3 Universitetsloven - forholdet mellom departementet og institusjonene i undervisnings- og forskningsspørsmål
Gudmund Knudsen
3.1 Innledning
Notatet gjelder myndighetsfordelingen i undervisnings- og forskningsspørsmål mellom departementet og institusjonene som omfattes av lov 12. mai 1995 nr. 22 om universiteter og høgskoler («universitetsloven»). Universitetsloven organiserer de statlige universitetene og høgskolene («institusjonene») som forvaltningsorganer. Med dette utgangspunkt settes i punkt 2 problemstillingen inn i en generell forvaltningsrettslig ramme med utgangspunkt i det hierarkisk organiserte forvaltningsapparatet. I punktene 3 og 4 behandles mer konkret forholdet mellom departementet og institusjonene med utgangspunkt i spesialreguleringen i universitetsloven.
3.2 Generelt om forholdet mellom departementet og institusjonene - tilknytningsform
I utgangspunktet kan det skilles mellom tre hovedtilknytningsformer som staten bruker for sin virksomhet. Disse formene er:
statlig forvaltningsorgan, herunder forvaltningsbedrift og såkalte forvaltningsorgan med særskilte fullmakter,
statlig selskap og selskapsdeltakelse og
stiftelse eller stiftelseslignende organ, herunder stiftelser med en nærmere eller løsere tilknytning til statsmyndighetene, og konkrete stiftelseslignende organer nærmere definert i lov.
Ved de vurderinger som er foretatt av tilknytningsform for institusjonene er det særlig to hensyn som har stått mot hverandre; nasjonale styrings- og samordningsbehov og ønsket om å gi institusjonene mest mulig institusjonell og faglig frihet. Ved utformingen av både tidligere og någjeldende universitetslov har behovet for samlet politisk styring vært avgjørende for å beholde institusjonene som forvaltningsorganer.
Forvaltningsorganer er ikke egne rettssubjekter, men en del av staten som juridisk person. Det typiske forvaltningsorganet er karakterisert ved følgende trekk, jf. NOU 1989:5 En bedre organisert stat side 48-49:
Organet er direkte underlagt Regjeringen og vedkommende departements organisasjons- og instruksjonsmyndighet.
Organet omfattes av forvaltningsloven og offentlighetsloven, samt av Sivilombudsmannens kompetanse.
Organet får sine finansielle ressurser gjennom bevilgninger fra Stortinget, stilt til disposisjon av vedkommende departement i henhold til bestemte budsjetteringsregler og bevilgningsreglementet. Riksrevisjonen kontrollerer at bevilgningene disponeres i samsvar med gjeldende regler og med premissene for stortingets bevilgningsvedtak.
De ansatte er statstjenestemenn som omfattes av tjenestemannsloven og tariffavtaler inngått mellom staten og de statsansattes organisasjoner.
De gjennomgående regelverk for statens økonomiforvaltning, for innkjøp og anskaffelser m.v. og for statens personalforvaltning gjelder.
Det forvaltningsrettslige utgangspunktet er at forvaltningsorganene er en del av forvaltningshierarkiet som innebærer at Kongen og departementet har full instruksjonsmyndighet. Dette ivaretar behovet for konstitusjonell kontroll og ansvar og gir mulighet for politisk styring fra overordnet politisk hold.
Selv om forvaltningsorganmodellen er valgt for institusjonene, bygger både tidligere og någjeldende universitetslov på et prinsipp om overføring av myndighet til institusjonene så langt dette er forsvarlig ut fra de ovennevnte hensyn til nasjonal styring og samordning av sektoren, jf. Ot.prp. nr. 85 (1993-94) Om lov om høgre utdanning side 4-5. Hvordan denne overføringen konkret har fått sin utforming i gjeldende universitetslov når det gjelder undervisnings- og forskningsspørsmål kommer vi tilbake til i punktene 3 og 4.
