mener det er viktig å opprettholde en nasjonal kompetanse.

• Studentene betaler allerede i dag en høy pris for utdanningen, blant annet gjennom tapt arbeidsfortjeneste. I tillegg kommer det at avkastningen av høgre utdanning er lavere i Norge enn i andre land, samt at de som tar høgre utdanning, gjerne betaler høy skatt senere.

• Det er en mindre stabil finansieringskilde der variasjoner i studenttallet kan gi store variasjoner i institusjonenes inntekter.

• Det kan ha svakheter med hensyn til den sentrale utgiftsstyringen.

13.5.3 Vouchers eller gebyrstipend ved finansiering av høgre utdanning

Et av argumentene for brukerbetaling i offentlig sektor er at produsentene av offentlige tjenester i større grad vil vektlegge brukernes ønsker og behov. Innføring av en voucherkomponent i finansieringsmodellen kan bidra til å skape større konkurranse om studenten uten å øke den privatøkonomiske belastningen ved å ta høgre utdanning. Essensen i et vouchersystem er at i stedet for å tildele (hele) grunnbevilgningen til institusjonene over deres kapitler i statsbudsjettet, knyttes midlene direkte til den enkelte studenten.

Med vouchers menes vanligvis verdipapir som gir visse rettigheter, vanligvis til rimelig kjøp eller gratis tilgang til et gode. I utdanningssektoren vil det være snakk om studieprogrammer eller fag. Vouchers kan for eksempel utformes som rett til

• et studium/utdanningsprogram

• et studium, men begrenset til normert studietid

• et visst antall år ved ulike institusjoner

• en viss sum penger som bare kan brukes ved betaling for studier

Studenten får i praksis et «verdipapir» som kan brukes til å etterspørre godet høgre utdanning, studentene får med andre ord anledning til å bruke et beløp bevilget over statsbudsjettet til å etterspørre utdanning ved de høgre utdanningsinstitusjonene. Bruk av vouchers innebærer slik en form for markedssimulering; studenten bruker voucheren som betalingsmiddel for ønsket utdanning/kurs ved ønsket utdanningsinstitusjon. Individuelle vurderinger av forholdet mellom pris og kvalitet ved de ulike institusjonene vil være avgjørende for hvor studenten ønsker å «kjøpe» sin utdanning. Studenten kan velge å bruke pengene ved en annen institusjon hvis tilbudet ikke oppfyller studentens krav til kvalitet, undervisningsform og så videre. Konkurransen om studenten blir hardere, og institusjonene blir derfor mer lydhøre for studentene.

Siden vouchers finansieres gjennom ordinære skatter og avgifter, kan fordelingsvirkningene bli gunstigere enn ved brukerbetaling via studieavgifter. Systemet tilfører studentene kjøpekraft, uten å øke den privatøkonomiske kostnaden ved å ta høgre utdanning, samtidig som det skaper nye incitamenter både for studentene og lærestedene. Med vouchers kan alle brukere gis tilstrekkelig betalingsevne, slik at mulige brukere med lav inntekt ikke må å avvises. Fordi prisen på utdanning i større grad synliggjøres betyr voucher at studentene kanskje blir mer aktive studiesøkere enn ellers.

Et vouchersystem forutsetter fritt forbrukervalg for at det skal kunne fungere på en effektiv måte. Fritt forbrukervalg kan være valg mellom ulike statlige tilbydere og/eller valg mellom statlige og private tilbydere. Dette er tilfellet for de fleste utdanningstilbudene i Norge i dag. Videre forutsettes det et marked for de tjenestene som tilbys; det har ikke noen effekt å utstyre studenten med kjøpekraft hvis det ikke finnes alternativ anvendelse av denne. Flere utdanninger tilbys imidlertid få steder i Norge, noe som bidrar til å redusere effekten av systemet. Ved å inkludere private institusjoner, og eventuelt utenlandske som i dag er omfattet av gebyrstipendordningen i Lånekassen, vil studentene stå overfor en mer reell valgsituasjon for de fleste utdanninger.

Det er i realiteten ingen forskjell mellom vouchersystemet og stykkpristilskudd som dekker 100 pst. av produksjonskostnadene under forutsetning av at stykkpristilskuddet kombineres med fritt forbrukervalg; i det ene tilfellet sender institusjonen (produsenten) inn voucheren og mottar penger fra statskassen, i det andre tilfellet sendes «regning» for utførte tjenester. En mulig innvending mot vouchersystemet er at det svekker institusjonenes incentiv til å uteksaminere kandidater sammenlignet med ren stykkprisfinansiering som belønner kandidater og vekttall. I det ligger at institusjonene beholder «voucherpengene» selv om studenten ikke står til eksamen; institusjonen har incitament til å ta opp studenten, men ikke til å få studenten gjennom. Imidlertid kan det anføres at institusjoner som tenker langsiktig vil ønske fornøyde studenter som kommer igjen neste semester. Ved å stille krav om at ordinær progresjon skal følges vil også studenten få et personlig motiv og ansvar for å følge normal progresjon. I utformingen av vouchersystemet kan det kan her synes naturlig å legge Lånekassens regler for forsinkelse og avbrudd til grunn. I hovedsak gir Lånekassen støtte til høgre utdanning for den tiden som er fastsatt som norm for utdanningen (normert tid), mens det normalt kan tildeles støtte i inntil ett år utover normert tid. En annen side av dette er at kostnadene som oppstår ved forsinkelse og avbrudd vil bli delt mellom student og institusjon. I det rene stykkprisbaserte systemet ligger hele den økonomiske risikoen for å oppnå gjennomstrømning på institusjonen, noe flere anser som urimelig. Med vouchers gir det umiddelbare økonomiske konsekvenser også for studenten hvis progresjon ikke følges (med vanlige forbehold for svangerskap og sykdom). Ved forsinkelse kan beløpet som dekkes kortes ned, eventuelt kan en del av beløpet omgjøres til lån.

Gitt eksistensen av et marked for utdanningstjenester er informasjon en sentral forutsetning for at dette markedssystemet skal fungere effektivt. På utdanningsmarkedet er det særlig tre problemer som er knyttet til dette. For det første er det flere sider ved høgre utdanning som vanskelig kan måles. For det andre er markedet for utdanningstjenester kjennetegnet ved asymmetrisk informasjon, det vil si at institusjonen sitter på mer informasjon om utdanningstilbudene enn det mulige studenter gjør. For det tredje er det store kostnader forbundet med etablering og oppdatering av et informasjonssystem som er både tilgjengelig og forståelig for mulige brukere.

En annen mulig innvendig er administrative kostnader. Hvis voucher blir en «generalisert gebyrstipendordning» har vi imidlertid allerede opplegget for administrasjon i Lånekassen. Og så lenge gebyrstipendent er relativt lavt (15 000-20 000 kroner) er det ikke behov for å differensiere mellom studier. Institusjonene skal heller ikke kreve inn penger fra studentene, så det er ikke snakk om kostbar fakturering.

Muligheter for variasjon/tilpasning av systemet

Et grunnleggende prinsipp for å forstå vouchers er at det ikke eksisterer ett voucher-system, men et stort antall systemer som gjør bruk av voucher-mekanismen. Voucher-systemer kan varieres langs flere dimensjoner som finansiering og regulering.

Variasjoner i finansieringsdelen omhandler spørsmål som voucherens pålydende beløp, hva den kan benyttes som betalingsmiddel for, om utdanningsinstitusjonen i tillegg kan kreve brukerbetaling, hvilke institusjoner som omfattes av ordningen med mer. Den konkrete utformingen av voucheren vil ha ulik innvirkning på valg som tas, spesielt blant grupper med begrenset tilgang til økonomiske ressurser.

Selv om en ordning med voucher representerer et skifte fra offentlig regulering til mer markedsregulering, vil utdanningsmarkedet bestå av institusjoner som er godkjent av det offentlige. Slik regulering er nødvendig for å sikre faglige standarder og kvalitet.

Oppsummering

Som argumenter for vouchers kan det blant annet anføres:

• Det kan virke positivt på studentenes engasjement og motivasjon for å fullføre en utdanning eller et kurs.

• Det kan forventes at studentene i større grad enn i dag vil ha synspunkter omkring kvaliteten på institusjonenes utdanningstilbud.

• Institusjonene vil legge større vekt på studentenes behov og ønsker.

• Det vil styrke studentenes forhandlingsposisjon mot lærestedet.

• Fordelene med studieavgifter ivaretas uten å øke den privatøkonomiske belastningen.

Som argumenter mot vouchers kan det blant annet anføres:

• Mulighetene til politisk styring av sektoren kan svekkes når deler av den offentlige bevilgningen i realiteten fordeles av studentene.

• Studentenes raske skiftninger i preferanser mellom fag og institusjoner får økonomiske konsekvenser for institusjonene.

• Små fagmiljøer og institusjoner med lav søkning vil være utsatt.

• Det er ikke opplagt at forutsetningene for at systemet skal fungere i praksis er til stede.

13.5.4 Markedsnære finansieringsordninger for høgre utdanning

Fritt utdanningsvalg kombinert med egenbetaling - privat eller statlig finansiert - vil under gitte forutsetninger lede til kvalitetsheving og en realisering av mulige effektiviseringsgevinster. 285 Hvorvidt fritt forbrukervalg kombinert med egenbetaling faktisk vil stimulere til kvalitets- og effektivitetsforbedrende konkurranse, avhenger av flere faktorer. For det første må den statlige finansieringen av tjenesteproduksjonen avhenge av antall brukere og selve tjenesteproduksjonen. For det andre forutsetter det at brukerne har nødvendig informasjon om tilbudet som gjør at de er i stand til å treffe rasjonelle valg.

Relevansen av markedsøkonomiske resonnementer for høgre utdanning hviler på forutsetningen om full informasjon. Men selv om det er etablert en «pris» på utdanning, har ikke mulige studenter tilstrekkelig informasjon om kvaliteten på ulike institusjoner eller utdanninger til å treffe rasjonelle valg. Vi har å gjøre med et marked som er kjennetegnet av asymmetrisk informasjon, det vil si at institusjonene (selger/produsent av godet utdanning) innehar mer informasjon om sine studietilbud enn det de studiesøkende (kjøpere av godet utdanning) klarer å skaffe seg. Gapet mellom den informasjonen mulige studenter har, og den informasjonen institusjonen selv sitter inne med, vil kunne være betydelig. Denne asymmetrien vil ha betydning for en fristilt institusjon som ønsker størst mulig budsjett; hvis potensielle studenter ikke har tilstrekkelig spesialkunnskap og informasjon, får en lett systematiske feil der dårlige studietilbud fortrenger gode. En annen mulig innvending mot systemet er at undervisningen og eksamensarbeidet i enda større grad blir styrt av studentenes preferanser, igjen basert på til dels mangelfull informasjon. Vi kan risikere en Greshams lov; studentene har forskjellige forutsetninger og det kan bli en utvikling der pengestrømmene kanaliseres mot tilbud som faglig sett er lette å gjennomføre. Resultatet kan i verste fall bli en generell kvalitetssenkning.

Påpekningen av denne typen markedsimperfeksjon er hovedpoenget i artikkelen The Market for Lemons av George Akerlof. 286 Akerlov beskriver mulige tilpasninger i markeder med asymmetrisk informasjon med eksempler hentet fra bruktbilmarkedet. Essensen er at ved kjøp av visse goder er brukeren ute av stand til på forhånd å avgjøre om godet er av god eller dårlig kvalitet. Varer av god og dårlig kvalitet må allikevel selges til samme pris siden kjøper ikke kan skille de gode fra de dårlige. Resultatet kan bli en generell kvalitetssenkning i tilbudet. En løsning på dette informasjonsproblemet i bruktbilmarkedet er en uavhengig sertifisering som kan fortelle mulige kjøpere om bilens standard. Parallellen til utdanningsmarkedet er klar, og i tilfellet med fristilte institusjoner oppstår behovet for å sikre at lærestedene tilbyr forskning og utdanning av god kvalitet. Dette drøftes nærmere i kapittel 7Kvalitet og effektivitet i læringsmiljøet og kapittel 15 Evaluering og akkreditering i høgre utdanning.

Det antas at hvis slik informasjon blir skaffet til veie av et uavhengig kvalitetssikringsorgan, så vil dette gi institusjonene incitamenter til å forbedre sin akademiske kvalitet. Denne tilsynelatende enkle logikken er noe av det som ligger bak utviklingen av systemer for evaluering i flere land. 287 Konklusjonen er imidlertid begrunnet i en lang og kompleks årsakskjede som for det første forutsetter at det er mulig å etablere troverdige og gyldige mål for akademisk kvalitet, for det andre at studentene legger vekt på denne informasjonen når de skal velge utdanning og lærested, og for det tredje at institusjonene vil reagere på fall i rekrutteringen og dermed treffe tiltak med sikte på å forbedre kvaliteten i utdanningen. Selv om dette teoretisk er mulig, er det allikevel flere praktiske problemer knyttet til gjennomføringen. Det er blant annet behov for objektive mål for virksomheten ved institusjonene. Institusjonene selv mangler gjerne incitamenter til å framskaffe slik informasjon, og studentene må derfor basere seg på andre mål på akademisk kvalitet, slik som forskningens omdømme. Amerikanske studier har imidlertid funnet at det er liten grad av korrelasjon mellom læring og tradisjonell rangering av institusjoner på grunnlag av forskning.

13.6 Utvalgets vurderinger og forslag

Det er en sentral oppgave å bevare universiteter og høgskoler som møteplasser for det beste i den vitenskapelige og humanistiske kulturtradisjonen som preger vårt samfunn. Som nasjonalt fellesskap bør vi sikre at det gis en høgre utdanning som holder den nødvendige kvaliteten i internasjonal sammenheng. Betraktet som kunnskapsallmenning representerer høgre utdanning en nødvendig forutsetning for opplyst debatt om vår historie og kultur så vel som frembringer av spesialiserte kunnskapsbehov i arbeids- og næringsliv. Det er sammenhenger mellom høgre utdanning, utdyping av folkestyret og framveksten av et ansvarlig velferds- og kultursamfunn.

Utviklingen innenfor høgre utdanning og forskning setter spørsmål ved om den tradisjonelle finansieringsmodellen er godt nok egnet til å møte de nye utfordringene. Konkurransen om studenter og forskere er i økende grad internasjonal. Studentene velger ikke høgre utdanning bare ut fra tradisjonelle motiver. De forventningene studentene stiller til lærestedene blir mer sammensatte og motsetningsfylte. Konsekvensen av dette er at kompleksiteten innenfor høgre utdanning vokser betydelig. Institusjonene innenfor høgre utdanning står i dag overfor utfordringer som krever nærhet mellom problemfelt og beslutningstakere. Ambisjonen om detaljert og presis styring fra myndighetene blir, i økende grad, vanskeligere å realisere. Etter utvalgets vurdering ligger utfordringen i å finne et finansieringssystem som både tar hensyn til behovet for nasjonal styring, politiske prioriteringer, ønsket om større medvirkning fra studentene, og lokal handlefrihet i forhold til behovene fra samfunnet omkring.

Det statlige finansieringssystemet skal tjene flere formål. Det skal ivareta statens behov for å allokere fellesskapets midler på den beste måten. Det skal samtidig legge til rette for at lærestedene kan planlegge og løse sine oppgaver på en effektiv måte. Spesielt er formålet å oppmuntre til større innsats i arbeidet med kvalitet. Tre forutsetninger må være oppfylt for at finansieringssystemet skal ha de tilsiktede effektene:

For det første skal finansieringssystemet ha et langsiktig siktemål. Høgre utdanning er i sin karakter langsiktig, og en vurdering av prestasjoner innenfor utdanning og forskning må ses i et flerårig perspektiv. Det er derfor avgjørende at tilskudd til institusjonene også ses i et slikt perspektiv.

For det andre må ikke finansieringssystemet stille detaljerte krav som hemmer kvalitet eller er unødig byråkratiserende. Utredningen bygger på en styringsfilosofi der styret, rektor og det faglige kollegium skal ha vid adgang til å utvikle institusjonenes faglige profil og kvalitet. Hvis finansieringssystemet inneholder en rekke detaljerte «øremerkinger», vil institusjonsledelsens mulighet for å ivareta disse målene bli undergravd, ikke minst overfor institusjonens interne organer. Det er selvsagt viktig og riktig at det blir definert krav til kvalitet og resultatoppnåelse, men samtidig er det helt avgjørende for hele forslaget at finansieringssystemet har karakter av rammefinansiering.

For det tredje bør institusjoner som etterlever eller overoppfyller målsettinger, belønnes for dette, og gis muligheter for ytterligere utvikling og vekst. Dersom institusjonen ikke oppfyller inngåtte avtaler vil dette få konsekvenser for det statlige tilskuddet. Dersom finansieringssystemet åpner for omgåelser av dette prinsippet, vil mye av «kraften» tappes ut av forslaget til nytt finansieringssystem. Institusjonen vil da ikke bli ansporet til å nå resultater, og institusjonsledelsen vil tape styringsmessig legitimitet internt og heller bli oppmuntret til å fremme sine interesser på andre måter.

13.6.1 Avtaler om mål og resultater i universiteter og høgskoler

Utvalget foreslår at det inngås avtaler mellom Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet og hver enkelt institusjon om generelle og spesifikke mål for institusjonenes virksomhet med tilhørende finansiering.

Ved utforming av avtaler mener utvalget at institusjonen bør ta et lokalt initiativ, basert på en vurdering av etterspørselen etter institusjonens utdanningsprogrammer og det generelle behovet for utdanning og forskning i den spesifikke regionen. Ansvaret for sentrale myndigheter blir avgrenset til overordnede hensyn i velferdssamfunnet. Det kan dreie seg om særlig viktige utdanningsområder, kulturelle, regionale eller andre overordnede hensyn i samfunnet. Institusjonen fremmer en plan for Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, som på grunnlag av denne og eventuelt andre samfunnshensyn utarbeider forslag til avtale.

I avtalene fastsettes også priser på utdanninger og vekttall. Utvalget har drøftet hvordan disse prisene best kan bestemmes. Utvalget frykter at anbudskonkurranse kan skape uønskede incitamenter til priskonkurranse og strategiske anbud som er basert mer på pris enn kvalitet. Det kan også anføres at fri konkurranse på et lite marked som vårt kan føre til kvalitetsforringelse akademisk vurdert fordi ingen våger å ivareta den kritiske utfordringen. På denne bakgrunnen foreslår utvalgetat priser fastsettes på grunnlag av indikatorer for kvalitet og internasjonale sammenligninger. En viss overprising vil kompensere for et normalt frafall av studenter som institusjonen har brukt ressurser på.

Avtalene bør også inneholde elementer av brukerstyring slik at institusjonene kan gis en viss fleksibilitet og være i stand til å svare på kortsiktige svingninger i søkernes etterspørsel. I det ligger at brukerens, det vil si studentens, etterspørsel gis betydning når institusjonenes kapasitet skal fordeles på utdanninger og fag. De rammene som fastlegges i avtalen bør inneholde et normaltall for kandidater og vekttall. Med normaltall menes det antall kandidater og vekttall innenfor ulike utdanninger som staten vil finansiere. Innslag av brukerstyring kan ivaretas ved at dette normaltallet ikke er absolutte tall, men at variasjon innenfor en klart definert øvre og nedre grense kan tillates.

Utvalgetmener at det bør legges stor vekt på mengdestyring i første omgang, men at elementet av brukerstyring kan trappes opp etter hvert som institusjonene får erfaring med større selvstendighet. 288

13.6.2 Fokus på gode resultater i høgre utdanning

Institusjonene innenfor høgre utdanning vil i overskuelig framtid motta betydelig statlig finansiering. Dette er en investering som samfunnet må kunne forvente gir et resultat i form av uteksaminerte kandidater med eksamen og grader. Utvalget ønsker å skape større fokus på resultatene av institusjonenes utdannings- og forskningsvirksomhet. Det er ønskelig å legge større vekt på bruken av økonomiske incitamenter enn det som er tilfellet i dag slik at institusjonenes bevilgninger over statsbudsjettet knyttes tettere opp til resultatene av den virksomheten som finansieres.

Utvalget mener derfor at institusjonenes inntekter i enda større grad enn i dag må komme som resultat av institusjonens evne til å tilby høgre utdanning og forskning. En tettere sammenheng mellom resultater og bevilgning gjennom stykkprisfinansiering vil samtidig gjøre departementets budsjettbehandling mer forutsigbar for institusjonene, og gi institusjonene bedre muligheter for planlegging og rasjonell drift.

På denne bakgrunn vil utvalget foreslå at institusjonenes grunnbevilgning i større grad knyttes opp til resultatene av institusjonenes virksomhet gjennom en stykkprisfinansiering. Stykkprisfinansieringen kan baseres på antall fullførte grader og antall avlagte vekttall. En belønning av fullførte grader vil gi institusjonen incitament til å få studentene gjennom studiet på normert tid. Ønske om mobilitet mellom institusjoner tilsier at det også må gis belønning for vekttallsproduksjon. En slik stykkprisfinansiering bør derfor baseres på en kombinasjon av vekttall og kandidattall.

13.6.3 Basisbevilgninger i forhold til resultatbasert finansiering

Utvalgetforeslår at en del av bevilgningen kan gis som en basisbevilgning til aktivitetsuavhengige faste kostnader. Basisbevilgningen er ikke knyttet til resultatene av virksomhet, men avspeiler distriktspolitiske eller fagpolitiske vurderinger, samt virksomhet som ikke er direkte knyttet til studenttallet, slik som museumsvirksomhet. Dette er tilskudd som blant annet skal bidra til å sikre virksomhet som samfunnet ønsker institusjonene skal drive med, men som ikke vil få tilstrekkelig finansiering i et finansieringssystem utelukkende basert på resultater av virksomheten.

