Del 1
Mandat, arbeid, verdier, sammendrag og forslag

1 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid

1.1 Utvalgets mandat

Utvalget for høgre utdanning ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 30. april 1998 for å utrede norsk høgre utdanning etter år 2000.

Utvalget fikk følgende mandat:

• «gi ei samla framstilling og vurdering av universitet og høgskolar som utdannings- og forskingsinstitusjonar. Utviklinga skal sjåast på bakgrunn av utdanningsreformene dei siste ti åra og i lys av kunnskap om det høgre utdanningssystemet i andre land. Kvalitet og effektivitet i så vel utdanning som forsking må stå i fokus.

• vurdere behov for endringar i universitets- og høgskolesektoren ut frå dei lovpålagde oppgåvene og i lys av nye krav frå studentar, samfunns- og næringsliv. Her bør ein også vurdere tidsbruk og ressursar til undervisning og rettleiing i forhold til eksamen og sertifisering, og tiltak som kan gi betre samsvar mellom normert og faktisk studietid. For universiteta er det nødvendig å vege rolla som masseutdanningsinstitusjon i forhold til ansvaret for grunnforsking.

• vurdere behov for endringar i universitets- og høgskolesektoren som følgje av auka internasjonalisering, u-landssamarbeid og utvikling av ein internasjonal kompetansemarknad.

• vurdere dimensjoneringsspørsmåla i prinsipielt og langsiktig perspektiv. Prinsipp for dimensjonering og fordeling av kapasitet bør drøftast i nasjonal målestokk, for ulike utdanningsområde og i ulike delar av landet. Kapasitet på hovudfags- og dr.gradsnivå må vurderast særskilt.

• vurdere rekruttering til høgre utdanning i lys av demografiske forhold, endringane i vidaregåande skole og ønsket om å gi ny sjanse til dei som ikkje har hatt høve til å skaffe seg høgre utdanning tidlegare.

• vurdere strategiar og vilkår for omstilling ved institusjonane i lys av m.a. endringar i studenttilgang for ulike studium og behov for å halde oppe kompetanse på viktige fagområde.

• vurdere tilpassinga mellom utdanningssystemet og arbeidslivet i ein breid samanheng, m.a. i lys av OECD sin gjennomgang av norsk høgre utdanning. Det må her takast omsyn til den viktige regionale og næringspolitiske rolle universitet og høgskolar speler. Det må både leggjast vekt på å sikre tilgang på den høgre utdanna arbeidskraft arbeidslivet etterspør, og å leggje til rette slik at den kompetansen kandidatane har kjem til nytte i samfunnet.

• vurdere gradsstrukturen: i kva grad han fremjer og gir rom for studieløp som gir yrkeskvalifikasjonar, om det er behov for å endre krav til fagsamansetjing eller studietid knytt til gradane, eller om det er behov for nye gradar. Utvalet må sjå på kva konsekvensar eventuelle endringar vil få for vitskapsfaga og for rekruttering til forsking.

• vurdere utvikling av studietilbodet med utgangspunkt i reformene i skolen, samt aukande behov for etter- og vidareutdanning, sjå på korleis ny teknologi kan takast i bruk, og drøfte organisatoriske løysingar og tiltak som kan setje universitet og høgskolar i stand til å utvikle rollene sine på desse områda.

• vurdere korleis ein kan utvikle incitamentsstrukturen (m.a. finansieringsprinsipp i forhold til institusjonane og studiefinansieringa) med sikte på best mogleg ressursutnytting, samtidig som kvalitet i forsking og undervisning blir sikra.

• vurdere dei personalmessige, juridiske og økonomiske rammene både for oppdragsverksemd i regi av institusjonane sjølve og for samarbeid med randsoneinstitusjonar i lys av utfordringane frå samfunns- og næringsliv, slik at institusjonane bl.a. er betre i stand til å møte kompetansebehova i arbeidslivet. Utvalet blir bede om å vurdere desse spørsmåla som ei eiga utgreiing innan 1. april 1999, og kan hente inn nødvendig eksperthjelp i arbeidet.

Kyrkje- utdannings- og forskingsdepartementet vil gi utvalet nærare oppdrag når det gjeld etter- og vidareutdanning. Utvalet skal greie ut økonomiske og administrative konsekvensar av forslaga, og minst eitt forslag må vere basert på uendra ressursbruk innan høgre utdanningsområdet.»

Utvalget ble bedt om å utarbeide to delutredninger. De to delutredningene ble overlevert departementet 19. april 1999. Den ene, NOU 1999: 17 Realkompetanse i høgre utdanning, omhandler dokumentasjon av realkompetanse og etablering av kortere studieløp i høgre utdanning. Den andre, NOU 1999: 18 Organisering av oppdragsvirksomhet, er en vurdering av de personalmessige, juridiske, og økonomiske rammene for oppdragsvirksomhet.

1.2 Utvalgets sammensetning

Utvalget har hatt følgende sammensetning:

Professor Ole Danbolt Mjøs, leder

Student Hilde Gunn Bjelde

Rektor Knut Brautaset

Viseadministrerende direktør Gro Brækken

Professor Signe Kjelstrup

Generalsekretær Kari Kjenndalen

Rektor Bjarne Kvam

Professor Ole Henrik Magga

Rektor Victor Norman

Universitetsdirektør Kåre Rommetveit

Student Anne Rygg

Professor Turid Karlsen Seim

Direktør Sven Erik Skønberg

Student Ivar Strand

Professor Rune Sørensen

Nestleder Gerd Liv Valla

Forsker Per Olaf Aamodt

Fylkesmann Tora Aasland

Viseadministrerende direktør Gro Brækken gikk ut av utvalget ved skifte av stilling. Direktør Sven Erik Skønberg ble oppnevnt i hennes sted.

Avdelingsdirektør Hans J. Gjertsen, Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, ble ansatt som sekretariatsleder og rådgiverne Janne Irene Einan, Tine Sophie Prøitz og Erik Strøm som sekretærer.

Rådgiver Per M. Koch, Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, har inngått i sekretariatet fra 15.9 1999. Underdirektør Erling Moe, Statens lånekasse for utdanning, har inngått i sekretariatet fra 01.01 2000. Student Anne Cathrine Berger har hatt ansvaret for utarbeidelsen av kapitlet om høgre utdanning i et flerkulturelt samfunn. Advokat Gudmund Knudsen, Bugge, Arentz-Hansen & Rasmussen har bistått utvalget i juridiske spørsmål i tilknytning til utredningens kapittel 11 og 12. Han har blant annet utarbeidet skisse til lov om statens universiteter og høgskoler med merknader og bidratt i utformingen av skisse til lov for høgre utdanning. Begge skissene er vedlagt utvalgets innstilling.

1.3 Utvalgets arbeid og arbeidsform

Utvalget har hatt 26 utvalgsmøter. Utvalget la opp til en arbeidsform som søkte å inkludere enkeltpersoner og miljøer med særlig ekspertise og interesse for temaer som utvalget behandler.

Utvalget la fram to delutredninger den 19. april 1999. Arbeidet med å få fram disse delutredningene medførte et stort arbeidspress og en betydelig arbeidsinnsats. Utvalget har i tillegg til denne innsatsen brukt ett år på den mest arbeidskrevende del av hovedutredningen. Ut fra den fastsatte frist og den knappe tid som stod til disposisjon har arbeidet vært svært krevende, også fordi mandatet omfatter kompliserte og utfordrende problemstillinger.

I innstillingen er ulike sider ved høgre utdanning og forskning beskrevet og diskutert. Tekstdelen i hvert kapittel inneholder et betydelig bakgrunnsmateriale. Utvalget har i sitt arbeid lagt avgjørende vekt på å fremme og formulere de prinsipielle vurderinger og de konkrete forslag som finnes i slutten av hvert kapittel. Et sammendrag av utvalgets vurderinger og samtlige av utvalgets forslag finnes i kapittel 2Til kunnskapens pris - verdier og perspektiver.

15.-17. mars 1999 var deler av utvalget i England. Utvalget hadde møte med lederne for tilsvarende utvalg i Australia og England; professor Rodrick West, som ledet The Higher Education Financing and Policy Review Committee, og Lord Ron Dearing, som ledet the National Committee of Inquiry into Higher Education (The Dearing Committee). På møtet deltok også Director Thomas J. Alexander og Principal administrator Alan Wagner, fra OECD. Sekretariatet hadde også møter med Council of Vice Presidents and Chancellors, Council of Industry and Higher Education, samt Higher Education Funding Council of England

27.-28. mai 1999 var deler av utvalget i Finland. Sentrale temaer for studiereisen var den finske satsningen på utdanning og forskning i de seneste årene. Utvalget hadde flere møter med sentrale personer fra Undervisningsministeriet, Finlands Akademi, yrkeshøgskolen Arcada og Helsinki Universitet.

2.-9. oktober 1999 var deler av utvalget på studiereise i USA. Utvalgets medlemmer besøkte følgende institusjoner: University of Virginia, Hollins University, Virginia Tech og University of Maryland. Utvalget hadde møte ved American Association of Universities, der blant andre President Nils Hasselmo og Martin Trow deltok.

Medvirkning fra andre

Mange av utvalgets møter har vært lagt til høgskoler og universiteter i Norge. Det ble her gitt anledning for representanter fra institusjonene til å komme med synspunkter på utvalgets arbeid. Utvalget har hatt møter følgende steder:

19.10 98: Universitetet i Tromsø

29.01 99: Høgskolen i Stavanger

17.08.99: Høgskolen i Agder

01.11 99: Handelshøyskolen BI

25.11 99: Norges Handelshøyskole

10.12 99: NTNU i Trondheim

I forbindelse med enkelte av temaene utvalget arbeidet med etablerte utvalget arbeidsgrupper som også inkluderte medlemmer utenfra. Disse bidro med viktige innspill til beskrivelser og vurderinger som ble benyttet i utvalgets arbeid.

I arbeidsgruppe om gradsstruktur i høgre utdanning bidro generalsekretær Per Nyborg i Det norske universitetsråd, generalsekretær Widar Hvamb i Det norske høgskoleråd, direktør Toril Johansson ved Universitetet i Oslo og studiedirektør Ingrid Bergslid Salvesen ved Universitetet i Tromsø. Arbeidsgruppe om forskningens plass i høgre utdanning ble ledet av rektor Kåre Norum,. Rådgiver Olaug Kristine Bringager ved Universitetet i Oslo bidro med verdifulle innspill til utvalgets utredning. I arbeidsgruppe om visjoner i høgre utdanning bidro seksjonsleder Egil Kallerud og forsker Øyvind Såtvedt ved NIFU.

I tillegg til arbeidsgrupper har utvalget vært i dialog med ulike referansegrupper angående bestemte temaer, deriblant internasjonalisering. I referansegruppen for internasjonalisering har Trude Rikstad, Tor Halvorsen og Svein Michelsen ved Institutt for administrasjons- og organisasjonsvitenskap ved Universitetet i Bergen og Roger Abrahamsen, Per Gunnar Olsen fra LO og direktør Ulf Lie ved Senter for internasjonalt universitetssamarbeid bidratt.

I løpet av sitt arbeid mottok utvalget mange innspill som alle har bidratt til utformingen av utvalgets utredning. Utvalget vil gjerne få rette en takk til forhenværende ekspedisjonssjefer Tore Olsen og Arve Kjellberg, avdelingsdirektør Sverre Rustad, direktør Oddvar Haugland, rektor Tove Bull, rådgiver Kirsti Mamen-Lund Harg, fagsjef Bård Mejdell Johansen, ekspedisjonssjef Vidar Oma Steine og professor dr. juris Jan Fridhjof Bernt.

Utvalget vil takke Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet for godt samarbeide med hensyn til å legge til rette for gode arbeidsforhold for utvalget og for all den praktiske hjelp departementet har gitt sekretariatet med å løse praktiske og tekniske oppgaver i forbindelse med arbeidet. En særlig takk går til ekspedisjonssjef Jan S. Levy i Universitets- og høgskoleavdelingen og ekspedisjonssjef Petter Skarheim i Avdeling for voksenopplæring og utdanningsfinansiering, og medarbeidere i de to avdelingene som har lest og kommentert kapittelutkast og bidratt med viktige korreksjoner.

1.4 Tolkning av mandatet, oppbygning av utredningen, eksterne utredninger

Mandatet legger opp til en meget bred innfallsvinkel. Utvalget er bedt om å gi «ei samla framstilling og vurdering av universitet og høgskolar som utdannings- og forskningsinstitusjoner». I tillegg til denne universelle tilnærming er det lagt inn en rekke føringer på avgrensede spørsmål, som det har vært ønskelig at utvalget tok stilling til. Mandatets hovedoppdrag har vært å skissere løsninger på de utfordringer som høgre utdanning i Norge vil stå overfor i årene framover. Denne utredningen søker å gi svar på spørsmål som følger av de senere års utvikling innenfor institusjonene og i samfunnet utenfor. Utvalgets innstilling er delt inn i 3 deler og 22 kapitler:

Del I Mandat, arbeid, verdier, sammendrag og forslag

Kap. 1 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid

Kap. 2 Til kunnskapens pris - verdier og perspektiver

Del II Bakgrunn og økonomisk utvikling

Kap. 3 Høgre utdanning i dag

Kap. 4 Høgre utdanning og økonomisk utvikling

Del III Høgre utdanning og forskning i kunnskapssamfunnet

Kap. 5 Høgre utdanning i et internasjonalt perspektiv

Kap. 6 Informasjons- og kommunikasjonsteknologiens betydning

Kap. 7 Kvalitet og effektivitet i læringsmiljøet

Kap. 8 Forskningens plass i høgre utdanning

Kap. 9 Gradsstruktur i høgre utdanning

Kap. 10 Prinsipper for dimensjonering i høgre utdanning

Kap. 11 Organisering og tilknytningsform i høgre utdanning

Kap. 12 Ledelse og styring i institusjonene

Kap. 13 Finansiering av høgre utdanning og forskning

Kap. 14 Institusjonsinndelingen i høgre utdanning

Kap. 15 Evaluering og akkreditering i høgre utdanning

Kap. 16 Bibliotekene i høgre utdanning

Kap. 17 Museene i høgre utdanning

Kap. 18 Høgre utdanning og arbeidslivet - livslang læring

Kap. 19 Høgre utdanning og forskning i det samiske samfunn

Kap. 20 Høgre utdanning og kvenene

Kap. 21 Høgre utdanning i et flerkulturelt perspektiv

Kap. 22 Økonomiske og administrative konsekvenser

Eksterne utredninger

Det ble utført følgende utredninger på oppdrag fra utvalget:

Norsk institutt for studier om forskning og utdanning (NIFU): Forholdet mellom høgre utdanningsinstitusjoner i Norge

NIFU: Eksamens- og evalueringsformer

NIFU: Gradssystemet og gradsstruktur

NIFU: Noen internasjonale trender

NIFU: Internasjonal studie av institusjoners strategier innen etter- og videreutdanning

NIFU: De høgre utdanningsinstitusjonene i et verdiperspektiv

NIFU: Ekstern finansiering av forskning i et komparativt perspektiv

Statistisk sentralbyrå og Norges handelshøgskole: Betydningen av høyere utdanning og akademisk forskning for økonomisk vekst: En oversikt over teori og empiri

Norsk institutt for by- og regionsforskning (NIBR): Høgskolenes regionale betydning

SOFF: Notat om fjernundervisning/fleksible utdanningsformer

Sosialøkonomisk institutt: Universitetene i et samfunnsøkonomisk perspektiv

Kjetil A. Flatin, Anne Cathrine Berger og Dag Hovdehaugen: Kvalitet og effektivitet i læringsmiljøet

Det norske universitetsråd / Senter for internasjonalt universitetssamarbeid: Internasjonalisering av høgre utdanning

Pedagogisk forskningsinstitutt, Universitetet i Oslo (PFI): Studiekvalitet i praksis. En oppfølgingsstudie av bruken av begrepet «studiekvalitet» i praksis ved universiteter, vitenskapelige og statlige høgskoler

PFI: Kvalitetssikring ved høgre utdanningsinstitusjoner

PFI: Utvikling av eksamensformer

PFI: Universitetet som moraldannende fellesskap

PFI: Pedagogiske kvalifikasjoner blant lærere i høyere utdanning - Bruk av «portfolio» som dokumentasjonsform

Didrik Seip: Økonomisk styring av universitets- og høgskolesektoren

Statistisk sentralbyrå har bistått sekretariatet med data og framskrivninger

Det vil bli tatt stilling til eventuell publisering av eksterne utredninger på et senere tidspunkt.

Vedlegg

Utvalget har funnet det hensiktsmessig å la enkelte utredninger, notater og sammendrag av eksterne utredninger følge som vedlegg til innstillingen. Det er inkludert dokumenter som inneholder beskrivelser og drøftinger av spørsmål som på ulike måter bidrar til å belyse en rekke problemstillinger som er behandlet i innstillingen. Vedlagt følger:

1. Kunnskapens hus i det norske system, Rune Slagstad

2. Lovutkast med kommentarer

3. Notat av Gudmund Knudsen, Universitetsloven - forholdet mellom departementet og institusjonene i undervisnings- og forskningsspørsmål

4. Notat av Gudmund Knudsen, Lov om universiteter og høgskoler. De ansattes stilling.

5. Notat av Gudmund Knudsen, Organisering av statlig virksomhet

6. Notat av Jan Fridthjof Bernt, Universitetenes rettslige status - i dag og i morgen

7. Brev fra Det kongelige finansdepartement av 07.04.2000

8. Kvalitet og effektivitet i høyere utdanning, Kjetil A. Flatin

9. Høgskolenes regionale betydning, Bjørnar Sæther, Jan Mønnesland, Knut Onsager, Kjetil Sørlie, Petter Arboe

10. Paradigmeskiftet i utdanningssektoren, Eirik Lindberg

    1

11. Scenarier for IKT i høyere utdanning mot 2010, Arbeidsgruppen for digitale læremidler (ADL)

    1

12. Brev fra SSB om økonomiske og administrative konsekvenser

    1

13. «Eksamen» innen høgre utdanning i Norge, Per Lauvås

    1

14. Visjoner og verdier for høgre utdanning, Øyvind Såtvedt og Egil Kallerud

    1

15. Kunnskapsinvesteringer og økonomisk vekst, Torbjørn Hægeland og Jarle Møen

    1

16. Universitetene, Nils-Henrik M. von der Fehr og Karl Ove Moene

    1

17. «Studiekvalitet i praksis», Gunnar Handal og Kirsten Hofgaard Lycke

    1

18. Internasjonalisering av høgre utdanning og forskning: Kunnskapsutvikling mellom globalisering og lokal identitet, Senter for internasjonalt universitetssamarbeid, Det norske universitetsråd

    1

19. Høgre utdanning i samspill med arbeids- og næringsliv i et nasjonalt og internasjonalt perspektiv, Rolf Kristiansen

    20.Noen internasjonale trender i høgre utdanning, Berit Lødding

    2

20. Internasjonal studie av høgre utdanningsinstitusjoners strategier innenfor etter- og videreutdanning, Ellen Brandt

    2

21. Gradsstruktur og gradssystem - en komparativ studie, Heidi Dybesland

2 Til kunnskapens pris - verdier og perspektiver

- «Bernard av Chartres pleide å si at vi er som dverger på skuldrene til kjemper slik at vi kan se mer enn dem og ting lenger borte - ikke fordi vårt syn er skarpere eller vi er bedre egnet, men fordi vi blir båret høyt, løftet av deres kjempeformat.»John av Salisbury i Metalogicon III.4 1159

- «Ung kann ikkje læra av gamall./ Kunde han det vart han gamall sjølv/ og våga seg ikkje på livet;/men berre den som vågar kann vinne.»

Arne Garborg i Kvæde 1903

To visdomsord, et fra nesten tusen år tilbake, et annet knapt hundre år gammelt, illustrerer den spenning høgre utdanning befinner seg i ved det vår vestlige kronologi definerer som inngangen til et nytt årtusen. Det er en spenning mellom tradisjon og kritisk innovasjon, mellom respekt for den nedarvede kunnskap og begjæret etter ny innsikt, mellom den forankrede trygghet og motet til oppbrudd. Ny er denne spenningen så visst ikke, annet enn for dem som nå opplever den i en samtidssituasjon som alltid og med rette oppfattes som unik.

Det er derfor lett å ta store, kontrasterende og relativt historieløse ord i munnen når vi beskriver vår egen tids utfordringer og spesielle karakter. Samtidig er samtiden den eneste tid uten etterpåklokskapens forklaring, og den fremstår naturlig nok som sammensatt, motstridende, uoversiktlig i forhold til de valg som må treffes og den framtid som skal formes. Forandringstakten i dag er stor særlig i vår del av verden, og den teknologiske utvikling sprenger stadig grenser vi trodde fantes. Noen endringer skjer gradvis, andre har karakter av kvalitative sprang. Desto vanskeligere er det å forholde seg til det som ikke lar seg framskrive, å foregripe noe før det lar seg gripe, forutse noe før det lar seg se.

Høgre utdanning er på samme tid tilbakeskuende og fremadrettet. Den er et redskap for å oppnå et bedre samfunn med et solid næringsgrunnlag, og den er uttrykk for dypt rotfestede tradisjoner og verdier som har preget vår historie, vår kultur og vår livstolkning. Den bekrefter, utvikler og utfordrer mennesket som tenkende og skapende vesen, samtidig som den gir de ferdighetene som skal til for å møte en virkelighet som stadig omskapes av den kunnskap som vinnes. Høgre utdanning skal ikke bare kvalifisere profesjonelle fagmennesker og kompetente yrkesutøvere, men også ha som mål å bidra til å utvikle selvstendige og innsiktsfulle mennesker. Mennesket tester sine grenser i en dannelsesprosess der det oppøver og tøyer sine evner.