I NOU 1993:24 Lov om universiteter og høgskoler synes det på side 54 å være forutsatt at institusjonene er organisert som forvaltningsorganer med særskilte fullmakter. Betegnelsen forvaltningsorgan med særskilte fullmakter dekker imidlertid ikke en bestemt organisatorisk tilknytningsform med en klart definert rettslig stilling i forhold til de sentrale forvaltningsmyndighetene. Det dreier seg om en betegnelse på et forvaltningsorgan som innenfor rammen av staten som juridisk person er gitt visse særlige fullmakter i forhold til de regelverkene som ellers gjelder for statsforvaltningen. Hvilke fullmakter det gjelder vil avhenge av en konkret tolkning av de ulike bestemmelsene i universitetsloven. Som nevnt i punkt 1 tar dette notatet særlig for seg bestemmelser om undervisnings- og forskningsspørsmål.
Allerede her vil vi imidlertid peke på at organiseringen av institusjonene med særskilt styre som øverste organ ikke nødvendigvis betyr at institusjonene dermed er gitt uavhengighet i forhold til departementet innenfor styrets myndighetsområde. Det at styringsmyndigheten er lagt til et styre betyr i alminnelighet at styret er gitt overordnet kompetanse og ansvar i forhold til den virksomheten som drives innenfor det organet styret skal lede, særlig i forhold til den administrative ledelsen. Dette betyr imidlertid ikke nødvendigvis at styret ikke er underlagt departementet og dermed unntatt fra konstitusjonell og parlamentarisk kontroll, jf. NOU 1991:26 Om bruk av styrer i statlig virksomhet side 29-30.
Spørsmålet om i hvilken utstrekning institusjonenes styre gjennom universitetsloven er unntatt fra departementets instruksjonsmyndighet vil etter det som er sagt her avhenge av en konkret tolkning av universitetsloven hvor utgangspunktet er at det kreves særskilt hjemmel for at departementets overordningsforhold er avskåret.
3.3 Særlig om forholdet mellom departementet og institusjonene i undervisningsspørsmål
3.3.1 Innledning
Gjennom universitetsloven har Stortinget fordelt myndigheten i undervisningsspørsmål. Hovedinnholdet i de sentrale bestemmelsene er som følger:
Kongener gitt myndighet til å fastsette hvilke grader, yrkesutdanninger eller andre utdanningsprogram den enkelte institusjon kan gi. Det kan oppstilles krav til bredde, omfang, fordypning m.v.
Faglig innhold i undervisningsporteføljen, § 46 nr. 1 og 2.
Departementet er gitt myndighet til å fastsette hvilke fag, emner e.l. som institusjonen kan tilby og som skal inngå i grunnlaget for en grad, yrkesutdanning eller annet utdanningsprogram. Departementet er også gitt myndighet til å fastsette nasjonale rammeplaner.
Institusjonene er gitt myndighet til å fastsette innholdet i læreplanene i de enkelte fag.
Institusjonene er gitt myndighet til å bestemme læreinnholdet i undervisningen.
Nedenfor i punktene 3.2 til 3.5 redegjøres for det nærmere innholdet i de nevnte bestemmelser.
3.3.2 Fastsettelse av undervisningsportefølje
Universitetsloven § 45 nr. 1 lyder som følger:
«Kongen bestemmer hvilke grader, yrkesutdanninger eller andre utdanningsprogram institusjonen kan gi, krav til bredde og fordypning, den tid det enkelte studium skal kunne gjennomføres på, og hvilken tittel graden, yrkesutdanningen eller utdanningsprogrammet gir rett til.»
Bestemmelsen erstatter § 49 i universitetsloven av 1989.
Gjennom bestemmelsen er myndigheten til å fastsette undervisningsporteføljen i institusjonens virksomhet lagt til Kongen. At myndigheten er lagt til «Kongen» innebærer at kompetansen i prinsippet også kan delegeres til departementet og institusjonene. Så vidt vi kjenner til har delegasjon ikke forekommet. Universitets- og høgskoleutvalget («lovutvalget») mente at det heller ikke hadde vært meningen at delegasjon skulle kunne skje, og foreslo at det skulle fremkomme at kompetansen ikke kunne delegeres til institusjonene ved i loven å legge myndigheten til «Regjeringen eller departementet selv», se NOU 1993:24 side 177-178. Departementet endret forslaget tilbake til den ordlyd det hadde i universitetsloven av 1989, se Ot. prp. nr. 85 (1993-1994) side 71. Endringen ble ikke kommentert nærmere, men den innebærer at delegasjonsadgangen er opprettholdt.