Utvalget mener det er nødvendig med en viss sentral styring for å sikre nødvendig kapasitet og kompetanse innenfor visse fagområder og utdanningstyper. Dette kan være fagområder der det er ønskelig å opprettholde en faglig kompetanse selv om antall studenter på et tidspunkt ikke er så høyt at finansieringssystemet vil sørge for tilstrekkelig finansiering uten særtilskudd. Utvalget mener det må være et nasjonalt ansvar å opprettholde visse fagområder til tross for manglende rekruttering. Dette gjelder både på utdannings- og forskningssiden. Ønsket om å opprettholde et tilbud med tilstrekkelig bredde i systemet kan tilsi at det må etableres virkemidler som har til hensikt å skjerme slike fagmiljøer for kortsiktige svingninger i markedet for utdannings- og forskningstjenester.

Institusjoner som har et særskilt ansvar for oppgaver som ikke er direkte knyttet til studieplasser, må få aktivitetene spesifisert i avtalen med Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet. Museene og bibliotekene er slikt eksempler. Gjennom lov om universiteter og høgskoler er universitetene gitt i oppgave å forvalte universitetsmuseene. Oppdragets omfang og hvordan universitetene skal forvalte dette oppdraget, er i liten grad klargjort. Dette inkluderer finansieringen av oppdraget og hvordan museene bør inngå som en integrert del av institusjonenes aktiviteter. I budsjettsammenheng er det nødvendig at en kommer fram til klarere resultatmål og kriterier for tildeling av ressurser for museumssektoren. 289

Det kan synes naturlig å legge inn midler til husleie i denne delen av bevilgningen. Basistilskuddene bør være synlige, slik at det er åpenhet om hvilke politiske prioriteringer som er tatt.

13.6.4 Grunnbevilgning til forskning

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet bevilger i dag en samlet grunnbevilgning til institusjonene som skal finansiere både forskning og utdanning. Ettersom variasjonen i bevilgningene i stor grad er knyttet til antall studenter, risikerer man at også forskningsbevilgningene går ned med en reduksjon av studenttallet. Samtidig er det helt sentralt at endringer i forskningsbevilgningene må skje ut fra forskningspolitiske begrunnelser, og ikke som et resultat av mer eller mindre tilfeldige endringer i studentenes etterspørsel etter studieplasser. Utvalget mener det er nødvendig med en finansieringsordning som delvis skiller mellom forskning og undervisning.

Regjeringen Bondevik gikk i Forskningsmeldingen 290 inn for at grunnbevilgningene i større grad bør fastsettes på forskningsstrategisk grunnlag og ville derfor innføre en ny ordning for grunnfinansiering. Regjeringen foretrakk en modell der det gis en felles grunnbevilgning med midler til undervisning og forskning, basert på en beregningsmodell der FoU-bevilgningen delvis er basert på en beregning av antall studenter, der hovedfagsstudenter og stipendiater tillegges større vekt enn andre studenter, delvis fastsatt ut fra særlige kriterier, som for eksempel overordnede forskningspolitiske målsettinger/nasjonale hensyn, kvalitetsfremmende tiltak, rapporter og evalueringer.

Flertallet i Kirke-, utdannings- og forskningskomiteen på Stortinget synes også at dette alternativet er best egnet, men mener samtidig at det bør arbeides videre med Forskningsmeldingens tredje alternativ, blant annet med sikte på å komme frem til en modell hvor den ekstra FoU-bevilgning disponeres i samsvar med institusjonens egne prioriteringer. 291 I dette alternativet gis det en strategisk FoU-bevilgning i tillegg til en grunnbevilgning med midler til undervisning og forskning.

Utvalget mener også det er nødvendig med en finansieringsordning som skiller mellom forskning og undervisning. Det må komme klart frem at forskning og utvikling er en aktivitet som har en betydning som strekker seg ut over følgene for læringsmiljøet, og det må være mulig for myndighetene å foreta en økt satsing på forskning og utvikling i denne sektoren uavhengig av variasjonene i antallet studenter. Demografiske årsaker og fremveksten av nye studietilbud tilsier dessuten at man ikke kan vente noen stor økning i studenttilgangen med det første. Enkelte institusjoner har samtidig varslet at de ønsker en viss nedgang i antallet studenter, for på den måten å kunne frigjøre midler til kvalitetsfremmende tiltak innenfor både læringsmiljø og FoU.

På denne bakgrunn vil utvalget foreslå en tredeling av forskningsbevilgningen. Utvalget foreslår at en del av forskningsbevilgningen fordeles ut fra mer overordnede kunnskaps- og regionalpolitiske hensyn. En del fordeles ut fra kvalitets- og konsentrasjonshensyn. Utvalget forutsetter at forskning og utviklingsarbeidet evalueres av en ekstern instans. Ordningen forutsetter en uavhengig evaluering av forskningens kvalitet (som ikke er departementet), men der det er departementet som tildeler midlene i de ordinære budsjettbehandlingene. 292

Deler av bevilgningen skal med andre ord brukes til å stimulere til kvalitet i forskningen. Det skal være mulig å fordele en større del av bevilgningene til de beste forskningsmiljøene. Departementet kan foreta en slik vurdering ut fra evalueringer foretatt av en uavhengig institusjon.

Vurderingen av forskningen og forskningsmiljøenes kvalitet må foretas av en annen institusjon enn departementet, slik at man unngår en uheldig sammenblanding av rollene som evaluerende og bevilgende myndighet.

De høgre utdanningsinstitusjonene har både et forsknings- og et utdanningsoppdrag. Disse to oppdragene er nært knyttet til hverandre, men er allikevel ikke identiske. En for tett kobling mellom utdannings- og forskningsbevilgninger er ikke ønskelig. På den andre siden anser utvalget at full frikobling er uheldig ut fra ønsket om forskningsbasert undervisning.

Utvalget foreslår derfor at en del av forskningsmidlene knyttes til studenttallet. Dette elementet fordeles som et forskningspåslag knyttet til studenttallet. Multiplikatoren må differensieres etter studienivå, slik at studenter på lavere nivå utløser mindre forskningsmidler enn studenter på doktorgradsnivå.

13.6.5 Finansiering via studenten

Utvalget ser det som en utfordring å skape engasjement om studiene både fra institusjonen og studentens side. En ansvarliggjøring av studenten vil kunne gi større interesse og mer engasjement. Det vil samtidig bevisstgjøre institusjonene om studentenes ønsker og behov. I tråd med OECDs anbefalinger har utvalget derfor drøftet studieavgifter og vouchers som alternativer til statlig bevilgning.

I Norge har det tradisjonelt blitt lagt vekt på at offentlige utdanningstilbud skal være gratis og tilgjengelige for alle. Utvalget mener det fortsatt bør være en grunnleggende målsetning at alle skal ha lik rett til utdanning uavhengig av sosiale, geografiske eller økonomiske forhold. Utvalget er videre av den oppfatning at det norske studenter betaler i form av tapt arbeidsfortjeneste under utdanning, og gjerne høyere skatt senere i livet, taler mot å øke ytterligere den privatøkonomiske belastningen det er å ta høgre utdanning. I tillegg vil utvalget peke på at den relativt flate lønnsstrukturen vi har i Norge gir en privatøkonomisk avkastning av høgre utdanning som er lav sammenlignet med andre land. På denne bakgrunnen vil ikke utvalget anbefale at det innføres studieavgifter i Norge.

På den andre siden mener utvalget det kan argumenteres med at en del av den statlige bevilgningen til universiteter og høgskoler kan kanaliseres via studenten for derigjennom å styrke studentenes posisjon overfor lærestedet. Argumentene for å la ressursene følge studenten er at dette vil skape større konkurranse om studentene og dermed gjøre institusjonene mer oppmerksomme på studentenes ønsker og behov. Samtidig vil et slikt system skape en større bevissthet fra studentens side knyttet til valg av studier.

Utvalgets flertall, medlemmene Bjelde, Kjelstrup, Kvam, Mjøs, Norman, Rygg, Skønberg, Strand, Sørensen og Aasland, mener innføring av en ordning med gebyrstipend/vouchers vil gi en viktig symboleffekt, samt gi sterkere innslag av brukerstyring. Det vil skape sterkere konkurranse om studentene, og institusjonene blir derfor mer lydhøre overfor studentene. En ordning med vouchers bør ikke bli omfattet av overgangsordninger, og slår dermed rett inn i institusjonenes økonomi. Et slikt system vil kunne sammenfalle med gebyrstipendordningen for internasjonale studier, og vil også kunne brukes for utenlandske studenter som vil studere i Norge. Tilsvarende vil dette kunne brukes for finansiering av private institusjoner.

En finansiering via studenten vil kunne gjennomføres uten kompliserte administrative systemer. Dagens elektroniske systemer både hos institusjonene, departementet og Lånekassen vil kunne utnyttes slik at systemet ikke vil medføre økte administrative og byråkratiske kostnader.

Et slikt system vil også ansvarliggjøre og bevisstgjøre den enkelte student i sine valg av studier. For studenten vil systemet måtte ha sin begrensning i tid. Dette kan ordnes som et tidskontosystem med tilsvarende begrensninger som Lånekassen i dag setter. Dette vil bevisstgjøre studenten i sitt valg av utdanning og studiested, og det vil være tydelig for studenten at hun/han har en tilmålt, begrenset ressurs som kan benyttes til å studere ved en akkreditert utdanningsinstitusjon.

Flertallet mener videre at studentvalg vil være en mekanisme som både fremmer og sikrer kvalitet i utdanningen. Studenten selv vil besitte en begrenset ressurs, og vil således velge det studietilbudet som fremtrer som det mest kvalitative ut fra studentens ønsker og behov. Dette forutsetter at studentene får tilgang til pålitelig informasjon om hvilken kvalitet institusjonene har i utdanningen, eksempelvis fullføringsgrad på ulike studier, tilfredshet med studietilbudet, omfang av veiledning og studentoppfølging ellers. Dersom en institusjon tar opp mange studenter relativt til sin utdanningskapasitet vil det lett bli synlig gjenom lavere fullføringsgrad. Studentvalg vil derfor svekke institusjonenes motiv til å ta opp for mange studenter.

Disse medlemmene ser ikke innføring av allment gebyrstipend som et første skritt mot innføring av studieavgifter i høgre utdanning. Tvert imot vil ordningen kunne avhjelpe de problemene vi i dag har med bruk av studieavgifter. Norske studenter som i dag tar offentlig godkjente utdanninger ved private høgskoler betaler ofte høye studieavgifter. Det forutsettes derfor at gebyrstipendet tilbys alle studenter som er tatt opp på et godkjent studium ved en akkreditert institusjon.

Utvalgets flertall foreslår på denne bakgrunn at en del av den statlige bevilgningen knyttes direkte til den enkelte student. Det er av stor betydning at utbetaling av voucheren ikke bare er knyttet til at studenten er registrert ved institusjonen, men også til oppnådde resultater. En fast sum følger studenten og utbetales når studenten har gjennomført anslagsvis 50 pst. av normert studieprogresjon det gitte studieåret. Det forutsettes at ordningen ikke får direkte økonomiske konsekvenser for studenten hvis normert studieprogresjon ikke holdes. 293 Summen bør være av et visst omfang, anslagsvis 15 000 kroner per student.

Utvalgets mindretall, medlemmene Brautaset, Karlsen Seim, Kjenndalen, Magga, Rommetveit, Valla, og Aamodt, mener at denne virkningen vil bli ivaretatt i et finansieringssystem der det legges større vekt på å finansiere resultater av institusjonenes virksomhet. Når finansieringen er avhengig av de resultatene institusjonen oppnår, vil det bli konkurranse mellom institusjonene om å tiltrekke seg og ikke minst ta vare på studentene. Institusjonene vil naturlig rette oppmerksomheten mot tiltak som kan bedre studiekvaliteten og slik legge forholdene til rette for at flere studenter gjennomfører sine utdanningsmål på normert tid. Et resultatbasert finansieringssystem vil gi institusjonene incitamenter til å tilrettelegge studiene slik at vi får mer effektive studieløp og forpliktende avtaler mellom student og institusjon. I et slikt system må institusjonene derfor ha anledning til å stille større krav til studentene enn i dagens system. Blant annet på denne bakgrunn vil dette mindretallet ikke gå inn for en ordning med voucher.

13.6.6 Langsiktighet i finansieringen

Utvalget er av den oppfatning at hensynet til stabile rammebetingelser for institusjonen må ivaretas. En sentral forutsetning for utformingen av et nytt finansieringssystem er derfor at institusjonene gis en akseptabel planleggingshorisont. Bevilgningen må inneholde elementer av langsiktighet, og ikke bli en tilfeldig prosess som avhenger av tilfeldige svingninger i søkning og gjennomføringsevne. Samtidig må hensynet til stabilitet avveies mot hensynet til utvikling og omstilling. Det er ønskelig at varige skift i etterspørselen etter utdanning og institusjonenes evne til å skape gode resultater skal gi utslag i den statlige bevilgningen på lengre sikt, mens tilfeldige svingninger og kortvarige endringer ikke bør gi dramatiske utslag i institusjonenes bevilgning fra ett år til et annet.

Et finansieringssystem som i større grad er basert på resultater, og samtidig innehar element av konkurranse om forskningsmidlene, kan skape slike uønskede svingninger i institusjonenes bevilgning fra ett år til et annet. Det er ønskelig med et resultatbasert system, men det er ikke ønskelig at kortsiktige og tilfeldige variasjoner i søkning og gjennomføringsevne skal gi seg utslag i institusjonenes bevilgning.

For å sikre behovet for langsiktighet og forutsigbarhet vil utvalget foreslå at en andel av bevilgningen for ett år videreføres til det påfølgende året.

13.6.7 Finansiering av private institusjoner

Det offentlige har, og bør fortsatt ha, ansvaret for forskning og høgre utdanning i Norge. I det ligger at staten skal ha ansvaret for finansiering, dimensjonering, tilgjengelighet og kvalitetssikring. Statlige universiteter og høgskoler vil være de viktigste instrumentene for å få dette til. På noen områder dekker private institusjoner i dag vesentlige deler av samfunnets behov for kompetanse, og de vil fortsatt spille en viktig rolle på en del områder og bidra til innovasjon og nyskapning . Utvalget mener derfor at også private institusjoner kan spille en viktig rolle innenfor en helhetlig forsknings- og utdanningspolitikk. For både statlige og private institusjoner er det en forutsetning at de tilfredsstiller faglige og organisatoriske kvalitetskrav.

Utvalgets medlemmer Kjelstrup, Kvam, Mjøs, Norman, Rygg, Skønberg, Strand og Sørensenmener at hensynet til kvalitet og nyskapning tilsier at offentlige og private institusjoner i prinsippet bør behandles likt, i den forstand at private institusjoner som tilfredsstiller offentlig fastsatte kvalitetskrav og godtar de spilleregler som gjelder for offentlig finansierte institusjoner, bør kunne konkurrere (ut fra kvalitet) med statlige institusjoner om midler til forskning og undervisning. Ved tildeling av ressurser bør hovedprinsippet ikke være om institusjonen er privat eller offentlig eid, men om den fyller sentrale oppgaver og holder høy kvalitet.

Utvalgets medlemmer Brautaset, Karlsen Seim, Kjenndalen, Rommetveit, Valla, Aamodt og Aaslandmener imidlertid at private institusjoner først og fremst bør tjene som et supplement til de statlige institusjonene. Høgre utdanning representerer fundamentale verdier i det menneskelige fellesskap, og den kompetansen som der skapes, er en uunnværlig ressurs for samfunnsutviklingen. I Norge bekreftes dette ved at høgre utdanning gjennomgående er og vil forbli statlig finansiert. Etter disse medlemmers mening er det derfor ønskelig at staten som fellesskapets organisatoriske uttrykk, har et engasjement og tydelig ansvar også som institusjonseier, og at eierskap betyr noe i forvaltningen av offentlige midler. Dette sikrer også bedre akademisk kontinuitet og en mindre markedsutsatt stabilitet. Private institusjoner har nødvendigvis en annen eierstruktur, og derved et annet ansvarsforhold til staten. Dette vil også ha betydning for finansiering av slik privat utdanning innenfor den totale dimensjoneringen av høgre utdanning - uten at dette behøver å medføre endringer i den tilskuddsmodellen som er etablert.

Utvalgets medlemmer Bjelde og Strand støtter prinsippet om at høgre utdanning bør være et statlig ansvar og at de private institusjonene skal være et supplement til det offentlige tilbudet. Det er allikevel slik at utviklingen av samfunnets behov for kunnskap og kompetanse nå og i fremtiden tilsier at de private institusjonene vil spille en stadig viktigere rolle i utviklingen av et helhetlig utdanningstilbud i Norge. I lys av dette mener disse medlemmene at akkrediterte private institusjoner må behandles likt. Dette for å bidra til prinsippet om lik rett til utdanning for den enkelte studenten uten at noen studenter belastes med studieavgifter, samtidig som dette vil bidra til nyskapning og kvalitetsbevissthet også innenfor statlig eide institusjoner.

13.6.8 Skisse til finansieringsmodell

Utvalgets vurderinger foreslår en finansieringsmodell der den årlige bevilgningen til hver enkelt institusjon - normalbevilgningen - baseres på tre elementer: en basisbevilgning, en stykkprisbevilgning og en forskningsbevilgning.

Basisbevilgningen er ikke knyttet til resultatene av institusjonenes virksomhet, men avspeiler distriktspolitiske eller fagpolitiske vurderinger, samt virksomhet som ikke er direkte knyttet til studenttallet, slik som museumsvirksomhet. Dette er tilskudd som blant annet skal bidra til å sikre virksomhet som samfunnet ønsker institusjonene skal drive med, men som ikke vil få tilstrekkelig finansiering i et finansieringssystem utelukkende basert på resultater av virksomheten. Denne bevilgningen er basert på en behovsvurdering.

Stykkprisfinansieringen vil være basert på en kombinasjon av premiering av beståtte vekttall og grader.

Forskningsbevilgningen er tredelt. En del fordeles ut fra mer overordnede kunnskaps- og regionalpolitiske hensyn. En annen fordeles ut fra ønske om kvalitet og konsentrasjon. Det forutsettes at forskningen og utviklingsarbeidet evalueres av en ekstern instans. 294 Den siste delen er knyttes til studenttallet. Dette elementet fordeles som et forskningspåslag knyttet til studenttallet. Multiplikatoren må differensieres etter studienivå, slik at studenter på lavere nivå utløser mindre forskningsmidler enn studenter på doktorgradsnivå. Denne delen av bevilgningen er beregnet ut fra objektive størrelser som vekttall, kandidattall innenfor ulike utdanninger og ulike faglige nivå.

Dette gir grunnlag for å spesifisere følgende modell:

(13.1) Y = B + F + S

der

Y = samlet normalbevilgning til institusjonen

B = basisbevilgning

F = forskningsbevilgning

S = stykkprisbasert bevilgning som består av to ledd:

vekttallsproduksjon x pris per vekttall

+ kandidatproduksjon x pris per grad

Prisene for vekttall og grader må differensieres etter fagområde og nivå, og bør fastsettes slik at vekttallspris x normert antall vekttall + gradspris

er lik «best practice»-kostnader for vedkommende studium.

Voucher

Utvalgets flertall foreslår i tillegg en gebyrstipendkomponent i modellen i (13.1):

(13.2) Y = B + F + S + V

der

V = statlig bevilgning som tildeles institusjonene når studenten har prestert anslagsvis 50 pst. av normal studieprogresjon i det gitte studieåret.

Gebyrstipendet vil ikke være inkludert i institusjonenes årlige bevilgning over statsbudsjettet, men tildeles institusjonen først når studenten har fullført anslagsvis 50 pst. av normal studieprogresjon et studieår. Gebyrstipendet finansieres ved å redusere den totale rammen til institusjonene som tildeles som stykkprisfinansiering. En mulig måte å gjøre dette på i praksis er å holde tilbake en sum tilsvarende gebyrstipendets pålydende verdi multiplisert med forventet totalt antall studenter.

Langsiktighet i finansieringen

For å hindre store svingninger i bevilgningen fra et år til et annet, legges det opp til at en andel av et års bevilgning videreføres til året etter. En videreføring av en gitt andel av inneværende års bevilgning til det påfølgende året bidrar til langsiktighet og forutsigbarhet for institusjonene. Rent teknisk kan dette oppnås ved at et gitt års faktiske bevilgning beregnes som et veiet gjennomsnitt av dette årets normalbevilgning og fjorårets faktiske bevilgning.

Den faktiske bevilgningen til en institusjon blir med dette:

(13.3) R = aY + (1-a)R i fjor der 0<a<1

der

R = faktisk bevilgning til en institusjon et gitt år

R i fjor = faktisk bevilgning til en institusjon i foregående år

Størrelsen på parameteren a angir hvor store svingninger i normalbevilgningen til institusjonene som tillates. Hvis a er nær 0 vil bevilgningen for et år være tilnærmet lik fjorårets bevilgning. Endringer i institusjonenes evne til å produsere resultater vil dermed gi lite utslag. I motsatt fall kan a settes lik 1. Det innebærer at faktisk bevilgning blir lik normalbevilgningen Y i ligning (13.1). I dette tilfellet aksepteres større svingninger.

Utvalgets medlem Brautasetvil bemerke:

I den foreslåtte finansieringsmodellen brukes begrepene aktivitet, produksjon og resultat. Dette er ikke synonymer og burde reflekteres i finansieringsmodellen. Finansieringsmodellen ender opp med stor vekt på produksjon som kriterium. Dette betyr at det ikke skilles mellom kvalitative forskjeller i produksjonen.

I økende grad vil universiteter og høgskoler delta i en «ny form for kunnskapsproduksjon». Det er kunnskap som utvikles gjennom løsning av komplekse problemer som går på tvers av disiplingrensene, og hvor lærestedet er en aktør i samhandling med andre faglig sterke aktører utenfor det akademiske miljøet. Ikke minst regionalt kan dette gi bidrag til interaktiv læring og nyskaping. Slik dokumentert aktivitet må være tellende ved beregning av forskningsbevilgningen.

I dag skjer finansiering av bygg etter kontantprinsippet ved bevilgning til universitetene eller Statsbygg. For statlige høgskoler kapitaliseres byggebevilgningen gjennom husleieordningen basert på kapitaliseringsprinsipper (realrente) fastsatt av Finansdepartementet, mens slik kapitalisering ikke gjøres for universitetene. Dersom staten velger å organisere sine læresteder som særlovsselskaper og benytte regnskapsprinsippet, må denne praksis endres og gjøres ensartet for hele sektoren slik at det gis like muligheter.