• Derfor er høgre utdanning et gode for det enkelte menneske som et dannelsesprosjekt for den frie og søkende ånd, som en kilde for kunnskapstørst, som en arena for skaperevne og brytning med nye og kritisk kullkastende spørsmål, som en spennende ferd mot det vi ennå ikke vet.

• Derfor er høgre utdanning også et gode for det menneskelige fellesskap, for samfunnet, som i dag ikke kan fungere uten den forskningsbaserte kunnskap som høgre utdanning representerer. Vi lever i et kunnskapssamfunn og vi lever av prosesser og produkter det krever kunnskap å utvikle og å nyttegjøre seg.

Kunnskapens verden, dens ansvar og risiko

I det moderne samfunn er vitenskapen sentral som grunnlag for vår forståelse av oss selv, av naturen, av samfunnet. Vårt verdensbilde er vitenskapelig, og forskningsbasert kunnskap om fortid og samtid endrer etablerte forutsetninger og skaper nye fortolkningsrammer for våre handlinger og politiske overveielser. Vitenskapelig kunnskap er et grunnleggende trekk ved vår livsforståelse og våre kulturelle uttrykk slik at selv det okkulte og tilsynelatende irrasjonelle gjerne ikler seg vitenskapens språk.

Sammen med en demokratisk samfunnsutvikling har kunnskap skapt nye valgmuligheter som tidligere var begrenset av vaner, tradisjon eller natur. Dette utfordrer vårt verdisystem, og kunnskapsutviklingen har ikke bare politiske virkning, den skaper ny politisk og ny kulturell og verdimessig dynamikk og er i seg selv en beslutningsarena som omformer våre liv.

Samtidig som den forskningsbaserte kunnskap har økt i betydning, fremstår den som mer og mer uoverskuelig, kompleks, spesialisert, ja, endog fragmentert. Polyhistorikerne, de som behersket all kunnskap, deres tid er definitivt forbi. Samtidig er det ingen løsning å gjøre en dyd av det fragmenterte kunnskapsunivers. Alle fag gjør bruk av vitenskapelige tankesett og metoder som skal oppmuntre til etterrettelighet og intersubjektiv kontroll, til saklig debatt og til en åpen og kritisk prøvende holdning til påstander og holdninger. Tanken om universitetet som institusjon og akademisk fellesskap understreker at kunnskap fra ulike fag og disipliner inngår i et større og felles kunnskapsunivers som overgriper det enkelte fag og bidrar til å utvide dets referanseramme. Flerfaglig samvirke og tverrfaglig integrasjon er i økende grad svaret på slike utfordringer. Det gjelder ikke minst i forståelsen av sammenhengen mellom mennesket som biologisk vesen og som tenkende, troende og sosialt individ.

Likevel er mangfoldet og avstandene innenfor de utdanningstilbud som gis, slik at studentene mer enn forskerne må komme til rette med de mange disparate spesialiteter. Selv innenfor profesjonsutdanningene kan forskere begrense seg til sin egen lille teig. Det gir et mangfold av mulige fagtilbud, med det å være en forskningsbasert utdanningsinstitusjon representerer et utfordrende ansvar til en mer sammenholdende og relasjonell tenkning og planlegging. Problembasert læring er et forsøk på dette. Det samme gjelder arbeidet med de etiske utfordringer vi står overfor både i forhold til kunnskapens bruk og konsekvenser og i forhold til kunnskapssystemets interne avgjørelser og handlingsmønstre. Denne etiske utfordring forsterkes av en sosial differensiering og yrkesmessig spesialisering som medfører større gjensidig avhengighet, samtidig som erkjennelsen av dette er svekket. Den forsterkes også av at ny kunnskap kan være overraskende og uforutsigbar, at den innebærer en risiko vi må bevisstgjøre oss.

Fellesskapets lærested

Høgre utdanning skjer i et rom der både lærere og studenter er i en læringprosess. Den kunnskap som formidles, skal være pålitelig, men samtidig under stadig prøving og fornyelse. Dette krever nærhet og åpenhet mellom deltakerne i læringsprosessen. Blant tre ulike tradisjoner i Europa når det gjelder høgre utdanning, ble den tyske tradisjon med utviklingen av forskningsuniversitetet normdannende for det norske systemet. Et av de grunnleggende prinsippene i denne modellen var enhet mellom vitenskap og undervisning. Universitetet representerte en institusjonalisering av den stadig pågående vitenskapelige streben etter erkjennelse. Vitenskapelig kunnskap var ikke et ferdig fasttømret lærestoff, men forutsatte den selvstendige, kritisk reflekterende tilegnelse. Utviklingen av en spesifikk fagkompetanse skulle forenes med kritisk, kulturell dannelse. Gjennom slike dannede mennesker ville så forskningens framskritt kunne omsettes i samfunnsmoralsk utvikling.

Det borgerlige samfunnssynet som historisk preget denne modellen, hørte i Norge embetsmannsstaten til. Samtidig førte den demokratiske og nasjonsbyggende bevisstheten til en sterk folkeopplysningstradisjon og en bred opparbeiding av det som i dag kalles «kunnskapsallmenningen». Landet skulle bygges med kunnskap, og kunnskap var makt. Også den sosialistiske bevegelse var kunnskaps- og skoleringsorientert, og det sosialdemokratiske norske etterkrigssamfunnet hadde lik rett til utdanning som en av sine fanesaker. Dette har samlet sett ført til en sterk nasjonsarv innenfor norsk forskning og utdanning, og det har hittil ivaretatt en faglig balanse der humanistiske fag har vært holdt i hevd i en teknisk-naturvitenskapelig utbygningstid, samtidig som samfunnsfagene har bidratt til å forstå og utforme det norske samfunnet, særlig innenfor offentlig sektor.

De første omfattende forsøkene på en institusjonell reformulering av universitets- og høgskolesystemet gjennom seksti- og sytti- tallet førte til en revitalisering av noen av de tradisjonelle akademiske idealene. Studenter etablerte seg som faglige medspillere. Organisatorisk førte dette til en demokratisering av universitetene og de høgre utdanningsinstitusjonene der den klassiske kollegialitet av fagfeller ble kombinert med en demokratisk korporativ styringsstruktur, som ved siden av studentene ga plass til også andre grupper av ansatte i de besluttende organer. Denne organisatoriske reformen kan også ses som uttrykk for den demokratiseringen av samfunnslivets institusjoner som sosialdemokratiet gjennomførte i etterkrigstiden.

De varige organisatoriske reformene gav studentpolitikken et institusjonelt tilhold. Mens studentene på syttitallet var mest opptatt av samfunnskritikk og de store politiske spørsmål, var åttitallets studentaktivitet innrettet mot forbedring av studievilkår og velferdsordninger. Det seneste tiåret har denne utdanningspolitiske interessen utviklet seg til et bredt strategisk engasjement med merkesaker som studiekvalitet og ansvar for egen læring, økte valgmuligheter og internasjonalisering av utdanningstilbudet.

Vekst og livslange læringsløp

Høgre utdanning er ikke lenger et tilbud for de få, men for de mange. Institusjoner som tidligere var små, oversiktlige og elitære, er i løpet av et par tiår blitt massebevegelser. I Norge gjelder det i hele utdanningsbredden med unntak for noen få adgangsbegrensede studier. Omlag halvparten av norsk ungdom velger i dag en eller annen form for høgre utdanning, og på femti år har antallet studenter økt fra 5 000 til 170 000. Nye grupper befolker utdanningsinstitusjonene. Kvinner har i dag en selvsagt rett til utdanning, og løpet av de vel hundre år de har hatt denne rett, bevist hvilken kunnskapsressurs de representerer. Det er fremdeles en påtrengende oppgave å styrke innsatsen i forhold til befolkningsgrupper der utdanningsnivået er lavere enn gjennomsnittet.

Veksten i studenttall har imidlertid ført til at undervisningssituasjonen ofte er preget av ressursfattige løsninger som skaper avstand mellom lærer og student, og prøvingsformene understreker dette. Finansieringsordningen har i en viss forstand satt studentene i sentrum gjennom å gi institusjonen betalt for studieplasser og antallet vekttall. det gir også studenten en viss makt slik at de studievalg studentene foretar, har betydning for institusjonen. Samtidig har dette medført en ny kvantitativt preget diskurs der studentmennesket først og fremst har interesse i kraft å være studieplass eller vekttallsprodusent som belegger institusjonenes effektivitet.

Det skal settes pris på studenter, men deres nytte og betydning må ikke vurderes etter den prislapp de til enhver tid måtte ha. Tid, rom og et miljø som stimulerer og utfordrer også gjennom tverrfaglige møteplasser og samtalesteder, er mange steder mangelvare. Studenter, særlig på lavere nivå, føler seg ikke sett, verken menneskelig eller faglig. Dette er ikke bare et sosialt problem, men en av de store utfordringer til den faglige og pedagogiske kvalitet i en høgre utdanning som vil forsvare enheten mellom forskningskultur og et undervisningssamfunn der det lærende menneske står i sentrum.

Studenter i dag legger ikke studietiden bak seg; den er bare en begynnelse. Den tilbakeskuende drøm om «studentens lykkelige dager» er erstattet av utfordringen til en livslang læringsprosess og omstillingsevne. I dette ligger en enorm kunnskapsinvestering og -potensiale, og det forblir en utfordring ikke bare å nyttegjøre seg denne stadig voksende kompetanse i befolkningen, men også å vedlikeholde den gjennom videre- og etterutdanning

Samfunnets ansvar og markedets vilkår

Arenaen for valgalternativer i høgre utdanning, kan skisseres som bestemt av tre ytterpunkter. Det ene er den klassiske universitetstradisjon med vekt på frihet og selvforvaltning både institusjonelt og personlig. Det andre er den tilretteleggende og styrende stat med et overordnet ansvar for at fellesskapets interesser blir ivaretatt gjennom en god utnyttelse og fordeling av ressurser og ved å etablere nasjonale normer og standarder tilpasset en internasjonal virkelighet. Det tredje er de ønskemål studentene har og forventningen om et aktivt samspill mellom høgre utdanning og arbeids- og næringsliv.

Mens institusjonene har slitt med å ivareta mange studenter på en akademisk forsvarlig måte, krever samfunnet mer igjen for den investering av fellesskapets midler som slik masseutdanning krever. Norsk høgre utdanning er i all hovedsak statlig forsørget. Dermed har også staten som fellesskapets forvalter rimelig rett til å utøve et styringsansvar overfor institusjonene. Likevel er den statlige betalingsviljen knapt tilstrekkelig til alene å opprettholde et utdanningstilbud gjennomgripende kjennetegnet av kvalitet.

Dette reiser spørsmålet om mulige grenser for hva det offentlige kan eller skal finansiere og om det finnes alternative inntektskilder. Noen vil hevde at perspektivet derfor er blitt forskjøvet fra statsintervensjon for å kompensere for markedssvikt til markedstilpasning for å kompensere for statssvikt. Det har utviklet seg en utdanningspolitisk diskurs preget av markedstenkning. Universiteter og høgskoler blir da primært å forstå som kunnskapsbedrifter med økte krav til produktivitet, større bedriftsøkonomisk effektivitet og bedre brukertilpasning. Forskningens og utdanningens betydning blir i forhold til dette best forsvart gjennom en argumentasjon som vektlegger dens nytte i forhold til produktutvikling og næringsorientert verdiskaping. Den særegne selvforvaltende styringsstruktur som har preget institusjonene, kritiseres for manglende omstillingsevne og utfordres gjennom introduksjon av brukerinteresser.

Mange oppfatter det som lite adekvat å ivareta høgre utdanning gjennom en markedsorientert diskurs fordi dette underkjenner vesentlige verdier og et menneskelig dannelsesideal som ikke er markedsrelaterte eller som markedet like gjerne kan true som fremme. Ingen kan imidlertid benekte at også høgre utdanning ikke minst i et internasjonalt perspektiv, er konkurranseutsatt og har et forklaringsbehov i forhold til hva den er god for både overfor vordende studenter og det samfunn de er en del av. Studenter går ikke i flokk, deres valg av utdanning speiler store individuelle variasjoner og mangfoldige interesser. De ønsker å kunne velge så fritt som mulig, og i stigende grad gjør de nettopp det både i innland og utland.

Mangfoldighet, mobilitet og kompatibilitet

I tidligere tider kunne studenter vandre Europa rundt som akademiske omstreifere eller pilegrimer, «peregriner», for å søke den ypperste kunnskap der den var å finne. Også de store lærere var mobile inntil universitetene stagnerte og siden definerte seg i forhold til nasjonale profesjonsbehov. I dag streifes det igjen, virtuelt i en digitalt tilrettelagt virkelighet, eller reelt gjennom kortere eller lengre studieopphold andre steder enn i hjemlandet. Den gang som nå forutsetter dette at kunnskapsfellesskapet er internasjonalt og at den viten som vinnes er universell like mye som den er lokal, den er i alle fall kompatibel.

Kompatibiliteten ivaretas i økende grad gjennom institusjonelt baserte utvekslingsordninger, og internasjonal standardisering av gradsstrukturer og evalueringssystemer. Også et internasjonalt arbeidsmarked forutsetter sammenlignbare utdanningsprogram og kompetansebygging. Kompatibilitet er ikke det samme som kopiering. Men internasjonalisering og i enda høgre grad globalisering utfordrer til åpenhet og til å sikre behovet for en nasjonalt og lokalt relevant høgre utdanning uten å forskanse seg i særegenheter og nostalgi. Hvordan kan vi utvikles i et konstruktivt samspill med internasjonale standarder?

Den digitale teknologi har radikalt endret hvordan vi kommuniserer, leser og skriver, innhenter informasjon. Et skjermbilde er ikke lenger en gjennomstrålt belysning av kroppens irrganger, men det ikon som gir oss tilgang til en hel verden av kunnskap og ulike stemmer, en kanal for nesten uendelige kontaktmuligheter. Geografisk avstand og fysisk tilgjengelighet og nærvær betyr mindre, vi etablerer en slags kommunikativ stedløshet. Innenfor høgre utdanning åpner de nye teknologiske hjelpemidlene store muligheter når det gjelder å utvikle nye læringsformer. Det blir mulig å studere hjemmefra, og fjernstudenter blir ikke fjerne unntaksstuderende. Dette åpner muligheter for etter- og videreutdanning som vi ennå bare ser begynnelsen på. Men maskiner kan aldri fullt erstatte den menneskelige tilstedeværelse i et læringsmiljø. Den nye teknologi utfordrer derfor lærestedene til å utvikle en studiekvalitet som balanserer en oppdatert og kreativ bruk av tekniske hjelpemidler med et lokalt studiemiljø der læring gjennom direkte menneskelig utveksling styrkes.

Studenter har ulike behov og interesser, og de er ikke alle like mobile. Uansett vil det være viktig med et læringsmiljø av høy kvalitet, der de blir sett og tatt på alvor, der de får tilstrekkelig oppfølging og der de stimuleres og forpliktes til ytelse. Fleksibilitet og mulighet for individuell mobilitet er også viktig. Dette kan fremdeles nasjonalt reguleres og dimensjoneres ikke minst ved hjelp av økonomiske virkemidler. Men situasjonen er mer åpen enn før, og selv tunge, tradisjonelle institusjoner må belegge sin verdi.

Blant universitetene har det skjedd en viss differensiering gjennom faglig og politisk profilering. Etableringen av en omfattende høgskolesektor som skulle forene det distriktspolitiske med det yrkesutdannende og det allmenndannende har skapt et institusjonelt mangfold innenfor høgre utdanning i Norge som var utenkelig et par generasjoner tilbake. Fører «akademisk drift» til økt konkurranse gjennom likhet, eller er det forskjelligheten som samlet sett er en styrke? Hvordan håndteres forskjellighet i et samfunn innstilt på mest mulig egalitære systemer? Kunnskapssamfunnet stiller store krav ikke bare til et mangfoldig tilbud, men også til fleksibilitet og forandringsevne. Vi står overfor nye utfordringer både når det gjelder arbeidsdeling og styringssett

Til sammen representerer universitetene og høgskolene i Norge et faglig mangfold som skulle være et godt utgangspunkt for dette. Samtidig vil et skjerpet kvalitetskrav kunne innebære at den kompetanse som foreligger, kanskje like mye bør samles som ytterligere å spres.

Nyttig dannelse

Den diskursive konfrontasjon mellom et markedsorientert språk og et språk forankret i akademisk tradisjon, skal ikke undervurderes. Den dreier seg om ideologisk uenighet, om politiske prioriteringer, om mulige interesseforflytninger og også om ulike utgangspunkt og kulturforskjeller. Imidlertid skal realitetene i den heller ikke overdrives gjennom å reduseres til en kontrovers om nytte. I selve sammenbindingen av forskning med undervisning ligger en forestilling om nytte enten det beskrives som menneskelig dannelse eller velferd. Institusjonene representerer et dannelsesideal som godt imøtekommer et behov for omstilling og livslang læring. Målet er å utdanne selvstendig tenkende mennesker som er i stand til å tilegne seg ny kunnskap og fordomsfritt møte nye forhold og forestillinger. Profesjonsutdanninger som skulle ivareta kongerikets behov for embetsmenn av ulikt slag, preget det første norske universitet som i den forstand var samfunnsnyttig.

Spørsmålet er derfor ikke om de høgre utdanningsinstitusjonene kan tillate seg den luksus å være unyttige, men hvordan og for hvem de best kan være nyttige i forhold til sin særlige oppgave. Svaret kan vektlegges forskjellig for ulike institusjoner og utdanningstilbud. Problematisk blir det først når samme målestokk gjøres gjeldende for alt. Den formidlingsoppgave institusjonene tradisjonelt har hatt, strekker seg lenger enn til å spre kunnskap gjennom undervisning og forskningsformidling, og omfatter også ansvaret for å gjøre kunnskapen produktiv og fruktbar for samfunnets ulike sektorer gjennom samspill for innovasjon. Forskningsbasert kunnskap er ikke bare nyttig, men nødvendig i politikk, i arbeidsliv, næringsliv og miljøutvikling og i forvaltning av naturressurser og kulturuttrykk. Det er likevel nødvendig å sikre at det samlede kunnskapsbidraget ikke blir ensidig utlevert til studenters etterspørsel etter ulike fag, arbeidsmarkedets varierende behov, utviklingstrekk i økonomi og produksjon, regionale politiske interesser.

Frihet med ansvar

Kravet til høgre utdanning om nytte og relevans kan best ivaretas av institusjoner med stor grad av autonomi. Dette åpner for variasjon og fleksibilitet, for styrkede endringsvilkår og -muligheter, og det er også et av de idealer som tilhører det tradisjonelle norske lærested. Den intellektuelle frihet hadde sin korrespondanse i en institusjonell autonomi, fri fra såvel kirkelig som politisk myndighet. Prinsippet om akademisk frihet fikk sin brodd fra de modeller det opponerte mot: middelalderens laugsuniversitet, men like mye rasjonalismens utilitaristiske universitet hvis fulle formål var dets direkte nytte. I stedet skulle nytten hentes ved at den akademiske frihet og selvstendighet ble ivaretatt. Kunnskap skal altså kunne søkes i åpenhet for kritisk etterprøving uten hensyn til partsinteresser, statsmakt og oppdragsgivere.

Dette er disse institusjonenes særlige bidrag og spesielle rolle i samhandlingen med andre samfunnsinstitusjoner og - sektorer. Institusjonell autonomi er viktig for å sikre langsiktighet og uavhengighet, men autonomi må ikke lede til lukkede eller bevoktede revirer. Akademiske institusjoner trenger også selvbesinnelse og kritisk refleksjon over eget ståsted og egne forutsetninger, sitt eget ideologiske bakteppe. Den kultur der høgre utdanning inngår, skal støtte opp om holdninger som fordomsfrihet, saklighet og vilje til tradisjonskritikk, selvkritikk og åpen debatt.

Så er fortiden til stede i vårt minne, nåtiden i vår årvåkenhet og oppmerksomhet, og fremtiden i våre forventninger - også om et kunnskapssamfunn der mennesker beveger og omstiller seg uten å bli rotløse, der læring tjener liv og fellesskap, der personlig og institusjonell frihet verdsettes og respekteres samtidig som den er seg sitt ansvar bevisst.

2.1 Sammenfatninger og forslag

Denne utredningen forsøker å gi svar på spørsmål som følger av de senere års utvikling innenfor institusjonene og i samfunnet forøvrig. Det er kommet klare signaler fra universitetene og høgskolene om at mange av institusjonene og fagmiljøene har problemer både med den interne styring, organisering og koordinering og muligheten for å sette av nok ressurser til undervisning og forskning. Det hevdes at både lærings- og forskningsmiljøene lider under dette. I en viss grad kan dette skyldes ressurstilgangen, og det synes da også å være bred politisk enighet om at miljøene må styrkes finansielt. Det er imidlertid mye som tyder på at store deler av sektoren lider under mer dyptgående strukturelle problemer som forutsetter mer grunnleggende endringer for å kunne løses.

Ut fra en helhetlig betraktning, vil utvalgets forslag fremstå både som brudd og som vektforskyvninger i forhold til etablerte ordninger. Sagt på en annen måte, er diskusjonen om hvorvidt forslagene er relevante tiltak for å møte utfordringene, trolig mer interessant enn diskusjonen om forslagene som helhet representer noe helt nytt eller er en videreutvikling av gamle løsninger. For nærmere begrunnelse for forslagene vises det ellers til «utvalgets vurderinger og forslag» i kapitlene 5-21.