Lovutvalget vurderte om den enkelte institusjon burde gis frihet til å utforme sin egen portefølje og profil. Det ble imidlertid stående ved at utformingen av porteføljen er et så grunnleggende trekk ved norsk høyere utdanning at det må være et ansvar for de sentrale statsorganer å fastsette rammene for den enkelte institusjons virksomhet, både ut fra en faglig og ressursmessig forsvarlighetsvurdering og ut fra behovet for å se den enkelte institusjons virksomhet i sammenheng, jf. NOU 1993:24 side 178.
Kongen er altså tillagt myndigheten til å bestemme hvilke grader, yrkesutdanninger eller andre utdanningsprogrammer som en institusjon kan gi. Lovutvalget og departementet mente det henger nøye sammen med den nevnte myndighet å avgjøre hvilke krav som skal stilles med hensyn til omfang og fordypelsesgrad for eksamener som kan danne grunnlag for gradstildeling. Dette må sees i sammenheng med fastsettelse av den normerte studietid, som vil være et viktig uttrykk for det forventede faglige nivå. På denne bakgrunn ble også myndigheten til å fastsette krav til bredde og fordypning og normert studietid lagt til Kongen, jf. Ot.prp. nr. 85 (1993-94) side 71.
Bestemmelser om grader, utdanningsprogrammer, normert studietid og titler er fastsatt ved kgl. res. av 10.05.96.
Godkjennelse av titler har sammenheng både med behovet for å unngå misvisende titler og fare for sammenblanding, og med behovet for å gjøre det mulig å harmonisere og forenkle tittelbruken mellom fagene og institusjonene hvor dette er ønskelig, jf. NOU 1993:24 side 178 og Ot.prp. nr. 85 (1993-94) side 71.
3.3.3 Fastsettelse av det faglige innholdet i undervisningsporteføljen
Universitetsloven § 46 nr. 1 lyder som følger:
«Departementet bestemmer hvilke fag, emner e.l. som institusjonen kan tilby og som skal inngå i grunnlaget for en grad, yrkesutdanning eller annen utdanningsprogram fastsatt med hjemmel i § 45 nr. 1. Departementet bestemmer om et fag skal kunne tilbys desentralisert.»
På samme måte som i universitetsloven av 1989 er kompetansen til å bestemme hvilke fag, emner m.v. de ulike grader, yrkeseksamener og utdanningsprogram skal bestå av lagt direkte til departementet, jf. § 46 nr. 1 første punktum.
Etter universitetsloven av 1989 delegerte departementet til institusjonene selv å fastsette enkeltfag eller emner innenfor visse yrkesrettede universitetsgrader, for eksempel cand.med.-graden, og til å opprette nye fag og emner innenfor nærmere angitte rammer, jf. Ot.prp. nr. 85 (1993-94) side 72. Lovutvalget foreslo også å legge myndigheten til departementet, men mente det ikke ville være adgang til delegasjon, jf. NOU 1993:24 side 179. Begrunnelsen var at gradene er ment å skulle være av nasjonal karakter, og at det derfor ikke kan overlates til den enkelte institusjon å treffe vedtak som endrer innholdet av disse. Departementet uttalte imidlertid at delegasjonsadgangen skulle opprettholdes, jf. Ot.prp. nr. 85 (1993-94) side 72. Denne klare uttalelsen innebærer antagelig at hensynet til enhetlige nasjonale regler ikke er et avgjørende argument for å innfortolke et delegasjonsforbud i bestemmelsen i § 46 nr. 1. Hensynet til enhetlige nasjonale grader tilsier imidlertid at departementet bør føre tilsyn med hvordan institusjonene bruker den delegerte myndigheten.