13.6.9 Utvalgets forslag

Etter en samlet vurdering av de spørsmålene som knytter seg til finansiering av høgre utdanning og forskning fremmer utvalgetfølgende forslag:

• det inngås avtaler mellom Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet og det enkelte lærestedet som fastlegger normaltall for resultatene av institusjonenes virksomhet med tilhørende stykkfinansiering basert på «best practice»-beregninger. Resultatmålene (normaltallet) fastsettes ut fra en nasjonal prioritering av totalkapasiteten, men institusjonene gis muligheten til en viss variasjon innenfor en øvre og nedre grense

• institusjonenes grunnbevilgning i større grad knyttes opp til resultatene av institusjonenes virksomhet gjennom en stykkprisfinansiering av kandidater og vekttallsproduksjon

• det kan gis generelle basistilskudd for å ivareta spesielle behov. Dette kan være hensyn til visse fagmiljøer, oppgaver som museer og bibliotek, og regionalpolitiske prioriteringer

• det gis en tredelt forskningsbevilgning, der en del fordeles ut fra resultats- og kvalitetskriterier, en del ut fra regional- og fagpolitiske prioriteringer, og en del knyttet til studenttallet

• en andel av bevilgningen for et år videreføres til det påfølgende året

Utvalgets flertall, medlemmene Bjelde, Kjelstrup, Kvam, Mjøs, Norman, Rygg, Skønberg, Strand, Sørensen og Aasland, foreslår

• at en del av den statlige bevilgningen knyttes direkte til den enkelte student etter modell fra lånekassens ordning med gebyrstipend for studier i utlandet. En fast sum følger den enkelte student og utbetales når studenten har gjennomført anslagsvis 50 pst. av normert studieprogresjon. Summen bør være av et visst omfang, anslagsvis 15 000 kroner per student.

Utvalgets mindretall, medlemmene Brautaset, Karlsen Seim, Kjenndalen, Magga, Rommetveit, Valla, og Aamodt, mener

• at institusjonenes orientering mot studentene vil bli ivaretatt i et finansieringssystem der det legges større vekt på å finansiere resultater av institusjonenes virksomhet. Blant annet på denne bakgrunn vil dette mindretallet ikke gå inn for en ordning med voucher eller gebyrstipend til den enkelte student.

14 Institusjonsinndelingen i høgre utdanning

14.1 Utfordringen

Innstitusjonsinndelingen i høgre utdanning kan forstås ut fra en historisk tilnærming eller ut fra hvilke oppgaver institusjonene har i dag eller vil få i framtiden. Inndelingen vil måtte vurderes ut fra målsettinger om en arbeidsdeling i universitets- og høgskolesektoren.

Avstemme kartet etter terrenget

På mange måter har «Norgesnettet» vært det rådende styringsprinsippet for utviklingen innenfor universitets- og høgskolesektoren i de senere årene, både når det gjelder institusjonsbetegnelser og ressursfordeling. I Hernes-utvalgets utredning, NOU 1988: 28 Med viten og vilje, ble Norgesnettet framstilt som ett nettverk av universiteter og høgskoler som skulle sikre arbeidsdeling og spesialisering.

Norgesnettet har imidlertid blitt utfordret av mange. Det har vært påpekt at de norske institusjonene tar del i en større internasjonal kontekst, noe som gjør det naturlig å utvide perspektivet ut over landegrensene. Økte krav til kvalitet fra myndighetene, studentene og brukerne vil også kunne få følger for fordelingen av ressurser.

Utviklingen har også ført til en viss konvergens mellom institusjonstypene. På den ene siden har universitetene tatt opp i seg mer profesjonsrettede utdanningstilbud, som før primært lå under de statlige og vitenskapelige høgskolene. På den annen side driver nå flere høgskoler forskning og undervisning på doktorgradsnivå. Dette har vært et resultat dels av politiske initiativ, dels har forventningene og kravene til lærestedene ført til nye utdanningstilbud.

Ikke enkle fasitsvar

Det finnes ikke noe enkelt svar på spørsmålet om hvor mange universiteter, vitenskapelige og statlige høgskoler en befolkning på Norges størrelse bør ha. De internasjonale erfaringene gir heller ikke noe entydig holdepunkt for en standardløsning. Spørsmålet må vurderes i lys av en rekke forhold, herunder

• behovet for å videreføre Norge som en kunnskaps- og kulturnasjon

• mer spesifikke faglige krav til bredde og dybde samt behovet for å styrke forskningen

• ønsket om et grunnlag for etableringen av kreative og innovative miljøer som kan møte de nye utfordringene

• behovet for å styrke miljøene ved de etablerte institusjonene

• landets samlede behov for - og sammensetning av - høyt utdannet arbeidskraft

• regionalpolitiske hensyn

14.2 Utviklingen av universiteter og vitenskapelige høgskoler

Generelt

Universitetene hører, sammen med kirken og staten, til de eldste organisasjonene i Europa. De første ble etablert i Bologna på 1000-tallet og Paris på 1100-tallet, og svært mange av de europeiske universitetene fra middelalderen er framdeles virksomme. Enkelte, som Oxford og Cambridge, hører sågar til verdens ledende utdanningsinstitusjoner. De har dessuten stått som modell for universiteter i alle verdensdeler og -kulturer. Universitetenes fortsatte eksistens som viktige samfunnsinstitusjoner kan ha like mye å gjøre med deres muligheter for tilpasning til samfunn i endring, som deres evne til å ivareta tradisjoner. Det kan også være at den symbolske kraften i universitetsbegrepet har gjort at mange ønsker å identifisere nye institusjoner for høgre utdanning med universitetsnavnet.

Mens universitetene tradisjonelt har vært oppfattet som institusjoner med faglig bredde og høy kompetanse på et mangfold av fagområder, er det de siste tiårene blitt etablert flere universiteter med høy kompetanse på bare ett eller et mindre antall fagfelt internasjonalt. 295

De fleste universitetene i dag er moderne institusjoner, med en historie som ikke strekker seg lenger tilbake enn til 1945. I Norge er det bare Universitetet i Oslo av de eksisterende universitetene som ble etablert før dette.

Universitetene i Norge er gitt et særlig ansvar for å ivareta hensynet til faglig bredde. Dette har sammenheng med at man mener at den faglige utviklingen på enkelte områder krever brede interdisiplinære fellesskap for forskning og utdanning. Universitetene skal også sikre samfunnet kunnskapsmessig beredskap på områder som ikke umiddelbart vekker allmenn interesse, men som kan komme til å være av stor betydning i framtiden. I forlengelse av dette har naturlig nok universitetene også en viktig kultur- og tradisjonsformidlende rolle.

Samtidig som universitetene er gitt et faglig breddeansvar, er de også gitt ansvar for å sikre landet miljøer for framragende forskning av høy internasjonal kvalitet. Universitetene er derfor gitt et særlig ansvar for grunnforskningen og forskerutdanningen.

I tillegg til de fire universitetene er de vitenskapelige høgskolene også gitt ansvar for grunnforskning og forskerutdanning. Disse skiller seg fra universitetene ved at de er tildelt sektoransvar, slik at både grunnforskningen og forskerutdanningen skal ha en innretning mot bestemte områder i samfunnet. I forslag til ny lov for private høgskoler er det gitt mulighet for at enkelte av de private høgskolene kan betegnes som vitenskapelige høgskoler. For samtlige gjelder det at utdanningene og forskningen er rettet mot bestemte sektorer og profesjoner i samfunnet. 296

Utbygging av universiteter og vitenskapelige høgskoler

Den norske universitetsmodellen er et statsuniversitet med utspring i det dansk-norske eneveldet. Sin intellektuelle legitimitet har det hentet fra Wilhelm Freiherr von Humboldt (1767-1835) og hans universitetsideologi fra 1800-tallets første tiår. Von Humboldt var den ledende kraften bak opprettelsen av det nye universitetet i Berlin i 1810. Etter hans syn skulle professorene på den ene siden være lojale embetsmenn, på den andre siden frie og intellektuelt søkende forskere. Streben etter den høyeste grad av visdom skulle være professorenes embetsoppgave. Studentene skulle på sin side få sin undervisning gjennom å ta del i professorenes forskning. Som prøyssisk undervisningsminister fikk von Humboldt gjennomslag for sine tanker, som etter hvert også vekket interesse i andre land.

Det Kongelige Frederiks Universitet i Christiania ble opprettet i 1811 (med undervisningsstart i 1813). Lenge var dette en ren embetsskole, med utdanning av prester, jurister og leger som hovedoppgave. Bygningsmassen som ble reist på Karl Johan fram mot 1852 i «antik, græsk Stil», vitner likevel om større faglige og kulturelle ambisjoner for et norsk universitet.

Det Kongelige Frederiks Universitet var lenge den eneste høgre utdanningsinstitusjonen i landet. Etter hvert dukket det imidlertid opp en del spesialiserte sivile skoler for utdanning av blant annet ingeniører, agronomer, veterinærer og tannleger.

Den høiere Landbrugsskole i Aas (opprettet 1857) ble i 1897 oppgradert til Norges Landbrugshøiskole, som et resultat av at forskning ble en hovedoppgave for institusjonen i tillegg til undervisning i «landmandsfag». Landbrugshøiskolen forble en spesialisert høgskole, og var inntil nylig underlagt Landbruksdepartementet. Liknende spesialiserte høgskoler fulgte i 1918 (Norges Veterinærhøiskole, Oslo), 1922 (Norges Lærerhøiskole, Trondheim), 1928 (Norges Tannlegehøgskole, Oslo) og 1936 (Norges Handelshøgskole, Bergen). Den siste høgskolen av denne typen var Norges Idrettshøgskole, opprettet i 1968. I universitets- og høgskoleloven benevnes disse institusjonene som vitenskapelige høgskoler 297.

Det virkelige bruddet med universitetets monopol på høgre utdanning fikk man med opprettelsen av Norges Tekniske Høiskole i Trondhjem i 1910. Dette var en technische Hochschule etter tysk modell, med forskning og undervisning på høyeste nivå, men konsentrert om de moderne ingeniørvitenskapene og bygningskunst. Det direkte forbildet for NTH var Charlottenburg Technische Hochschule i Berlin, og mange av lærerne på NTH hadde sin utdanning herfra.

Det må understrekes at en Hochshule etter tysk modell var sidestilt med universitetene, og ikke underordnet, slik de britiske collegesvar det. Forskningsambisjonen er den samme som ved et universitet, men undervisningen er organisert etter andre prinsipper enn de humboldtske. Uansett var opprettelsen av NTH mer et resultat av utviklingen innenfor ingeniørfagene, samt den sterke beundringen for tysk ingeniørkunst og -utdanning, enn noe egentlig ønske om en konkurrent til Det Kongelige Frederiks Universitet. Men opprettelsen av NTH innebar dels flytting av enkelte fag fra hovedstaden til Trondheim, og dels at Det Kongelige Frederiks Universitet for lang tid framover ble avskåret fra å tilby sivilingeniørutdanning.

Universitetet i Bergen (UiB) var det første egentlige universitetet utenom Oslo, opprettet ved stortingsvedtak i 1946 (åpnet i 1948). Institusjonelt bygde universitetet på den forskningen og de professoratene som var innrettet ved Bergens Museum (grunnlagt 1825). Også før opprettelsen av universitetet ble det gitt noe undervisning ved Bergens Museum, særlig innenfor naturvitenskapene. Også innenfor de kulturhistoriske emner ble det forelest, da i tilknytning til gjenstandssamlingene i Historisk Museum. Etter hvert er det i Bergen bygd opp fakulteter i alle viktige fagområder unntatt teologi.

Universitetene i Tromsø og Trondheim fulgte som resultat av stortingsvedtak i 1968. I praksis var Universitetet i Trondheim (UNIT) en løs sammenslutning av NTH, Norges Lærerhøgskole (benevnt Den allmennvitenskapelige høgskolen siden 1984) og Vitenskapsmuseet (opprettet 1760). Det medisinsk fakultet kom til i 1974. Selv om NTH var forutsatt integrert i det nye universitetet, fortsatte høgskolen å ha en distinkt identitet. Med lov om universiteter og høgskoler fra 1995 fikk UNIT navnet Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU), og NTHs selvstendige profil ble oppgitt etter skarpt påtrykk fra politisk hold. Til gjengjeld var forutsetningen at teknologi og naturvitenskap skulle prege den omforente institusjonen.

Universitetet i Tromsø (UiTø) var en helt ny institusjon da den åpnet i 1974, innledningsvis organisert etter andre forsknings- og utdanningsteoretiske prinsipper, direkte rettet mot landsdelens behov. Institusjonen har siden utviklet seg i mer tradisjonell retning, med en normal fakultetsstruktur og brede allmennvitenskapelige ambisjoner.

14.3 Utviklingen av statlige høgskoler

Fra profesjonsskoler og distriktshøgskoler til statlige høgskoler

Parallelt med utviklingen av universitetene og de vitenskapelige høgskolene vokste det fram en hel rekke yrkesrettede profesjonsskoler rundt om i landet - herunder ingeniørskoler, lærerskoler og sykepleieskoler. Enkelte hadde sine røtter tilbake på 1800-tallet, andre var mer direkte barn av velferdsstaten og dens mange yrker innenfor helse- og sosialforvaltningen. Disse ga en faglig god utdanning på «mellomnivå», men hadde ikke egen forskning eller utdanning på høgre nivå (hovedfag/doktorgrad eller sivilutdanninger).

Fra 1969/70 ble det etablert en ny type høgre utdanningsinstitusjoner: distriktshøgskolene. Det ble satt i gang prøvedrift etter forslag fra Ottosen-komiteen, som la fram fem innstillinger i perioden 1966-70. De første studentene ble tatt opp i Stavanger, Molde og Kristiansand. Målsetningen var å få en geografisk spredning av høgre utdanning og en inndeling av landet i regioner der all høgre utdanning, bortsett fra vitenskapelige høgskoler og universiteter, skulle samles i en felles organisasjon med felles styre. Dette ville blant annet gi regionene større muligheter til selv å delta i utforming av høgre utdanning.

I 1977 ble de yrkesrettede profesjonsskolene organisert som regionale høgskoler. I denne kategorien inngikk de allerede eksisterende lærerskolene, de tekniske skolene og andre liknende postgymnasiale institusjoner 298.

I NOU 1988: 28 Med viten og vilje ble det påpekt at Ottosen-komiteens forslag om oppbygging av høgre utdanning i distriktene var realisert, men at komiteens forslag om organisering av regionale høgre utdanninger i sentre ikke var blitt fulgt opp. I stedet for organisering i sentre for regionale høgre utdanninger var det etablert et institusjonelt mangfold med over 200 regionale høgskoler. Mens Ottosen-komiteen mente det burde etableres regionale sentre med 1 500-4 000 studenter, hadde bare ti av de regionale høgskolene mer enn 1 000 studenter. I Med viten og vilje ble derfor Ottosen-komiteens forslag om sentre gjentatt. Hernes-utvalgets forslag innebar en reduksjon av antall regionale høgskoler til 55.

I den påfølgende stortingsmeldingen, St.meld. nr. 40 (1990-91) Fra visjon til virke, foreslo departementet å redusere antallet ytterligere til om lag 30. Høgskoler på samme sted burde ifølge regjeringen organiseres i ett høgskolesenter, og minimumsstørrelsen på høgskolene burde være 700 til 800 studenter.

I etterkant av Hernes-utvalgets utredning tok enkelte høgskoler og regionale høgskolestyrer selv initiativ til sammenslåing av høgskoler.

Etter Stortingets behandling av St.meld. nr. 40 ga departementet i brev 26. september 1991 de regionale høgskolestyrene i oppdrag å lede utredninger om ny organisering av høgskolesektoren. Endelige beslutninger om sammenslåing, avdelingsinndeling, intern styringsstruktur med mer skulle fattes av departementet etter vurdering av forslag fra de regionale høgskolestyrene. Ved kongelig resolusjon 7. mai 1993 ble det vedtatt at de 98 eksisterende regionale høgskolene skulle slås sammen til 26 nye institusjoner.

De statlige høgskolenes rolle

Høgskolene spiller en sentral rolle i den samlede kunnskaps- og kompetanseoppbyggingen i landet. De bidrar til en generell kompetanseheving, blant annet gjennom utdanningen av nye høgskolekandidater. De er sentrale kunnskapsinstitusjoner for både regional og nasjonal utvikling.

I henhold til universitets- og høgskoleloven skal alle de statlige høgre utdanningsinstitusjonene kunne drive med forskning og faglig utviklingsarbeid. Dette gjelder også de statlige høgskolene. De skal alle gi høgre utdanning som er «basert på det framste innen forskning, kunstnerisk utviklingsarbeid og erfaringskunnskap». I henhold til St.meld. nr. 39 (1998-99) Forskning ved et tidsskille skal forskningen ved de statlige høgskolene i hovedsak være handlingsrettet og rettet inn mot lokale behov. På enkelte områder skal de kunne ha nasjonale oppgaver ved å utvikle spesialkompetanse av høy standard, for eksempel i tilknytning til profesjonsstudier. Dette kan også medføre grunnforskningsaktivitet. Omfanget av FoU-virksomheten ved de statlige høgskolene varierer imidlertid sterkt. Kun 8 pst. av fagpersonellet har doktorgrad i dag. 299

Enkelte av de statlige og private høgskolene har likevel fagmiljøer som hører til de framste i landet, også på områder der universitetene tilbyr forskning og utdanning. De statlige og private høgskolene er imidlertid ikke gitt de samme økonomiske og personellmessige rammebetingelsene for forskning og forskerutdanning som universitetene.

I evalueringen av høgskolereformen 300 pekes det flere steder på at målsetningen om gevinster ved integrasjon av fagmiljøer og administrative enheter har uteblitt. Dette kan skyldes organisatoriske problemer ved innføringen av reformen, men kan også skyldes ulikheten mellom de fagmiljøene som nå er organisert innenfor samme institusjoner. Mens mange av fagmiljøene ved de statlige høgskolene er yrkes- og praksisorienterte og basert på tverrfaglig kunnskap, er fagene med opprinnelse i de tidligere distriktshøgskolene mer akademisk og disiplinorienterte. Ulikheter mellom fagmiljøene kan gi grunnlag for spenninger i utviklingen av institusjonelle fellesskap ved de statlige høgskolene, men kan også virke faglig utviklende for de ulike avdelinger ved høgskolene.

Enkelte mener at sterke akademiske miljøer vil kunne bidra til utviklingen av fagmiljøene og profesjonsutdanningene ved de statlige og private høgskolene. Det kan være to måter å se dette på:

1. Yrkesrelatert forskning bør ha sin forankring både i profesjonene og i forskningssamfunnet. Forskningsbasert utvikling av fagmiljøene forutsetter god kontakt med andre forskningsmiljøer.

2. En videre utvikling av yrkesutdanningene og den generelle kompetansehevingen i profesjonene vil til en viss grad kreve sterke fagmiljøer, og de som underviser, må være oppdatert på forskning med relevans for utdanningene.

Denne holdningen kan være forenlig med målsetningen om en viss grad av arbeidsdeling innenfor høgre utdanning. Akademiske miljøer med relevans for profesjonsutdanningene vil ofte være av en annen type enn de akademiske miljøene ved universitetene. Samtidig forutsetter dette en økt innsikt i hva profesjonsrelatert forskning bør være, og hvordan ressurser kan innrettes mot forskningsaktiviteter med relevans for utvikling av profesjonsutdanningene. Det er mulig at dikotomien anvendt forskning og grunnforskning er lite heldig for en kategorisering av profesjonsrelatert forskning, noe som gir utfordringer for fagmiljøene når det gjelder definering av innholdet i forskningen.

14.4 Kunsthøgskoler

Som en kategori for seg kommer fra 1997 de kunstfaglige institusjonene, Kunsthøgskolen i Oslo og Kunsthøgskolen i Bergen. Disse har sine røtter dels i Statens Kunstakademi i Oslo (opprettet 1909), og dels i kunst- og håndverksskolene i de to byene (henholdsvis fra 1818 og 1909). Også Statens balletthøgskole, Statens operahøgskole og Statens teaterhøgskole inngår i Kunsthøgskolen i Oslo, mens Norges musikkhøgskole har fortsatt som selvstendig institusjon (vitenskapelig høgskole). Utfordringen har vært å få disse institusjonene til å virke sammen, samt å tilpasse et styrings- og gradssystem utviklet for universiteter og høgskoler til kunstfaglige virksomheter.

I Trondheim har man for øvrig valgt en annen løsning enn i Bergen og Oslo; her ble Kunstakademiet og Musikkonservatoriet integrert i NTNU, som institutter henholdsvis under Fakultet for arkitektur, plan og billedkunst (akademiet) og Det historisk-filosofiske fakultet (konservatoriet). Også andre steder i landet er de gamle musikkonservatoriene integrert i den stedlige høgskole eller universitet (Høgskolen i Agder, Universitetet i Bergen (Griegakademiet), Høgskolen i Stavanger, Høgskolen i Tromsø og Norges musikkhøgskole i Oslo).

14.5 Private høgskoler

Lov for private høgskoler

I Ot.prp. nr. 69 (1984-85) ble det for første gang fremmet forslag om lov for private høgskoler. Menighetsfakultetet hadde inntil da vært underlagt egen lov. I 1978 ble det gjort klart at alle private skoler på høgre nivå falt utenfor bestemmelser i privatskoleloven. Når man ser bort fra den spesielle loven for Menighetsfakultetet, var det da ingen lovbestemmelser om forholdene ved private høgskoler som fikk statlige tilskudd til drift. Ved forslag til lov om eksamensrett for -og statstilskudd til- private høgskoler, Ot.prp. nr. 69 (1984-85), var det 27 private høgskoler som mottok statlige tilskudd:

• 6 diakonale sykepleierhøgskoler

• 6 musikk-konservatorier

• 5 bedriftsøkonomiske høgskoler

• 3 teologiske høgskoler

• 2 diakonale sosialhøgskoler

• 1 kristen og 1 antroposofisk pedagogisk høgskole

• 1 pedagogisk høgskole

• 1 ingeniørhøgskole

• 1 kunstakademi

De fleste av disse høgskolene hadde mottatt statstilskudd fra slutten av 1960- eller begynnelsen av 1970-årene 301. Retningsgivende for tildeling av statstilskudd var, og er fortsatt, at de

• er opprettet av religiøse eller etiske grunner, eller

• er opprettet som et faglig-pedagogisk alternativ, eller

• utfyller det offentliges utdanningstilbud på felter der det er et udekket behov.