Universitetene og høgskolene skal sikre at samfunnet får tilstrekkelig tilgang på kunnskapsrike, kompetente og kreative kandidater som kan gi viktige bidrag til utviklingen av kultur-, samfunns- og næringsliv. Felles for alle forslagene og tiltakene i innstillingen er tanken om at de skal sette institusjonene i høgre utdanning i bedre stand til å ivareta sitt oppdrag fra samfunnet. Det nasjonale og overordnede ansvar er ikke bare et ansvar for overordnet myndighet, men også for den enkelte institusjon. Institusjonene skal være forankret i et verdisyn som fremmer etisk refleksjon over egen aktivitet og samfunnets interesse.

Det er også et gjennomgående ønske at institusjonene i større grad skal vektlegge og være lydhøre overfor behov og forventninger fra omgivelsene og brukerne av institusjonen. Utvalget ønsker at undervisning og kunnskapsformidling må få større vekt. Incitamentene må utformes slik at institusjonene har interesse av å innrette seg etter studentenes ønsker. Arbeidslivet vil i økende grad benytte seg av den kunnskap og kvalitet som høgre utdanning har. Ny studieatferd og livslang læring vil kreve at institusjonene i større grad «skreddersyr» utdanningstilbud etter krav og forventninger i arbeids- og næringsliv.

2.1.1 Organisasjon

Prinsipper og målsettinger innenfor høgre utdanning skal forvaltes i en organisatorisk og utdanningspolitisk sammenheng. Det blir et spørsmål om hvilke organer som er nødvendige og hvordan en funksjonell arbeidsdeling dem imellom bør være. I kortfattet form tenker utvalget seg en organisatorisk løsning med følgende elementer og oppgavemønster.

Selvstendige institusjoner

Det er en gjennomgående vurdering at høgre utdanning og forskning er i bedre stand til å ivareta behovet for tradisjonsformidling, stabilitet og forutsigbarhet enn behovet for omstilling og fleksibilitet. For utvalget er det et viktig ønske at institusjonene i sterkere grad settes i stand til å møte behovet for omstilling, - som et gjensvar til den høyere omstillingstakt i samfunnet som helhet. Sentrale stikkord i denne sammenheng er ny teknologi, den internasjonale og globale åpenhet, kortere studieløp, økt konkurranse, livslang læring osv.

Etter utvalgets vurdering forutsetter en styrket omstillingsevne også større selvstendighet. Kompleksiteten i høgre utdanning er økende og forutsetter en nærhet mellom problem og beslutningstaker. Større fristilling forutsetter oppbygging av ny kompetanse på lærestedene og fremmer ansvarliggjøring. Tanken er at institusjonene i større utstrekning skal være selvregulerende ut fra større innsikt i behov og forventninger.

Uavhengig faglig akkrediterings- og evalueringsorgan

En annen gjennomgående målsetting er å la hensynet til kvalitet være det styrende prinsipp for aktiviteten ved virksomheten. «Fra regelorientering til kvalitetsstyring» er en litt enkel formulering på et helt sentralt prinsipp for utvalget. Kvalitet er ikke et entydig begrep, og det er redegjort for ulike tilnærminger til dette i innstillingen. Forslagene i tilknytning til finansiering, organisasjon, institusjonsinndeling osv. innebærer samlet sett et ønske om å redusere andre forhold som påvirker institusjonenes aktiviteter enn de som har med kvalitet å gjøre.

Behovet før økt kvalitet i lærings- og forskningsmiljøet tilsier samtidig at større vekt legges på evaluering av utdanninger, fagmiljø og også institusjoner. Etter utvalgets vurdering bør det etableres et uavhengig fagorgan for akkreditering og evaluering i høgre utdanning. Det er viktig at dette organet er uavhengig av så vel departement som institusjonene i høgre utdanning. At en utdanning er godkjent av en uavhengig akkrediteringsinstans, utløser imidlertid ikke automatisk offentlig finansiering.

Offentlige service-/forvaltningsoppgaver

Høgre utdanning og forskning er et offentlig anliggende. I tilknytning til dette finnes det en infrastruktur med en rekke fellesfunksjoner, som for eksempel universitets- og høgskolebiblioteker, vitenskapelige museer osv, med oppgaver som omfatter både det en kunne kalle servicefunksjoner og forvaltningsoppgaver. Hensynet til koordinering og effektiv ressursutnyttelse tilsier at disse aktivitetene vurderes i et samlet perspektiv, enten i de enkelte enheter eller i en egen enhet med ansvar for helheten. Det viktigste her er ikke at denne enheten er samlet geografisk, men at service- og forvaltningsansvaret blir ivaretatt i et samordnet og strategisk perspektiv.

Politikkutforming

Høgre utdanning og forskning er også spørsmål om fordeling av ressurser og velferd på fellesskapets vegne. For å kunne videreføre og ivareta landet som kultur- og vitenskapsnasjon trenger Norge en utdannings- og forskningspolitikk. Lik rett til utdanning for alle er helt sentralt i kunnskapssamfunnet. For å legge grunnlaget for sterke og innovative forskningsmiljøer, trengs det klare prioriteringer. I denne sammenheng vil også regionalpolitiske og andre samfunnshensyn kunne være av betydning. De sentrale myndigheters oppgave vil være å utforme de langsiktige og strategiske vurderinger innenfor det utdannings- og forskningspolitiske området og samtidig bistå den politiske ledelse i håndteringen av de spørsmål som den politiske dagsorden setter. Med utgangspunkt i et resultatorientert finansieringssystem, bør de sentrale myndigheter inngå kontrakter på utdanningsområder, i samsvar med de utdanningssøkendes interesser og med samfunnets behov.

2.1.2 Høgre utdanning i et internasjonalt perspektiv

Med verden som referanseramme

Institusjonene i høgre utdanning skal bidra til søken etter ny kunnskap og gi oss en utvidet forståelse av kulturen, naturen og menneskenes plass i verden. Utdanning og vitenskap er således i sin karakter ikke begrenset av landegrenser. I Norge er det lange tradisjoner for å reise utenlands under utdanningen - noe som har sammenheng med historiske og geografiske forhold. Det kan være fruktbart å skille mellom to trekk i dette bildet - tendensen til å øke samhandlingen mellom land bilateralt og multilateralt (internasjonalisering), og utviklingstrekk der hele verden er referanseramme (globalisering). Historisk har førstnevnte kommet foran sistnevnte. I praksis vil dette i dag være utviklingstrekk som i mange sammenhenger faller sammen, og som samlet utgjør det som ofte benevnes som den «internasjonale utfordringen». Innenfor utdanningssektoren finner vi begge tendenser, der studier i tradisjonelle land blir utvidet med opphold i fjernere strøk.

Høgre utdanning er i dag en næringsvei i de fleste land og et viktig virkemiddel i konkurransen mellom landene. Norge har trolig et av verdens beste systemer for finansiering av utdanning i utlandet og er derfor en stor kjøper av utdanning utenfor landets grenser. Mange tar hele utdanningen i utlandet. Utenlandsstudentene bidrar med en viktig erfaring og kompetanse som setter landet i bedre stand til å orientere seg i en stadig økende internasjonal virkelighet. Disse studentene inngår imidlertid i liten grad i oppbyggingen av systematisk kunnskap ved norske læresteder. Etter utvalgets vurdering bør en derfor i større grad stimulere til korttidsopphold som del av eller i kombinasjon med utdanning ved et lærested i Norge.

Forankring i den enkelte institusjon

Ved å inngå samarbeidsavtaler med utenlandske institusjoner om utveksling av studenter for enkeltkurs eller for større moduler, kan de norske fagmiljøene komme i dialog med disse om pensum og fagplaner. Ettersom studier for lavere grad blir tilført mest midler gjennom Lånekassens ordning for heltidsstudenter i utlandet, er det rimelig at utvekslingsordninger for hovedfags- og doktorgradsstudier blir prioritert når fagmiljøene blir invitert til å inngå samarbeidsavtaler med institusjoner i andre land. De norske institusjonene har samtidig en kunnskapsbase som gjør at de har mye å bidra med når det gjelder voksen- og etterutdanning.

Det internasjonale markedet

De norske institusjonene for høgre utdanning må bli mer internasjonalt orienterte. Utveksling av studenter og forskere vil måtte stimuleres. Det vil ikke lenger være tilstrekkelig å tenke i nasjonal målestokk. I Norge har tanken om «Norgesnettet» de siste årene vært styrende for arbeidsdeling og spesialisering innad i landet. I internasjonal sammenheng er det nødvendig å utvide nettperspektivet - etter hvert til en global sammenheng. En stadig hardere internasjonal konkurranse vil sette nye rammevilkår for profilering av fagområder innenfor undervisning og forskning. Ambisjonen bør være at norske universiteter og høgskoler skal være ettertraktede steder for utdanning og arbeid etter internasjonale målestokker.

Gjensidig utveksling av studenter og forskere

Den internasjonale utfordringen er ikke bare et spørsmål om at flere nordmenn drar til utlandet, men like mye at dyktige utenlandske studenter og forskere søker utdanning og arbeid ved norske institusjoner. Dette forutsetter at studietilbud utvikles på en måte som gjør dem anvendelige og anerkjente i utlandet, og at det legges til rette for at institusjonene kan møte kravene fra et utenlandsk inntektsnivå og arbeidsmiljø. For utenlandske studenter og norske studenter som har tatt deler av sin utdanning utenfor Norge, vil det være av vesentlig betydning at det er etablert regelverk og systemer for kvalitetskontroll og akkreditering av utenlandske utdanninger.

I arbeidet for økt studentmobilitet i Europa har Europarådet etablert en ordning som legger til rette for at kurs fra én institusjon gir uttelling ved en annen institusjon, det såkalte European Course Credit Transfer System (ECTS). Systemet baserer seg på at institusjoner som deltar i utvekslingen, har en beskrivelse av sine programmer i en ECTS-katalog, at det inngås forhåndsavtaler om utveksling, og at det fastsettes studiebelastning for det enkelte kurs. 20 vekttall fra Norge er 60 ECTS-credits. I tillegg har man laget en omregningstabell for karakterer som institusjonene selv velger om de vil anvende.

Som et rikt land har Norge et særskilt ansvar for utvikling og velferd i et internasjonalt perspektiv. De norske institusjonene for høgre utdanning bør aktivt bidra til kunnskapsoppbyggingen gjennom faglig utveksling og kontakt, noe som best kan skje ved at landene klarer å bygge opp egne kunnskapsinstitusjoner av høy kvalitet. I tillegg kan Norge bidra til en bedret internasjonal utvikling gjennom økt satsning på freds- og konfliktstudier ved norske læresteder.

Utvalgets forslag

Etter en samlet vurdering av de spørsmålene som knytter seg til den internasjonale utfordringen i høgre utdanning, fremmer utvalget følgende forslag:

• Institusjonenes eget ansvar for utformingen av internasjonale strategier bør styrkes. Strategier for internasjonalisering bør omfatte utdannings- og forskningsprogrammer, rekrutterings-, lønns- og personalpolitikk og informasjon og markedsføring.

• Myndighetene bør legge til rette for å øke andelen norske studenter i andre land. Spesielt bør det legges vekt på å øke antallet norske studenter som tar en del av sin høgre utdanning ved en utenlandsk institusjon.

• Tiltak som bidrar til at man får flere dyktige utenlandske studenter til Norge bør styrkes. Blant annet bør norske utdanninger markedsføres internasjonalt, og det bør tilbys undervisning på engelsk.

• Det bør stimuleres til formaliserte faglige samarbeid mellom norske og utenlandske fagmiljøer om korttidsopphold for studenter ved utenlandske høgre utdanningsinstitusjoner. En større del av den økonomiske innsatsen for studier i utlandet bør kanaliseres gjennom fagmiljøene ved de norske høgre utdanningsinstitusjonene.

• Tilgang på gebyrstipend bør i sterkere grad gjøres avhengig av en kvalitetsmessig godkjenning av institusjoner og studietilbud. En bør her etablere ordninger som ikke virker konkurransevridende.

• Det bør etableres et program med ressurser bevilget over statsbudsjettet for å finansiere utvekslingsavtaler mellom norske fagmiljøer og vitenskapelige utdanningsinstitusjoner i andre land. Avtaler for samarbeid om utdanninger på høyere grad og doktorgrad bør bli prioritert.

• Utdanninger som tilbys utenlandske studenter må også kunne tilbys norske studenter.

• Det bør gis adgang for institusjonene til å ta i mot studieavgift for opptil 40 vekttall/ 2 år, fra selvfinansierte, ikke EØS-finansierte studenter som ikke deltar i programmer eller avtaler.

• Det er en offentlig oppgave å bidra til mobilitet av studenter på tvers av landegrenser. Senteret for evaluering og akkreditering, som foreslås opprettet i kapittel 15, bør ha som oppgave å godkjenne og innpasse utdanninger tatt ved utenlandske høgre utdanningsinstitusjoner i det norske høgre utdanningssystemet.

• Karaktersystemet ved universiteter og høgskoler bør gjennomgående bygge på skalaen European Credit Transfer System (ECTS). I tillegg til bestått/ikke bestått innføres det en felles karakterskala for norsk høgre utdanning med fem beståttkarakterer. Skalaen gjøres gjeldende for all høgre utdanning.

• Universitetsrådets Senter for internasjonalt universitetssamarbeid bør bli et serviceorgan for samtlige norske høgskoler og universiteter.

• Senter for internasjonalt universitetssamarbeid bør samordne og tilby informasjon om studietilbud i utlandet og finansieringsmuligheter i forbindelse med utenlandsstudier.

• Programmer som gir studenter fra utviklingsland muligheter for studier ved norske universiteter og høgskoler, bør videreføres.

• Satsningen på samarbeid mellom universiteter og høgskoler i Norge og i utviklingsland bør forsterkes. NUFU-programmet spiller her en viktig rolle. Institusjonenes kompetansesenter for internasjonalt universitetssamarbeid må stå sentralt i en videreutvikling av NUFU-programmet.

• Vitenskapelige ansatte bør i forbindelse med blant annet sabbatsår, stimuleres til opphold ved høgre utdannings- og forskningsinstitusjoner i utviklingsland gjennom et styrket institusjonssamarbeid og andre incentiver.

• Det bør vurderes en oppmykning av lovgivningen for tilbakesending av studenter fra land utenfor EØS-området, slik at lovgivningen her ikke er strengere for studenter og ferdig utdannede enn for andre med opphold i Norge regulert i henhold til utlendingsloven.

• Studieoppholdene i Norge bør i større grad innpasses i utdanningsløp forankret i hjemlandenes institusjoner, for å sikre at utdanningen blir tilpasset landenes særskilte behov og for å bidra til at studentene vender tilbake og bruker sin kompetanse til hjemlandets beste.

• Det bør legges til rette for prosjekt finansiert av Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet med siktemål å styrke og etablere fredsrelaterte utdanningstilbud ved norske universiteter og høgskoler.

2.1.3 Informasjons- og kommunikasjonsteknologiens betydning

Informasjons- og kommunikasjonsteknologien har allerede stor betydning for den læringen og forskningen som finner sted ved institusjonene. De nye undervisnings- og læringsformene letter de ansattes og studentenes kommunikasjon på tvers av fagområder. Det er aktiv bruk av datasimuleringer, datainnhenting og kommunikasjon via Internett, tekstbehandlere, regneark og databaser. Den nye teknologien er imidlertid i ferd med å få følger som går ut over disse mer tradisjonelle bruksområdene, ikke minst når det gjelder bruk av digitale læremidler og nettbasert fjernundervisning.

Med nye digitale læremidler kan man presentere det som skal læres på en ny og engasjerende måte, enten dette er simuleringer av bygging av molekylstrukturer eller multimedieprogrammer som lar deg «vandre rundt» i en virtuell middelalderlandsby. Dagens barn og unge er gjennom sin bruk av Internett og dataspill blitt vant til slike presentasjonsformer, og vil sannsynligvis forvente å møte disse også ved universitetene og høgskolene. Fortsatt koster det imidlertid svært mye å utvikle slik programvare, og det synes å være et stor behov for utvikling av nye standarder og etablering av samarbeid mellom universitetene, høgskolene og relevante bedrifter og institusjoner i inn- og utland.

Internett har ført til at det i dag er en glidende overgang mellom fjernundervisning og læring på campus.Studentene kan følge forelesninger over Verdensveven (World Wide Web), besvare oppgaver, kommunisere med lærere og medstudenter og innhente pensumlitteratur og annen informasjon fra institusjonens maskiner og fra Internett. Studentene får derfor større frihet når det gjelder både når de skal studere, og hvor de må oppholde seg. Teknologien gjør det på denne måten lettere å kombinere studier med arbeid og familieliv og vil derfor også få betydning for arbeidet med å bygge ut tilbud om etter- og videreutdanning. Teknologien vil også gi studentene større valgfrihet når det gjelder ved hvilke institusjoner de skal studere. En rekke institusjoner i utlandet etablerer nå nettbaserte studietilbud for studenter fra hele verden. Her er det anerkjente og offentlig akkrediterte institusjoner som kan trekke norske studenter bort fra de norske institusjonene.

Etter som informasjons- og kommunikasjonsteknologien er i ferd med å bre seg til alle sektorer i samfunnet, vil samfunnet i økende grad etterspørre mennesker som er i stand til å bruke den nye teknologien på en kreativ måte. Her dreier det seg ikke bare om et økt behov for IKT-utdannet fagpersonell. Alle studentene vil måtte kunne anvende slik teknologi.

Utvalgets forslag

Etter en samlet vurdering av de spørsmål som knytter seg til informasjons- og kommunikasjonsteknologiens betydning for høgre utdanning fremmer utvalget følgende forslag:

• De norske universitetene og høgskolene bør - sammen med offentlige myndigheter, internasjonale samarbeidspartnere og norske bedrifter - samarbeide om å utvikle gode og fleksible utdanningstilbud og læringsmiljøer der en tar i bruk eksisterende eller utvikler nye relevante IKT-systemer og digitale læremidler.

• Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet bør forsterke innsatsen på utvikling av fleksible IKT-støttede utdanningstilbud og digitale læremidler innen høgre utdanning, herunder fjernundervisning og etterutdanning. I tråd med ønsket om å gi institusjonene økt frihet, mener utvalget at en bør unngå et stort innslag av øremerkede tilskudd. Institusjonenes økonomi må gi tilstrekkelig rom for innovasjon og utvikling innenfor IKT-området.

• De høgre utdanningsinstitusjonene må samarbeide om å utvikle og å ta i bruk felles standarder for formidling av nettbasert opplæring og undervisning. Standardene må sees i forhold til den utvikling som skjer i arbeidslivet.

• Utvalget vil støtte de initiativ som er tatt for å bygge ut et aksessnett som gir tilgang til bredbåndskommunikasjon. Alle utdanningsinstitusjonene, fra grunnskole til høgre utdanning, bør ha tilgang til bredbåndskommunikasjon i løpet av to år.

• Forskningsinnsatsen ved norske læresteder og innenfor rammene av relevante programmer under Norges forskningsråd når det gjelder forskning om bruk av IKT i høgre utdanning, bør samordnes og styrkes.

• Det offentlige virkemiddelapparatet på området IKT-støttet fleksibel læring bør samkjøres på en bedre måte. Det arbeid som i dag gjøres av Arbeidsgruppen for digitale læremidler, Sentralorganet for fleksibel læring i høgre utdanning og relevante programmer under Norges forskningsråd må koordineres.

• Arbeidet for å digitalisere bibliotekenes, arkivenes og museenes samlinger og kartoteker må intensiveres.

2.1.4 Kvalitet og effektivitet i læringsmiljøet

Egentlig vet vi nok om kvalitet

Hva er egentlig kvalitet i høgre utdanning, og vet vi nok om det? Det er både vanskelig og lett å besvare et slikt spørsmål. Spørsmålet er vanskelig å besvare fordi det finnes en rekke begrunnede definisjoner og likeverdige tilnærminger. En vanlig måte er å se på spørsmålet ut fra kvalitetsområder i institusjonen. En annen måte er å belyse spørsmålet ut fra de faser studenten går igjennom - rekrutteringsfasen, startfasen, gjennomføringsfasen og avslutningsfasen. Det er vanskelig å hevde at den ene av tilnærmingene er overordnet den andre, ettersom de belyser ulike sider ved kvalitetsspørsmålet. Det er lett å besvare spørsmålet fordi det allerede finnes klare oppfatninger om hva som skal til for å bedre kvaliteten. Ut fra internasjonale modeller og etter en rekke utredninger i Norge gjennom de senere årene er det få som er i tvil om hva som er fornuftige tiltak for å heve kvaliteten i høgre utdanning. Det blir redegjort for disse i denne innstillingen. Etter utvalgets vurdering er derfor hovedproblemet med kvalitet i høgre utdanning kanskje mer å overføre alle anbefalingene til praktisk handling. Skal vi lykkes i det, må det arbeides med arbeidsformer og innstilling til kvalitet i læringsprosessen, men først og fremst er det et spørsmål om mer ressurser. Etter utvalgets vurdering vil det ikke være mulig å heve kvaliteten i høgre utdanning vesentlig uten en betydelig tilførsel av ressurser til dette området. Midler som blir frigjort som følge av andre forslag fra utvalget, bør benyttes til økt innsats for arbeidet med kvalitet i læringsprosessen.