Departementet er også tillagt myndighet til å bestemme om et fag skal kunne tilbys desentralisert, jf. § 46 nr. 1 annet punktum. Bestemmelsen er ny i någjeldende universitetslov. Departementets uttalelse i Ot.prp. nr. 85 (1993-94) på side 72 om at delegasjonsadgangen opprettholdes synes derfor ikke å være direkte relatert til den nye bestemmelsen i annet punktum. Det kan imidlertid ikke være noen grunn til at delegasjonsadgangen skal være snevrere på dette punkt. Det forhold at Norgesnett-modellen innebærer at avgjørelsen om spredning av studier og fag må ses i en nasjonal sammenheng tilsier imidlertid at departementet også på dette området bør føre tilsyn med hvordan institusjonene bruker den delegerte myndigheten.
Når det gjelder det nærmere innholdet i bestemmelsen i § 46 nr. 1, er «fag» og «emner» betegnelser på de deler som til sammen utgjør en grad eller yrkesutdanning eller et annet utdanningsprogram, for eksempel grunnfag, mellomfag eller 10-vekttallsemne, jf. Ot.prp. nr. 85 (1993-94) side 72. Grupper av fag eller emner kan innenfor enkelte grader eller yrkesutdanninger inngå i større enheter som studieretninger eller linjer. Dette innebærer at kompetansen nærmere bestemt gjelder fastsettelsen av det faglige innhold av den utdanning som institusjonen tilbyr. I bunnen for bestemmelser om faglig innhold vil det ligge et vedtak etter universitetsloven § 45 nr. 1 om hvilke grader, yrkesutdanninger eller andre utdanningsprogrammer som den aktuelle institusjon skal kunne tilby. Det presiseres at det faglige innholdet er noe annet enn «læreinnholdet» som reguleres i § 2 nr. 3, jf. nedenfor i punkt 3.5
Departementets myndighet til å fastsette hvilke fag, emner m.v. utdanningen skal bestå av er konkretisert i universitetsloven § 46 nr. 2. Bestemmelsen lyder:
«Departementet kan fastsette nasjonale rammeplaner for enkelte yrkesutdanninger og enkeltfag som inngår i en yrkesutdanning.»
Som det fremgår av bestemmelsen kan departementet fastsette nasjonale rammeplaner for enkelte yrkesutdanninger og enkeltfag som inngår i en yrkesutdanning. Begrepet «rammeplan» benyttes om den sentralt fastsatte ramme for det faglige innhold, jf. Ot.prp. nr. 85 (1993-94) side 72. På samme sted er det uttalt at planen skal beskrive utdanningens mål, omfang, eventuelle obligatoriske emner, krav til praksis, arbeids- og eksamensformer. I og med at det nærmere innholdet i rammeplanene er nøye oppregnet i forarbeidene, synes ikke selve uttrykket «rammeplan» å gi opphav til særskilte tolkningsproblemer. Dersom spørsmålet skulle komme på spissen, taler imidlertid uttrykket for at det må være en begrensning i detaljeringsnivået på de planer som departementet fastsetter. Og departementet kan i hvert fall ikke fastsette planer med innhold som skal inngå i studieplanene etter § 46 nr. 3, jf. nedenfor i punkt 3.4. Kompetansen til å fastsette studieplaner er nemlig lagt til institusjonene.
Det er gitt en rekke forskrifter som fastsetter nasjonale rammeplaner. De inneholder slike bestemmelser som forutsatt i forarbeidene, jf. ovenfor. Departementet har således ikke gått utover sin myndighet. For øvrig er det i planene fastsatt at institusjonene selv skal fastsette slike bestemmelser som er forutsatt i henhold til universitetsloven § 46 nr. 3, jf. nedenfor i punkt 3.4.