Alle tre punkter innebærer at de private høgskolene blir sett på som et supplement til de statlige høgre utdanningsinstitusjonene. Formålet med tilskuddsordningen for de private høgskolene er derfor ikke å legge til rette for en konkurranse mellom private og statlige høgre utdanningsinstitusjoner. Enkelte har nå reist spørsmål om ikke de private høgskolene bør inkluderes i et felles system for norsk høgre utdanning.

I Innst. S. nr. 135 (1996-97) om etablering av Norgesnettrådet uttalte kirke-, utdannings- og forskningskomiteen følgende: «Komiteen vil peke på at også institusjoner underlagt lov om private høgskoler skal inngå i et Norgesnett». Blant annet innebar dette at komiteen foreslo at private høgskoler kunne bli tildelt knutepunktfunksjoner, at private høgskoler burde kunne delta i Det norske universitetsråd og Det norske høgskolerådet, og at de kunne bli gitt representasjon i Norgesnettrådet. Dette kan tolkes som at det nå gis større åpning for en inkludering av de private høgskolene i et felles system for norsk høgre utdanning, og at de private høgskolene ikke utelukkende blir sett på som et supplement til de statlige høgre utdanningsinstitusjonene.

14.6 Norgesnettet

Ottosen-komiteen, som avleverte innstillinger om norsk høgre utdanning på 1960- og 70- tallet, hadde som utgangspunkt at de høgre utdanningsinstitusjonene skulle inngå i et felles system der de ulike institusjonskategoriene hadde ulike roller å spille. Det skulle etableres et system der institusjonene kunne fungere i sammenheng, med flyt av studenter og personell mellom dem. Hernes-utvalget, med NOU 1988: 28 Med viten og vilje, ønsket å konkretisere denne målsettingen. Dette ble gjort gjennom forslaget om et Norgesnett for høgre utdanning.

Norgesnettet skulle sikre flyt mellom høgre utdanningsinstitusjoner ved å utvide forbindelseslinjene mellom dem. Arbeidsdelingen skulle dels sikres gjennom å gi dem ulike roller ved tildeling av fag fra departementet, og delvis gjennom tildeling av såkalte knutepunktfunksjoner.

I Med viten og viljeble tildeling av knutepunktfunksjoner delvis begrunnet i de begrensede økonomiske rammene. Økonomien forutsatte spesialisering. Knutepunktene skulle være spesialiserte, solide og stabile fagmiljøer. Hensikten ved Hernes-utvalgets forslag om Norgesnettet var å kombinere funksjonell spesialisering med nasjonal integrering. Dette siste skulle sikres ved å styrke forbindelseslinjene mellom de høgre utdanningsinstitusjonene. Forbindelseslinjene skulle sikre mobilitet av studenter og ansatte.

I St.meld. nr. 40 (1990-91) Fra visjon til virke ble det pekt på at tanken om et integrert Norgesnett for høgre utdanning «hadde fenget utdanningsmiljøene», både i debatter som var ført, og ved inngåelse av samarbeid mellom høgre utdanningsinstitusjoner. Innføring av knutepunkter ble sett på som ledd i en spesialisering av institusjonene innenfor ett felles system for høgre utdanning. Knutepunktene skulle kjennetegnes ved størrelse på antall studenter og vitenskapelig ansatte, ivaretakelse av nasjonale faglige oppgaver på avgrensede felt og samarbeid mellom de fagmiljøene som utgjør knutepunktet med andre institusjoner om utdanning, forskning og kunstnerisk arbeid. Departementet har i to omganger hentet inn forslag til spesialisering fra høgskolene, og tildelt dem til sammen 50 knutepunktfunksjoner 302. Knutepunktene er nå under evaluering av Norgesnettrådet.

Gjennom felles lov om universiteter og høgskoler av 12. mai 1995 ble det lagt til rette for både samarbeid og arbeidsdeling innenfor Norgesnettet. Den klare arbeidsdelingen mellom universiteter og vitenskapelige høgskoler som én sektor og statlige høgskoler som en annen er spesifikt nevnt i loven ved at universiteter og vitenskapelige høgskoler gis et særlig ansvar for grunnforskning og forskerutdanning. Paragraf 2 åpner imidlertid for at også andre institusjoner kan tillegges et tilsvarende ansvar på sine fagområder. Slik kan også statlige høgskoler søke om rett til å tildele doktorgrad.

14.7 Samlet oversikt over institusjonsinndelingen

Dagens institusjonsinndeling er resultat av en historisk utvikling. Ut fra antall studenter er universitets- og høgskolesektoren jevnstore, mens det bare er et mindre antall studenter ved kunsthøgskolene. Tabell 14.1 viser institusjonstyper og antall studenter innenfor ulike institusjonskategorier i dag.

14.8 Institusjonsstruktur i et internasjonalt perspektiv

I tabell 14.2 er det gitt en oversikt over hvordan høgre utdanningsinstitusjoner er inndelt i ulike kategorier i en del OECD-land. Tabellen viser at dette er gjort på tre ulike måter.

1. I enkelte land er det én felles institusjonsstruktur, der samtlige høgre utdanningsinstitusjoner er gitt betegnelsen universiteter.

2. I enkelte land er det gjort en deling mellom profesjonsrettede utdanninger som er organisert i høgskoler og disiplinrettede utdanninger som er organisert i universiteter. Det er her også skiller mellom de forskningsaktivitetene som kan utføres innenfor de ulike typer høgre utdanningsinstitusjoner. Grunnforskning er hovedsakelig organisert ved universitetene, mens høgskolene driver forskning med innretting mot profesjonsutdanningene.

3. I tillegg er det i enkelte land opprettet egne utdanningsinstitusjoner som tilbyr utdanninger i forlengelse av videregående skoles nivå. Dette kan kalles tertiære utdanninger, i og med at de er en påbygging av det sekundære utdanningsnivået. Disse utdanningsinstitusjonene vil primært gi utdanninger som ligger mellom høgre og videregående utdanning, og vil ikke ha forskningsaktiviteter.

Enhetlig institusjonsstruktur

I Australia ble høgskoler ( colleges) som blant annet tilbød lærerutdanninger og utdanninger i teknologifag, omgjort til universiteter på 1990-tallet. Dette skjedde etter en periode da disse institusjonene hadde utviklet likheter med universitetene, noe som hadde ført til spenninger mellom deres tildelte institusjonsstatus og deres egne ambisjoner.

I Storbritannia ble de tidligere polytekniske høgskolene, polytechnics, omdannet til universiteter i 1992, slik at det nå er 89 universiteter i Storbritannia. Selv om omdanningen av polytechnicsikke har gjort dem lik de eldre universitetene, har omdanningen skapt en dynamikk som gjør at de tidligere høgskolene nå arbeider for å utvide forskningsdelen av sin virksomhet.

Deling mellom universiteter og høgskoler

I Danmark er det foretatt en deling mellom mellomlange og lange utdanninger. Sistnevnte gis ved fem tradisjonelle breddeuniversiteter og sju universiteter med profesjonsinnretting. Disse har også ansvar for forskerutdanning og forskning. Mellomlange utdanninger blir gitt ved højskoler som tilbyr mer profesjonsrettede utdanninger.

I Finlander det nå om lag 20 universiteter med utdanninger og forskning som på ulik måte er innrettet mot profesjoner og disipliner. Det er en sterk grad av differensiering når det gjelder hva slags utdanninger og forskning som tilbys. Enkelte universiteter, som i Oulu, har en teknologisk innretting; andre, som ved skogbruksuniversitetet i Joensuu, er knyttet til næringer, mens andre igjen, som Universitetet i Helsingfors, er tradisjonelle disiplinorienterte universiteter. Det er også etablert egne yrkeshögskolor som tilbyr kortere profesjonsrettede utdanninger. Yrkeshögskolor skal i utgangspunktet ikke ha forskningsaktivitet utover ren oppdragsforskning. Denne skal være særlig innrettet mot regionalt næringsliv.

I New Zealand er det etablert mekanismer som skal sikre en spesialisering av institusjonene, både mellom ulike institusjonskategorier og innenfor disse. På tross av dette har flere av de såkalte polytechnics, som tilsvarer våre statlige høgskoler, lansert universitetsliknende utdannings- og forskningsprogrammer. Flere ønsker også å få universitetsstatus.

I Sverige er det tre typer høgre utdanningsinstitusjoner: universiteter, høgskoler og kommunale høgskoler med innretting mot sosial- og helseutdanninger. Ett av universitetene har en profesjonsinnretting, i og med at det er et landbruksuniversitet. Samtlige institusjoner er underlagt en felles lov for høgre utdanning. Akademisk innrettede studieløp er gitt ved universitetene, som også driver selvstendig forskning og forskerutdanning. Høgskolene kan samarbeide med universitetene om forskningsprosjekter, men har som primæroppgave å tilby kortere profesjonsrettede utdanninger. I 1999 ble tre av høgskolene i Sverige omdannet til såkalt smalsporede universiteter. I vedtaket som ble gjort av den svenske regjeringen, heter det blant annet:

«Ett beslut om att en högskola skall benämnas universitet innebär inte på något sätt att utbyggnaden av lärosätet är färdig. Det är snarare en viljeyttring från statsmakternas sida om en fortsatt utveckling av det aktuella lärosätet, både vad gäller fallet när Umeå universitet och Linköpings universitet grundades. Dessa lärosäten har genom statsmakternas beslut succesivt byggts upp til framståande universitet. Det är enligt regjeringens uppfatning inte önskvärt att alla universitet utvecklas mot lärosäten som omfattar samtliga vetenskapsområden. De högskolor som blir universitet bör profilera och spesialisera sin utbildning och forskning inom områden där verksamhet av hög kvalitet kan utvecklas. Samhällets behov liksom forskarsamhällets identifiering av fruktbärande nye forskningsfält bör vara styrande.»

I Sverige ble det fastsatt følgende sju kriterier for omdanning av høgskole til universitet:

1. Lärosete som har grunnutbildning och forskning som är väl etablerad och av god vetenskapelig kvalitet.

2. Lärosete som har tillräcklig omfattning av grunnutbildning och utbildning inom ett antal ämnesområden.

3. Lärosete som har tilräcklig omfattning av forskningsverksamheten och forskning inom ett antal ämnesområden.

4. Lärosete som har goda infrastrukturella förutsättningar för att bedriva grundutbildning och forskning.

5. Lärosete som har goda internationella kontakter inom grundutbildning och forskning.

6. Lärosete som uppfyller kraven på att självständigt innrätta professurer och att utfärda doktorsexamen.

7. Lärosete som uppfyller samhällets krav och önskmål vad gjäller at sprida kännedom om verksamheten och dess tillämpning.

I Tyskland er institusjonene inndelt i universiteter, musikk- og kunstskoler og faghøgskoler (Fachhochschulen), som tilsvarer våre statlige høgskoler og som ble opprettet for om lag 30 år siden. Det er om lag tre ganger så mange studenter ved universitetene som ved faghøgskolene. Målsetningen er at 35-40 pst. av studentene i samtlige delstater skal velge faghøgskole framfor universitetene. Særlig i østlige deler av Tyskland etableres det derfor nye høgskoler. De skal gjøres mer attraktive for studenter gjennom en videreutvikling av forholdet mellom teori og praksis, internasjonalisering og gjennom etablering av nye studieprogrammer.

I Virginia i USA finnes det ikke noe statlig definert skille mellom institusjoner som kaller seg universiteter, og de som har betegnelsen colleges. Institusjonene kan i utgangspunktet selv velge tittel, men vil normalt forsøke å oppnå en klassifisering gitt av Carnegie-stiftelsen, ettersom denne gir et kvalitetsstempel som gir økt status vis-á-vis studenter og finansiører. De amerikanske community colleges ligger i grenselandet mellom det som ovenfor er kalt tertiærutdanninger og norske høgskoler. De gir normalt en bred allmennutdannelse på lavere grads nivå. I Virginia kan man søke seg over fra et community college til høyere graduate-kurs ved universitetene. I USA er det ikke slik at profesjonsutdanningene primært er lagt til høgskolene, mens universitetene tar seg av bred akademisk disiplinutvikling og grunnforskning. Det finnes riktignok tradisjonelle «humboldtske» forskningsuniversiteter, men mange av de såkalte land- grant universitetene har spesialisert seg på for eksempel landbruks- og ingeniørfag. Samtidig finnes det en rekke såkalte liberal artscolleges, som gir en bredt sammensatt utdanning i tradisjonelle akademiske fag.

Egne institusjoner for utdanninger på mellomnivå

I Australia er det et eget system for yrkesforberende utdanninger, Technical and Further Education Institutions (TAFE). Det er ikke noen tydelig grense mellom de lengste utdanningene som gis av TAFE, og kortere utdanninger som gis ved universitetene. TAFE har derfor som funksjon både å legge til rette for senere universitetsstudier for studenter, og kvalifisere for teknologiske og servicerelaterte yrker.

I Danmark er det etablert egne institusjoner for kortere høgre utdanninger. Dette er «Erhvervsakademiuddanninger», kortere teknikerutdanninger og en rekke andre kortere utdanninger rettet mot medier, serviceyrker og kunsthåndverk.

I Storbritannia tilbyr de 69 colleges utdanninger på mellomnivå. Deres profil er muligens blitt mer tydelig enn før omdanningen av de polytekniske høgskolene til universiteter. Mange av de nåværende høgskolene satser spesielt på etter- og videreutdanning.

I Tyskland ble det på 1970-tallet opprettet Berufsakademien som kombinerer utdanning med praktisk arbeidslivserfaring for den enkelte. Utdanningene er treårige, og har som utgangspunkt at den enkelte har arbeidskontrakt for perioden og samtidig tar utdanning. På denne måten kombineres studier og arbeid i et enhetlig utdanningsopplegg.

14.9 Drøfting av alternative institusjonsinndelinger

I en framtidig institusjonsstruktur vil det være behov for sterke høgskoler med innretting mot profesjonsutdanninger så vel som brede universiteter med fokus på forskning. Det er med andre ord viktig å sikre et mangfold av institusjoner, for på den måten å imøtekomme framtidige behov.

Det som synes som et aktuelt spørsmål i dag, er hva slags utviklingsmuligheter som skal kunne gis de ulike institusjonene. Dette gjelder særlig for de statlige høgskolene, som er gitt begrensninger på hva slags utdanningstilbud de skal kunne tilby på høgre grad, og hva slags type forskningsaktivitet som skal kunne legges til den enkelte høgskole. En endring av universitetsbegrepet kan løfte disse ut av den kategorien de nå er i, og dermed gi dem nye rammebetingelser og muligheter for utvikling. Hva slags alternativer som finnes, blir vist i tabell 14.3.

I tabell 14.3 vises det til at både høgskoler og vitenskapelige høgskoler er institusjonstyper som har funnet en klar form. Når det gjelder universitetene, er det mulig med ulike måter å definere disse på, avhengig av hvilke kriterier og hva slags institusjoner som skal knyttes til universitetsbegrepet. I tabell 14.3 vises det til at universitetene både kan ha en smal og en bred fagprofil, noe som også får følger for hvilke fag de kan tilby fulle akademiske utdanningsløp i, herunder tildele doktorgrader.

14.9.1 Mulige endringer i institusjonsstruktur

Det er først og fremst endringer i høgskolestrukturen som har vært diskutert på 1990-tallet. Dette har vært i tilknytning til både høgskolereformen, sammenslåing til 26 statlige høgskoler samt lokalisering av ulike avdelinger, og om enkelte av høgskolene burde få endret institusjonsbetegnelse til universitet.

Hvis høgskolene skal kunne få mulighet til å endre institusjonskategori til universiteter, synes det å være tre måter dette kan gjøres på:

1. Det kan åpnes for at de høgskolene som ønsker dette, kan få mulighet til å benytte seg av universitets begrepet, uten at dette får følger for fagtilbud og bevilgninger. Dette vil i så fall åpne for en symbolsk integrasjon mellom universiteter og høgskoler, uten at dette har direkte implikasjoner for arbeidsdelingen mellom universiteter og høgskoler.

2. Det kan utformes kriterier for omdanning av høgskoler til universiteter. Dette kan føre til nye universiteter som blir gitt like rammebetingelser som de eksisterende universitetene av de politiske myndighetene, men det kan også gi opphav til universiteter av en annen type enn de tradisjonelle breddeuniversitetene Norge har i dag.

3. Universiteter og høgskoler som ligger nær hverandre, kan velge å slå seg sammen, for på den måten å gi grunnlag for utvikling av nye universiteter.

Norgesnettrådet har gitt utvalget råd om at de høgre utdanningsinstitusjonene selv bør kunne velge om de vil kalle seg høgskole eller universitet. Det er ikke sagt noe om at dette skal innebære endringer i virksomheten til de høgskolene som ønsker å endre navn til universitet. Det kan virke som om høgskolene gjennom navneendringen selv skal få gi uttrykk for eget ambisjonsnivå når det gjelder fagmiljøenes stilling i kunnskapssamfunnet.

I debatten om norsk utdanning har man vanligvis vurdert institusjonsbetegnelse og arbeidsoppgaver i sammenheng. Arbeidsdelingen har vært basert på at vitenskapelige høgskoler og universitetene skal tilby forskerutdanninger og ha tilnærmet enerett på å drive grunnforskning, mens de statlige høgskolene skal tilby profesjonsutdanninger og drive anvendt forskning. Dette har blant annet betydd at de statlige høgskolene har fått mindre finansiering fra Norges forskningsråd, og at det er satt av mindre tid til forskning.

Regjeringen har nå åpnet for at statlige høgskoler kan få muligheten til å tildele doktorgrader. Dette forrykker ikke nødvendigvis den prinsipielle målsetningen om arbeidsdeling mellom høgskoler og universiteter. I stedet kan en økt satsning på forskning ved de statlige høgskolene ses i sammenheng med videreutvikling av de yrkesrettede fagene ved høgskolene. Utviklingen vil imidlertid kunne innebære at det ikke lenger vil være så store forskjeller mellom de vitenskapelige høgskolene og de statlige. Begge institusjonskategoriene vil ha målsetninger knyttet til utvikling av profesjoner, og begge institusjonskategorier vil søke å realisere dette gjennom høgre utdanningsprogrammer som kan lede mot doktorgrad og forskning. Forskjellen ligger vel primært i at de vitenskapelige høgskolene vil kunne tilby doktorgradsundervisning i langt flere av sine fag, samtidig som de statlige høgskolene vil kunne tilby utdanninger i flere fag.

Alternativt kan det tenkes at målsetningen om arbeidsdeling mellom universiteter og høgskoler endres slik at det gis anledning for enkelte av høgskolene til å bli universiteter. Det må i så fall utvikles kriterier knyttet til hva slags type fagtilbud og til hvilken kvalitet på fagmiljøer som vil være nødvendig for at statlige høgskoler skal kunne bli universiteter.

De nye universitetene kan være smalere når det gjelder fagstruktur, og spissere når det gjelder valg av satsning på forskning og forskerutdanninger. Det kan tenkes nye universiteter som særlig satser på teknologifag, slik Høgskolen i Stavanger nå allerede gjør ved etablering av doktorgradsprogrammer. Man kan forestille seg universiteter som særlig satser på lærerutdanninger, slik Høgskolen i Agder nå gjør ved at de har fått rett til å tildele doktorgrad i nordisk.

I de større byene i Norge er det nå lokalisert en rekke høgre utdanningsinstitusjoner: statlige universiteter og høgskoler så vel som private høgskoler med godkjente utdanninger, samt andre aktører som tilbyr utdanninger utover videregående skole. Det kan være at de statlige høgre utdanningsinstitusjonene bør kunne samarbeide med andre i større grad enn i dag. Dette kan skje gjennom samarbeidsavtaler eller gjennom mer formaliserte samarbeidsløsninger og fusjoner mellom statlige høgre utdanningsinstitusjoner. Fusjonering av statlige høgskoler og universiteter i de større byene kan gi administrative og økonomiske innsparinger for institusjonene. I tillegg kan dette virke utviklende på fagmiljøene og institusjonene. Det er mulig å se dette også i en regional sammenheng. I enkelte regioner kan det bli problematisk hvis det etableres flere universiteter som skal forholde seg til samme rekrutterings- og ressursgrunnlag. En mulig løsning ville være å åpne for et regionalt multicampus-universitet. Dette kan føre til administrative innsparinger og faglige gevinster ved utbygging av nettverk mellom allerede eksisterende høgre utdanningsinstitusjoner.

14.9.2 Endringer i betegnelsene for høgre utdanningsinstitusjoner

Endringer i institusjonsstrukturen

De siste årene har det fra flere av høgskolene blitt ytret ønsker om endret institusjonsinndeling i høgre utdanning. Dette kan delvis betraktes ut fra de rammebetingelser høgskolene er gitt innenfor dagens høgre utdanningssystem, og delvis ut fra de ambisjonene enkelte av høgskolene har når det gjelder utbygging av fagtilbud og tilbud om forskerutdanninger.

Det har vært anført følgende grunner for å endre institusjonsinndelingen i høgre utdanning nå:

• Den gjeldende institusjonsinndelingen gir ikke tilstrekkelige muligheter for at institusjonene kan realisere sine ambisjoner om faglig utvikling.

• I og med at enkelte av høgskolene nå tilbyr eller ønsker å tilby forskerutdanninger, samsvarer ikke institusjonsinndelingen med arbeidsdelingen i norsk høgre utdanning.

• Enkelte høgskoler har fagmiljøer som er like gode - eller bedre - enn tilsvarende miljøer ved enkelte av universitetene og de vitenskapelige høgskolene.