Kvalitet og effektivitet

Etter utvalgets vurdering er norsk høgre utdanning gjennom de siste tiårene blitt utsatt for forventninger om effektivitet og kostnadskontroll som har gått på bekostning av et ønske om å kunne satse på kvalitet i læringssituasjonen. Det er ikke slik at ressurser i seg selv fremmer kvalitet. Det er nok av eksempler som viser at læresteder med få ressurser kan oppnå høy kvalitet. Noe av problemene ved manglende kvalitet i høgre utdanning vil kunne tilskrives tradisjonelle arbeidsformer, etablerte holdninger og for liten interesse for omstilling og nytenking. Men sett i lys av den betydelige veksten innenfor utdanningssektoren vil det ikke være mulig å diskutere spørsmålet om kvalitet uavhengig av spørsmålet om ressurser. Veksten i søkningen til høgre utdanning legger press på en rekke infrastrukturelle forhold ved institusjonene som bygninger, grupperom, kontorer, bibliotek, lesesalsplasser, teknisk utstyr osv. Forholdstallet mellom antall lærere per student er blitt vesentlig svekket, og det er klart at disse forholdene har hatt konsekvenser for kvaliteten på høgre utdanning i de siste tiårene. Utviklingen vil måtte møtes med bedre rammebetingelser, økt studieintensitet, nytenking, omstilling og systematisk kvalitetsutvikling.

Fra undervisning til læring

Kvalitet i læringsmiljøet forutsetter også en kvalitetssikring av de som er faglig ansatte ved utdanningsinstitusjonen slik at kommunikasjonen mellom dem og studenten i forelesningen, laboratoriet eller seminaret kan være faglig velfundert og pålitelig, samtidig som den inspirerer og gir studenten anledning til å brytes med egne spørsmål. Formidlingskompetanse i høgre utdanning er utenkelig uten faglig kompetanse. Samtidig er ikke fagkompetanse alene nok når det gjelder å fremme kvalitet i undervisningsarbeidet.

Læring handler om å drive fram læringsprosesser der studentene selv gjør lærestoffet til sitt og evner å anvende kunnskapene i andre og ukjente situasjoner enn den konkrete undervisningssammenhengen. Det handler også om å bli kjent med kunnskap som noe som ikke er statisk eller ferdig utviklet, men noe som stadig vil måtte videreutvikles og utfordres. Læring og forståelse krever engasjement og bevissthet om eget ansvar, men også trygghet for at noen er opptatt av at man på best mulig måte skal kunne få hjelp og oppfølging når man trenger det. Læring og forståelse krever studenter som er motiverte, ettersom ingen andre kan lære eller forstå for dem. Dette krever også at forholdene blir lagt til rette for slik læring og forståelse. Utvalget peker i denne sammenhengen på erfaringene med såkalte «Teaching Resource Center», dvs. lokale faglige enheter for universitets- og høgskolepedagogikk. Oppgavene til de lokale faglige enhetene bør omfatte institusjonenes helhetlige virksomhetsfelt og ha en sentral forankring i institusjonens ledelse.

Felles ansvar for læring

Etter utvalgets vurdering er det samtidig viktig å diskutere kvalitet i lys av spørsmål om organisering og ansvar. Den tradisjonelle tilnærmingen har vært å standardisere kravene til kvalitet gjennom sentral styring. På den måten har en ønsket å sikre høy og likeverdig kvalitet innenfor hele utdanningssektoren. Denne tilnærmingen har etter hvert blitt supplert med modeller som legger vekt på forholdet mellom institusjonen og studenten, og som understreker et større ansvar hos studentene for egen læring. Dette åpner for større fleksibilitet og individuelle løsninger. Samtidig mener utvalget at det samlede ansvar for læringsmiljøet ikke må deles opp, men legges til ledelsen ved lærestedet.

Evalueringsformer

I OECD har det vært vist til at man i norsk høgre utdanning i for stor grad anvender avsluttende eksamen som eneste vurdering av studentenes arbeid. Sluttevaluering er nødvendig og viktig i forhold til rangering, sortering og sertifisering for videre studier eller arbeid. Denne formen for evaluering bør imidlertid knyttes opp til de ulike faser i læringsprosessen og til studentens læringsportefølje. Ensidig bruk av endelig sluttevaluering gir få muligheter for fortløpende tilbakemelding til studentene. Evalueringsformer har mye å si for hvordan studentene innretter sitt arbeid med studiene, og hvilke utviklingsmuligheter de har i løpet av studietiden. Dette innebærer en gjennomgang av de ulike evalueringsformer man anvender for ulike formål. Utvalget mener at det bør etableres bedre sammenheng mellom læringsformene og evalueringen, med større vekt på tilbakemeldinger fortløpende i studiene.

Nasjonale rammeplaner og regulering av faginnhold

Faginnholdet i studieprogrammene er for en rekke utdanninger regulert gjennom nasjonale rammeplaner og forskrifter. Rammeplaner innebærer en nasjonal spesifisering av mål, innhold, struktur og organisering av flerårige yrkesrettede utdanninger. I første rekke er det yrkesutdanninger ved høgskolene som styres av rammeplaner, mens profesjonsutdanningene ved universitetene ikke har denne type styring. Fordeler ved å bruke rammeplaner er en sikring av felles nasjonale standarder, rammeplanene bidrar også til å forenkle autorisasjonsprosedyrer. De gir også oversikt over hva utdanningene innebærer og kvalifiserer til. Ulemper ved bruk av rammeplaner er at de setter begrensninger for høgskolenes initiativ og kreativitet. Det kan stilles spørsmål til om rammeplaner er forenlig med foreldelsestakten på kunnskap i dag. Undersøkelser viser at rammeplanene er mer detaljerte og mindre fleksible enn tidligere og at prinsippet om likhet i innhold er sterkt forankret. Utvalget ser det slik at de nasjonale rammeplanene med fordel kan forenkles og i hovedsak beskrive det som må være felles for institusjoner som sertifiserer for de yrker dette gjelder.

Forholdet mellom institusjon og samskipnad

Utvalgets prinsipielle vurdering er at ansvaret for kvalitetsutviklingen må være forankret i den enkelte institusjon. Denne vurderingen henger sammen med utvalgets generelle forslag om økt fristilling og ansvarliggjøring av institusjonene, og med at dette også må gjelde kvalitetsarbeidet ved den enkelte institusjon. Begrepet «et helhetlig læringsmiljø» peker på sammenhengen mellom det pedagogisk/faglige og de sosiale/velferdsmessige tilbud til studentene. I dag er dette ansvaret delt mellom institusjonen og samskipnaden ved at institusjonen har et strategisk ansvar, mens ansvaret for den operative delen ligger hos samskipnaden. Det kan reises spørsmål om denne arbeidsdelingen ivaretar kvalitetsarbeidet på den beste måten. Utvalget mener at de formelle rammene og arbeidsdelingen mellom institusjon og samskipnad bør vurderes på nytt i lys av økt selvstendighet for institusjonene.

Utvalgets forslag

Etter en samlet vurdering av de spørsmålene som knytter seg til kvalitet i høgre utdanning, fremmer utvalget følgende forslag:

• Hovedansvaret for kvalitetsutvikling ved universiteter og høgskoler bør ligge i den enkelte institusjon.

• Utvalget mener at det bør etableres faglige enheter for kvalitetsarbeid ved den enkelte institusjon, tilsvarende Teaching Resource Center, eventuelt kan flere institusjoner i regionen gå sammen om en slik etablering. Oppgavene til de faglige enhetene bør omfatte institusjonenes helhetlige virksomhetsfelt og ha en sentral forankring.

• Ordningene med nasjonale rammeplaner og departementets fastsettelse av fag og emner i grader, yrkesutdanninger og studieprogram, bør vurderes på nytt i lys av institusjonenes eget ansvar for kvalitet, organisering, stoffvalg, arbeidsformer og evaluering, samt sett i lys av Senteret for evaluering og akkreditering sitt ansvar for å fastsette generelle krav til bredde og dybde i grader, yrkesutdanninger og studieprogram.

• For å kunne dokumentere undervisningskompetanse og skape et grunnlag for kvalitetsforbedring bør institusjonene arbeide aktivt med innføring av lærerportefølje. Institusjonene bør innføre bruk av lærerportefølje eller tilsvarende som en del av vurderingsgrunnlaget ved ansettelser og opprykk.

• Det bør etableres systemer som skaper en større grad av gjensidig forpliktelse i læringsprosessen mellom student og institusjon.

• Det bør etableres virkemidler tilpasset de fasene studenten går gjennom i sitt utdanningsløp. I denne sammenhengen er tiltak for førsteårsstudentene særdeles viktig. Det bør etableres kvalitetstiltak ved institusjonene som er rettet mot de krav og forventninger som ulike studentgrupper stiller.

• Institusjonenes kontakt med videregående skole bør bli bedre. I denne sammenhengen er det særdeles viktig at rådgivningstjenesten i videregående opplæring styrkes.

• Det bør settes av midler til initiativ som tar sikte på å bedre læringsprosessene som gruppebasert læring, veiledningstiltak, evalueringstiltak. Det bør legges større vekt på studentenes deltakelse i prosessen med valg og planlegging av pensum, undervisningsformer og seminarer.

• Studenter bør i større grad introduseres for de vitenskapelig ansattes FoU innsats gjennom hele studieløpet.

• Det bør etableres bedre sammenheng mellom læringsformer og evaluering med større vekt på fortløpende tilbakemeldinger i løpet av studiet og innføring av studentporteføljer

• Det bør stimuleres til FoU-arbeid knyttet til kvalitet i høgre utdanning.

• De midler som frigjøres ved at gradsstrukturen kortes ned med ett år skal tilbakeføres til kvalitetsfremmende arbeid ved institusjonene.

• Ansvaret for det helhetlige læringsmiljøet bør ligge hos institusjonen alene og ikke deles mellom samskipnad og institusjon. Organiseringen av selvstendige studentsamskipnader som ansvarlige for studentvelferden bør vurderes på nytt i lys av institusjonenes helhetlige ansvar.

• Studenter bør omfattes av velferdsordningene i samfunnet på lik linje med andre borgere.

• Staten bør ha ansvar for å legge til rette for og tilføre tilstrekkelig ressurser til de ulike aktørene, for at disse skal ha mulighet til å ivareta studentenes velferdsbehov.

• Det bør legges til rette for at de studenter som ønsker det, kan utnytte hele året i sin læringsprosess, også utover institusjonenes undervisningsperiode. Dette forutsetter at utdanningsstøtten gjennom Statens lånekasse utvides tilsvarende.

Utvalgsmedlemmene Rygg og Skønberg,foreslår

• at institusjonene selv må ha mulighet til å etablere rene undervisningsstillinger dersom de ønsker det.

2.1.5 Forskningens plass i høgre utdanning

Etter utvalgets vurdering er det et hovedmål å sikre at universitetene og høgskolene bevarer sin sentrale oppgave som en møteplass der studentene skal kunne stifte bekjentskap med det beste i den vitenskapelige og humanistiske kultur. Undervisning og forskning skal fortsatt være preget av søken etter ny erkjennelse, uavhengig av kortsiktige nyttehensyn.

Det er bred enighet om forskningen og utviklingsarbeidets betydning for den kulturelle, sosiale og økonomiske utviklingen. Næringslivet gjør aktiv bruk av FoU i utviklingen av nye produkter, prosesser og tjenester. Velferdspolitikken hviler på utvikling av nye medisiner, hjelpemidler, institusjoner og sosiale virkemidler. Kulturlivet trenger forskere som med et kritisk blikk kan trenge gjennom fordommer og vanetenking og som kan bringe oss nærmere en forståelse av historien, vår samtid og den naturen som omgir oss. Forskningen har dessuten en dimensjon som ligger bortenfor alminnelig nyttetenking: Forskningen skal som kunsten gi rom for det nysgjerrige mennesket, den delen av menneskets natur som insisterer på å stille spørsmål ved virkeligheten, som forsøker å trenge bakom de fenomenene som omgir oss, og se dem i en større sammenheng. Universitetene og høgskolene har oppgaver på alle disse områdene, fra det praktisk rettede teknologiske utredningsarbeidet til filosofiens forsøk på å trenge inn i betingelsene for det å erkjenne noe.

Forskningen og utviklingsarbeidet er en integrert del av det akademiske og faglige livet ved institusjonene og underbygger den undervisningen som gis der. Skal institusjonene lykkes i å utvikle læringsmiljøer av høy kvalitet som kan sikre studentene oppdatert og relevant kunnskap, må det også satses på forskning og utviklingsarbeid. Gjennom forskningen og utviklingsarbeidet kommer de faglig ansatte i nærkontakt med den siste utviklingen på eget fagområde og kan på den måten fungere som formidlingskanaler for ny kunnskap til studentene og samfunnet for øvrig. Det er også nødvendig å bringe studentene i nærkontakt med vitenskapens idealer og metoder og samtidig gjøre dem i stand til å møte ulike påstander og forskningsresultater med et kritisk blikk. Forskningen kan også gi resultater som kan være med på å skade mennesker og miljø.

Et løft for norsk forskning

Stortinget har varslet at det ønsker et løft for norsk forskning, og at universitetene og høgskolene her skal spille en sentral rolle. Institusjonene må i tråd med dette rustes opp slik at de blir bedre i stand til å levere forskning og utvikling som kan være med på å møte samfunnets behov i bred forstand. Utvalget mener det er av avgjørende betydning at man klarer å sikre at universitets- og høgskolesektoren leverer forskning av høy kvalitet. Hvis utvalgets forslag om en større fristilling for institusjonene følges opp, vil de statlige universitetene og høgskolene få økt handlingsrom til å utvikle egne strategier for forskning og utvikling. Det offentlige må øke sine investeringer i sektoren. Dette gjelder ikke minst den langsiktige, grunnleggende forskningen, der universitetene og høgskolene har hovedansvaret. Utvalget foreslår derfor blant annet en betydelig styrking av fondet for forskning og nyskapning.

Det er viktig å sikre en god koordinering av forskningsinnsatsen og en god forankring av forskningspolitikken sentralt i det politiske systemet. Utvalget foreslår derfor blant annet at det innføres en ordning med fireårige forskningsmeldinger og et langtidsbudsjett for forskning.

Undersøkelser viser at det er en betydelig underdekning når det gjelder behovet for rekrutter til vitenskapelige og faglige stillinger i universitets- og høgskolesektoren, instituttsektoren og kunnskapsintensive bedrifter. Utvalget mener derfor at antallet stipendiater må økes med minst 1200 de neste fem årene. Det er fortsatt påfallende få kvinner som får professorat ved de statlige institusjonene. Arbeidet for å rekruttere kvinner til norsk forskning må derfor intensiveres.

Institusjonene har et ansvar for utvikling av egne FoU-strategier. Institusjonene må i større grad bli i stand til å utføre interne prioriteringer og fordelinger av forskningsressurser, og gjennom det bidra til å nå målene for kvalitetsutvikling.

Utvalgets forslag

Etter en samlet vurdering av de spørsmål som knytter seg til forskningens plass i høgre utdanning frammer utvalget følgende forslag:

• Undervisningen ved institusjonene bør være forskningsbasert i vid forstand. Hvor stor del FoU-innsatsen bør utgjøre av de vitenskapelige ansattes totale arbeidstid, vil kunne variere med institusjonstype og utdanningsopplegg.

• Utvalget mener målet om å nå OECD-gjennomsnittet kun kan gjelde som en første etappe i en plan for at Norge skal nå samme FoU-innsats som våre nordiske naboer. Utvalget foreslår derfor en opptrapping i to etapper, der man bruker fem år på å nå OECD-gjennomsnittet og ytterligere fire år for å nå gjennomsnittsnivået for Sverige, Finland og Danmark.

• Det må gis en betydelig økning i den offentlige satsingen på grunnforskning.

• Utvalget går inn for at det skilles klarere mellom forskning og undervisning i grunnbevilgningene til institusjonene.

• Fagmiljøenes deltakelse i prosjekter finansiert av Norges forskningsråd må fullfinansieres av Forskningsrådet. De statlige bevilgningene til Forskningsrådet må økes tilsvarende.

• Forskningsfondet bør økes til 20 mrd. kroner. Avkastningen av fondet må brukes til langsiktig, grunnleggende forskning, primært i universitets- og høgskolesektoren. Deler av avkastningen kan øremerkes strategiske satsinger, men en vesentlig del må brukes for å sikre en generell heving av forskningens kår, blant annet gjennom investeringer i utstyr og rekruttering.

• Utvalget mener at større deler av FoU-bevilgningene til universitets- og høgskolesektoren bør kanaliseres til forskningsmiljøer som frambringer forskning av høy internasjonal kvalitet. Satsing på framragende forskning bør primært ta utgangspunkt i allerede eksisterende forskningsmiljøer, forskergrupper og nettverk. Institusjonene selv har hovedansvaret for å støtte slike miljøer, og må gis rammebetingelser som gjør dette mulig. Denne type forskningssatsning bør komme utdanningssiden til gode, og studenter på høgre nivå og doktorgradskandidater bør involveres i slike satsninger.

• Det bør finnes et eget organ for forskningspolitiske spørsmål på ministernivå.

• Forskningsministeren bør ha ansvar for å utarbeide fireårige forskningsmeldinger og langtidsbudsjett for forskning. Til støtte og avlastning for forskningsministeren bør man vurdere å opprette en egen statssekretærstilling for forskningspolitiske saker.

• Antallet stipendiater må økes med minst 1200 de neste fem årene.

• En større andel av bevilgningene til forskerrekruttering bør kanaliseres gjennom institusjonene.

• Arbeidet for å rekruttere kvinner til norsk forskning må intensiveres.

• Ledelsens handlefrihet bør i større grad benyttes til å føre en aktiv personalpolitikk for å framme kvalitet og utdanning og forskning med ut gangspunkt i den enkelte ansattes faglige forutsetninger og interesser.

• Utvalget vil framheve forskningen og utviklingsarbeidets sentrale betydning for de yrkesrettede utdanningene ved høgskolene. Ved disse institusjonene bør det legges økt vekt på ( og støtte til ( studier knyttet til kunnskapsbehovene i yrkeslivet.

Utvalgsmedlemmene Bjelde, Kvam, Kjelstrup, Magga, Mjøs, Strand og Aamodtfremmer følgende forslag:

• Myndighetene bør øke investeringene i de offentlige institusjonene for forskning og utvikling i Nord-Norge, blant annet for å kompensere for næringslivets manglende evne til å satse på FoU. Det bør være en målsetting at FoU-andelen i Nord-Norge kommer opp på samme nivå som befolkningsandelen.

2.1.6 Gradsstrukturer i høgre utdanning

Målsettinger og økonomi

Universitetene og høgskolene skal videreføre og videreutvikle disiplinene og deres kunnskapstradisjoner. Spørsmål om form og lengde på studiene i høgre utdanning må ses i sammenheng med de grunnleggende målsettingene. Institusjonene skal sikre landet fagmiljøer med oppdatert og relevant kunnskap som kan brukes til problemløsning i samfunns- og næringsliv. Miljøene skal holde seg oppdatert om utviklingen på eget og beslektede arbeids- og fagområder og sikre landet en kunnskapsbase som kan brukes i løsningen av både kjente og uforutsette problemer.

I et økonomisk perspektiv er utdanning en investering. Den enkelte student avstår fra inntekt under utdanningen, samtidig som det tar lengre tid før vedkommende begynner å tjene penger. På lengre sikt gir lengre utdanning normalt høyere lønn og flere valgmuligheter etter at utdanningen er avsluttet. Lengre utdanning gir også en bedre forsikring mot arbeidsledighet, da dette i større grad rammer personer med lav utdanning. For samfunnet kan utdanning ses på som en investering med forventet avkastning. Utdanning og høgre kompetanse vil generelt føre til større produktivitet og velstandsvekst. I mange sammenhenger vil høye kvalifikasjoner være avgjørende for å nå opp i den internasjonale konkurransen.

Samtidig vil form og lengde på utdanningene måtte drøftes i lys av nye kunnskapspolitiske utfordringer, herunder den internasjonale utviklingen, endringer i utdanningsatferd, utviklingen i arbeidslivets behov, osv.

Internasjonale trender

Den tradisjonelle europeiske utdanningsmodellen besto av en lang utdanning tilsvarende den norske embetseksamen, der personlig modning og spesialisert utdanning var sentrale størrelser. Omkring tretti år tilbake etablerte en rekke land en lavere grad med mindre forskningsinnhold. Norge skiller seg ut ved at den lavere graden er relativt omfattende. Hvis en sammenlikner gradsstrukturen i Norge med den i flere av OECD-landene, går det fram at den normerte studietiden i Norge (og Finland) er noe lengre enn i de øvrige landene. Dette fører til at norske kandidater ved avsluttet høgre utdanning er eldre enn i mange andre land.

I internasjonal sammenheng arbeides det for en harmonisering av de ulike gradsstrukturene for å fremme muligheter til mobilitet. Arbeidet med å styrke systemenes sammenliknbarhet er sterkt begrunnet i det kvalitetsfremmende aspektet ved utveksling og kommunikasjon mellom studenter og ansatte på tvers av landegrenser. Det er fortsatt slik at de europeiske gradsstrukturene er preget av mangfold og kompleksitet. Visse fellestrekk er det imidlertid mulig å registrere, og et av disse er en samlet ramme på fem år fram til avsluttet høgre grads nivå.

Livslang læring

En annen tilnærming til spørsmål om form og innretning på høgre utdanning er knyttet til perspektivet om «livslang læring». Raske samfunnsendringer tilsier at kunnskap som er knyttet til yrkesutøvelsen fort blir foreldet. Det er mulig å hevde at lange førstegangsutdanninger er knyttet til en situasjon der kunnskapen har et langt tidsperspektiv, og der kompetansen langsomt foreldes. Det blir stadig mer nødvendig å vedlikeholde og videreutvikle kompetansen gjennom hele livsløpet. Hyppige oppdateringer av kompetansen innebærer at den relative vekten av førstegangsutdanningen blir redusert. Kortere førstegangsutdanninger innebærer ikke nødvendigvis at samlet tid i en utdanningssituasjon blir redusert, men at kunnskapen fornyes gjennom hele livsløpet.