Det er et spørsmål hva det betyr at departementet bare kan fastsette rammeplaner for «enkelte» yrkesutdanninger. Nærmere bestemt er det et spørsmål om bestemmelsen innebærer en begrensning i forhold til hvilke utdanninger det kan fastsettes rammeplaner for. I Ot.prp. nr. 85 (1993-94) er det på side 72 uttalt at «i enkelte yrkesutdanninger kan det, av hensyn til en felles nasjonal standard, (...) være nødvendig at departementet fastsetter nasjonale rammeplaner (...)». Dette synes å innebære at departementet bare har kompetanse til å fastsette rammeplaner når nasjonale enhetshensyn tilsier det, men dette er ikke kommet til uttrykk i lovteksten. Det er videre uttalt i proposisjonen på side 72 at «nasjonale rammeplaner vil i første rekke bli fastsatt for flerårige yrkesutdanninger som ingeniørutdanning, lærerutdanning og helsefagutdanning». De nevnte utdanningene tilbys ved flere læresteder. Hensynet til for eksempel studentmobilitet tilsier at utdanningene krever nasjonal samordning. Av utdanninger som ikke krever nasjonal samordning, kan særlig tenkes utdanninger som bare tilbys ved ett lærested.
3.3.4 Studieplan
Universitetsloven § 46 nr. 3 lyder som følger:
«Styret, eller vedkommende avdeling etter styrets bestemmelse, fastsetter studieplan for de enkelte fag og emner, herunder bestemmelser om obligatoriske kurs og praksis, og om forberedende prøver for de enkelte fag og emner.»
Bestemmelsen er i hovedsak identisk med § 50 i universitetsloven av 1989.
Gjennom bestemmelsen er myndigheten til å fastsette studieplan for de enkelte fag og emner lagt til styret eller vedkommende avdeling etter styrets bestemmelse.
I universitetsloven av 1989 var myndigheten lagt til «avdelingene», jf. § 50 fjerde ledd. Forskjellen fra någjeldende universitetslov synes imidlertid ikke å ha vært så stor, jf. uttalelsen i Ot.prp. nr. 62 (1988-89) Lov om universiteter og vitenskapelige høgskoler (universitetsloven) på side 46: «Det bør være adgang for styret til å gi retningslinjer for å kunne sikre likhet i forskriftsbestemmelsene der hvor det er ønskelig.»
Spørsmålet er så i hvilken utstrekning Regjeringen og departementet kan instruere institusjonene i forbindelse med fastsettelse av studieplanene. Avgjørende er om det foreligger særlige forhold som gjør at bestemmelsen må tolkes slik at instruksjonsmyndigheten er innskrenket.
I universitetsloven § 3 nr. 2 er det bestemt at institusjonene ikke kan gis pålegg om innholdet i undervisningen. Bestemmelsen er en videreføring av bestemmelsen i universitetsloven av 1989. I forarbeidene er bestemmelsen begrunnet med at de høyere læresteder har en fundamental rolle som institusjoner for uavhengig tenkning og lærefrihet, jf. Ot.prp. nr. 85 (1993-94) side 38. Videre er det uttrykkelig uttalt at bestemmelsen innebærer et instruksjonsforbud når det gjelder innholdet i undervisningen.
Universitetsloven § 46 nr. 3 om studieplaner henger nært sammen med § 2 nr. 3 om læreinnholdet i undervisningen. Den nære tilknytningen mellom bestemmelsene må gjøre at det må innfortolkes et instruksjonsforbud i universitetsloven § 46 nr. 3.
I forarbeidene benyttes betegnelsen «studieplan» som angivelse av det faglige innhold i vedkommende fag eller emne, målsetting og tema, eventuell valgfrihet med hensyn til temavalg og vurderingsmåte hvis den omfatter noe annet enn tradisjonell eksamenssensur. En studieplan kan også være felles for flere fag og emner, for eksempel for hele cand.jur.-studiet. Det vises til Ot.prp. nr. 85 (1993-94) side 72.
Fastsettelse av studieplan inkluderer avgjørelse av i hvilken utstrekning studiet skal inneholde elementer av obligatoriske kurs og praksis og forberedende prøver for de enkelte fag og emner. Avgjørelsen må fattes etter en faglig vurdering av styret eller det organ som styret bestemmer, jf. Ot.prp. nr. 85 (1993-94) side 73.