Både for de enkelte institusjonene og for samfunnet kan det være problematisk hvis den gjeldende institusjonsinndelingen hemmer faglig utvikling og utnytting av de faglige ressursene ved de høgre utdanningsinstitusjonene. Dette kan gi grunn for å vurdere endringer i institusjonsinndelingen i høgre utdanning.

Det finnes likevel argumenter mot en slik endring:

• Begrensede faglige, menneskelige og økonomiske ressurser tilsier en deling av oppgaver og roller for de høgre utdanningsinstitusjonene som gir tilstrekkelig konsentrasjon av ressurser.

• Det er ønskelig med et institusjonelt mangfold. Endringer i institusjonsinndelingen kan gi motivasjon for flere institusjoner til å endre rolle og oppgaver, og på den måten medvirke til et system med mer like institusjoner for høgre utdanning.

I tråd med dette har mange hevdet at den såkalte «akademiske driften» kan føre til at mange av høgskoleutdanningene mister mange av sine sterke sider. Det hevdes for eksempel at utdanningen i mindre grad vil være tilpasset arbeidslivets behov, og at de ansattes FoU-aktivitet i større grad vil bli rettet mot grunnforskning og i for liten grad mot anvendt forskning og utvikling rettet mot lokale behov. Oppbyggingen av nye tunge forskningsmiljøer ved dagens statlige høgskoler vil dessuten være uhyre ressurskrevende. Selv med en økning i den offentlige FoU-innsatsen vil man måtte regne med at man må overføre midler fra dagens universiteter og vitenskapelige høgskoler for å få til dette. Dette vil være i strid med ønsket om å få til en større konsentrasjon av forskningen i større miljøer av høy kvalitet.

Bør institusjonene selv velge betegnelse?

Norgesnettrådets forslag om endring i institusjonsstrukturen i sak 62/99 innebærer at institusjonene selv skal kunne velge betegnelser de mener er dekkende for deres virksomhet og faglige profil. Deres egne ambisjoner og oppfatninger om faglig profil kan selvsagt samsvare mer eller mindre med den oppfatningen politiske myndigheter har av institusjonenes virksomhet og profil.

Man kan anføre følgende argumenter for at institusjonene selv skal kunne velge institusjonsbetegnelse:

• Institusjonsbetegnelsen kan bli et virkemiddel i institusjonenes strategier for utvikling av fagmiljøer og utdanninger.

• Raske endringer i institusjonenes omgivelser gjør det ønskelig å gi større ansvar til den enkelte institusjon, også når det gjelder etablering av identitet og formål.

• I mange land er det ikke noe klart skille mellom universiteter og høgskoler. Mange av de norske høgskolene likner universiteter i andre land.

Det kan hevdes at den nåværende modellen gir de politiske myndighetene for stor innflytelse over institusjonenes virke og framtid. Dette kan medvirke til at institusjonene i for stor grad retter oppmerksomheten sin mot myndighetene, og at de i for liten grad er opptatt av omgivelsenes behov og krav.

Det er imidlertid også momenter som taler imot at institusjonene selv velger betegnelser:

• Institusjonsdelingen er ikke utelukkende knyttet til institusjons betegnelsene, men til størrelser som er knyttet til disse. Dette gjelder blant annet finansiering av forskning, muligheter til tildeling av grader og tilbud av forskerutdanninger.

• Institusjonsbetegnelsene kommuniserer på en enkel måte hva slags rammebetingelser institusjonene er tildelt innenfor et nasjonalt høgre utdanningssystem. For politikere og andre interesserte kan det bli mer krevende å sette seg inn i hva slags oppgaver og roller de ulike institusjonene er tildelt, hvis institusjonene selv velger betegnelse uavhengig av målsetninger for et nasjonalt høgre utdanningssystem og roller de selv er tildelt av myndighetene innenfor dette.

• Institusjonsbetegnelsene gir studenter og andre brukere et inntrykk av hva slags institusjon de henvender seg til.

Institusjonsbetegnelsene har en viktig kommunikasjonsmessig funksjon. Overfor representanter på Stortinget og andre politiske aktører kommuniserer institusjonsbetegnelsene rollefordelingen i Norgesnettet. Overfor studenter og andre interesserte kommuniserer betegnelsene aktivitetene ved de ulike institusjonene. Funksjonen til betegnelsene er imidlertid avhengig av at de faktisk sier noe om aktivitetene ved de ulike institusjonene, og ikke bare kommuniserer de forskjellige institusjonenes ambisjoner eller ønsker som de kan ha knyttet betegnelsen til. Dette kan tilsi en samordning mellom myndighetenes målsetning for et nasjonalt høgre utdanningssystem og betegnelser som velges for de enkelte høgre utdanningsinstitusjonene.

Institusjonsinndeling i lovs form eller etter vedtak i departementet

Slik situasjonen er i dag, er institusjonsinndelingen fastsatt i lovs form. Endringer i institusjonsinndelingen kan dermed bare bli gjort av Stortinget. Institusjonsinndelingen kan imidlertid ses på som et virkemiddel for arbeidsdeling. Mens Stortinget fastsetter overordnede mål for sektoren, vil institusjonsinndelingen være blant de virkemidlene departementet kan benytte for å realisere målsettinger fastsatt av Stortinget. Departementet vil i så fall kunne avgjøre på egen hånd hvordan institusjonsinndelingen kan tilpasses mål som er fastsatt av Stortinget.

Et viktig argument for at Stortinget bør lovfeste institusjonsinndelingen er at en lovfesting gir stabile og forutsigbare rammevilkår for institusjonene. Endringer i institusjonsinndelingen vil innebære en omfattende prosess, i tråd med de regler som gjelder for Stortingets arbeid med lovsaker.

En lovfesting av institusjonsinndelingen kan med andre ord sies å være et virkemiddel for forutsigbarhet og stabilitet. Arbeidsdelingen gir institusjonene den rollen de er pålagt å spille, og de behøver ikke bruke unødige ressurser på tilpasninger til nye typer roller.

Til argumentene mot en lovfesting av institusjonsinndelingen hører følgende:

• En lovfesting gir liten fleksibilitet for tilpasning av institusjonsstrukturen til raske endringer i samfunnets og institusjonenes behov.

• En lovfesting gir mindre muligheter for oppretting av nye tilbud i sektoren, så vel som endringer i forholdet mellom institusjonene.

Gis departementet i oppgave å forvalte kriterier eller vilkår for tildeling av institusjonsbetegnelser, vil institusjonsinndelingen være noe mer fleksibel enn om dette fastsettes i lovs form. Gitt at institusjonene oppfyller vilkårene som er knyttet til institusjonsbetegnelser, kan man la departementet tildele institusjonene retten til å benytte disse. Spørsmålet blir så på hvilket grunnlag departementet kan bedømme om institusjonene har innfridd vilkårene som ligger til grunn for ulike institusjonsbetegnelser. I kapittel 15 drøftes muligheten av å opprette et uavhengig organ for akkreditering, evaluering og kontroll i høgre utdanning. Det må her forutsettes at et slikt organ også vil foreta evalueringer som vil gi informasjon om institusjoner har innfridd de vilkårene som ligger til grunn for ulike institusjonsbetegnelser.

14.9.3 Spørsmålet om nye universiteter

Norge er et relativt lite land med begrensede ressurser. Dette gir flere argumenter mot etablering av flere universiteter:

• Tilgangen på menneskelige og andre ressurser bør tilsi arbeidsdeling og konsentrasjon av ressurser. Flere universiteter kan føre til spredning av ressurser som går til forskning og forskerutdanning, og undergrave målet om arbeidsdeling innenfor høgre utdanning.

• For å frambringe enkelte fagmiljøer som er fremragende, må en foreta valg som gjør at institusjoner blir tildelt ulike roller innenfor høgre utdanning. Dette krever vilje til prioritering, som kan undergraves ved etablering av flere universiteter.

Flere universiteter kan bety en spredning av ressurser og mindre konsentrasjon om universitetenes og de vitenskapelige høgskolenes forskerutdanninger og grunnforskning. Likevel er en slik situasjon allerede i ferd med å bli skapt ved at statlige høgskoler også skal kunne tildele doktorgrad. Det kan derfor anføres en rekke argumenter for at det nå åpnes for nye universiteter:

• Endret institusjonsbetegnelse for enkelte av høgskolene til universitet vil gjøre at institusjonsbetegnelse samsvarer med en ny situasjon, der de både er gitt adgang til å tildele doktorgrader, og har etablert fagmiljøer som driver forskning på høyde med fagmiljøer ved universitetene.

• Endring av institusjonsbetegnelse kan ses på som en del av institusjonenes utviklingsmuligheter. Det vil ikke være fornuftig, sett fra institusjonene eller samfunnet for øvrig, å hindre den faglige utviklingen av institusjonene.

En endring av institusjonsbetegnelse for enkelte av høgskolene kan med andre ord ses på som en bekreftelse fra samfunnets side av en de facto utvikling av institusjonene. Samtidig kan dette tolkes som en belønning til institusjoner som har ambisjoner, og som samtidig viser at de evner å realisere disse gjennom utvikling av fagmiljøer. Dette kan gi positive virkninger for sektoren som sådan, slik at institusjonene blir vist at satsninger på faglig utvikling blir belønnet.

14.9.4 Skal institusjonene selv bestemme sammenslåing eller oppretting av nye enheter?

Dagens institusjonsstruktur er ikke nødvendigvis gitt én gang for alle. Man kan forestille seg muligheten av at en høgskole slår seg sammen med en annen, eller inngår et partnerskap med et universitet eller en vitenskapelig høgskole.

Institusjonene innenfor høgre utdanning er et viktig virkemiddel for myndighetenes politikk. Det kan derfor anføres flere argumenter for at myndighetene bør ha stor grad av kontroll over mulighetene for sammenslåing av eksisterende høgre utdanningsinstitusjoner og oppretting av nye enheter med tilknytning til eksisterende høgre utdanningsinstitusjoner:

• Sammenslåing eller oppretting av nye enheter vil være organisatoriske endringer med stor betydning for institusjonenes videre utvikling, herunder utvikling av utdanningstilbud og forskningsmiljøer. Det vil være naturlig at staten ved departementet, som eier av institusjonene, har ansvar for å fatte slike beslutninger.

• De høgre utdanningsinstitusjonenes regionale betydning tilsier at sammenslåing av institusjoner eller oppretting av nye enheter må ses i en videre samfunnsmessig sammenheng. Spørsmål om lokalisering av enheter tilknyttet høgre utdanningsinstitusjoner og sammenslåinger må derfor avgjøres i en politisk sammenheng, der institusjonenes behov må veies mot regionale behov.

Det vil imidlertid være å frata institusjonene utviklingsmuligheter hvis de ikke fikk muligheter til å benytte sammenslåinger eller oppretting av nye enheter som virkemidler for faglig, økonomisk og organisatorisk utvikling. Argumenter for at dette kan avgjøres av institusjonene selv, er følgende:

• Institusjonene selv har best oversikt over hvilke utviklingsmuligheter som vil gi gevinster faglig, organisatorisk og økonomisk, og bør derfor selv ha anledning til å treffe avgjørelser om sammenslåing eller oppretting av nye enheter.

• Institusjonenes samvirke med sine omgivelser bør skje med utgangspunkt i at institusjonene selv har mulighet til å realisere egne ambisjoner i kontakt med og i relasjon til omgivelsene. Dette tilsier at institusjonene også bør ha stor grad av frihet når det gjelder organisatoriske tilpasninger til omgivelsenes behov.

Hvis det ikke er behov for flere høgskoler og universiteter i samme region, bør det være mulig å endre dette gjennom sammenslåinger med utgangspunkt i initiativ fra styrene ved berørte institusjoner. På samme måte bør det være mulig for høgskoler og universiteter å opprette nye enheter, hvis dette lar seg gjøre og det er behov for det - også om de nye enhetene blir opprettet i områder som ikke er i geografisk nærhet til institusjonen. På denne måten vil de statlige høgre utdanningsinstitusjonene få samme utviklingsmuligheter som sine private konkurrenter. Likevel vil dette være beslutninger av stor betydning for den videre utviklingen av institusjonene, slik at det muligens bør kreves samtykke fra eieren av institusjonene, som for de statlige høgre utdanningsinstitusjonene vil være Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet.

14.10 Utvalgets vurderinger og forslag

Generelt

Samfunnsoppdraget til et høgre lærested er å gi høgre utdanning og bidra til kunnskapsutvikling gjennom forskning og formidling. Lærestedet skal være en kulturbærer med full lærefrihet, forskningsfrihet og meningsfrihet og framme den enkeltes selvstendighet, dannelse og evne til etisk og kritisk refleksjon. Et høgre lærested kjennetegnes ved at det forener undervisningskultur og forskningskultur, og ved at det har et aktivt samvirke med omverdenen. Innenfor norsk høgre utdanning har det så langt vært slik at universitetene og de vitenskapelige høgskolene har atskilt seg fra de statlige høgskolene ved at de kan tilby forskerutdanning innenfor samtlige av sine fagområder. I forhold til de vitenskapelige høgskolene har universitetene - en faglig bredde som spenner over samfunnsvitenskap, humaniora og matematisk-naturvitenskapelige fag, i tillegg til tradisjonelle akademiske profesjonsutdanninger. Ett av universitetene i Norge, NTNU, har et særlig teknologisk utgangspunkt. De fire universitetene vi har i Norge i dag har utviklet seg ut fra ulike historiske og samfunnsmessige vilkår, og representerer allerede seg imellom et visst mangfold.

Det finnes ikke noe internasjonalt omforent universitetsbegrep. Men det er avgjørende at et høgre lærested som betegnes som et universitet, i tillegg har

• en tilstrekkelig størrelse og faglig bredde og dybde i sine utdanningstilbud

• en betydelig forskningsaktivitet og en kultur for og en forståelse av forskning som systematisk og kritisk granskning i søken etter ny viten og etterprøving av etablert viten

• en helhetlig kunnskapsforståelse

• stabil forskerutdanning på noen fagfelt

• et internasjonalt nettverk innenfor utdanning og forskning

• en god infrastruktur og organisering

Det er av betydning at de betegnelsene som er gitt universiteter og høgskoler, reflekterer det selvbildet institusjonene selv har, og de forventninger samfunnet har til institusjonene. Manglende samsvar kan gjøre det vanskelig for institusjonene å realisere sine mål, samtidig som fagmiljøer og institusjonen som helhet kan finne det problematisk å forholde seg til omgivelser som har målsetninger for institusjonen som går utover de rammebetingelsene de er tildelt i den institusjonskategorien de tilhører. Dette kan virke hemmende på institusjonen overfor ulike aktører i omgivelsene, og redusere institusjonens muligheter for å realisere faglige ambisjoner. Endringer i institusjonsinndelingen kan dermed delvis betraktes som et svar på behov samfunnet har for forskning og utdanning. Samtidig må målet med slike endringer være å bedre kvaliteten i utdanning og forskning ved institusjonene. Utgangspunktet må derfor være kvaliteter i de fagmiljøene institusjonene har bygd opp over tid.

Endringer i institusjonsinndelingen må også ses i lys av utvalgets ønske om større mangfold i det norske høgre utdanningssystemet. Selv om institusjoner som vil endre kategori må møte de grunnleggende krav som kjennetegner kategorien, forutsettes det like fullt at de ikke skal kopiere- eksisterende institusjoner, men isteden bidra til et større mangfold innenfor de fem hovedkategoriene av institusjoner vi har i norsk høgre utdanning.

For høgre læresteder i Norge ønsker utvalget fortsatt å benytte betegnelsene universitet, vitenskapelig høgskole, statlig høgskole og privat høgskole. Det er ønskelig å beholde et mangfold av institusjoner i høgre utdanning, men det skal åpnes for mulighet for statlige og vitenskapelige høgskoler å søke om omgjøring til universitet. Det er ikke ønskelig at eventuelle nye universiteter blir kopi av de eksisterende, men de må oppfylle visse nærmere bestemte kriterier som kvalifiserer kategorien. Ved siden av de faglige kvalitetskrav bør det legges - føringer som styrer ambisjonene i samfunnsgagnlig retning. Siden det vil dreie seg om regionale institusjoner, skal det legges vekt på en kombinasjon av regionalt og nasjonalt nytteaspekt. De private høgskolene bør få mulighet til de samme institusjonsbetegnelsene som de statlige institusjonene.

Forhold til forskning

Som påpekt i kapittel 8, om forskningens plass i høgre utdanning, ønsker utvalget å opprettholde et skille mellom ulike typer av institusjoner for høgre utdanning i Norge når det gjelder forskning og utvikling. Dagens universiteter bør fortsatt fokusere på langsiktig, grunnleggende forskning innenfor et bredt spekter av fag. De vitenskapelige høgskolene skal gjøre det samme innenfor et mer begrenset område. De statlige høgskolene bør utvikle spisskompetanse innenfor yrkesrettede utdanninger og satse på anvendt FoU.

Slike skiller vil imidlertid aldri bli absolutte. På enkelte fagområder vil de statlige høgskolene ha behov for å etablere fagmiljøer av en størrelse og en innretning som tilsier at de bør drive med langsiktig grunnforskning. Slike institusjoner bør da også kunne få anledning til å tildele doktorgrad innenfor disse fagområdene, på linje med universitetene og de vitenskapelige høgskolene etter nærmere kvalitetskriterier. Norge er imidlertid et lite land med begrensede økonomiske og - ikke minst - menneskelige ressurser. Det tilsier at man må konsentrere ressursene om et mindre antall sterke miljøer for forskning og utvikling. Hvis en rekke institusjoner skal bygge opp forskningsmiljøer i en lang rekke fag, vil det være umulig å opprettholde en forsvarlig faglig kvalitet og finansiering.

Myndighetenes rolle

Hensynet til ressurser, kvalitet og mangfold sammenfaller etter utvalgets mening i den vurdering at det nasjonalt ikke er behov for å utvikle kopier av de universitetene man allerede har eller bygge ut fagområder som allerede er godt dekket. For de institusjonene som ønsker en utvikling mot universitet, bør det skje slik at man styrker de utdanningene man allerede har ved institusjonen, og ikke minst på områder som står sentralt i forhold til verdiskapningen i det regionale næringslivet, og som samtidig har nasjonal betydning.

Institusjonene bør derfor ikke selv kunne velge institusjonsbetegnelse. Isteden må dette avgjøres etter vurderinger av om institusjonen har faglige forutsetninger som samsvarer med den institusjonsbetegnelsen som den ønsker. I tillegg må det i hvert enkelt tilfelle være et politisk spørsmål om det som er faglige vurderinger skal følges, og om institusjonene skal få endret betegnelse. Til grunn for de faglige vurderingene som gjøres, bør det være ett sett av kriterier som institusjonene må kunne oppfylle. Selv om de faglige vurderingene bør foretas av et organ med stor grad av uavhengighet overfor politiske myndigheter, som skissert i kapittel 15, må det til syvende og sist være en politisk avgjørelse som statsråden har ansvar- for om institusjonene skal endre betegnelse, begrenset til institusjoner som er vurdert å ha de faglige forutsetninger.

Nye universiteter

Utvalget er av den oppfatning at institusjonsinndelingen gir en garanti for institusjonens nivå og læringstilbud, samtidig som den er et virkemiddel i myndighetenes politikk for høgre utdanning. Etter utvalgets mening bør institusjonskategoriene fastsettes ved lov, men den enkelte institusjons tilhørighet skal ikke markeres like definitivt. Det må gis rom for at institusjonene kan utvikle seg og søke seg til andre institusjonskategorier enn de tidligere har tilhørt.

Endringer i institusjonsinndelingen reiser spørsmål av både faglig og politisk art. Faglig dreier det seg om forutsetningene for tilhørighet til en bestemt kategori er oppfylt. Politisk er spørsmålet hva slags rollefordeling det skal være mellom institusjonene. Både høgskolene og de vitenskapelige høgskolene har en rimelig entydig form som gjør det mulig å foreta faglige vurderinger av institusjonenes tilhørighet til disse kategoriene.

De fleste vitenskapelige høgskolene i Norge har i hovedsak sin utdanning rettet mot en profesjonsutdanning med dens ulike studieretninger. Innenfor fagområdet har de både lavere grads og høgre grads utdanning samt betydelig forskningsvirksomhet og stabil forskerutdanning. De vitenskapelige høgskolene regnes til universitetssektoren. Ved eventuell overgang fra høgskole til en vitenskapelig høgskole må man anvende de samme kravene som til et universitet, med unntak av kravene til bredde som det vises til under. Det må legges ekstra vekt på stor bredde i forskningsaktiviteten og bredden i forskerutdanningen innenfor hovedfeltene til den aktuelle profesjonsutdanningen.

Når det gjelder universitetene, er det et spørsmål om det skal gis en definisjon som åpner for nye universiteter med et smalere faglig utgangspunkt enn de tradisjonelle universitetene. Med dette menes at institusjonene bare på et visst antall fagområder tildeler doktorgrad og har miljøer med betydelig grunnforskningsaktivitet. Det må uansett være et krav til institusjoner som inngår i universitetskategorien at de både har grunnforskning og forskerutdanning på et kvalitativt høyt nivå, og at de kan sammenlignes med eksisterende universiteter når det gjelder dette på et bestemt antall fagområder.

Samtidig må det være et krav til universiteter at de har fagmiljøer og gir utdanninger som gir mulighet for utvikling av forskning og læring i en interdisiplinær sammenheng. Dette innebærer at fagmiljøer må kunne samvirke på tvers av fagfelt, for på den måten å se kunnskap ervervet på et fagområde i lys av den innsikt som er nådd på andre områder. Betingelsen om at universiteter må ha gode fagmiljøer, må også ses i et internasjonalt perspektiv. Den faglige virksomhet må ha tilknytning til internasjonale forskningsnettverk og gi mulighet for utveksling innenfor det internasjonale kunnskapssystemet - ikke bare av forskningsresultater, men også av forskere og studenter.