I denne sammenhengen ser utvalget det som særlig verdifullt at ungdom som starter på studier i rimelig tid etter oppnådd studiekompetanse, blir heltidsstudenter ved et lærested som forener undervisnings- og forskningskultur, og at de følger et tilrettelagt studium fram til det lavere gradsnivået. Hyppige behov for oppdatering av kompetanse gjennom livsfasen taler for at omfanget av førstegangsutdanningen blir redusert.

Gradsstruktur og kvalitet

Det er nærliggende å diskutere spørsmål om form og lengde på utdanningen i sammenheng med organiseringen av studiet. Det er ikke noen automatisk sammenheng mellom utdanningens lengde og dens kvalitet. Kvalitet er avhengig av det innholdet utdanningen fylles med. En ny gradsstruktur bør ha til hensikt å øke studieintensiteten i de frie fagstudiene. Ved etablering av en ny gradsstruktur vil det være viktig for å lykkes at det skapes en studieorganisering som gjør det mulig å endre relasjonen mellom student og institusjon. Samtidig er det viktig å videreføre det kulturelle og utdanningspolitiske godet det er at studenter kan komme tilbake til utdanningsinstitusjonen i løpet av sitt liv.

Et felles gradssystem for universitets- og høgskolesektoren

I Norge har diskusjonen om behov for utbedringer av gradsstrukturen pågått lenge. Debatten har i hovedsak vært knyttet til det norske systemets fleksibilitet med tanke på studentenes frihet til valg av studier og mobilitet mellom institusjonene. Som resultat av diskusjonene har det vært satt i gang tiltak og forsøk med alternative ordninger for å bøte på de problemene man har erfart. Blant annet har flere av tiltakene bidratt til å bygge ned skillelinjene mellom universitetssektoren og høgskolesektoren gjennom etablering av felles grader og studentenes overgangsmuligheter mellom institusjonstypene. Utvalget har tatt i betraktning ulike alternative løsninger med utgangspunkt i dagens system og har kommet fram til at dagens utfordringer er av en så omfattende karakter at det er behov for et samlet system for strukturering av grader i norsk høgre utdanning. Det viktigste ved forslaget er at universitetene og høgskolene får en felles gradsstruktur med felles betegnelser for de ulike gradsnivåene. For studier ved høgskolene vil omlegging til ny struktur bety at det legges bedre til rette for å oppnå høgre grad via et sammenhengende studieløp. Utvalget foreslår å avvikle dagens gradsstruktur og etablere en felles gradsstruktur der flest mulige utdanninger i universitets- og høgskolesektoren innpasses. Hovedelementene i det nye gradssystemet er følgende:

• Det etableres en lavere bachelorgrad med en tidsramme på 3 eller 31/2 år.

• Det etableres en mastergrad innenfor en samlet tidsramme på 5 år.

• Innenfor en samlet ramme på 5 år gis institusjonene stor frihet til å utforme mastergraden etter behov og hensiktsmessighet.

• I tillegg til de mastergradene som gir grunnlag for opptak til doktorgradsstudier, kan det etableres mastergrader med et sideordnet fagopplegg på lavere nivå.

• Normert studietid for doktorgradsutdanningen settes til 3 år ved fulltidsstudium og 4 år ved 25 pst. pliktarbeid ved institusjonene.

Forholdet til profesjonsstudiene og lærerutdanningene

Utvalget er av den oppfatning at endrede rammevilkår og ny gradsstruktur også bør få konsekvenser for profesjonsutdanningene. Når det gjelder de ulike profesjonsstudiene, er de til dels underlagt svært ulike regelverk, studieordninger og regulering på både et nasjonalt og et internasjonalt nivå. På denne bakgrunnen mener utvalget at det er nødvendig med en ny utredning av disse spørsmålene. Ny gradsstruktur vil også få konsekvenser for allmenlærerutdanningen som i dag er på fire år og den faglige bredden i lærerutdanningen basert på frie fagstudier. Utvalget vil foreslå at det settes ned et utvalg som utreder innpassing av lærerutdanningene ved universitetene og høgskolene i en ny gradsstruktur.

Utvalgets forslag

Etter en samlet vurdering av de spørsmålene som er knyttet til gradsstrukturen i høgre utdanning, foreslår utvalget:

• Dagens gradsstruktur avvikles til fordel for innføring av en ny struktur som i grunnprinsipp bør omfatte så mange utdanninger som mulig i Norge. Den nye strukturen bør bestå av to steg, der det høyere gradsnivået bygger på det lavere.

• Utdanninger med særskilte krav til yrkesutøvelse kan gis unntak for innpassing i den nye gradsstrukturen. Utvalget foreslår at spørsmålene om eventuell tilpassing av profesjonsutdanninger til det nye gradssystemet utredes videre.

• Den normerte studietiden til og med avsluttet høyere grad settes til 5 år i det nye systemet.

• Studiene i den nye gradsstrukturen organiseres på følgende måte: et lavere gradsnivå, som gir bachelorgrad, et høyere gradsnivå,som gir mastergrad, og forskerutdanninger som gir doktorgrad.

• Bachelorgraden normeres til henholdsvis 3 eller 3 1/2 år.

• Innenfor en samlet tidsramme på fem år, bør institusjonene ha stor fleksibilitet og frihet til å utforme mastergrader.

• Det etableres en egen mastergrad som ved et 2-årig studium gir en tilleggskompetanse på et sideordnet fagområde i forhold til fagretningen på lavere gradsnivå.

• Det bør være valgfritt hvilke kombinasjoner institusjonene ønsker å bruke av de to ordningene som er foreslått. Institusjonene bør selv kunne vurdere hvilke av ordningene, enten 3 + 2 eller 3 1/2 + 1 1/2, som er mest nærliggende og hensiktsmessig for deres studietilbud.

• Innføring av en ny gradsstruktur bør føre til en gjennomgang og fornyelse av studieprogrammenes oppbygning og innhold, med sikte på å videreføre og utvikle kvaliteten og bedre studieintensiteten.

• Normert studietid for forskerutdanning som leder til doktorgrad, opprettholdes med dagens 3 år (alternativt 4 år inklusive 25 pst. pliktarbeid for lærestedet). Doktorgradsstudiet bør normalt bygge på en mastergrad som faglig er basert på en grunnutdanning. Opptaksgrunnlaget fastsettes for øvrig av den gradstildelende institusjon.

• Nye grader og gradsbetegnelser bør hjemles i lov og kvalitetssikres i et uavhengig fagorgan for akkreditering og evaluering.

• Gradsstrukturen bør tilpasses kompetansereformen og livslang læring.

• Studenter som har tatt enkeltfag kan etter nærmere retningslinjer fra departementet, få sin akkumulerte utdanning godkjent som likeverdig med grad.

• Utvalget vil anbefale at det settes ned et utvalg som utredee lærerutdanningene ved høgskolene og universitetene blant annet i lys av ny gradsstruktur.

• Utvalgets flertall, alle unntatt Norman, ønsker at en ordning med Ex.Phil./Ex. Fac. som innføring i høgre utdanning, blir opprettholdt og videreutviklet. En tilsvarende felles innføring bør også gjelde for studier ved høgskolene, og de ulike ordninger må være kompatible.

Utvalgets medlemmer Kjenndalen, Kvam og Aasland,foreslår

• at nåværende privatistrett blir vurdert.

Utvalgets medlem Brautaset, Norman, Karlsen Seim og Aamodt,foreslår

• at nåværende privatistrett avvikles, og at det opprettes egne registreringsordninger for etter- og videreutdanningsstudenter.

Utvalgets medlemmer, Bjelde, Danbolt Mjøs, Rygg, Skønberg, Strand, Sørensen og Valla, foreslår

• at den frie eksamensretten (privatistretten) videreføres.

Utvalgets medlemmer Kjelstrup, Rommetveit og Skønberg, foreslår

• at innenfor de nye rammer som institusjonene får til etablering av studieprogrammene bør det legges opp til en større grad av modularisering av utdanningsløpet. Dette er nødvendig for i større grad å kunne binde sammen de ulike fagtilbud innen rammen av 3 + 2 år. En slik ordning vil også kunne stimulere til studentmobilitet

2.1.7 Prinsipper for dimensjonering av høgre utdanning

Utvalget mener at det er et nasjonalt ansvar å sikre en tilstrekkelig totalkapasitet i høgre utdanning. Selv om det kan være kortsiktige svingninger i etterspørselen etter utdanning, er det nødvendig med en overordnet og mer langsiktig vurdering. I forhold til et nasjonalt mål om å opprettholde et studietilbud med tilstrekkelig bredde, har regjeringen og Stortinget en forpliktelse til å sikre nødvendige økonomiske rammevilkår.

Er det mulig å planlegge utdanningsbehovet?

Det er en sammenheng mellom muligheten for å forutsi et framtidig utdanningsbehov og karakteren av de endringene vi ser i samfunnet. Jo større stabilitet og kontinuitet det er i samfunnet, desto lettere vil det være å klarlegge fordelingen av studieprogrammer og fag noen år framover. Enkle framskrivninger vil på en relativt presis måte kunne forutsi utdanningsbehovet innenfor ulike fagfelt. Enkelte forhold er mer stabile og forutsigbare enn andre, for eksempel den demografiske utviklingen. Endringer i etterspørselen etter utdannet arbeidskraft er imidlertid mer komplisert enn som så. De store forandringer vi står overfor vil også omfatte sammensetningen av et framtidig arbeidsmarked. Raske endringer vil måtte gjøre planleggingshorisontene kortere og mer usikre. Det er enklere å forholde seg til utdanningenes innhold og sammensetning enn til numerisk presisjon i prognosene. Samfunnet har et behov for klare forestillinger om hvordan utdanningsbehovene vil utvikle seg, men samtidig tilsier erfaringene fra tidligere prognoser at ambisjonsnivået ikke må være for høyt.

Hvilke forhold er det som påvirker dimensjoneringen?

Ulike prinsipper har vært styrende for dimensjoneringen av høgre utdanning. Høgre utdanning i Norge har i stor grad vært rettighetsstyrt.Lik rett til utdanning har vært en sentral utdanningspolitisk målsetting. Utdanningstilbudet ved lærestedene og finansieringen gjennom Lånekassen har vært lagt til rette slik at alle skal kunne søke den utdanningen de har evne og interesse for, og for å dekke arbeidslivets behov for utdannet arbeidskraft. I en periode med høy arbeidsledighet har det vært satset på utdanning som et meningsfylt alternativ til ledighet.

Fra én synsvinkel kan utdanningskapasiteten således diskuteres ut fra et spørsmål om tilbud og etterspørsel. Sammensetningen av denne etterspørselen er imidlertid kompleks. Arbeidsmarkedet, trender i tiden, forhold ved søkerne, forhold ved institusjonene, geografisk plassering av lærestedene, osv. er alle forhold som påvirker form og innretning på etterspørselen. Etter utvalgets vurdering kan imidlertid ikke etterspørselen alene være styrende for fastsetting av kapasiteten ved lærestedene. Men også tilbudssiden er sammensatt av flere faktorer. Universitetene og høgskolene har et nasjonalt og regionalt ansvar som kultur- og tradisjonsbærere i samfunnet. Uavhengig av kortsiktige betraktninger rundt etterspørselen må lærestedene dimensjoneres for å kunne ivareta dette hensynet. Ellers er det vel kjent at profesjonsinteressene har hatt stor innvirkning på tilbudet av studieplasser, noe som for eksempel innenfor helsefagene har ført til en systematisk underdekning. Problemet er imidlertid ikke bare at det mangler studieplasser. På andre områder, for eksempel innenfor ingeniørfag, er tilbudet større enn etterspørselen, til tross for gode utsikter på arbeidsmarkedet.

Dimensjonering i et desentralisert system

Etter utvalgets vurdering ligger utfordringen i å etablere et system som både er fleksibelt i forhold til utviklingen på arbeidsmarkedet og endringer i behovet, samtidig som overordnede samfunnshensyn blir ivaretatt. I St.meld nr. 40 (1990(91) Fra visjon til virke ble det slått fast at dimensjoneringsspørsmålet bare kunne ivaretas på nasjonalt nivå. Den nasjonale vurderingen måtte imidlertid også omfatte regionale hensyn. Det viktigste i et desentralisert system vil være at den enkelte institusjon tar et lokalt initiativ, basert på en vurdering av etterspørselen og behovet. Ansvaret for de sentrale myndigheter blir avgrenset til de overordnede hensynene i velferdssamfunnet. Det kan dreie seg om de viktigste utdanningsområdene, kulturelle, regionale eller andre overordnede hensyn i samfunnet. Institusjonen fremmer en plan for de sentrale myndighetene som, på grunnlag av denne og eventuelt andre samfunnshensyn, utarbeider forslag til kontrakt med en godkjent utdanningsinstitusjon. At en utdanning er godkjent av en uavhengig akkrediteringsinstans er imidlertid ikke tilstrekkelig til å få denne finansiert. Med utgangspunkt i et resultatorientert finansieringssystem vil de sentrale myndighetene inngå kontrakter på utdanningsområder, i samsvar med de utdanningssøkendes interesser og samfunnets behov.

Utvalgets forslag

Etter en samlet vurdering av de spørsmålene dimensjoneringen av høgre utdanning reiser, foreslår utvalget at

• totalkapasiteten i høgre utdanning bør møte individenes etterspørsel

• individenes ønsker og samfunnets behov bør være retningsgivende for fordelingen av kapasiteten

• det fastlegges en minstekapasitet ved visse typer utdanninger som er av særlig betydning

• institusjonene gis stor grad av frihet til å bestemme sammensetning av de ulike utdanningene

• institusjonene gis stor grad av frihet til å omdisponere kapasiteten innenfor ulike utdanninger og fagområder i takt med endringer i etterspørselen

• institusjonene gis incentiver til å tilpasse seg etterspørselen etter utdanning

2.1.8 Organisering og tilknytningsform i høgre utdanning

Samfunnsoppdraget

De utfordringene som høgre utdanning i Norge står overfor, er sammensatte. På den ene siden har institusjonene som oppgave å sørge for kontinuitet gjennom langsiktig kunnskapsoppbygging, tradisjonsformidling og en stor evne til uavhengig kritisk analyse. På den annen side må de være vare for endringer i samfunnet og utdanne kandidater og stå for forskning og kompetanseutvikling som kan være med på å løse dagens og fremtidens behov.

Diskusjonene om de strategiske valgene innenfor utdanningssektoren avspeiler store veivalg i samfunnet. Det er pekt på sammenhengene mellom økt kunnskap og forskning, økonomisk vekst, utvidelse av folkestyret og framveksten av et ansvarlig velferdssamfunn. Denne forankringen i samfunnet er et oppdrag fra fellesskapet til de institusjonene som forestår utdanning og forskning på høyt nivå. Spørsmålet er om dagens organisering av sektoren gir dem det handlingsrom de trenger, og om systemet i sterk nok grad er med på å motivere institusjonenes ledelse og ansatte til å ta større ansvar for utviklingen av egen institusjon.

Felles målsettinger

Utvalget mener det vil være svært viktig å sikre institusjonene for høgre utdanning en stor grad av selvstendighet i årene som kommer. Et samfunn i rask og kontinuerlig endring krever at institusjonene får handlingsrom som gir dem muligheter for å innfri ønsker og behov fra omgivelsene, samtidig som en sikrer at de kan ivareta sin uavhengige stilling i samfunnet. Institusjonene må med andre ord sikres muligheter for selv å kunne foreta strategiske valg som sikrer den langsiktige kunnskapsoppbyggingen i sektoren og de behovene samfunnet har for kunnskap.

Utvalget mener det er nødvendig å delegere mer ansvar til den enkelte institusjon og slik sette dem bedre i stand til å møte utfordringene på egen hånd. I realiteten vil det her handle om en mer fornuftig arbeidsdeling. Institusjonene står nærmere studentene, fagmiljøene og brukerne av forskning og burde hadde beste forutsetninger for å finne de praktiske grepene som er nødvendige for å få til et godt samspill med samfunnet utenfor. Institusjonene kjenner også de pedagogiske og faglige tradisjonene meget godt, og bør ha frihet til å foreta de strategiske valgene for fagutviklingen som er nødvendig. Overordnede myndigheter bør i større grad kunne konsentrere seg om langsiktige kunnskapspolitiske strategier.

Universitetene og høgskolene er viktige kulturinstitusjoner som skal sikre landet en fri og uavhengig kunnskapsoppbygging og kritisk refleksjon. Når utvalget ikke ønsker å fremme forslag om aksjeselskap som organisasjonsform, har dette bl.a. sammenheng med at denne selskapsformen begrenser eierens ansvar til å hefte for den innskutte kapital. Etter utvalgets vurdering er det offentlige ansvar for høgre utdanning og forskning noe mer. Det er nødvendig å finne en form som forener et utvidet offentlig ansvar med behovet for lokal handlefrihet. Man må unngå at institusjonene i ensidig grad tilpasser undervisningen og forskningen til markedets behov. Aksjeselskapsformen er i utgangspunktet tilpasset kommersielle foretak, og vil kunne gi inntrykk av at man ønsket å innrette institusjonene ensidig i kommersiell retning. Noen ville også kunne mene at en slik organisering ville åpne for framtidig privatisering. Utvalget mener at det ikke er aktuelt. Av samme grunn ønsker heller ikke utvalget at man organiserer institusjonene som statsforetak. Denne selskapsformen er primært brukt i de tilfellene der virksomheten i stor grad er rettet mot markedet.

Organiserer man de statlige institusjonene som stiftelser, vil staten miste enhver innflytelse over institusjonenes formål og virksomhet. Utvalget mener at de statlige institusjonene spiller en meget sentral rolle i oppbyggingen av kunnskapssamfunnet. Det må derfor være mulig for myndighetene å integrere disse virksomhetene i statens overordnede satsing på forskning og utvikling. Dette tilsier at staten bør forbli eneeier av de institusjonene det her gjelder.

To alternative organisasjons- og tilknytningsformer

Utvalget er delt i synet på hvilken organisasjonsform og tilknytningsform til overordnet myndighet som er mest egnet til å ivareta de overordnede kunnskapspolitiske målsettingene. To organisasjonsformer er aktuelle: særlovselskap og forvaltningsorgan med særskilte og utvidete fullmakter.

Særlovselskap er ikke en standardform for organisering av statlige selskaper, men en samlebetegnelse på ulike selskaper som har det til felles at de er organisert ved egen lov som inneholder nærmere regler om blant annet selskapets tilknytning til staten. I de fleste tilfeller er staten eneeier i særlovselskapet. Ofte er særlovsformen valgt av hensyn til virksomhetenes samfunnsrolle og for å sikre at både forretningsmessige og politiske hensyn kan ivaretas.

Forvaltningsorganer med særskilte og utvidete fullmakter karakteriseres ved at virksomheten drives på en mer selvstendig måte enn de vanlige forvaltningsorganene, samtidig som institusjonen er en del av staten som juridisk person. Staten har dermed fortsatt det politiske og økonomiske ansvaret for virksomheten, og i den utstrekning det ikke er gjort spesielle unntak i spesielle fullmakter for den enkelte institusjon, gjelder det vanlige regelverket for statsforvaltningen. De særlige fullmaktene kan gjelde både faglig oppgaveløsning og personal- og økonomiforvaltningen

Utvalgets flertall(11) understreker behovet for institusjonell og faglig frihet for at institusjonene skal møte de utfordringene som årene framover vil bringe. Disse medlemmene går derfor inn for at institusjonene bør organiseres som egne rettssubjekter i særlovselskaper. Utvalgets mindretall(6) mener at forvaltningsorgan med særskilte og utvidete fullmakter er den mest egnede organisasjonsformen. Dette representerer en videreføring av dagens lovsituasjon. Etter mindretallets vurdering vil dette være den beste måten å sikre fellesskapets økonomiske og politiske ansvar overfor høgre utdanning og forskning på, samtidig som institusjonenes faglige integritet ivaretas.

Utvalgets forslag

Etter en samlet vurdering av spørsmål knyttet til organisering og tilknytningsform fremmer utvalgets flertall, medlemmene Bjelde, Kjelstrup, Kvam, Danbolt Mjøs, Norman, Rygg, Strand, Skønberg, Sørensen, Aamodt og Aasland,følgende forslag:

• De statlige institusjonene for høgre utdanning organiseres som egne rettssubjekt i henhold til egen særlov. Loven for organisering av universiteter og høgskoler følger samme modell som for statsforetak, men gir mer innflytelse til ansatte og studenter ved institusjonene og gir sterkere begrensninger i det økonomiske handlingsrommet for institusjonene.

• Ved organisering som eget rettssubjekt videreføres bestemmelser om ventelønn og fortrinnsrett til annen stilling i staten for en periode på tre år etter omdanning.

• Skisse til særlov er vedlagt utredningen som vedlegg nr. 2.

• Organisering av arbeidsoppgaver for eierstyring og mer overordnet styring av høgre utdanning og forskning i Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet bør ses i lys av en ny organisering av statlige høgre utdanningsinstitusjoner.

Utvalgets mindretall, medlemmene Brautaset, Karlsen Seim, Kjenndalen, Magga, Rommetveit og Vallafremmer følgende forslag:

• De statlige institusjonene for høgre utdanning organiseres som forvaltningsorganer med særskilte og utvidete fullmakter. Fullmaktene bør blant annet omfatte:

• å utvikle og opprette egne utdanningstilbud

• å utforme studie-, evaluerings- og eksamensordninger

• å fastsette intern organisering

• å tilpasse tilsettings- og personalreglementer til institusjonens behov

• å bygge opp fond

• å delta i og opprette randsoneselskaper, jfr. NOU 1999: 18

• å overføre utbytte fra randsone til institusjon uten at dette påvirker finansieringsrammen for inngåtte kontrakter for øvrig.