Utvalget mener derfor at visse generelle krav må legges til grunn for at et lærested skal kunne gis betegnelsen universitet. Lærestedet må ha

• Lavere grads utdanninger og høgre grads utdanninger og forskning som er vel etablert og av god vitenskapelig kvalitet

• utdanninger i et nærmere bestemt omfang og utdanninger på et bestemt antall fagområder

• stabil forskningsvirksomhet og forskning på et bestemt antall fagområder

• god organisasjon og infrastruktur for å drive utdanningene og forskningen

• nasjonale og internasjonale nettverk og kontakter i forbindelse med grunnutdanningene og forskningen

• en vitenskapelig organisering og en vitenskapelig stab slik at institusjonen på et bestemt antall områder kan gi forskerutdanning - doktorgrad

• en vitenskapelig kultur med evne til selvstendig og kritisk refleksjon

• evne til å oppfylle samfunnets krav og behov til formidling i vitenskapelig og populær sammenheng

Endring av institusjonsinndelingen ved omdanning av høgskoler til universiteter kan ikke skje under henvisning til en institusjons potensiale hvis ikke forutsetninger for gode fagmiljøer allerede er stabilt etablert. Tiltak knyttet til forskerutdanninger og fagmiljøer med innretning mot grunnforskning på et bestemt antall av institusjonens fagområder må være til stede. I tillegg vil institusjonens samvirke med omgivelsene være viktig for vurderingen. Dette innebærer både at det må være interesse og engasjement fra institusjonens omgivelser for en videre utvikling av institusjonen, og at institusjonen ved omdanning til universitet kan yte mer som en ansvarlig samfunnsinstitusjon. Her er det av stor betydning at institusjonene kan vise til et aktivt samfunnsengasjement i fagmiljøene med de muligheter det gir for en kritisk og konstruktiv samhandling.

Utvalget mener videre at det må legges visse spesielle krav til grunn for at institusjoner skal kunne gis betegnelsen universitet. Lærestedet må

• oppfylle de generelle kravene for at lærestedet kan betegnes som universitet

• ved siden av grunnutdanninger, ha selvstendig ansvar for utdanninger på hovedfags-, sivilutdannings- og masterutdanningsnivå på minst 5 ulike områder. (Med betegnelsen «område» er her ment mindre enn fakultet.)

• ha blitt tildelt selvstendig ansvar for forskerutdanning på minst fire ulike fagområder, hvorav to av fagområdene må være sentrale i forhold til regionale virksomheters verdiskapning samtidig som fagområdene har nasjonal betydning

• delta i det nasjonale samvirket når det gjelder forskerutdanning

Sammenslåing eller oppretting av nye enheter

Institusjonene bør ha stor grad av frihet til å finne organisatoriske løsninger som imøtekommer behov for faglige utvikling og kvalitetssikring, og som ivaretar det samfunnsansvar institusjonen har i en åpen dialog med omgivelsene. Sammenslåinger av institusjoner eller oppretting av nye enheter med tilknytning til eksisterende institusjoner er imidlertid endringer av stor betydning for den enkelte høgre utdanningsinstitusjon. Det må derfor være eieren av institusjonene,-for de statlige høgre utdanningsinstitusjonene er dette Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet,- som har ansvar for å ta avgjørelser om dette.

14.10.1 Utvalgets forslag

Etter en samlet vurdering av spørsmål knyttet til institusjonsstrukturen innenfor høgre utdanning, fremmer utvalget følgende forslag:

• Høgre læresteder i Norge bør fortsatt gis betegnelsene universitet, vitenskapelig høgskole, statlig høgskole og privat høgskole.

• På visse vilkår kan institusjonene utvikle seg og søke seg til andre institusjonskategorier enn de tidligere har tilhørt. Etter vurderinger i et uavhengig fagorgan, jfr forslaget om Senteret for evaluering og akkreditering i kapittel 16, og under forutsetning av en tilfredsstillende faglig vurdering fra dette organet, har departementet ansvar for og myndighet til å tildele søkerinstitusjoner en ny betegnelse.

• Universiteter og høgskoler bør kunne slå seg sammen og opprette nye enheter. Initiativ må tas fra institusjonens side, mens avgjørelsen må tas av de som forvalter eierskapet.

Generelle krav for at et lærested kan betegnes som universitet

Lærestedet må ha:

• lavere-grads utdanninger og høgre-grads utdanninger og forskning som er vel etablert og av god vitenskapelig kvalitet

• utdanninger i et nærmere bestemt omfang og utdanninger på et bestemt antall fagområder

• stabil forskningsvirksomhet og forskning på et bestemt antall fagområder

• god organisasjon og infrastruktur for å drive utdanningene og forskningen

• nasjonale og internasjonale nettverk og kontakter i forbindelse med grunnutdanningene og forskningen

• en vitenskapelig organisering og en vitenskapelig stab slik at institusjonen på et bestemt antall områder kan gi forskerutdanning - doktorgrad

• en vitenskapelig kultur med evne til selvstendig og kritisk refleksjon

• evne til å oppfylle samfunnets krav og behov til formidling i vitenskapelig og populær sammenheng

Spesielle krav for at et lærested kan betegnes som universitet i Norge

Lærestedet må:

• oppfylle de generelle krav for at lærestedet kan betegnes som universitet,

• ved siden av grunnutdanninger ha selvstendig ansvar for utdanninger på hovedfags-, sivilutdannings- og masterutdanningsnivå på minst 5 ulike områder. (Med betegnelsen «område» er her ment mindre enn fakultet)

• ha blitt tildelt selvstendig ansvar for forskerutdanning på minst 4 ulike særskilte fagområder hvorav 2 av fagområdene må være sentrale i forhold til regionale virksomheters verdiskapning samtidig som fagområdene har nasjonal betydning,

• delta i det nasjonale samvirke når det gjelder forskerutdanning.

Vitenskapelig høgskole

• De fleste vitenskapelige høgskolene i Norge har i hovedsak sin virksomhet rettet mot en profesjonsutdanning med dens ulike studieretninger. Innenfor fagområdet har de både lavere-grads og høyere-grads utdanning samt betydelig forskningsvirksomhet og stabil forskerutdanning. De vitenskapelige høgskolene regnes til universitetssektoren.

• Ved eventuell overgang fra høgskole til en vitenskapelig høgskole, må man anvende de samme krav som til et universitet med unntak av breddekravene. Det må legges vekt på styrke og kvalitet i forskningsaktiviteten og stabilitet i forskerutdanningen innenfor hovedfeltene til den aktuelle profesjonsutdanning.

15 Evaluering og akkreditering i høgre utdanning

15.1 Innledning

Den økte kompleksiteten innenfor høgre utdanning innebærer utfordringer i ulike retninger. På den ene siden er det behov for større nærhet mellom problemområde og beslutningstaker; det er med andre ord behov for fleksible og lokale løsninger. Samtidig fører økt kompleksitet til et behov for bedre oversikt. En trenger blant annet felles faglige kvalitetsmål og samvirke på tvers av institusjonsgrenser. Det gjelder derfor å finne fram til organisasjons- og styringsmodeller som på en hensiktsmessig måte balanserer ønsket om mer frihet og ansvar for institusjonene mot overordnet styring, koordinering og kvalitetssikring.

Det er viktig å drøfte hvordan fokus på kvalitet ved utdanningstilbudene kan gis en forankring i overordnede systemer evaluering og kvalitetssikring. Det er påpekt av flere at slike systemer i dag ikke er tilstrekkelig godt nok utbygde. OECD-rapporten The First Years of Tertiary Education; Norway(1997) påpekte at Norge, som et av få land, mangler en sentral instans for systematisk evaluering og kvalitetssikring.

15.2 Den overordnede styringen av høgre utdanning

Generelt

Innføringen av begrepet Norgesnettet gav uttrykk for en politisk målsetting om å samle alle høgre utdanningsinstitusjoner i Norge i et integrert system. Målet har vært å heve kvaliteten i forskning og utdanning gjennom blant annet arbeidsdeling og satsning på faglige knutepunkt, som vist i St.meld. nr. 40 (1990-91). Et virkemiddel skulle være å slå sammen små og svake enkeltinstitusjoner til større institusjoner. I Stortinget ble det konkludert med at slike institusjoner ville være mer robuste styringsmessig, og at de samlet ville ha mer ressurser til å satse på utdanning, forskning og utvikling.

Forbindelseslinjene i Norgesnettet skulle sikre mobilitet av studenter, slik at studentene lettere kunne sette sammen sin utdanning ved å kombinere ulike fag fra forskjellige institusjoner. For å sikre arbeidsdeling la man vekt på behovet for nasjonal styring. Forholdet mellom de statlige høgre utdanningsinstitusjonene reguleres i dag gjerne av departementet, som har ansvar for de enkelte institusjonenes virksomhet. I St.meld. nr. 40 (1990-91) het det:

«De sentrale utdanningsmyndigheter vil fortsatt ha det grunnleggende ansvar for nasjonal prioritering og koordinering når det gjelder å etablere og eventuelt å nedlegge studier. Kravene på dette feltet vil nå skjerpes. Uten klarere prioritering vil det heller ikke være mulig å etablere et integrert kunnskapsnettverk.»

I 1990-årene ble med andre ord den høgre utdanningen i Norge organisert med vekt på sentral planlegging forankret hos politiske myndigheter, kombinert med utviklingen av et nettverk for universiteter og høgskoler. Formålet var å oppnå bedre effektivitet i en tid med sterk økning i antall studenter. I tillegg ønsket man å konsentrere innsatsen om sterke fagmiljøer gjennom å tildele institusjonene såkalt «knutepunktfunksjon» på områder der de var spesielt gode.

De private høgskolene inngår i dag i den samlede politikken for høgre utdanning ved at de kan få tildelt eksamensrett for en offentlig godkjent grad. De private institusjonene tildeles midler som finansierer en andel av de kostnadene som følger av studieplasser som departementet har godkjent som støtteberettigede. 303

Departementets styring

Departementets oppgaver i forhold til et Norgesnett av høgre utdanningsinstitusjoner har vært omfattende. Lov om universiteter og høgskoler har gitt departementet fullmakter til å kunne bestemme hvilke grader, yrkesutdanninger eller andre utdanningsprogrammer de statlige institusjonene skal kunne gi, herunder krav til bredde, fordypning og den normerte tiden for et studium. 304 Departementet kan også bestemme hvilke fag, emner eller liknende som disse institusjonene skal kunne tilby, og som skal inngå i grunnlaget for en grad eller yrkesutdanning.

Departementet kan også fastsette nasjonale rammeplaner for enkelte yrkesutdanninger og enkeltfag som inngår i en yrkesutdanning. 305 Videre skal grad, yrkesutdanning, fag eller emne tatt ved en institusjon godskrives studenten ved andre institusjoner, etter nærmere regler fastsatt av departementet. 306

Departementet er også overordnet instruksjonsmyndighet for institusjonene mer generelt. Dette kommer blant annet til uttrykk i føringer som gis gjennom årlige tildelingsbrev. I tillegg skal departementet fastsette avdelingsinndelingen og betegnelsen på avdelingene.

Ansvaret for økonomiforvaltningen ved de statlige høgre utdanningsinstitusjonene er i henhold til loven tillagt direktørene. 307 Dette innebærer at de er ansvarlig for at økonomiforvaltningen er i henhold til det generelle regelverket som gjelder for forvaltningsorganer, og departementets egne retningslinjer for økonomiforvaltning ved universiteter og høgskoler.

Departementet har etter dette krevende arbeidsoppgaver på flere områder innenfor høgre utdanning:

• Som sekretariat for den politiske ledelsen skal departementet utvikle politikk og strategier for høgre utdanning.

• Som overordnet myndighet for forvaltningsorganer står departementet ansvarlig for etatsstyring, tildelingsbrev og forhold som følger av det generelle regelverket for forvaltningsorganer.

• Departementet er ansvarlig for at målsetninger om arbeidsdeling og samarbeid nås, og departementet er derfor gitt omfattende fullmakter for å kunne regulere institusjonenes fagtilbud.

I dag ivaretas oppgavene av Universitets- og høgskoleavdelingen i Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet. Mange har påpekt at avdelingen preges av stor arbeidsmengde, og at avdelingen behandler mange enkeltsaker. Dette henger nok delvis sammen med en omfattende saksbehandling i forbindelse med forvaltning av bestemmelser knyttet til tildeling av grader, fag og liknende, og den omfattende etatsstyringen - nærmere 40 forvaltningsorganer er underlagt avdelingens arbeidsområde.

I tillegg har Stortinget gjennom lov om universiteter og høgskoler § 45 og § 47 gitt departementet fullmakter til å godkjenne etablering av enkeltfag og studier. Behandlingen av slike enkeltsaker kan også skape presedens for senere saksbehandling, noe som kan gi grunnlag for et komplisert system av enkeltvedtak, brev og rundskriv. Alternativt kunne departementet gjort vedtak i større prinsipielle saker som krever en endring i regelverket, og delegert de øvrige avgjørelsene til institusjonene. De omfattende arbeidsoppgavene kan ha ført til at departementet i for liten grad har kunnet konsentrere seg om en langsiktig, overordnet politikkutvikling og planlegging av høgre utdanning.

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har i dag fem avdelinger med arbeidsfelt av kunnskapspolitisk betydning:

• Opplæringsavdelingen 308

• Universitets- og høgskoleavdelingen

• Voksenopplæringsavdelingen

• Forskningsavdelingen

• Avdelingen for analyse og internasjonalt arbeid 309

Det kan være at endringer i tilknytningsformen for de statlige høgre utdanningsinstitusjonene bør innebære en endring i departementets styring. Departementet bør legges mindre vekt på styring av den enkelte institusjon, og det bør legges mer vekt på langsiktig og overordnet politisk styring.

Dette kan innebærer en forsterking av kompetansen departementet har på oppgaver knyttet til utviklingen av politikken for høgre utdanning og forskning i et generelt samfunnspolitisk perspektiv, og i forhold til andre viktige saksfelt som næringspolitikk og regionalpolitikk.

Norgesnettrådet

Med Innst. S. nr. 135 (1996-97) vedtok Stortinget å opprette Norgesnettrådet, som er et rådgivende organ for departementet i saker som gjelder den langsiktige utviklingen av høgre utdanning i Norge. Rådet skal gi anbefalinger vedrørende Norgesnettet og behov for samordning, trekke opp retningslinjer for kvalitetssikring innenfor høgre utdanning og gi faglig vurdering av søknader om eksamensrett etter privathøyskoleloven. Norgesnettrådet kan dessuten etter vedtak i departementet få ansvar for fellesoppgaver og informasjonsoppgaver som angår høgre utdanning nasjonalt og internasjonalt. Dette kan for eksempel være fellesoppgaver som opptak til og tilrettelegging for godkjenning av utenlandsk utdanning. Ved oppretting av Norgesnettrådet forutsatte Stortinget at «det ikkje er tale om å delegera avgjerder frå departementet til Noregsnettrådet».

Norgesnettrådet har to representanter som er oppnevnt etter forslag fra Universitetsrådet, to fra Høgskolerådet, to fra nasjonale studentorganisasjoner og to fra Norges forskningsråd. En representant utpekes etter forslag fra private høgskoler med eksamensrett, mens departementet på egen hånd foreslår fire representanter. Departementet oppnevner medlemmer og varamedlemmer til rådet for tre år av gangen og velger selv leder til rådet.

Norgesnettrådet er organisert på en måte som kan virke uklar, noe som kan reflektere det mangfold av oppgaver som er tillagt rådet:

• Som rådgivende organ for departementet er rådet uavhengig av departementet, og gir anbefalinger med utgangspunkt i denne uavhengige stillingen.

• Norgesnettrådets sekretariat forbereder saker for rådet, og er dermed underlagt dette.

• Norgesnettrådets sekretariat har samtidig ansvar for fellesoppgaver innenfor høgre utdanning, NAIC og Statens lærerkurs. I den forbindelse er det å anse som et forvaltningsorgan underlagt departementets instruksjonsmyndighet.

Det er ikke etablert en egen tilsynsmyndighet for høgre utdanning. Departementet håndterer selv de oppgavene som en slik tilsynsmyndighet ville ha hatt når det gjelder godkjenning av fagtilbud og utdanningsinstitusjoner. Norgesnettrådet gir bare anbefalinger til departementet, som senere må fatte beslutninger.

Andre enheter som ivaretar fellesfunksjoner

I henhold til lov om universiteter og høgskoler § 18 kan departementet legge driften av fellesoppgaver innenfor høgre utdanning til bestemte statlige høgre utdanningsinstitusjoner, men uten at oppgavene sorterer under styret for vedkommende institusjon. I stedet vil oppgavene være direkte underlagt Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet.

Dette kan gjelde mindre omfattende prosjekter som Felles studentsystem eller mer permanente enheter som Sentralorganet for fjernundervisning på universitets- og høgskolenivå, lokalisert til Universitetet i Tromsø, og Samordna opptak, lokalisert til Universitetet i Oslo. Som vist over er enkelte av enhetene organisert innenfor Norgesnettrådet: NAIC og Statens lærerkurs.

De ulike enhetene karakteriseres av følgende:

• De er serviceenheter for de høgre utdanningsinstitusjonene. For eksempel behandler NAIC søknader om godkjenning av utdanninger fra utlandet som personer ønsker å benytte ved en norsk institusjon for høgre utdanning. Den enkelte institusjon foretar etter dette på selvstendig grunnlag en vurdering av søknaden.

• De gir informasjon om høgre utdanning til studiesøkere og andre. For eksempel er en av oppgavene til Samordna opptak å gi ut publikasjoner som informerer om innhold og opptakskrav for ulike utdanninger.

• De gir informasjon som departementet kan benytte i forbindelse med sitt arbeid. For eksempel utfører Samordna opptak og Norsk samfunnsvitenskapelig datatjeneste omfattende statistikkarbeid som departementet benytter, blant annet i forbindelse med årlige budsjettproposisjoner.

Når det gjelder Norgesnettrådets arbeid for kvalitetsutvikling i høgre utdanning vises det til kapittel 7 for en nærmere beskrivelse av dette.

15.3 Godkjenning av utdanninger og institusjoner i det eksisterende systemet 310

15.3.1 Statlige høgre utdanningsinstitusjoner

Lov av 12. mai 1995 nr. 22 om universiteter og høgskoler ble gjort gjeldende fra 1. januar 1996. Loven gjelder for universitetene, de vitenskapelige høgskolene, de statlige høgskolene og kunsthøgskolene. Loven regulerer institusjonenes virksomhet og fordeler myndighet på ulike forvaltningsnivåer.

I lovens § 2 heter det at: «Innenfor et nasjonalt nettverk for høgre utdanning og forskning (Norgesnettet) skal institusjonene samarbeide og utfylle hverandre i sine faglige aktiviteter. Utdanningstilbud skal utformes og ses i sammenheng med andre nasjonale og internasjonale utdanningstilbud».

Gjennom loven er institusjonene pålagt en rettslig forpliktelse til nasjonalt samarbeid og samordning. Forpliktelsen må ses i forhold til den myndigheten institusjonene er gitt på dette området. Institusjonene kan ikke ha forpliktelser hvis de heller ikke har myndighet til å fatte beslutninger om innhold og etablering av fagtilbud.

I lovens § 45 punkt 1 heter det at: «Kongen bestemmer hvilke grader, yrkesutdanninger eller andre utdanningsprogram institusjonen kan gi, krav til bredde og fordypning, den tid det enkelte studium skal kunne gjennomføres på, og hvilken tittel graden, yrkesutdanningen eller utdanningsprogrammet gir rett til.»

Formuleringen om at «Kongen bestemmer» innebærer en begrensning i den enkelte institusjons mulighet til selv å bestemme hvilken type grader og yrkesutdanninger den kan tilby. Loven bygger på det grunnsyn at departementet har et ansvar for å fastsette rammene for virksomheten ved den enkelte institusjon, både ut fra en faglig og ressursmessig forsvarlighetsvurdering, og ut fra behovet for en helhetlig vurdering av institusjonenes virksomhet. I prinsippet skal myndigheten kunne delegeres til institusjonene, men dette ser ikke ut til å ha forekommet.

Ettersom det her er tale om institusjoner som eies av staten, kan vedtak om hvilke grader, yrkesutdanninger og andre utdanningsprogrammer en institusjon kan gi, treffes ved kongelig resolusjon. 311

Etter lovens § 46 kan departementet bestemme hvilke fag, emner eller liknende som institusjonen kan tilby, og som skal inngå i grunnlaget for en grad, yrkesutdanning eller annet utdanningsprogram fastsatt med hjemmel i loven. Departementet kan videre fastsette nasjonale rammeplaner for enkelte yrkesutdanninger og enkeltfag som inngår i en yrkesutdanning. Etter samme paragraf er det styret, eller vedkommende avdeling ved institusjonen, som fastsetter studieplaner for de enkelte fag.

I kongelig resolusjon av 26. april 1996 ble Kongens myndighet til å fastsette krav til bredde og fordypning for grader, yrkesutdanninger og utdanningsprogrammer delegert til departementet. I en del sammenhenger er denne myndigheten delegert videre til institusjonene. Den viktigste utvidelsen i institusjonenes myndighet er at de nå kan etablere nye tilbud på inntil 30 vekttall på lavere grads nivå. Institusjonene har også fått myndighet til å legge ned fagtilbud av samme omfang. 312 Utvidelsen omfatter så vel høgskoler som universiteter og innebærer således en større likestilling mellom disse.

Departementet har videre regulert nærmere spørsmålene om krav til bredde og fordypning for utdanninger ved universiteter og høgskoler samt godskriving av utdanninger som del av cand.mag.- utdanningen i forskrifter 313.

15.3.2 Private høgre utdanningsinstitusjoner

Saksbehandling

Utgangspunktet for godkjenning av utdanningstilbud ved private høgskoler er § 9, som sier at det skal gis eksamensrett når det godtgjøres faglig jevngodhet med et statlig tilbud. I tillegg skal det kunne gis eksamensrett på grunnlag av faglig jevngodhet når faget ikke har konkrete paralleller i det statlige høgre utdanningssystemet. Det kan bemerkes at lovteksten her er generell, og ikke angir krav om detaljeringsnivå når det gjelder hva faglig jevngodhet skal innebære.