2.1.9 Ledelse og styring i institusjonene

Utfordringen

I mange sammenhenger er det vist til de særskilte dilemmaene som knytter seg til ledelses- og styringssystemene innenfor høgre utdanning. Dilemmaene har sin forankring i forholdene mellom behovet for effektiv styring og beslutningsevne, faglig legitimitet og innflytelse fra ansatte og studenter. En hovedutfordring er hvordan de ulike hensynene kan bli ivaretatt innenfor en modell for organisering av de høgre utdanningsinstitusjonene. Det er nødvendig å finne ledelses- og styringsformer som forener behovet for legitimitet i det faglige og vitenskapelige miljøet på lærestedene med behovet for profesjonell og handlingsrettet ledelse på alle nivåer i institusjonene.

Med økte krav til omstilling, økt myndighet og uavhengighet for institusjonene i forhold til overordnet myndighet vil også kravene til institusjonenes administrative kompetanse tilta. Dette gjelder så vel på det økonomisk-administrative som på det personal-administrative området.

I sin vurdering har utvalget lagt vekt på følgende faktorer:

• samfunnets medvirkning

• krav til faglig legitimitet og autoritet

• krav til beslutningsevne og ledelseskompetanse

• krav til medbestemmelse

Styresammensetning

Det vil være viktig for institusjonenes utvikling at den overordnede styringen kan gi grunnlag for enhetlige og langsiktige strategier. Bare på denne måten kan en sikre at prioriteringer blir gjort som er nødvendige for en positiv utvikling av fagmiljøer, forskningsprogram og utdanninger. Det vil her være viktig at styret får myndighet som gjør det i stand til å foreta prioriteringer på vegne av hele institusjonen når det gjelder langsiktige satsninger. Det er av betydning for både institusjonene og samfunnet utenfor universitets- og høgskolemiljøet at institusjonene får etablert gode forbindelser og allianser med omverdenen. Deltakelse i styret fra personer som ikke er ansatt ved institusjonene, vil her være bidrag til å forsterke institusjonenes stilling i samfunnet. Etter utvalgets vurdering bør dette komme til uttrykk ved at et flertall av styrets representanter utpekes av departementet.

Kollegialt basert faglig styring

De høgre utdanningsinstitusjonene er mangfoldige og sammensatte kunnskapsorganisasjoner. Kollegiale og faglige hensyn må ha en sentral plass i den overordnede styringen av institusjonene gjennom faglige organ med overordnet ansvar for innhold og kvalitet i utdanning og forskning. Utvalget er delt i spørsmålet om det bør være ett eller flere faglige organ og i spørsmålet om hvordan de bør sammensettes og ledes. Det er redegjort for flertallets og mindretallets forslag i punkt 12.5.

Rektors posisjon

Rektor skal være den øverste leder av de høgre utdanningsinstitusjonene, og har dermed et særskilt og overordnet ansvar. Rektor vil ha ansvaret for å forberede saker for styret. Utvalget er delt i synet på beslutningsprosessen som ligger til grunn for ansettelse av rektor. Alternativer som har vært diskutert er bl.a.:

• dagens ordning med valg blant institusjonens vitenskapelige ansatte.

• ansettelse av styret, eventuelt med godkjennelse av det faglige kollegium

• nominering av det faglige kollegium for deretter ansettelse av styret

• oppnevning av departementet.

Det er gjort nærmere rede for flertallets og mindretallenes forslag i punkt 12.5 Utvalgets vurderinger og forslag.

Styring og ledelse på lavere nivå

Det vil være fagmiljøene selv som best har forutsetninger for å vite hva som kan og vil fremme en positiv utvikling av aktiviteter knyttet til utdanning og forskning. Av denne grunn bør de høgre utdanningsinstitusjonene fortsatt i stor grad være preget av kollegialt basert styring av grunnenhetene, institutter og avdelinger.

Ledelsen på grunn- og avdelingsnivå ved institusjonene bør i stor grad kunne fastsettes av institusjonene selv. Det kan være at de ordninger som i dag er beskrevet i lov om universiteter og høgskoler når det gjelder ledelse og styrer på disse nivåene, fungerer godt for institusjonene. I så fall bør de kunne videreføre disse. I noen tilfeller kan det likevel være behov for endringer. Dette gjelder særlig små institusjoner og i fagmiljøer der det kan være vanskelig å velge ledere. Institusjonen bør derfor selv kunne fastsette om man skal ansette eller velge ledere på dette nivået, og hvilke fullmakter de skal ha. Enkelte medlemmer i utvalget har fremmet konkrete forslag og det er redegjort for disse i punkt 12.5.

Profesjonell ledelse av institusjonene

I takt med veksten i budsjetter og oppgaver har kravene til profesjonell ledelse økt. Ledelse av komplekse moderne institusjoner krever administrativ og økonomisk erfaring og kompetanse. Får de statlige institusjonene en mer selvstendig stilling, vil de få utvidede fullmakter på det økonomisk- administrative området. Dette vil stille større krav til kompetanse innenfor økonomisk-administrative spørsmål for styrets representanter og for ledelsen for øvrig.

Representasjon fra studenter og ansatte

De høgre utdanningsinstitusjonene er akademiske fellesskap der forskning og utdanning utvikles i samvirke, og i et fellesskap av studenter og ansatte. Studentene er de viktigste brukerne av institusjonenes ressurser ( av de ansattes tid og kunnskap, biblioteker og annen infrastruktur. Studentene har derfor sin rettmessige plass i utviklingen av fagmiljøene og institusjonenes planer. Det er like selvsagt at de ulike grupper av ansatte fortsatt skal være representert i institusjonens styrende organer.

Opprettholdelse av nåværende styreordning

Et mindretall i utvalget vil av hensyn til variasjonen mellom institusjonene også gå inn for at dagens styringsordning kan opprettholdes så fremt departementet gir særskilt godkjennelse.

Utvalgets forslag

Etter en samlet vurdering av de spørsmålene som er knyttet til ledelse og styring i institusjonene, foreslår utvalget:

Om styret:

Utvalget foreslår

• Styret skal ha 11 medlemmer, hvorav seks ikke kan være ansatt ved eller tilknyttet institusjonen. Departementet oppnevner flertallet av styrets medlemmer. Representantene for de ansatte og studentene velges av og blant disse. De faglige ansatte velger to representanter, de teknisk-administrativt ansatte en og studentene to representanter.

• Departementet utpeker styreleder og nestleder.

• Styret har et hovedansvar for den langsiktige utviklingen av institusjonen og har ansvar for strategiske og økonomisk- administrative spørsmål ved institusjonen.

Om rektor

Et flertall av utvalgets medlemmer bestående av Bjelde, Kvam, Kjelstrup, Magga, Danbolt Mjøs, Norman, Rygg, Strand, Sørensen og Aasland foreslår:

• Rektor er institusjonens daglige leder og er ansvarlig overfor styret. Rektor er ikke medlem av styret, men er saksforbereder for styret og har forslags-, møte- og talerett i styret. Rektor er leder av det faglige kollegium. Utvalgets medlemmer Brautaset, Kjenndalen, Rommetveit, Karlsen Seim, Skønberg, Valla og Aamodt foreslår:

• Rektor er ansvarlig overfor styret og representerer institusjonen utad. Rektor er institusjonens øverste leder og utgjør sammen med en eller to prorektorer og direktør den daglige ledelsen av institusjonen. Rektor forbereder saker overfor styret.

Et flertall av utvalgets medlemmer, bestående av Bjelde, Kvam, Kjelstrup, Magga, Danbolt Mjøs, Norman, Rygg, Skønberg, Strand, Sørensen og Aasland, foreslår:

• Styret legger fram forslag til kandidat til rektorstillingen overfor det faglige kollegium for godkjenning. Styret ansetter etter dette rektor.

Et mindretall av utvalgets medlemmer, bestående av medlemmene Kjenndalen, Rommetveit, Karlsen Seim og Aamodt foreslår:

• Et faglig kollegium alene nominerer kandidater til rektorstillingen overfor styret, som så ansetter rektor.

Utvalgets medlem Brautaset foreslår:

• Rektor bør utnevnes av departementet etter nominasjon fra det faglige kollegium og forslag fra styret

Om det faglige kollegium

Et flertall av utvalgets medlemmer, bestående av medlemmene Bjelde, Kvam, Kjelstrup, Magga, Danbolt Mjøs, Norman, Rygg, Karlsen Seim, Skønberg, Strand, Sørensen og Aasland foreslår:

• Institusjonene skal ha et faglig kollegium med et særskilt ansvar i faglige spørsmål. Det faglige kollegium bør utgjøres av dekaner/avdelingsledere samt representanter for studenter og for de teknisk/administrative ansatte.

Et mindretall av utvalgets medlemmer, bestående av medlemmene Brautaset, Kjenndalen, Rommetveit, Valla og Aamodt foreslår:

• Institusjonene forutsettes å opprette et eller flere kollegiale organ på overordnet nivå. Dette/disse organ gir råd i strategiske og faglige saker til styret, og kan etter styrets bestemmelse også gis selvstendig vedtaksrett. Avdelingsledere (dekaner/prodekaner) forutsettes å inngå i dette/disse organ.

Om grunn- og avdelingsnivå

Utvalget foreslår

• Institusjonene fastsetter selv regler for sammensetning av styrende organ på grunn- og avdelingsnivå.

• Studentene skal ha minst to medlemmer i alle kollegiale organ som tildeles beslutningsmyndighet, med mindre det delegerende organ enstemmig bestemmer noe annet.

• Utvalget vil understreke betydningen av ledelse av avdelinger/ fakulteter og institutter, og ser institusjonenes arbeid med å gjøre lederrollen mer attraktiv og å gi større muligheter for å utøve lederrollen, som viktig.

Utvalgsmedlemmene Brautaset, Karlsen Seim, Kjenndalen og Rommetveit foreslår:

• Ledere på grunn- og avdelingsnivå bør fortrinnsvis velges blant vitenskapelige ansatte som nå, eller alternativt kunne tilsettes av styret i tilfeller hvor dette er mest hensiktsmessig.

Subsidiært

Vil utvalgsmedlemmene Brautaset, Karlsen Seim, Kjenndalen, Rommetveit og Valla foreslå:

• Under forutsetning av at institusjonene organiseres som forvaltningsorgan med særskilte og utvidede fullmakter, vil det etter disse medlemmenes mening også være en mulig løsning å beholde hovedprinsippet i dagens styringsordning. Dette kan kombineres med flere eksterne styrerepresentanter enn det som i dag er vanlig praksis. Disse medlemmene vil derfor foreslå at denne muligheten kan opprettholdes for de institusjonene som ønsker det, og etter særskilt godkjenning fra departementet.

Utvalgets medlemmer Brautaset og Kjenndalen foreslår:

• Man bør ta seg tid til å utprøve og høste erfaring med nye styringsordninger før man generelt innfører ny ordning for alle institusjonene.

2.1.10 Finansiering av høgre utdanning og forskning

Utfordringen

Universiteter og høgskoler skal være møteplasser for det beste i den vitenskapelige og humanistiske kulturen. Som nasjonalt fellesskap bør vi sikre at det gis en høgre utdanning som holder den nødvendige kvalitet. Betraktet som kunnskapsallmenning representerer høgre utdanning så vel en nødvendig forutsetning for opplyst debatt om vår historie og kultur som frambringer av spesialiserte kunnskapsbehov i arbeids- og næringsliv. Det er sammenhenger mellom høgre utdanning, utdyping av folkestyret og framveksten av et ansvarlig velferdssamfunn. Samfunnet omstiller seg langt raskere enn tidligere og stiller nye krav til institusjonene. Utfordringen ligger i å etablere finansieringsordninger som setter institusjonene bedre i stand til å ivareta sitt oppdrag fra samfunnet.

Delegering og selvregulering

Det statlige finansieringssystemet skal tjene flere formål. Det skal ivareta statens behov for å allokere fellesskapets midler på den beste måten - ut fra samfunnets behov for utdannet arbeidskraft. Det skal samtidig legge til rette for at lærestedene kan planlegge og handle i samsvar med behov og forventninger. Lærestedene må motiveres for å fremme kvalitative løsninger, men samtidig må finansieringen være slik at dette er realistisk. Den tradisjonelle måten for å få dette til har vært ved detaljert styring ovenfra og ned, gjennom budsjettene og etter hvert gjennom et kombinert system med grunnbevilgninger og måltall for aktiviteten ved lærestedene.

Utviklingen innenfor høgre utdanning og forskning setter spørsmålstegn ved om den tradisjonelle finansieringsmodellen er godt nok egnet til å møte de nye utfordringene, eventuelt om den må suppleres med en annen tenkemåte. Den såkalte «alminneliggjøringen av høgre utdanning» innebærer ikke at det gamle elitesystemet er blitt mange ganger større. Flere studenter innebærer også flere ulike typer studenter med behov for større variasjon i utdanningstilbudet, større kontakt med arbeidslivet, osv. Samtidig med masseinnvandringen til høgre utdanning skjer det en nesten eksplosiv utvikling av selve kunnskapsfeltet: Nye fag dukker opp, og eldre fag splittes opp i mange disipliner. De forventninger studentene stiller til lærestedene, blir mer sammensatte og motsetningsfylte. Ambisjonen om presis styring fra myndighetene blir, i økende grad, umulig å realisere. Det blir nødvendig med mer lokal kompetanse for å vite hvor skoen trykker. Den tradisjonelle tenkemåten må suppleres med en tenking som sikrer nærhet til problemene, og som samtidig gir økt lokal handlekraft i forhold til behovene. Samtidig som det overordnede styringshensynet blir ivaretatt, må det etableres en form for økonomisk selvjustering med forankring på det enkelte lærested.

Etter utvalgets vurdering innebærer dette at den overordnede styringen fra myndigheters side bør avgrenses til rammestyring gjennom kontrakter for å sikre at de nasjonale målsettingene blir ivaretatt. I en viss forstand innebærer utvalgets forslag både en forenkling og en utvidelse av økonomiansvaret i høgre utdanning - en forenkling fordi statens styring mer får karakter av overordnet rammestyring, men samtidig en utvidelse fordi det aktiviserer et større element av lokalt økonomiansvar. Som system betraktet innebærer utvalgets forslag en tosidig modell med sentral styring gjennom kontrakter og lokal økonomisk selvstendighet eller selvregulering.

Finansiering basert på resultater

Institusjonene innenfor høgre utdanning vil også i overskuelig framtid motta betydelig statlig finansiering. Dette er en investering som samfunnet må kunne forvente gir et resultat i form av uteksaminerte kandidater med eksamen og grader. Utvalget ønsker å vie resultatene av institusjonenes utdannings- og forskningsvirksomhet større oppmerksomhet. Det er ønskelig å legge større vekt på bruken av økonomiske incitamenter enn det som er tilfellet i dag, slik at institusjonenes bevilgninger over statsbudsjettet knyttes tettere opp til resultatene av den virksomheten som finansieres.

Utvalget mener derfor at institusjonenes inntekter i enda større grad enn i dag må komme som resultat av institusjonens evne til å tilby høgre utdanning og forskning. En tettere sammenheng mellom faktisk produksjon og bevilgning gjennom stykkprisfinansiering vil samtidig gjøre departementets budsjettbehandling mer forutsigbar for institusjonene, og gi institusjonene bedre muligheter for planlegging og rasjonell drift. Utvalget har diskutert et system med «voucher» eller gebyrstipend hvor deler av bevilgningen til institusjonene går gjennom studentene. Et flertall (10) mener at dette vil stimulere institusjonenes orientering mot studentenes interesser og at det øker studentenes valgfrihet. På denne måten vil studentenes behov i større grad kunne bli styrende for aktiviteten på institusjonen. Et mindretall (7) mener at denne virkningen allerede blir ivaretatt gjennom en resultatorientert finansieringsordning hvor det er konkurranse mellom institusjonene for å tiltrekke seg og ta vare på studentene. En omvei gjennom studentene vil neppe ha større virkning enn å være et unødig kompliserende element i finansieringsordningen.

Vekttall og grader

På denne bakgrunnen vil utvalget foreslå at institusjonenes grunnbevilgning i større grad knyttes opp til resultatene av institusjonenes virksomhet gjennom en stykkprisfinansiering. Stykkprisfinansieringen kan baseres på antall fullførte grader og på antall avlagte vekttall. En belønning av fullførte grader vil gi institusjonen incitament til å få studentene gjennom studiet på normert tid. Ønske om mobilitet mellom institusjoner tilsier at det også må gis belønning for vekttallsproduksjon. En slik stykkprisfinansiering bør derfor baseres på en kombinasjon av vekttall og kandidattall.

Basisbevilgning

Utvalget mener det er nødvendig med en viss sentral styring for å sikre nødvendig kapasitet og kompetanse tet innenfor visse fagområder og utdanningstyper. Dette kan være fagområder der det er ønskelig å opprettholde en faglig kompetanse, selv om søkergrunnlaget på et tidspunkt ikke er så høyt at finansieringssystemet vil sørge for tilstrekkelig finansiering uten særtilskudd. Utvalget mener det må være et nasjonalt ansvar å opprettholde visse fagområder til tross for manglende rekruttering. Dette gjelder både på utdannings- og forskningssiden. Ønsket om å opprettholde et tilbud med tilstrekkelig bredde i systemet kan tilsi at det må etableres virkemidler som har til hensikt å skjerme fagmiljøer mot kortsiktige svingninger i markedet for utdannings- og forskningstjenester. Regionale hensyn kan også kreve særskilte tiltak.

Finansiering av forskning

Utvalget mener det er nødvendig med en finansieringsordning som skiller mellom forskning og undervisning. Forskning og utvikling har betydning ut over følgene for læringsmiljøet, og bevilgningene til forskning må derfor skje like mye ut fra forskningspolitiske begrunnelser, uavhengig av variasjonene i antallet studenter. Demografiske årsaker og framveksten av nye studietilbud i det private høgskolesystem, tilsier dessuten at man ikke kan vente noen stor økning i studenttilgangen til de statlige universiteter og høgskoler med det første. Frigjorte midler bør omfordeles til kvalitetsfremmende tiltak både innen FoU og læringsmiljøer.

Forholdet mellom offentlige og private læresteder

Det offentlige har, og bør fortsatt ha, ansvaret for forskning og høgre utdanning i Norge. I det ligger at staten skal ha ansvaret for finansiering, dimensjonering, tilgjengelighet og kvalitetssikring. Statlige universiteter og høgskoler vil være de viktigste instrumentene for å få dette til. På noen områder dekker private institusjoner i dag vesentlige deler av samfunnets behov for kompetanse, og de vil fortsatt spille en viktig rolle på en del områder og bidra til innovasjon og nyskaping . Utvalget mener derfor at også private institusjoner kan spille en viktig rolle innenfor en helhetlig forsknings- og utdanningspolitikk. For både statlige og private institusjoner er det en forutsetning at de tilfredsstiller faglige og organisatoriske kvalitetskrav. Utvalget er imidlertid delt i synet på valg av virkemidler. Utvalgets flertall ønsker å likebehandle offentlige og private akkrediterte institusjoner, mens mindretallet mener at private institusjoner først og fremst bør tjene som et supplement til de statlige institusjonene. Etter disse medlemmers mening er det derfor ønskelig at staten som fellesskapets organisatoriske uttrykk, har et engasjement og tydelig ansvar også som institusjonseier, og at eierskap betyr noe i forvaltningen av offentlige midler.

Utvalgets forslag

Etter en samlet vurdering av de spørsmålene som knytter seg til finansiering av høgre utdanning og forskning fremmer utvalget følgende forslag:

• det inngås avtaler mellom Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet og det enkelte lærestedet som fastlegger normaltall for resultatene av institusjonenes virksomhet med tilhørende stykkfinansiering basert på «best practice»-beregninger. Resultatmålene (normaltallet) fastsettes ut fra en nasjonal prioritering av totalkapasiteten, men institusjonene gis muligheten til en viss variasjon innenfor en øvre og nedre grense

• institusjonenes grunnbevilgning i større grad knyttes opp til resultatene av institusjonenes virksomhet gjennom en stykkprisfinansiering av kandidater og vekttallsproduksjon

• det kan gis generelle basistilskudd for å ivareta spesielle behov. Dette kan være hensyn til visse fagmiljøer, oppgaver som museer og bibliotek, og regionalpolitiske prioriteringer

• det gis en tredelt forskningsbevilgning, der en del fordeles ut fra resultats- og kvalitetskriterier, en del ut fra regional- og fagpolitiske prioriteringer, og en del knyttet til studenttallet

• en andel av bevilgningen for et år videreføres til det påfølgende året

Utvalgets flertall, medlemmene Bjelde, Kjelstrup, Kvam, Mjøs, Norman, Rygg, Skønberg, Strand, Sørensen og Aasland,foreslår

• at en del av den statlige bevilgningen knyttes direkte til den enkelte student etter modell fra lånekassens ordning med gebyrstipend for studier i utlandet. En fast sum følger den enkelte student og utbetales når studenten har gjennomført anslagsvis 50 pst. av normert studieprogresjon. Summen bør være av et visst omfang, anslagsvis 15 000 kroner per student.

Utvalgets mindretall, medlemmene Brautaset, Karlsen Seim, Kjenndalen, Magga, Rommetveit, Valla, og Aamodt, mener

• at institusjonenes orientering mot studentene vil bli ivaretatt i et finansieringssystem der det legges større vekt på å finansiere resultater av institusjonenes virksomhet. Blant annet på denne bakgrunn vil dette mindretallet ikke gå inn for en ordning med «voucher» eller gebyrstipend til den enkelte student.

2.1.11 Institusjonsinndelingen i høgre utdanning

Bakgrunnen

Høgre utdanning i Norge er delt i en universitetssektor og en høgskolesektor. Universitetssektoren omfatter fire universiteter og seks vitenskapelige høgskoler. Innenfor høgskolesektoren finnes det 26 statlige høgskoler, to kunsthøgskoler og 17 private høgskoler. De offentlige institusjonene er alle omfattet av lov om universiteter og høgskoler, mens de private lærestedene er omfattet av privathøgskoleloven.