Av § 6 i privathøyskoleloven følger at de private høgskolene må drive sin virksomhet etter studieplaner og eksamensreglement godkjent av Kongen, som her har delegert myndighet til departementet.

Departementet er forpliktet til å godkjenne eksamen eller grad som tilfredsstiller de faglige kravene som stilles. Privathøyskoleloven forutsetter en form for godkjenningsordning der studieplaner og eksamensreglement legges fram for departementet. Hvordan en slik godkjenningsordning rent faktisk skal utformes, sier loven ingenting om. På samme måte som for statlige høgre utdanningsinstitusjoner er derfor departementet gitt stor grad av frihet med hensyn til hvilken utforming og hvilket innhold en slik ordning skal ha, herunder rutiner for saksbehandling.

Etter gjeldende rutiner blir godkjenning av utdanningstilbud ved private høgskoler vurdert enkeltvis for hvert studieopplegg. Dette kan gi en omfattende og tidkrevende behandling av hver enkelt sak. Selv relativt beskjedne endringer i allerede eksisterende studietilbud må også gjennom en godkjenningsprosess som er like tidkrevende som opprettelse av helt nye tilbud.

Etter å ha mottatt søknad om godkjenning av utdanning vil departementet oversende denne til Norgesnettrådet. Norgesnettrådet utnevner en ekspertgruppe bestående av fagkonsulenter, som innen en frist gis i oppdrag å foreta en faglig vurdering av tilbudet/endringene, ut fra kriteriet om «faglig jevngodhet» med de tilbudene som gis ved offentlige institusjoner. Disse konsulentene avgir sin innstilling til rådet, som igjen gir sin anbefaling til departementet. I den grad konsulentene og/eller Norgesnettrådet har negative anmerkninger til søknaden, gis institusjonen anledning til å kommentere disse, eventuelt å innpasse dette i søknaden. Med mindre departementet ønsker å sende ut på ny høring de endringene institusjonen har gjort i søknaden på bakgrunn av rådets merknader, treffes så en avgjørelse i saken. Selv i mindre omfattende saker kan saksbehandlingstiden for godkjenning av slike søknader være 12-15 måneder 314.

Forvaltningsloven

Forvaltningsloven setter krav til hvordan departementet skal forestå sin saksbehandling. Et viktig prinsipp er at saksgangen ikke skal gjøres unødig komplisert eller langvarig. Departementet vil ha en plikt til å undersøke og utrede et saksforhold så langt - men heller ikke lenger enn - at det gir et tilstrekkelig grunnlag til å treffe en forsvarlig avgjørelse. Kravet til tempo i saksbehandlingen kommer direkte til uttrykk i forvaltningslovens § 11a, der det heter at forvaltningsorganet skal forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold. I den generelle framstillingen av forvaltningsretten til Eckhoff/Smith (6. utgave) kommer dette til uttrykk på følgende måte:

«For det første må behovet for grundighet veies opp mot hensynet til raskhet og enkelthet. Grundighet må ofte til hvis man skal få brakt klarhet i alle relevante fakta, utredet de rettsspørsmål som melder seg, og analysert de mulige virkninger av forskjellige avgjørelsesalternativer. Men i de fleste tilfelle er det ikke rasjonelt å stille maksimale krav til grundighet, fordi saksbehandlingen da kan bli for kostbar og langtekkelig (...).»

Kravet til tempo kan i denne sammenhengen ikke bare gjelde i forhold til saksbehandlingen i enkeltsaker, men må også kunne anvendes generelt overfor det system eller de rutiner departementet velger å etablere.

Konkurranseloven

Konkurransemyndighetene er i henhold til konkurranselovens § 2-2 d) gitt i oppdrag å påpeke konkurranseregulerende virkninger av offentlige tiltak. Departementets tildeling av midler og kontroll med private og statlige høgre utdanningsinstitusjoner må i denne sammenhengen kunne defineres som offentlige tiltak.

De private høgskolene driver ervervsvirksomhet, og deres driftsmessige forhold faller derfor innenfor konkurranselovens virkeområde. De private høgskolene konkurrerer også om studenter med de statlige høgre utdanningsinstitusjonene. Selv om de statlige utdanningsinstitusjonene ikke driver ervervsvirksomhet i konkurranselovens forstand, vil også disse ha et incitament til å skaffe flest mulig studenter til sine studietilbud. Virksomheten til de statlige høgre utdanningsinstitusjonene vil dermed kunne påvirke situasjonen til de private høgskolene, blant annet med hensyn til rekruttering av studenter. I og med at godkjenning av fagtilbud vil være av sentral betydning for forholdet mellom de statlige og private høgre utdanningsinstitusjonene, vil dermed saksbehandling med mer i forbindelse med godkjenning av tilbud kunne omfattes av bestemmelser i konkurranseloven.

Delegering av myndighet

Departementet har i høringsnotat til utkast til lov om private høyskoler foreslått at institusjonsgodkjente høgskoler blant annet skal kunne fastsette fagplaner selv. Videre heter det: «Når det gjelder myndighet til å fastsette fagplaner i henhold til rammeplan, kan det også for studier ved høgskoler som ikke har institusjonsgodkjenning, vurderes lagt til høyskolen selv i forbindelse med behandlingen av spørsmålet om eksamensrett for vedkommende studium.»

Med forbehold om at endring av politisk ledelse i departementet kan gi grunnlag for nye vurderinger, har departementet ikke foreslått lovendringer i denne forbindelsen. Dette må bety at departementet mener at en slik praksis vil være innenfor gjeldende regelverk. Fagplaner har også et annet detaljeringsnivå enn studieplaner, og omfattes ikke av § 6 i privathøyskoleloven. I og med at dette ikke krever lovendringer, kan departementet allerede nå gjennomføre endringer i rutiner for saksbehandling på dette området. Det er mulig at dette vil skape betydelig mindre arbeid for departementet. Det er en god del saker som gjelder endringer i fagplaner der det foreligger rammeplaner. Dette gjelder blant annet alle helsefagutdanningene og lærerutdanningene. Slike endringer vil også kunne skape mer like rammebetingelser mellom statlige og private høgre utdanningsinstitusjoner, ettersom de statlige høgre utdanningsinstitusjonene nå har fått delegert myndighet til etablering av utdanninger på inntil 30 vekttall.

Privathøyskoleloven § 9, som på mange måter tilsvarer universitetsloven § 45, gir Kongen (myndighet delegert til departementet) plikt til å godkjenne en privat høgskoles eksamen eller grad som universitets- eller høgskoleeksamen, så lenge kriteriet om «faglig jevngodhet» er dokumentert oppfylt.

Det er blitt hevdet at departementet ikke har adgang til å delegere denne retten til godkjenning av eksamen eller grad videre til den enkelte høgskole. Argumentet er at det i denne sammenhengen vil være tale om delegasjon av individuell kompetanse til egne rettssubjekter, det vil si organisasjoner departementet ikke har organisasjons- eller instruksjonsmyndighet over.

På den annen side har det vært hevdet at departementet må ha anledning til å la de private institusjonene selv ta ansvar for innhold, utforming og utvikling av studieplaner og -tilbud innenfor rammen av den enkelte godkjenning.

Privathøyskoleloven § 9 er svært generelt utformet, og så lenge man befinner seg innenfor de relativt vide skrankene kravet til kontroll med «faglig jevngodhet» innebærer, medfører lovregelen intet krav om gjennomføring av detaljregulering. Det kan stilles spørsmål om ikke departementet må ha adgang til å la de private institusjonene gjennomføre endringer og oppdateringer i allerede godkjente studieplaner, samt i en viss utstrekning opprette nye deltilbud innenfor rammen av godkjente opplegg, uten at departementet har delegert myndighet til å godkjenne grad og/eller eksamen til institusjonen.

15.4 Uavhengig fagorgan for evaluering og akkreditering

Innenfor det gjeldende systemet har departementet ansvar for godkjenning av tilbud ved både de statlige og private høgre utdanningsinstitusjonene, og er ansvarlig for dette overfor Stortinget. Det er blant annet gitt følgende argumenter for dette:

• At oppgaven ivaretas av departementet, sikrer en nær kobling mellom politisk fastsatte målsetninger og gjennomføringen av disse.

• Akkreditering av utdanninger og institusjoner innenfor høgre utdanning er viktige samfunnsspørsmål, som vil gi sterke føringer på blant annet arbeidsdeling innenfor høgre utdanning. Akkreditering av institusjoner og utdanninger bør derfor gjøres av departementet, som kan stå ansvarlig overfor Stortinget.

• Institusjonene innenfor høgre utdanning representerer betydningsfulle verdier for staten som eier av institusjonene. Sentrale beslutninger om hvordan institusjonene realiserer sine verdier, bør derfor ha en forankring i departementet, i og med at det er disse som forvalter eierskapet på vegne av samfunnet.

Målsettingen i forvaltningsmodellen, og den måten norsk høgre utdanning styres på i dag, er å sikre arbeidsdeling og riktig ressursbruk gjennom sentral styring av virksomhetene. Samtidig sikrer den sentrale styringen forankring til politiske myndigheter og demokratiske beslutningsprosesser i samfunnet. Nærheten til politiske myndigheter kan være med på å gi de statlige høgre utdanningsinstitusjonene legitimitet, noe som gir dem en særegen posisjon - også sammenliknet med private høgre utdanningsinstitusjoner. Denne legitimiteten forsterkes blant annet gjennom dialogen mellom representanter for høgre utdanningsinstitusjoner, departement og Storting.

Det er også en del forhold som taler mot at departementet skal ha ansvar for disse oppgavene, og for at det bør skapes større avstand mellom faglige og politiske vurderinger:

• Akkreditering av utdanninger og institusjoner er krevende faglige arbeidsoppgaver. Det er et spørsmål om ikke departementet rent arbeidsmessig vil være tjent med å legge slike oppgaver til et uavhengig organ.

• Akkreditering av institusjoner og utdanninger er oppgaver som først og fremst består av faglige vurderinger av hvordan fra før fastsatte politiske målsettinger blir realisert i høgre utdanning. Det er en risiko for at politiske og faglige vurderinger vil kunne sammenblandes på en uheldig måte i departementet.

I den norske forvaltningsmodellen har departementet som oppgave å vurdere om nye utdanninger med omfang på over 30 vekttall skal godkjennes, og hvem som eventuelt skal tilby slike utdanninger. Departementet kan her be Norgesnettrådet om anbefaling. Dette er likevel meget krevende faglige vurderinger som departementet må gjøre. Det er ikke gitt at departementet bør utføre slike oppgaver, når man tar den arbeidsmessige belastningen dette gir med i betraktning.

Departementet kan også komme til å ta politiske hensyn med i betraktningen, noe som kan gi et annet utfall i enkeltsaker enn om sakene utelukkende skulle avgjøres på faglig grunnlag. Det kan være uenighet på den politiske arenaen om virksomheten ved disse institusjonene. Slike forhold kan føre til redusert forutsigbarhet for institusjonene. En risikerer også at institusjonene blir for opptatt av de politiske sidene av saksbehandlingen, noe som kan gå ut over behandlingen av administrative og faglige spørsmål.

En organisering av akkreditering i et eget fagsorgan kan gi en overføring av myndighet fra politisk influerte til faglig baserte avgjørelser. Dette betyr imidlertid ikke at de politiske myndigheter abdiserer i styringen av høgre utdanning i en slik alternativ modell. Kongen, dvs. regjeringen, vil fortsatt fastsette hvilke grader det skal være mulig å tildele, og kriteriene som skal ligge til grunn for at institusjonene skal få tildele slike grader. I tillegg vil Stortinget avgjøre de totale budsjettrammene for høgre utdanning. Den viktigste fordelen med et uavhengig akkrediteringsorgan er at man i langt større grad vil være trygg på at akkrediteringen foretas på et rent faglig og politisk uavhengig grunnlag. Departementet vil samtidig kunne få større muligheter for å kunne rendyrke sin funksjon som oppdragsgiver for de høgre utdanningsinstitusjonene, i tillegg til å ivareta ansvaret for utdanningspolitikken i høgre utdanning. Slik oppstår det en klar og gjennomsiktig rollefordeling som kan være med på å garantere en forsvarlig saksbehandling.

15.5 Utvalgets vurderinger og forslag

Generelt

De enkelte institusjonene innenfor høgre utdanning har selv ansvaret for å utvikle utdanninger som har høy kvalitet. Samfunnets fokus på kvalitet i lærings- og forskningsmiljø kan gjøre at evaluering av utdanninger, fagmiljø og institusjoner får større vekt. Gjennom evalueringene kan institusjonene selv få et mer bevisst forhold til kvalitetsutvikling, og samfunnet for øvrig kan få informasjon om kvaliteten i utdanningene som tilbys. Til sammen kan dette tilsi at det bør opprettes et uavhengig fagorgan med hovedoppgave å evaluere utdanninger som tilbys av universiteter og høgskoler.

I tillegg gir mer fokus på kvalitet implikasjoner for organisering av den samlende styring av høgre utdanning, så vel som organisering av den enkelte høgre utdanningsinstitusjon. I kapittel 11 og 12 drøftes den framtidige organiseringen av statlige høgre utdanningsinstitusjoner. En økt selvstendighet for disse institusjonene vil ikke medføre at myndighetenes ansvar for høgre utdanning reduseres. I stedet vil myndighetene måtte bruke andre type styringsvirkemidler når det gjelder styring og planlegging av virksomheten i de høgre utdanningsinstitusjonene.

For det første kan dette gi nye arbeidsformer for departementet. Istedenfor etatsstyring og enkeltsaksbehandling kan større vekt legges på planlegging av sektorens utvikling og eierstyring eller overordnet forvaltning av de statlige institusjonene.

For det andre vil mer selvstendige statlige institusjoner, fremveksten av sterke private høgre utdanningsinstitusjoner, behovet for økt kompetanseutvikling i arbeidslivet og internasjonaliseringen av høgre utdanning til sammen gi behov for mer systematisk tilnærming til akkreditering av utdanninger og kompetanse. Blant annet vil det være nødvendig å få til en bedre samordning av tradisjonelle norske utdanningsløp, de utdanninger den enkelte tar i utlandet og kompetanse ervervet i arbeidslivet.

Oppretting av fagorgan for evaluering og akkreditering

Utvalget mener det bør etableres et uavhengig fagorgan med hovedoppgave å evaluere utdanninger og institusjoner innenfor høgre utdanning. I tillegg skal et slikt organ foreta akkrediteringer av utdanninger og høgre utdanningsinstitusjoner. I kapittel 7 drøftes nærmere formålet med slike evalueringer og utformingen av disse. Utgangspunktet er at institusjonene selv har ansvar for kvaliteten i de utdanningene de tilbyr.

Det er av sentral betydning at evalueringen og akkrediteringen foretas på et faglig grunnlag. Organet skal ikke ta politiske hensyn i sine vurderinger og anbefalinger. Et uavhengig organ vil kunne få et sterkere fokus på de kvalitetsmessige sidene ved utdanningstilbud enn et departement, i og med at sistnevnte også har en klart definert politisk rolle.

Organets faglige troverdighet og nøytralitet er avhengig av at det sikres en uavhengig stilling i forhold til departementet. Fagorganet bør derfor få en selvstendig stilling i et framtidig lovverk for høgre utdanning.

Fagorganets uavhengige stilling overfor departementet vil også skape klare skiller mellom ulike myndighetsroller: Fagorganet vil kunne akkreditere utdanninger og høgre utdanningsinstitusjoner. Departementet vil måtte foreta vurderinger uavhengig av dette om hvilke utdanninger og institusjoner som skal motta statlige bevilgninger. Akkreditering vil dermed være en nødvendig, men ikke tilstrekkelig, betingelse for å kunne motta statlige bevilgninger.

På samme måte må fagorganet skjermes mot utilbørlig påvirkning fra partene i høgre utdanning: universitetene og høgskolene og organisasjonene til institusjonene, de ansatte og studentene. Organet må i tillegg ha en rettslig uavhengig stilling og faglig autoritet.

Fagorganets styre vil stå ansvarlig for driften av institusjonen og de beslutningene som fattes. Verken regjeringen eller departementet kan pålegge styret å fatte visse vedtak, omgjøre beslutninger eller foreta visse interne prioriteringer. I samsvar med det som er vanlig praksis når det gjelder uavhengige myndighetsorganer med styrer, foreslår utvalget at styrets medlemmer blir oppnevnt av regjeringen. Det må forutsettes at regjeringen har både evne og vilje til å finne framtredende fagfolk med utstrakt tillit i samfunnet til å være medlemmer av et slikt styre.

Styret av fagorganet bør selv ansette en daglig leder som får ansvar for organets sekretariat og drift. Det forutsettes at fagorganet får tilstrekkelig med ressurser til å kunne ivareta sine oppgaver.

Akkreditering vil være av stor betydning for institusjonene. Det vil derfor være viktig at de enkelte akkrediteringer er utført på forsvarlig måte. For å sikre forsvarlig behandling bør det opprettes en egen klagenemnd for saker som blir behandlet av organet. Hensikten med et senter for evaluering og akkreditering er ikke å starte en omfattende evaluering og akkreditering av godkjente institusjoner, men å etablere et fagorgan med kompetanse og myndighet til å ta stilling til spørsmål av denne type. På sikt vil senteret kunne skape et mer helhetlig bilde av kvalitetssiden i høgre utdanning.

Utvalgets forslag til betegnelse er Senteret for evaluering og akkreditering i høgre utdanning.

Oppgaver til Senteret for evaluering og akkreditering

Senteret for evaluering og akkreditering bør ha følgende hovedoppgaver:

1. Det skal foreta evalueringer av utdanninger og høgre utdanningsinstitusjoner i Norge. Det redegjøres nærmere for evaluering og de måter dette kan gjøres på i kapittel 7.

2. Det skal akkreditere de institusjonene som skal ha rett til å tilby offentlig godkjent utdanning. Organet må vurdere om den samlede virksomheten er kvalitativt god nok til at det kvalifiserer for de rettigheter som følger med slik offentlig akkreditering, herunder retten til å tildele en offentlig godkjent grad og muligheten for å kunne få offentlige tilskudd/kontrakter.

3. Det skal akkreditere utdanninger, det vil si vurdere og avgjøre om utdanningene og fagmiljøene oppfyller de kravene som stilles til å tildele grader på det aktuelle området. Organet akkrediterer både fagområde og nivå (lavere grad, høgre grad og doktorgrad).

4. Det skal vurdere om institusjonene har oppfylt de kravene som den relevante institusjonsbetegnelsen fører med seg: universitet, høgskole eller vitenskapelig høgskole. Her vil departementet ha beslutningsmyndighet, forutsatt at faglig godkjenning foreligger. Inndeling av høgre utdanningsinstitusjoner i ulike kategorier blir nærmere drøftet i kapittel 14.

5. Det skal utarbeide generelle krav til faglig bredde og fordypning i den enkelte grad eller yrkesutdanning. Departementet skal med andre ord ikke lenger fastsette krav om utdanningstilbudets bredde og innhold. Senteret gir de generelle retningslinjene og vurderer om kravene er oppfylt.

6. Det skal presisere regler for godskrivning og overførbarhet av utdanning til andre institusjoner.

Det er grunn til å understreke at hvis senteret finner at en institusjon eller utdanning ikke tilfredsstiller de kravene som stilles, så kan ikke departementet overprøve denne beslutningen. I den grad beslutningen gjelder statlige institusjoner, må departementet som eier foreta de grepene som er nødvendige for å få endret situasjonen. Det må forutsettes at senteret gir institusjonen rimelig tid til å forbedre kvaliteten på læringsmiljøet og forskningsaktiviteten.

Utvalgets forslag om oppretting av et uavhengig senter for evaluering og akkreditering innebærer at oppgaver og rolle for Norgesnettrådet må vurderes på nytt. Oppgavene som det er vist til i punktene over, inkluderer grader og utdanninger enkeltpersoner har tatt i utlandet og ønsker å innpasse i det norske høgre utdanningssystemet. Utvalget foreslår at således at oppgaver som i dag ivaretas av Norgesnettrådets sekretariat v/NAIC og den enkelte høgre utdanningsinstitusjon overføres til det nye Senteret for evaluering og akkreditering. Unntak fra dette vil være utdanninger i utlandet som er tatt som en del av et utvekslings- eller utdanningsprogram, og der dette er tilrettelagt av en allerede akkreditert norsk høgre utdanningsinstitusjon. Slike programmer vil her kunne betraktes som en del av de studiene den enkelte tar ved en allerede akkreditert norsk institusjon. Norgesnettrådets oppgaver og rolle bør vurderes i sin helhet i lys av utvalgets forslag om etablering av Senter for evaluering og akkreditering.

Når det gjelder dokumentert kunnskap som den enkelte har ervervet utenfor det ordinære høgre utdanningssystemet, og som den enkelte ønsker å benytte i forbindelse med studier ved universiteter og høgskoler, drøftes dette i utvalgets innstilling NOU 1999: 17 Realkompetanse i høgre utdanning. Det foreslås her etablert et system for dokumentasjon av den enkeltes kompetanse, og at Samordna opptak står for saksbehandlingen av søknader.

En akkreditering av institusjonene vil innebære at senteret godkjenner at institusjonene tilbyr utdanninger som kan gi grader innenfor det norske høgre utdanningssystemet. I tillegg må senteret ta stilling hva slags institusjonsbetegnelse institusjonen skal kunne bruke: universitet, vitenskapelig høgskole, høgskole eller kunsthøgskole. Senteret skal her foreta en faglig formell vurdering av om institusjonen oppfyller de kravene som institusjonsbetegnelsen stiller. Det blir opp til departementet å avgjøre om institusjonen faktisk skal få rett til å endre institusjonsbetegnelse. Kapittel 14 inneholder en nærmere drøfting av institusjonsinndelingen.

Senteret for evaluering og akkreditering må i tillegg foreta vurdering av institusjonens rett til å gi akkreditert utdanning innenfor bestemte fagområder, på bestemte gradsnivåer og når det gjelder helhetlige yrkesutdanninger. Institusjonene må ikke søke om akkreditering av mindre endringer i studie- og fagplaner for utdanninger som allerede er akkreditert. Senteret vil også foreta evalueringer av institusjonene og utdanningene. Hvis en senere evaluering viser at institusjonen ikke lenger oppfyller de kravene som ligger til grunn for akkrediteringen, må denne kunne trekkes tilbake.