Spørsmålet om hvilke typer institusjoner for høgre utdanning det bør være i Norge, har sitt grunnlag i formål og målsettinger innenfor utdanningssektoren. Utviklingen innenfor universitetssektoren må ses i lys av den opprinnelige forankringen i den tyske tradisjonen (von Humboldts universitetsideologi, etter hvert supplert med modeller fra de tyske «Hochschule». Utviklingen innenfor høgskolesektoren må ses i lys av utviklingen av en rekke profesjonsskoler i landet, etter hvert supplert med regionalpolitiske siktemål. Slik sett har grensene mellom de ulike institusjonsformene samtidig gitt utrykk for en arbeidsdeling innenfor utdanningsområdet - en arbeidsdeling som samtidig skulle sikre samarbeid og spesialisering. På denne bakgrunnen ble det såkalte «Norgesnettet» etablert. I en viss grad har idèen om «Norgesnettet» hatt betydning for utviklingen innenfor universitets- og høgskolesektoren, både når det gjelder betegnelsene på institusjonene og ved fordelingen av ressursene.

Avstemme kartet etter terrenget

Forestillingen om et «Norgesnett» er utfordret fra mange kanter. Norge påvirkes av en internasjonal utvikling som gjør det naturlig å utvide nettperspektivet utover landegrensene. Økende konkurranse fører til at kravene til kvalitet i større grad vil bli styrende for studentenes studievalg og fordeling av ressurser. Utviklingen har ført til en viss konvergens mellom universiteter og høgskoler. Høgskolene har i mange sammenhenger blitt lik universitetene og motsatt. På den ene siden har universitetene tatt opp i seg mer profesjonsrettede utdanningstilbud. På den annen side driver også enkelte høgskoler forskning og undervisning på doktorgradsnivå. Dels har dette vært et resultat av politiske initiativ, dels har forventningene og kravene fra omgivelsene til lærestedene ført til nye veivalg i utdanningstilbudet. Utviklingen har med andre ord ført til at det er et visst behov for å avstemme institusjonskartet etter terrenget. Det er viktig at betegnelser stemmer overens med det selvbildet en institusjon har, og med de forventningene samfunnet har til institusjonen. Institusjonene bør få større frihet, men ikke slik at de selv kan bestemme sin betegnelse. Etter utvalgets vurdering bør antall institusjonskategorier beholdes. Departementet bør gis myndighet til å avgjøre plassering etter en akkrediteringsprosess for de institusjonene som vil endre plassering fra dagens.

Spørsmålet om nye universiteter?

Når det gjelder universitetene, er det også et spørsmål om det skal gis en definisjon som åpner for nye universiteter med et smalere faglig utgangspunkt enn de tradisjonelle universitetene. Med dette menes at institusjonene bare på et visst antall fagområder tildeler doktorgrad og har miljøer med betydelig grunnforskningsaktivitet. Utvalgets oppfatning er at endringer i institusjonsinndelingen må ses i lys av hvordan mer mangfold kan tilføres det norske høgre utdanningssystemet. På denne bakgrunnen mener utvalget at det må kunne åpnes for universiteter med et smalere fagspekter enn de fire etablerte universitetene. Utvalget har ikke sett det som en del av sitt mandat å drøfte konkrete tilfeller.

Utvalget mener samtidig at visse generelle krav må legges til grunn for at et lærested skal kunne gis betegnelsen universitet. Lærestedet må ha

• laveregrads utdanninger og høgregrads utdanninger og forskning som er vel etablert og av god vitenskapelig kvalitet

• utdanninger av et visst omfang og utdanninger på et visst antall fagområder

• stabil forskningsvirksomhet og forskning på et visst antall fagområder

• god organisasjon og infrastruktur for å drive utdanningene og forskningen

• nasjonale og internasjonale nettverk og kontakter i forbindelse med grunnutdanningene og forskningen

• en vitenskapelig organisering og en vitenskapelig stab slik at institusjonen på noen områder kan gi forskerutdanning - doktorgrad

• en vitenskapelig kultur med evne til selvstendig og kritisk refleksjon

• evne til å oppfylle samfunnets krav og behov til formidling i vitenskapelig og populær sammenheng

Utvalget mener at det i tillegg til generelle krav som beskriver et universitet, må legges visse spesielle krav til grunn for at institusjoner skal kunne gis betegnelsen universitet. Lærestedet må

• oppfylle de generelle kravene for at lærestedet kan betegnes som universitet

• ved siden av grunnutdanninger ha selvstendig ansvar for utdanninger på hovedfags-, sivilutdannings- og masterutdanningsnivå på minst fem ulike områder

• ha blitt tildelt selvstendig ansvar for forskerutdanning på minst fire ulike fagområder, hvorav to av fagområdene må være sentrale i forhold til regionale virksomheters verdiskapningen samtidig som fagområdene har nasjonal betydning

• delta i det nasjonale samvirket når det gjelder forskerutdanning

Heller mangfold og variasjon enn mange etterlikninger

Etter utvalgets vurdering vil landet være tjent med en viss arbeidsdeling mellom universiteter og vitenskapelige høgskoler på den ene siden og statlige høgskoler på den andre siden. I denne sammenhengen er det langt viktigere at landet har et mangfoldig og variert utdanningstilbud der de fleste kan søke høgre utdanning i nærheten av hjemmet, enn å påskynde en utvikling der alle lærestedene etter hvert mer og mer likner hverandre. Norge er et lite land med behov for å konsentrere resssursene. Etter utvalgets vurdering er det nødvendig å ta vare på kreative og innovative miljøer innenfor undervisning og forskning. Disse miljøene krever en viss størrelse og konsentrasjon for at de skal kunne være livskraftige og robuste.

Ikke enkle fasitsvar

Det er således ikke noe enkelt svar på spørsmålet om hvor mange universiteter en befolkning på Norges størrelse bør ha. Det internasjonale perspektivet gir ikke noe entydig holdepunkt for standardløsninger. En kan med andre ord ikke regne seg fram til noe fasitsvar. Spørsmålet må vurderes i lys av en rekke forhold, herunder

• landets samlede behov for og sammensetning av høyt utdannet arbeidskraft

• behovet for å videreføre Norge som en kunnskaps- og kulturnasjon

• mer spesifikke krav til faglige krav til bredde og dybde samt behovet for å styrke forskningen

• forutsetninger for å etablere kreative og innovative miljøer som kan møte de nye utfordringene

• behovet for å styrke miljøene ved de etablerte institusjonene

• regionalpolitiske hensyn

Det er ikke ønskelig eller mulig at alle universiteter utvikles slik at alle lærestedene omfatter samtlige vitenskapsområder. Universitetene bør profilere og spesialisere sin utdanning og forskning på de områdene der de har høyest kompetanse og kvalitet. Samfunnets behov og forskningens identifisering av fruktbare nye forskningsfelt bør være styrende for institusjonens veivalg.

Utvalgets forslag

Etter en samlet vurdering av spørsmål knyttet til institusjonsstrukturen innenfor høgre utdanning, fremmer utvalget følgende forslag:

• På visse vilkår kan institusjonene utvikle seg og søke seg til andre institusjonskategorier enn de tidligere har tilhørt. Etter vurderinger i et uavhengig fagorgan, jfr forslaget om Senteret for evaluering og akkreditering i kapittel 16, og under forutsetning av en tilfredsstillende faglig vurdering fra dette organet, har departementet ansvar for og myndighet til å tildele søkerinstitusjoner en ny betegnelse.

• Universiteter og høgskoler bør kunne slå seg sammen og opprette nye enheter. Initiativ må tas fra institusjonens side, mens avgjørelsen må tas av de som forvalter eierskapet.

Generelle krav for at et lærested kan betegnes som universitet

Lærestedet må ha:

• lavere-grads utdanninger og høgre-grads utdanninger og forskning som er vel etablert og av god vitenskapelig kvalitet

• utdanninger i et nærmere bestemt omfang og utdanninger på et bestemt antall fagområder

• stabil forskningsvirksomhet og forskning på et bestemt antall fagområder

• god organisasjon og infrastruktur for å drive utdanningene og forskningen

• nasjonale og internasjonale nettverk og kontakter i forbindelse med grunnutdanningene og forskningen

• en vitenskapelig organisering og en vitenskapelig stab slik at institusjonen på et bestemt antall områder kan gi forskerutdanning - doktorgrad

• en vitenskapelig kultur med evne til selvstendig og kritisk refleksjon

• evne til å oppfylle samfunnets krav og behov til formidling i vitenskapelig og populær sammenheng

Spesielle krav for at et lærested kan betegnes som universitet i Norge

Lærestedet må:

• oppfylle de generelle krav for at lærestedet kan betegnes som universitet,

• ved siden av grunnutdanninger ha selvstendig ansvar for utdanninger på hovedfags-, sivilutdannings- og masterutdanningsnivå på minst 5 ulike områder. (Med betegnelsen «område» er her ment mindre enn fakultet)

• ha blitt tildelt selvstendig ansvar for forskerutdanning på minst 4 ulike særskilte fagområder hvorav 2 av fagområdene må være sentrale i forhold til regionale virksomheters verdiskapning samtidig som fagområdene har nasjonal betydning,

• delta i det nasjonale samvirke når det gjelder forskerutdanning.

Vitenskapelig høgskole

De fleste vitenskapelige høgskolene i Norge har i hovedsak sin virksomhet rettet mot en profesjonsutdanning med dens ulike studieretninger. Innenfor fagområdet har de både lavere-grads og høyere-grads utdanning samt betydelig forskningsvirksomhet og stabil forskerutdanning. De vitenskapelige høgskolene regnes til universitetssektoren.

Ved eventuell overgang fra høgskole til en vitenskapelig høgskole, må man anvende de samme krav som til et universitet med unntak av breddekravene. Det må legges vekt på styrke og kvalitet i forskningsaktiviteten og stabilitet i forskerutdanningen innenfor hovedfeltene til den aktuelle profesjonsutdanning.

2.1.12 Evaluering og akkreditering i høgre utdanning

Utfordringen

Den økte kompleksiteten innenfor høgre utdanning innebærer utfordringer i ulike retninger. På den ene siden er det behov for større nærhet mellom problemområde og beslutningstaker; det er med andre ord behov for fleksible og lokale løsninger. Samtidig fører økt kompleksitet til et behov for bedre oversikt. En trenger blant annet felles faglige kvalitetsmål og samvirke på tvers av institusjonsgrenser. Det gjelder derfor å finne fram til organisasjons- og styringsmodeller som på en hensiktsmessig måte balanserer ønsket om mer frihet og ansvar for institusjonene mot overordnet styring, koordinering og kvalitetssikring.

Utviklingen innenfor høgre utdanning og forskning aksentuerer behovet for å avklare styringsdilemmaene. Blant annet pekte OECD-rapporten «The First Years of Tertiary Education; Norway» (1997) på at Norge mangler en sentral instans for systematisk evaluering og kvalitetssikring, på linje med det en har utviklet i de fleste nærliggende land.

Dagens situasjon

I dagens system er dette hensynet ivaretatt på flere måter. Etter lov om universiteter og høgskoler § 45 og privathøgskoleloven § 9 er det Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet som foretar den faglige godkjenningen av utdanning innenfor dette området, etter råd fra Norgesnettrådet. Når det gjelder innpassing av utenlandske eksamener i utdanningssystemet, er dette beslutninger som fattes ved den enkelte institusjon, men etter anbefaling av NAIC, som er et informasjons- og veiledningskontor for studier i utlandet, lokalisert i Norgesnettrådet. Utdanningsstøtte for utdanninger i utlandet godkjennes av Statens lånekasse for utdanning og departementet. Yrkessertifisering er tillagt ulike departementer. For eksempel vurderer og beslutter Finansdepartementet om revisorutdanninger i utlandet skal gi autorisasjon for revisorarbeid i Norge, mens Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet er godkjenningsinstans for visse stillinger innenfor skole og kirke.

Oppretting av fagorgan for evaluering og akkreditering

Retningsgivende for utvalgets vurderinger av styringsspørsmålene i høgre utdanning har vært å fremme løsninger som i størst mulig grad sikrer at kvalitetshensynet blir styrende for aktiviteten. På denne bakgrunnen mener utvalget at det bør etableres et uavhengig fagorgan med hovedoppgave å evaluere utdanninger og institusjoner innenfor høgre utdanning. I tillegg skal et slikt organ foreta akkrediteringer av utdanninger og høgre utdanningsinstitusjoner. Hovedoppgaver for fagorganet bør være følgende

• Det skal foreta evalueringer av utdanninger og høgre utdanningsinstitusjoner i Norge.

• Det skal akkreditere de institusjonene som skal ha rett til å tilby offentlig godkjent utdanning. Organet må vurdere om den samlede virksomheten er kvalitativt god nok til at det kvalifiserer for de rettigheter som følger med slik offentlig,akkreditering, herunder retten til å tildele en offentlig godkjent grad og muligheten for å kunne få offentlige tilskudd/kontrakter.

• Det skal akkreditere utdanninger, det vil si vurdere og avgjøre om utdanningene og fagmiljøene oppfyller de kravene som stilles til å tildele grader på det aktuelle området. Organet akkrediterer både fagområde og nivå (lavere grad, høgre grad og doktorgrad).

• Det skal vurdere om institusjonene har oppfylt de kravene som den relevante institusjonsbetegnelsen fører med seg: universitet, høgskole eller vitenskapelig høgskole. Her vil departementet ha beslutningsmyndighet.

• Det skal utarbeides generelle krav til faglig bredde og fordypning i den enkelte grad eller yrkesutdanning. Departementet skal med andre ord ikke lenger fastsette krav om utdanningstilbudets bredde og innhold. Fagorganet gir de generelle retningslinjene og vurderer om kravene er oppfylt.

• Det skal presiseres regler for godskrivning og overførbarhet av utdanning til andre institusjoner.

Forholdet til overordnet myndighet og institusjonene i høgre utdanning

Organets faglige troverdighet og nøytralitet er avhengig av at det sikres en uavhengig stilling i forhold til departement og politiske myndigheter. Fagorganet bør derfor få en selvstendig stilling i et framtidig lovverk for høgre utdanning. Fagorganets uavhengige stilling overfor departementet vil også skape klare skiller mellom ulike myndighetsroller: Fagorganet vil kunne akkreditere utdanninger og høgre utdanningsinstitusjoner. Departementet vil måtte foreta vurderinger uavhengig av dette om hvilke utdanninger og institusjoner som skal motta statlige bevilgninger. Akkreditering vil dermed være en nødvendig, men ikke tilstrekkelig, betingelse for å kunne motta statlige bevilgninger.

På samme måte må fagorganet være uavhengig av partene i høgre utdanning: universitetene og høgskolene og organisasjonene til institusjonene, de ansatte og studentene. Organet må i tillegg ha en rettslig uavhengig stilling og faglig autoritet. Styret i det faglige organet vil stå ansvarlig for driften av institusjonen og for de beslutningene som fattes. Verken regjeringen eller departementet kan pålegge styret å fatte visse vedtak, omgjøre beslutninger eller foreta særlige interne prioriteringer. I samsvar med det som er vanlig praksis når det gjelder uavhengige myndighetsorganer med styrer, foreslår utvalget at styrets medlemmer blir oppnevnt av regjeringen.

Felles lovgivning

Det er i dag ulike lovverk for private og statlige høgre utdanningsinstitusjoner. Utvalget vil gå inn for at det blir utarbeidet et felles lovverk for de institusjonene innenfor høgre utdanning som har rett til å tilby offentlig akkrediterte gradsutdanninger. Formålet skal være å få et overordnet lovverk som kan virke inkluderende i forhold til dagens mangfold av fagtilbud fra universitetene og høgskolene. En slik felles lov må først og fremst inneholde bestemmelser om hva som skal til for at utdanningsinstitusjoner skal kunne bli akkreditert og underlagt lovverket for høgre utdanning. I tillegg må det fastsettes hvilken instans som skal kunne akkreditere utdanningsinstitusjoner og fagtilbud.

I tillegg til denne overordnede felles loven må det utarbeides en egen lov som følger av den særegne organisasjonsformen for de statlige høgre utdanningsinstitusjonene, i tråd med forslag i kapitlene 11 og 12. Omdannes de statlige institusjonene til særlovsselskaper, må det utarbeides en egen særlov for disse. Tilsvarende må universitetsloven endres dersom det skal gis utvidete fullmakter og styringsordning m.v. endres. Organisering av de private høgskolene bør følge av den lovgivning som ellers gjelder for deres organisasjonsform, og av vedtekter som er fastsatt for dem.

Utvalgets forslag

Etter en samlet vurdering av de spørsmål som knytter seg til koordinering og styring i høgre utdanning, fremmer utvalget følgende forslag:

• Det opprettes et fagorgan med en uavhengig stilling vis-à- vis departementet og de høgre utdanningsinstitusjonene for evaluering og akkreditering av utdanninger og høgre utdanningsinstitusjoner. Fagorganets organisering og beskrivelse av arbeidsoppgaver inngår i ny lov for høgre utdanning. Fagorganet betegnes som Senteret for evaluering og akkreditering i høgre utdanning.

• Senteret for evaluering og akkreditering skal akkreditere de institusjonene som skal ha rett til å tilby offentlig godkjent utdanning, og skal akkreditere utdanninger, det vil si vurdere og avgjøre om utdanningene og fagmiljøene oppfyller de krav som stilles til å tildele grader på det aktuelle området. Organet akkrediterer både fagområde og nivå, lavere grad, høyere grad og doktorgrad.

• Resultatet av evalueringene og akkrediteringene skal offentliggjøres.

• Som en følge av utvalgets forslag bør Norgesnettrådets rolle vurderes.

• Senteret for evaluering og akkreditering ledes av et styre som settes sammen på grunnlag av faglig kompetanse, og ikke ut fra partshensyn. Medlemmene av senterets styre oppnevnes av regjeringen. Styret ansetter daglig leder, som er ansvarlig for senterets sekretariat og den daglige driften.

• Det bør opprettes en egen klagenemnd for saker som er behandlet av Senteret for evaluering og akkreditering, og som omhandler akkreditering.

• Evaluering av de høgre utdanningsinstitusjonene og deres utdanninger er en hovedoppgave til Senteret for evaluering og akkreditering. Det skal på denne måten bistå institusjonene i deres arbeid for kvalitetsutvikling. Evalueringer av høgskoler og universiteter skal skje med utgangspunkt i selvevalueringer og faglige baserte analyser av aktivitetene ved institusjonene, som vist i kapittel 8.

• Oppgaver som i dag ivaretas av Norgesnettrådets sekretariat ved NAIC og den enkelte høgre utdanningsinstitusjon overføres til Senteret for evaluering og akkreditering. Senteret skal foreta saksbehandling og godkjenning av utdanninger i utlandet. Unntak er her utdanninger i utlandet som er en del av utvekslings- og utdanningsprogrammer som er tilrettelagt av en institusjon som allerede er akkreditert av senteret.

• Senteret for evaluering og akkreditering skal vurdere om institusjonene har oppfylt de krav som den relevante institusjonsbetegnelsen fører med seg: universitet, høgskole eller vitenskapelig høgskole. Her vil departementet ha beslutningsmyndighet.

• Senteret for evaluering og akkreditering skal utarbeide generelle krav til faglig bredde og fordypning i den enkelte grad eller yrkesutdanning. Senteret gir her de generelle retningslinjene og vurderer om kravene er oppfylt.

• Senteret for evaluering og akkreditering skal presisere regler for godskriving og overførbarhet av utdanning til andre institusjoner.

• Senteret for evaluering og akkreditering kan på selvstendig grunnlag akkreditere, gi beskjed om mangler ved utdanningstilbud og underkjenne utdanningstilbud ved institusjonene ut fra faglige vurderinger av kvaliteten i utdanningene.

2.1.13 Bibliotekene i høgre utdanning

I løpet av de siste 20 år har bibliotekene - og særlig universitets- og høgskolebibliotekene - gjennomgått store forandringer. De tradisjonelle oppgavene med ansvar for samlinger av bøker, tidsskrifter, manuskripter, kart og annet har gradvis kommet i skyggen av arbeidsoppgaver basert på informasjonsteknologi og digitale hjelpemidler. Imidlertid har bibliotekene, uavhengig av hvilke medier som benyttes, ansvar for å bygge opp samlinger av bøker, tidsskrifter og andre typer litteratur, både på papir og i digital form. Dette er grunnlaget for å kunne møte de utdannings- og forskningsbehov som studenter og ansatte har, samtidig som det er et av fundamentene for Norge som kulturnasjon.

I et samfunn som satser på livslang og fleksibel læring også innenfor høgre utdanning, har fag- og forskningsbibliotekene sentrale oppgaver. Både utdanningstilbud og bibliotektjenester er i økende grad tilgjengelige gjennom Internett. De samme digitalt tilgjengelige utdannings- og informasjonsressursene kan nås, brukes og gjenbrukes, uavhengig av hvor brukerne fysisk sett befinner seg. Den tekniske tilgjengeligheten til ressursene er enkel, mens problemstillinger knyttet til eiendomsrett, opphavsrett og betaling for bruk og tilgang er ytterst kompliserte. Problemene kan ikke løses ved enkle organisatoriske grep, fordi den kompetanse og de ressurser som trengs for landet som helhet ikke finnes hos en enkelt yrkesgruppe eller i en enkelt institusjon. Det trengs et nettverkssamarbeid med deling av kompetanse og ressurser, med klar plassering av ansvar for drift og vedlikehold av digitale tjenester.