Av hensyn til institusjonenes samfunnsmessige betydning vil det være viktig at dokumenter som omhandler evaluering og akkreditering av utdanninger og høgre utdanningsinstitusjoner ikke betraktes som arbeidsdokumenter for institusjonene og Senteret for høgre utdanning, men er offentlig tilgjengelig informasjon. Informasjonen kan danne grunnlag for både debatt om høgre utdanning, sammenligninger mellom institusjoner og for enkeltpersoners studievalg.

Akkreditering

Både evalueringer og akkrediteringer av institusjoner og utdanningstilbud må ha utgangspunkt i faglige vurderinger som blir utført av personer med høy kompetanse innenfor de fagområdene som skal akkrediteres. Når det gjelder utføring av evaluering vises det til kapittel 7 for en redegjøring om dette.

Hensynet til nøytralitet og det begrensede antall personer med relevant faglig kompetanse i Norge vil innebære at akkreditering må utføres av kommisjoner som blant annet er sammensatt av fagpersoner fra internasjonale forsknings- og utdanningsmiljøer. Senteret for evaluering og akkreditering vil selv være sekretariat for kommisjonene.

Senteret for evaluering og akkreditering må foreta akkreditering av nye utdanninger ved institusjonene. Hensyn til institusjonenes handlingsrom og fleksibilitet gjør at en prosedyre der institusjonene først må søke om å få akkreditert tilbud og så gå gjennom omfattende akkreditering, er lite hensiktsmessig. I stedet bør allerede akkrediterte institusjoner være forpliktet til å søke om godkjenning av tilbud som settes i gang, mens Senteret for evaluering og akkreditering er forpliktet til å gjennomføre akkreditering av tilbudet innen en viss tid. På denne måten sikrer man kontinuitet og fleksibilitet i institusjonenes virksomhet. Senteret får også informasjon om kvaliteten i det opprettede studietilbudet gjennom de erfaringer som har dannet seg i løpet av den tiden utdanningstilbudet har eksistert.

På lik linje med nye utdanningstilbud må også nye institusjoner akkrediteres. Disse må gjennom en akkreditering før de kan tilby godkjente utdanningstilbud. I tillegg kan Senteret for evaluering og akkreditering gjennomføre evalueringer og akkrediteringer av institusjoner og utdanningstilbud som tidligere er akkreditert. Institusjonene kan her bli tildelt «mangellapper» ved utdanninger som ikke tilfredsstiller minimumsmål for kvalitet, og også få underkjent utdanningstilbud.

På grunnlag av søknader fra institusjonene, er det mulig å få vurdert om institusjonene skal endre institusjonskategori. Her vil senteret gi en anbefaling til departementet som fatter den endelige beslutningen om dette.

Orienteringen som gis institusjonene fra Senteret for evaluering og akkreditering kan være av ulik art. I de tilfellene der det er oppdaget vesentlige mangler ved kvaliteten i tilbudene som fra institusjonene, gis det beskjed om dette til institusjonene. De får så mulighet til å rette opp mangler innen en viss tid, i nær kontakt med senteret. Hvis det etter dette fortsatt er vesentlige mangler ved utdanningstilbudet, gir senteret uttrykk for at vesentlige mangler tilsier at utdanningstilbud ikke lenger kan godkjennes. Utdanningen kan dermed ikke inngå i et godkjent utdanningsløp og vil heller ikke kunne motta statlige tilskudd.

Hvis senteret finner at det ikke lenger kan anbefale at institusjonen får tilby akkrediterte utdanningstilbud innenfor høgre utdanning, og at institusjonen dermed ikke oppfyller de kravene som stilles for å kunne kalle seg universitet, vitenskapelig høgskole eller statlig høgskole, må saken oversendes departementet.

Det er senterets styre som fatter de relevante vedtak når det gjelder akkreditering av institusjoner og utdanningstilbud. Eierene av institusjonene vil bli orientert om innholdet i undersøkelsen og om grunnlaget for vedtaket som fattes.

Et framtidig akkrediteringsorgan for norsk høgre utdanning vil omfatte hele det høgre utdanningssystemet. Hovedhensynet bak opprettelsen av en slikt senter er å øke oppmerksomheten rundt kvalitetssiden av institusjonenene, slik at dette i enda større grad er styrende for aktiviteten og på denne måten også legge et bedre grunnlag for de utdanningssøkendes valg av lærested. Oppgaver av mer forvaltningsmessig karakter vil ikke bli lagt til et slikt senter.

Senterets oppgave er evaluering og kvalitetssikring, herunder støtte til institusjonenes eget kvalitetssikrings- og kvalitetsutviklingsarbeid, med det formål å videreutvikle kvaliteten i norsk høyere utdanning. Akkreditering innebærer en bedømmelse av om institusjonene og utdanningstilbudene holder minstekvalitet. Hensikten er ikke standardisering og ensretting, men å skape grobunn for mangfold og frodighet i utdanningstilbudet. Et evalueringssystem må reflektere dette, blant annet ved at evalueringskriteriene må være tilpasset den enkelte institusjon og utdanningstilbuds egenart. Av samme grunn bør en være tilbakeholdne med å foreta enkle rangeringer av institusjoner og tilbud.

Både erfaringer fra Norge og andre land viser at evaluering og akkreditering blir ressurskrevende dersom de skal ha tilstrekkelig kvalitet og legitimitet. Rullerende akkrediteringer av eksisterende institusjoner og tilbud ville kreve ressurser som ikke står i forhold til nytteverdien. Av den grunn vil akkreditering i hovedsak gjøres gjeldende for vurderinger av nye tilbud og institusjoner. En bør advare mot etablering av et betydelig evaluerings/akkrediteringsbyråkrati.

Samarbeid mellom institusjoner for høgre utdanning

Utvalget ønsker å gi institusjonene økt ansvar for egen utvikling. Departementet bør i mindre grad enn før regulere institusjonenes indre liv og forholdet mellom dem.

Gitt landets begrensede økonomiske og menneskelige ressurser vil det fortsatt være behov for en arbeidsdeling innenfor sektoren. Selv om institusjonene bør ha anledning til å utvikle nye studietilbud, kan ikke alle drive med alt. Institusjonene bør fortsatt oppmuntres til å satse spesielt på områder der de har særskilt kompetanse. Myndighetene bør ha anledning til å satse spesielt på miljøer som kan levere utdanning og forskning av høy kvalitet og ta de samfunnsmessige hensyn som er nødvendig for å sikre landet relevant kompetanse, både ut fra faglige og regionale hensyn.

Institusjonene har allerede i samarbeid med departementet startet ulike prosesser som skal lede til samarbeid og arbeidsdeling når det gjelder fag, grader og yrkesutdanninger. Det har for eksempel vært avholdt fakultets- og dekanmøter på tvers av institusjonsskillene. Dette arbeidet bør intensiveres. Utvalget mener at institusjonene selv bør ta hovedansvaret for koordineringen av utdanningstilbudene i sektoren. Det er også viktig at disse prosessene blir åpne og gjennomsiktige for allmennheten.

Fellesoppgaver for de høgre utdanningsinstitusjonene som er organisert i henhold til lov om universiteter og høgskoler § 18 bør, som nå, ha en nær tilknytning til departementet og samtidig ha utgangspunkt i de ressurser og behov som finnes ved de høgre utdanningsinstitusjonene. Utvalget ser det som ønskelig at en også framover har mulighet for å opprette enheter som ivaretar slike oppgaver i samforstand mellom departementet og de høgre utdanningsinstitusjonene.

Felles lovgivning

Det er i dag ulike lovverk for private og statlige høgre utdanningsinstitusjoner. Utvalget vil gå inn for at det blir utarbeidet et felles lovverk for de institusjonene innenfor høgre utdanning som har rett til å tilby offentlig akkrediterte gradsutdanninger. Formålet skal være å få et overordnet lovverk som kan virke inkluderende i forhold til dagens mangfold av fagtilbud fra universitetene og høgskolene. En slik felles lov må først og fremst inneholde bestemmelser om hva som skal til for at utdanningsinstitusjoner skal kunne bli akkreditert og underlagt lovverket for høgre utdanning. I tillegg må det fastsettes hvilken instans som skal kunne akkreditere utdanningsinstitusjoner og fagtilbud.

I tillegg til denne overordnede felles loven må det utarbeides en egen lov som følger av den særegne organisasjonsformen for de statlige høgre utdanningsinstitusjonene, i tråd med forslag i kapitlene 11 og 12. Omdannes de statlige institusjonene til særlovsselskaper, må det utarbeides en egen særlov for disse. Organisering av de private høgskolene bør følge av den lovgivning som ellers gjelder for deres organisasjonsform og vedtekter som er fastsatt for dem.

Den overordnede loven for høgre utdanning skal både sette grenser for statsrådens ansvarsområde og synliggjøre statsrådens forpliktelser. Utvalget mener at en ny felles lov for høgre utdanning i mindre grad enn gjeldende lov bør gi departementet fullmakter når det gjelder fastsetting av grader, fag med videre. Institusjonenes mulighet til å tildele grader bør i større grad avgjøres på faglig grunnlag, og derfor legges til Senteret for evaluering og akkreditering. Dette betyr ikke at departementet vil mangle muligheter til å styre kapasitetsfordelingen i høgre utdanning. Departementets viktigste virkemiddel for fordeling av kapasitet vil, som nå, være fordeling av midler til ulike institusjoner og fagtilbud.

15.5.1 Utvalgets forslag

Etter en samlet vurdering av de spørsmål som knytter seg til koordinering og styring i høgre utdanning, fremmer utvalget følgende forslag:

• Det opprettes et fagorgan med en uavhengig stilling vis-à- vis departementet og de høgre utdanningsinstitusjonene for evaluering og akkreditering av utdanninger og høgre utdanningsinstitusjoner. Fagorganets organisering og beskrivelse av arbeidsoppgaver inngår i ny lov for høgre utdanning. Fagorganet betegnes som Senteret for evaluering og akkreditering i høgre utdanning.

• Senteret for evaluering og akkreditering skal akkreditere de institusjonene som skal ha rett til å tilby offentlig godkjent utdanning, og skal akkreditere utdanninger, det vil si vurdere og avgjøre om utdanningene og fagmiljøene oppfyller de krav som stilles til å tildele grader på det aktuelle området. Organet akkrediterer både fagområde og nivå, lavere grad, høyere grad og doktorgrad.

• Resultatet av evalueringene og akkrediteringene skal offentliggjøres.

• Som en følge av utvalgets forslag bør Norgesnettrådets rolle vurderes.

• Senteret for evaluering og akkreditering ledes av et styre som settes sammen på grunnlag av faglig kompetanse, og ikke ut fra partshensyn. Medlemmene av senterets styre oppnevnes av regjeringen. Styret ansetter daglig leder, som er ansvarlig for senterets sekretariat og den daglige driften.

• Det bør opprettes en egen klagenemnd for saker som er behandlet av Senteret for evaluering og akkreditering, og som omhandler akkreditering.

• Evaluering av de høgre utdanningsinstitusjonene og deres utdanninger er en hovedoppgave til Senteret for evaluering og akkreditering. Det skal på denne måten bistå institusjonene i deres arbeid for kvalitetsutvikling. Evalueringer av høgskoler og universiteter skal skje med utgangspunkt i selvevalueringer og faglige baserte analyser av aktivitetene ved institusjonene, som vist i kapittel 7.

• Oppgaver som i dag ivaretas av Norgesnettrådets sekretariat ved NAIC og den enkelte høgre utdanningsinstitusjon overføres til Senteret for evaluering og akkreditering. Senteret skal foreta saksbehandling og godkjenning av utdanninger i utlandet. Unntak er her utdanninger i utlandet som er en del av utvekslings- og utdanningsprogrammer som er tilrettelagt av en institusjon som allerede er akkreditert av senteret.

• Senteret for evaluering og akkreditering skal vurdere om institusjonene har oppfylt de krav som den relevante institusjonsbetegnelsen fører med seg: universitet, høgskole eller vitenskapelig høgskole. Her vil departementet ha beslutningsmyndighet.

• Senteret for evaluering og akkreditering skal utarbeide generelle krav til faglig bredde og fordypning i den enkelte grad eller yrkesutdanning. Senteret gir her de generelle retningslinjene og vurderer om kravene er oppfylt.

• Senteret for evaluering og akkreditering skal presisere regler for godskriving og overførbarhet av utdanning til andre institusjoner.

• Senteret for evaluering og akkreditering kan på selvstendig grunnlag akkreditere, gi beskjed om mangler ved utdanningstilbud og underkjenne utdanningstilbud ved institusjonene ut fra faglige vurderinger av kvaliteten i utdanningene.

16 Universitets- og høgskolebibliotek

16.1 Grunnsteiner i kunnskapsformidlingen

Fag- og forskningsbibliotek har vært grunnsteiner ved etablering av universiteter fra de eldste tider. Et universitet er utenkelig uten et fag- og forskningsbibliotek og et godt bibliotek er en av forutsetningene for et universitets faglige kvalitet.

Å utarbeide rammebetingelser for et utdanningssystem som sikrer relevans og kvalitet, er både en intern oppgave for universiteter og høgskoler og en overordnet politisk oppgave. Det er også en politisk oppgave å bidra til en overordnet utdannings- og forskningsstrategi og et system for livslang læring som er tilpasset samfunnsendringene. I denne strategien har fag- og forskningsbibliotekene en sentral plass.

I St.meld. nr. 40 (1990-91) Fra visjon til virke. Om høgre utdanning slås det fast at «Fag- og forskningsbibliotekene er grunnsteiner i kunnskapsformidlingen innenfor høgre utdanning».

I St.meld. nr. 39 (1998-1999) Forskning ved et tidsskille heter det at «Gode fag- og forskningsbibliotek er en forutsetning for god forskning».

I behandlingen av St.meld. nr. 40 (1990-91) påpekte Stortinget for første gang behovet for at fagbibliotekene blir tettere integrert i eierinstitusjonene (Innst. S. Nr. 230 (1990-91)). For å få dette til mente Stortinget at det blant annet burde satses på kompetanseutvikling for de ansatte i fagbibliotekene. Budsjett-innstilling S. nr. 12 (1996-97) seks år senere presiserte behovet for integrering: «Komiteen vil ... understreke behovet for å sikre fagbiblioteka som ein integrert del av universitet og høgskolar». I budsjettinnstillingen året etter (Budsjett-innstilling. S. nr. 12, (1997-98)) står det: «fag- og forskningsbibliotekene ... har spilt en viktig rolle i utviklingen av KUFs Norgesnett. Komiteen mener man ikke vil få utnyttet dette fullt ut før fag- og forskningsbibliotekene blir tettere integrert i lærings- og forskningsmiljøene i de utdannings- og forskningsinstitusjonene de er del av».

Tettere integrering betyr blant annet at studieoppleggene må ses i sammenheng med bruk av kvalitetssikrede internasjonale og nasjonale faglig relevante databaser, supplert med bibliotektjenester og tilgang til elektroniske oversikter, elektroniske fulltekstdokumenter og fysiske biblioteksamlinger. Det synes også å være en voksende erkjennelse i eierinstitusjonene av at fag- og forskningsbibliotekene må bli en viktig og aktiv del av et fleksibelt og forskningsbasert læringsmiljø.

Mye av den enkeltes kompetanse er datostemplet. I USA regner man med at innen fem år vil 60 pst. av alle jobber kreve en kompetanse som bare 20 pst. av befolkningen har nå. Vår situasjon er ikke vesensforskjellig, og det må legges til rette for en infrastruktur for egenlæring, der den enkelte gjennom et livsløp i størst mulig grad selv kan ta ansvar for å ajourføre, fornye og supplere både teoretisk kunnskap og yrkeskunnskap. Etter endt studium eller kurs bør det legges til rette for at studentene eller kursdeltakerne kan inngå avtale med fagbiblioteket slik at de - på egen hånd og ved hjelp av Internett - kan fortsette å holde seg orientert og dra praktisk nytte av ny faglig utvikling og nye forskningsresultater. Den samme muligheten må stå åpen for bedrifter, institusjoner og organisasjoner. Dette vil være et godt grunnlag for en livslang og uformell problembasert læringsprosess på arbeidsplassen.

16.1.1 Digitale utfordringer

Drivkraften i endringen mot et kompetansesamfunn er utviklingen innenfor IKT. Følgende tre momenter er her vesentlige: økningen i datamaskinkraft, økningen i digital lagringskapasitet og økningen i datanettverkenes (telenettenes) overføringskapasitet.

Ansatte og studenter (også fjernstudenter) ved universiteter og høgskoler vil i økende grad ønske å kommunisere med biblioteket via Internett eller intranett, uten å måtte flytte seg fra egen PC og arbeidspult. IKT har også åpnet for at eksterne brukere kan inngå avtaler med et universitets- og høgskolebibliotek for å få enkel tilgang til referansedatabaser, fag- og forskningsdatabaser og trykt materiale til bruk i praktisk problemløsning på egen arbeidsplass.

I tillegg til å revolusjonere mulighetene for tilgang vil IKT føre til endrede systemer for vitenskapelig publisering og gjøre det lettere for institusjonene å satse på egenpublisering. Redaktøransvar og kvalitetskontroll må ligge i den enkelte institusjon. Det gjelder både den faglige kvaliteten i innholdet og bruk av standardisert registrering. Allmen aksept av felles standarder for registrering vil effektivisere den elektroniske publiseringen og også gjøre tilgangen stadig enklere. På grunn av sistnevnte kan mange fag- og forskningsbibliotek komme til å bli involvert i eierinstitusjonens elektroniske egenpublisering.

I tillegg til å få ansvaret for utvelgelse og kvalitetskontroll, står institusjonene overfor spørsmålet om hvordan sikre tilgang til elektronisk materiale på lengre sikt. Oppbevaring, langtidslagring og gjenfinning av elektronisk materiale arbeides det med både nasjonalt og internasjonalt, og problemene er på langt nær løst.

Eget publisert materiale kalles «grå litteratur». Denne har vært vanskelig tilgjengelig, selv om den i forskningssammenheng kan ha interesse fordi forskningsresultater ofte er foreløpig publisert lenge før de publiseres i tidsskrifter eller i annen form hos forlag. For at publikum skal få fullt utbytte av elektroniske publikasjoner, bør disse være tilgjengelige for fulltekstsøking. All «grå litteratur» fra universitets- og høgskolesektoren kan være tilgjengelig i fulltekst, dersom dokumentene registreres bibliografisk i BIBSYS, med kobling mot dokumentene i fulltekst. Dokumentene kan lagres sentralt eller lokalt. Forutsetningen for en effektiv tilgang til fulltekstdokumentene er at aktørene bruker felles standarder.

Til tross for økt elektronisk egenpublisering er det lite trolig at det blir noen betydelig utflating i veksten av antall trykte og papirbaserte vitenskapelige tidsskrifter. Eksempelvis gikk antall utgitte amerikanske tidsskrifter opp med 62 pst. fra 1975 til 1995, mens antall artikler i disse årene steg med 134 pst. Verdien av å organisere tilgangen til en enorm mengde fag- og forskningsinformasjon vil sannsynligvis også øke. Derfor vil ansatte i fag- og forskningsbibliotek, og andre med særlig kompetanse, stå overfor utfordringer med å filtrere, kvalitetskontrollere og skreddersy informasjon for særskilte målgruppers behov. De får også oppgaven med å forsyne sine brukere med den dokumentasjonen brukerne finner ved søk i referansedatabaser m.m., for langt fra alle dokumenter vil bli tilgjengelige som elektroniske fulltekstdokumenter.

Fag- og forskningsbibliotekenes tjenester vil i de kommende år i økende grad bli basert på såkalte hybride bibliotek. Disse er en kombinasjon av på den ene siden elektroniske bibliotek med online elektroniske referansedatabaser, bibliografiske databaser, faktadatabaser og elektroniske vitenskapelige tidsskrifter, og på den annen side fysiske bibliotek med bøker, tidsskrifter, annet trykt og audiovisuelt materiale m.m. Det betyr at bibliotekene framover vil gi tilgang til både digitale og analoge medier.

16.1.2 Bibliotekressurser

Det er vanskelig å anslå totale årlige kostnader for de norske eierinstitusjonenes biblioteksutgifter. Av utgiftene på vel 400 mill. kroner for personal- og innkjøpsutgifter i universitets- og høgskolebibliotekene i 1998 gikk ca. 120 mill. kr. til innkjøp av bøker, tidsskrifter og tilgang til digitale samlinger og tjenester. Det totale regnskapet for universitetene og de statlige høgskolene var samme år på noe under 14 mrd. kroner. Det betyr at universitets- og høgskolebibliotekenes del av det samlede budsjettet var på ca. 2.8 pst. I 1992 utgjorde til sammenligning utgifter til personalkostnader og innkjøp ved de 88 største universitetsbibliotekene i USA i gjennomsnitt 3,3 pst. av de totale budsjetter.

I 1998 ble det utført ca. 900 årsverk i universitets- og høgskolebibliotekene i Norge. Det samlede antall fysiske bind i bibliotekene var i 1998 ca. 11,2 millioner, og de digitale samlingene som ble innrapportert per 01.01.1999, var på ca. 130 000 datafiler. Sistnevnte tall antas å ha steget i løpet av siste år.

Registrerte utlån til interne brukere ved universiteter og høgskoler utgjorde 2,7 millioner i 1998. Fjernlånet var på 370 000 enheter. Av disse gikk ca. 20 000 til utlandet. Det ble registrert ca. 4,2 millioner besøkende, men her er det en betydelig underrapportering da mange bibliotek av ulike årsaker ikke rapporterer besøkstall. Det er for øvrig et stigende antall virtuelle besøk i fag- og forskningsbibliotekene. Tallet på registrerte elektroniske besøk økte fra 3,5 millioner i 1996 til over 9 millioner i 1998. Også her er det imidlertid en betydelig underrapportering.