Utvalget forslag

Etter en samlet vurdering av de spørsmål som er knyttet til universitets- og høgskolebibliotekenes situasjon i høgre utdanning, foreslår utvalget følgende:

• Det må etableres ordninger som sikrer alle studenter under utdanning tilgang til nødvendige informasjons- og dokumentasjonstjenester, uavhengig av hvor de bor i landet.

• Etter- og videreutdanningen i arbeidslivet bør inkludere avsetninger til kjøp av spesialtilpassede informasjons- og bibliotekressurser.

• Det bør satses sentralt på nasjonale lisensavtaler for tilgang til elektroniske informasjonsressurser.

• Det bør innføres et nasjonalt system for kompensasjon for netto bidrag til det nasjonale fjernlånsystemet. Et slikt system må utvikles i samarbeid med andre sentrale institusjoner på bibliotekområdet, som Nasjonalbiblioteket og Statens bibliotektilsyn.

• Det må etableres systemer som sikrer lagring og tilgang til eldre elektroniske dokumenter i regi av BIBSYS og Nasjonalbiblioteket.

• De opphavsrettslige unntak som gjelder for trykt materiale bør videreføres og videreutvikles også for elektronisk materiale.

• Det bør etableres et kompetansesenter for praktisk kontraktsrett, opphavsrett og patentrett innen norsk universitets- og høgskolesektor.

2.1.14 Museene i høgre utdanning

Museene ved våre vitenskapelige utdanningsinstitusjoner har oppgaver innenfor forskning, undervisning og formidling, og har i tillegg et særlig ansvar for en nasjonal kunnskapsforvaltning. De vitenskapelige museene har omfattende og unike samlinger av stor interesse også for allmennheten. Fra midten av 1990 tallet har besøkstallet ved museene vært økende. I tillegg har samlingene ved museene økt i omfang. Driften av museene og aktiviteter innrettet mot besøkende har fått økt fokus, også i de økonomiske prioriteringene ved museene. Dette kan gå på bekostning av langsiktig virksomheten forankret i samlinger og vedlikehold av disse. Bruken av museene er i liten grad reflektert i deres budsjetter, i og med at mange av museene gir fri adgang for besøkende og det ikke er etablert finansieringsordninger basert på antall besøkende.

Dokumentasjonen av museumssamlingene er i dag i stor grad gjenstand for digital registrering, gjennom overføring av protokoller, kataloger og arkivkort til elektroniske databaser. Etter hvert kommer også fotomateriale og digitale bilder av gjenstandene. Dette arbeidet har i stor utstrekning vært drevet innenfor det såkalte «Dokumentasjonsprosjektet», senere «Museumsprosjektet». «Det digitale museum» vil representere en demokratisering av tilgangen til samlingene. Også i læringssammenheng, i skoler og ved videre- og etterutdanning, er dette en ressurs som bør gjøres lettere tilgjengelig.

Det er et generelt inntrykk at museene sliter med plassproblemer og lite egnede, umoderne lokaler. Noen har riktignok planer om nybygg. I regjeringens nye museumsmelding (St.meld.nr 22, 1999-2000) er det framlagt en plan for bygg de nærmeste årene, men den omfatter ikke museene ved universitetene og de vitenskapelige høgskolene. Det bør foretas en tilsvarende kartlegging og utarbeidelse av plan for rehabilitering og utbygging av disse museene.

Utvalgets forslag

Etter en samlet vurdering av de spørsmål som knytter seg til de vitenskapelige museene, fremmer utvalget følgende forslag:

• Det bør gjennomføres en utredning om universitetsmuseenes stilling, særlig i forholdet til andre museer.

• Departementet bør foreta en gjennomgang av ressursbehov for vedlikehold av bygninger og samlinger. Museene må få særlige tilskudd som gjør dem i stand til å investere i utstyr, bygninger og vedlikehold som kan sikre deres samlinger for ettertiden.

• Det bør i tillegg utformes en særskilt tilskuddsordning for drift av museene ved universitetene og de vitenskapelige høgskolene som sikrer at oppgavene de er gitt innenfor forskning, bevaring, forvaltning og formidling, blir ivaretatt på en tilfredsstillende måte.

• Det bør gis midler over statsbudsjettet som sikrer en videreføring av arbeidet med digitalisering av samlingene til museene ved universitetene og de vitenskapelige høgskolene.

• Museene ved universitetene og de vitenskapelige høgskolene må ses i lys av deres posisjon innenfor en samlet politikk for norske museer. Det bør legges til rette for mer samarbeid mellom Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet og Kulturdepartementet på dette området.

2.1.15 Høgre utdanning og arbeidslivet - livslang læring

Kunnskap og kompetanse er et viktig grunnlag for næringsutvikling, økt sysselsetting, verdiskapning, videreutvikling av velferdssamfunnet og aktiv deltakelse i folkestyret. Bedrifter og offentlige virksomheter er avhengige av en kompetent arbeidsstokk for å kunne møte morgendagens utfordringer. De raske og økende omstillingene i nærings- og arbeidsliv fører til at mange arbeidstakere opplever at utviklingen setter nye krav til deres kunnskap og kompetanse. En rivende teknologisk utvikling, nye læringsarenaer, økt samvirke mellom lærested og næringsliv, internasjonalisering og etter- og videreutdanning er stikkord for prosesser som vil legge nytt innhold i begrepene «lærested» og «student».

Livslang læring krever koblinger mellom formelle utdanningsinstitusjoner, livserfaring, læring i arbeidslivet og i hverdagen. For de som ønsker å ta etter- og videreutdanning, spiller finansiering en betydelig rolle. For å sikre like muligheter for alle arbeidstakere er det viktig at det offentlige etablerer ordninger som kan omfatte alle. Dette gjelder permisjonsordninger som kan gi den enkelte rett til å ta fri under utdanning, og studiefinansiering som sikrer den enkelte finansiering under studiene uansett i hvilken arbeids- og livssituasjon den enkelte er i. Dette vil kunne gi den enkelte mer myndighet i sitt eget liv ved at den enkelte selv får mulighet til å bestemme når hun eller han vil ønske å ta utdanning. I tillegg kan dette gi grunnlag for et arbeidsliv som er mer fleksibelt, og der den enkelte arbeidstaker er mer omstillingsdyktig.

Ansvar og muligheter for institusjonene

Det er forutsatt at store deler av kompetansereformen skal være utdanninger og kurs som tas i forbindelse med arbeid. Det vil være krevende for de høgre utdanningsinstitusjonene å fremme tilbud som vil være av interesse for bedrifter og arbeidstakere. Det mest sentrale for institusjonenes bidrag til kompetansereformen er at fagmiljøene selv ønsker å delta i utvikling av gode kurs- og utdanningstilbud som personer og bedrifter har interesse av. Til dette kreves interesse og vilje fra fagmiljøene, men også kunnskap om behovene i forhold til kompetanseutvikling i arbeidslivet. Det er i den sammenheng ønskelig at samarbeidet mellom de høgre utdanningsinstitusjonene og organisasjonene i arbeidslivet fortsetter. Så langt har dette blant annet resultert i etableringen av Norgesuniversitetet. For å få i stand fastere kontaktpunkter mellom arbeidslivet og de høgre utdanningsinstitusjonene bør det av de høgre utdanningsinstitusjonene vurderes om det er behov for et eget forum som består av ledere i næringslivet, representanter fra organisasjoner i arbeidslivet og fra de høgre utdanningsinstitusjonene. Et slikt utdanningsforum bør gi råd til både regjeringen og institusjonene når gjelder bidrag fra de høgre utdanningsinstitusjonene til kompetansereformen. Funksjonen til et slikt forum kan være å bidra med kunnskap om på hvilken måte de høgre utdanningsinstitusjonene kan bidra til videreutvikling av kompetansereformen.

Utvalgets forslag

Etter en samlet vurdering av de spørsmål som knytter seg til høgre utdanning, livslang læring og arbeidslivets behov fremmer utvalget følgende forslag:

• Institusjonene bør ha en oppsøkende holdning overfor de som har fullført grunnutdanning ved institusjonene, for på denne måten bidra til en videreutvikling av den enkeltes kompetanse gjennom livsløpet. Invitasjoner til seminarer, tilbud om faglig oppdatering og invitasjoner til sammenslutninger av kandidater kan her være tiltak som den enkelte institusjon kan bidra med.

• De høgre utdanningsinstitusjonene bør ha anledning til selv å forvalte eierinteresser i aksjeselskap eller statsforetak for å kunne operere på lik linje med andre tilbydere av etter og videreutdanning, som utvalget foreslo i NOU 1999: 18 Organisering av oppdragsvirksomhet.

• For å få mer faste kontaktpunkter mellom arbeidslivet og de høgre utdanningsinstitusjonene, bør det opprettes et eget forum som består av ledere i næringslivet, representanter fra organisasjoner i arbeidslivet og representanter fra de høgre utdanningsinstitusjonene.

• For å realisere mulighetene for arbeidstakere til å ta etter- og videreutdanning er det nødvendig at det er økonomiske ordninger som gir den enkelte mulighet til å ta slik utdanning. Partene i arbeidslivet og myndighetene må finne fram til økonomiske ordninger som gjør det mulig for den enkelte å ta etter- og videreutdanning.

• Det bør etableres en permanent tilskuddsordning over statsbudsjettet hvor de høgre utdanningsinstitusjonene etter søknad kan få midler til pedagogiske utviklingsprogram som er knyttet til arbeidsplassen som læringsarena.

2.1.16 Høgre utdanning og forskning i det samiske samfunnet

Generelt

Utviklingen av samisk høgre utdanning og forskning må ses som en del av den generelle utviklingen av Norges politikk overfor den samiske befolkningen og den danner på mange måter selve grunnlaget og forutsetningene for at denne politikken skal kunne lykkes på lang sikt. Samisk språk og kultur er ganske nye elementer i utdanningssystemet i Norge. Oppgavene på dette feltet er derfor svært store, og de kan fortone seg som uoverkommelige fordi det er så vidt mye som skal tas igjen på kort tid. På toppen av dette kommer de raske endringene som også det samiske samfunnet i høy grad har fått føle.

Samisk høgre utdanning og forskning er ikke et enhetlig begrep i den forstand at vi kan trekke klare grenser. Det er tale om et kompleks der navet består i de institusjonene som har fått definerte oppgaver i forhold til den samiske befolkningen. Disse kan imidlertid ikke løse sine oppgaver alene, men er avhengig av et samarbeid med så å si resten av de høgre utdanningsinstitusjonene i landet ( og for så vidt også i utlandet. Spydspissen i utviklingen utgjøres av Samisk høgskole, men Høgskolen i Bodø, Høgskolen i Nord-Trøndelag og til dels Høgskolen i Nesna er tillagt oppgaver og har tatt initiativ som er sentrale for utviklingen innenfor den lulesamiske og sørsamiske befolkningen.

Av universitetene er det Universitetet i Tromsø som i særlig grad har spilt og ventes å skulle spille en sentral rolle i utdanningen av fagfolk for de samiske områdene. Alle de nevnte institusjonene er i høy grad bevisste om sine oppgaver og har utviklet planer for å løse dem. Utvalget vil derfor understreke hvor viktig det er at oppgavene defineres klart, og at institusjonene tildeles ressurser som gjør dem i stand til å løse oppgavene på en forsvarlig måte. Etter utvalgets vurdering bør det utvikles et samlet samiskspråklig kompetansemiljø med sikte på å oppgradere Samisk høgskole til vitenskapelig høgskole. En samisk vitenskapelig høgskole bør få knutepunktansvar i forhold til øvrige høgskoler der samisk høgre utdanning og forskning finner sted.

Utdanning og forskning

Det er av sentral betydning å utforme en helhetlig samisk kunnskapspolitikk. Det må utvikles et system som sikrer den samiske befolkningen et tilfredsstillende utdanningstilbud helt fra barnehage til høgskolenivået. Å bevare og utvikle samisk språk er en uhyre viktig oppgave, og denne oppgaven skal stå sentralt i samisk utdannings- og forskningssammenheng. Det er behov for å utvikle et samlet samisk kompetansemiljø, og et viktig bidrag til dette ville være å utvikle Nordisk samisk institutt og Samisk høgskole til en samisk vitenskapelig høgskole.

For å sikre utviklingen av en viss samisk autonomi i samisk høgre utdanning og forskning, bør det opprettes et organ for høgere utdanning og forskning med rådgivningsfunksjoner og forvaltningsfunksjoner og som identifiserer, uttrykker og tar initiativ til nyskapende virksomhet i samisk høgre utdanning og forskning. Ut fra prinsippet om samisk autonomi og selvstyre er det naturlig at samenes folkevalgte organer i de nordiske landene på lengre sikt får et sentralt ansvar for styring og forvaltning av samisk høgre utdanning og forskning. Et allsamisk perspektiv må ligge til grunn for utviklingen på dette feltet.

Utvalgets forslag

Etter en samlet vurdering av spørsmål knyttet til høgre utdanning og forskning i det samiske samfunn, fremmer utvalget følgende forslag:

• Det bør utvikles et samlet samiskspråklig kompetansemiljø med sikte på å legge forholdene til rette for en utvikling av Samisk høgskole til akkreditert vitenskapelig høgskole. En samisk vitenskapelig høgskole bør få knutepunktansvar i forhold til øvrige høgskoler hvor samisk høgre utdanning og forskning finner sted og også ellers ha en viss koordinerende rolle innenfor samisk forskning og høgre utdanning.

• Det bør opprettes et rådgivende organ som samtidig identifiserer, uttrykker og tar initiativ til nyskapende virksomhet innen samisk høgre utdanning og forskning.

• Det bør etableres et 10-årsprogram for oppbygging og utvikling av samisk forskning.

• Det bør etableres et organ for etiske problemstillinger innen samisk forskning.

• Undervisningsspråket på Samisk høgskole bør til vanlig være samisk.

• Det bør vurderes å opprette et utvekslingsprogram for høgre utdanning og forskning mellom samene og andre urfolk.

• Det bør etableres en egen database om samiske samfunnsforhold.

2.1.17 Høgre utdanning og kvenene

Utvalget ser en videre utvikling av fagmiljøer innenfor kvensk kultur og språk som en forutsetning for at en vesentlig del av den nasjonale kulturarven blir ivaretatt. Samtidig er kvensk kultur og språk en levende del av det norske samfunnet, og preger deler av den nordnorske landsdelen. Det er nødvendig med en ressursinnsats til fagmiljøer ved Høgskolen og Finnmark og Universitetet i Tromsø for å ivareta historiske og kulturelle forpliktelser, og av hensyn til det eksisterende kvenske samfunnet i Nord-Norge. Disse fagmiljøene vil være viktige forutsetninger for framtidig bemanning av skoler, museer og andre virksomheter der det er av sentral betydning at den kvenske tradisjonen, kulturen og språket videreføres. Blant de tiltakene som særlig bør fokuseres er økning i antall doktorgradsstipender og studentstipender og tildeling av midler til flerfaglige prosjekter, med særlig vekt på kultur- og identitetsstudier i vid forstand av begrepet. Her vil det være viktig å få i gang prosjekter som spenner over fag som språk, litteratur, samfunnsfag og historie.

Utvalgets forslag

Etter en samlet vurdering av de spørsmål som knytter seg til kvenenes stilling i forhold til forskning og høgre utdanning fremmer utvalget følgende forslag:

• Fagmiljøer ved Høgskolen i Finnmark og Universitetet i Tromsø bør få tilstrekkelige midler til en videreutvikling av fagmiljøer innenfor kvensk kultur og språk. Det bør særlig gis midler til doktorgrad- og studentstipend for å sikre en videreutvikling av eksisterende fagmiljøer. Institusjonene bør utvikle faglige nettverk på tvers av institusjons- og landegrenser i Norden.

2.1.18 Høgre utdanning i et flerkulturelt perspektiv

Det selvfølgelige utgangspunktet

Lik rett til utdanning er det sentrale utdanningspolitiske prinsippet i velferdssystemet i Norge. Det er et selvfølgelig utgangspunkt at denne retten også omfatter innvandrere og minoriteter i Norge. Et rettslig forhold er imidlertid ikke tilstrekkelig for å realisere en slik målsetting. Det er nødvendig at institusjonene innstiller seg på krav og forventninger med forankring i kulturer utenfor Norge. Og det er i spenningsfeltet mellom disse forventningene og den tradisjonelle innrettingen av utdanningstilbudet at spørsmålene og dilemmaene reiser seg. På hvilken måte kan utdanningstilbudene tilpasses den flerkulturelle utfordringen? Hvilke barrierer for reell likestilling kan identifiseres? Hvor langt skal en gå i å ta hensyn til etniske og kulturelle forskjeller?

Samfunnet er tjent med å få flere personer med innvandrerbakgrunn inn i høgre utdanning. Et slikt syn kan begrunnes på flere måter, dels fordi innvandrerne generelt er underrepresentert i høgre utdanning, men også fordi samfunnet åpenbart har behov for større representasjon av innvandrere på fagområder med stor kontaktflate mot denne delen av befolkningen.

Mer kunnskap og det institusjonelle ansvaret

Vi vet ikke nok om den fremmedkulturelle utfordringen i dag. For eksempel kjenner vi ikke nok til hvilke forhold som er avgjørende for de valgene av utdanning som innvandrerne tar. Vi vet heller ikke nok om våre egne forutsetninger. Finnes det aspekter ved undervisningen, det akademiske språk/kultur, veiledningsformer, som oppfattes som kulturelle barrierer? Eksisterer det holdningsmessige barrierer, som for eksempel bestemte (stereotype) forestillinger om hvilke fag som passer, og hvilke institusjoner som er verd å gå på, som i en eller annen grad styrer og begrenser valgmuligheten for personer med innvandrerbakgrunn? Utvalgets vurdering er at det er behov for mer forskning på disse områdene.

Det er den enkelte institusjon som bør ha det sentrale ansvaret for å tilpasse utdanningstilbudet til den flerkulturelle utfordringen. Dette er i samsvar med den generelle vektforskyvningen i ansvar fra sentrale myndigheter til institusjonene som utvalget har gått inn for på andre områder.

Ulike tiltak for første- og andregenerasjons studenter

Tilgjengelig kunnskap om situasjonen for første- og andregenerasjonsstudenter viser ulike virkeligheter. Rent generelt er utdanningssituasjonen langt dårligere for førstegenerasjons innvandrere enn for andregenerasjon, og behovene er betydelig annerledes. For førstegenerasjon er det et stort behov for å møte en kvalifisert evaluering av deres utdanningsbakgrunn fra hjemlandet, for språkopplæring og tilpasning til norsk kultur. For andregenerasjon er problemene mer knyttet til informasjon, veiledning og tilrettelegging. Også kjønnsmessig er situasjonen noe ulik. Mens kvinnene er underrepresentert blant innvandrere i flere verdensdeler blant førstegenerasjonen, er mennene gjennomgående underrepresentert blant andregenerasjonen.

Utvalgets forslag

Etter en samlet vurdering av de spørsmål som knytter seg til den flerkulturelle utfordring i høgre utdanning fremmer utvalget følgende forslag:

• Informasjons- og veiledningstjenesten i videregående opplæring og i høgre utdanning overfor minoritetsgruppene bør styrkes.

• Det bør vurderes å sette i verk målrettede tiltak for å rekruttere studenter med landbakgrunn som er mest underrepresentert i høgre utdanning.

• Det bør satses mer på forskning rundt situasjonen for innvandrerne i samfunnet, og spesielt med henblikk på de forholdene som er avgjørende for ungdommens valg av utdanning.

• Egne opptaksordninger for innvandrere på fagutdanninger med bred kontaktflate mot denne delen av befolkningen bør videreføres og utvides.

• Det bør settes i verk frivillig språkopplæringstilbud ved utdanningsinstitusjoner der det er behov. Det kan for eksempel være studieforberedende kurs, med vekt på undervisning og veiledning i norsk som fagspråk.

• Den enkelte institusjon i høgre utdanning bør etablere egne handlingsprogrammer som kan møte den utfordringen som studenter med en annen kulturbakgrunn representerer.

• Det bør utvikles ordninger for yrkesprøving og godkjenning av tidligere ervervet kompetanse/utdanning.

• Tilgangen på informasjon om prosessen rundt godkjenning av tidligere ervervet kompetanse bør bli bedre.

• Ventetiden for behandling av søknad om godkjenning av tidligere ervervet kompetanse bør kortes ned.

2.1.19 Økonomiske og administrative konsekvenser

Utvalget fremmer en rekke forslag som har betydelige økonomiske konsekvenser, både innsparinger og kostnader. Betydelige innsparinger vil blant annet være knyttet til endringer i gradsstrukturen. En avkorting av studietiden innebærer lavere utdanningskostnader både for studenten og for samfunnet, i tillegg vil det totale arbeidstilbudet øke. Andre forslag som større grad av resultatbasert finansiering og innføring av en ordning med voucher vil bidra til å bedre studiegjennomføringen i høgre utdanning slik at det blir større samsvar mellom normert og faktisk studietid. Etableringen av organ for akkreditering og evaluering, samt tiltak for å heve studiekvaliteten vil medføre ekstra kostnader, men også dette forslaget må ses i lys av at det vil overta oppgaver fra enheter som i dag utøver denne type arbeid

Det knytter seg betydelig usikkerhet til de samlede kostnadsvirkninger. I en overgangsfase vil det være nødvendig at det settes inn ekstra ressurser for å iverksette flere av utvalgets forslag. Etter hvert som de ønskede effektene av tiltakene melder seg vil institusjonene få frigjort ressurser som vil kunne forsterke innsatsen for å bedre studiekvaliteten. Samlet sett vil det på lang sikt være betydelige gevinster av utvalgets forslag for samfunnet og medføre at både institusjonene vil få frigjort ressurser til økt innsats på utdanningssiden. Det er redegjort for de økonomiske og administrative konsekvenser i kapittel 22.