Examen philosophicum inngår i den enkelte grad og er ikke en forberedende prøve for enkeltfag eller emne. Eksamenen faller derfor utenfor begrepet «forberedende prøver» i universitetsloven § 46 nr. 3, jf. Ot. prp. nr. 85 (1993-94) side 73. Tilsvarende vil gjelde andre krav om bestemte metodeprøver, obligatoriske forkurs eller praksis, så lenge disse ikke er knyttet til det enkelte fag eller emne, men fastsatt som vilkår for vedkommende grad eller yrkesutdanning.
I studieplanen kan det bestemmes at pensum eller litteraturliste fastsettes av vedkommende grunnenhet, eller for individuelle pensum, godkjennes av vedkommende faglærer, jf. Ot.prp. nr. 85 (1993-94) side 73.
3.3.5 Læreinnhold
Bestemmelsen i § 2 nr. 3 lyder som følger:
«Institusjonene kan ikke gis pålegg om læreinnholdet i undervisningen (...)».
Bestemmelsen er en videreføring av § 3 annet ledd i universitetsloven av 1989.
Som nevnt i punkt 3.4 innebærer bestemmelsen et instruksjonsforbud. I NOU 1993:24 er det på side 123, i forbindelse med den tilsvarende bestemmelse om at institusjonene ikke kan gis pålegg om innholdet i forskningen, også uttalt at universitetsloven § 2 nr. 3 gir et direktiv til Stortinget og Regjeringen om hvordan disse utøver sin bevilgningsmyndighet og sin kompetanse etter loven. Det er videre uttalt at det er i strid med loven om slik myndighet brukes som middel til å styre institusjonenes forskningsvirksomhet ved at det legges hindringer på bevilgninger eller settes vilkår for vedtak som innebærer at institusjonene blir berøvet sin handlefrihet i disse spørsmål. Disse uttalelsene må ha gyldighet også i forhold til læreinnholdet i undervisningen. Det vil derfor være i strid med loven om Stortinget og Regjeringen bruker sin bevilgningsmyndighet og kompetansen etter universitetsloven til å påvirke læreinnholdet i undervisningen.
Spørsmålet er så hva som er det nærmere innholdet i uttrykket «læreinnholdet i undervisningen». I vid forstand må begrepet anses å omfatte det som faller inn under begrepet «studieplan» i § 46 nr. 3. Ordlyden tilsier imidlertid at uttrykket også omfatter noe mer enn dette, og nærmere bestemt de oppfatninger, meninger og tanker det gis uttrykk for i selve undervisningen i de forskjellige fag og emner. Det er særlig på dette området institusjonene har behov for frihet for å kunne oppfylle sin rolle som sted for uavhengig tenking og lærefrihet. Også formålet med bestemmelsen i § 2 nr. 3 taler således for at uttrykket har et slikt innhold som nevnt.
3.4 Særlig om forholdet mellom departementet og institusjonene i forskningsspørsmål
I undervisningsspørsmål er myndigheten som er omtalt i punkt 3 fordelt mellom Regjeringen, departementet og institusjonene. Myndighetsfordelingen her har sammenheng med behovet for nasjonal styring og samordning. Forskningsvirksomhetens karakter tilsier at det ikke er mulig med samordning mellom de ulike institusjonene på tilsvarende måte som for undervisningen. Det er imidlertid hensikten at også forskningen skal være en del av Norgesnettet, jf. Ot.prp. nr. 85 (1993-94) side 3-4.
Universitetsloven inneholder bare én bestemmelse om myndighetsfordeling i forskningsspørsmål, jf. § 2 nr. 3:
«Institusjonene kan ikke gis pålegg om (...) inneholdet i forskningen (...).»
Det fremkommer at myndigheten til å bestemme innholdet i forskningen er lagt til institusjonene selv. Bestemmelsen innebærer et forbud mot instruksjon fra overordnede organer. Bestemmelsen må også innebære at det ikke er adgang for Stortinget og Regjeringen til å benytte sin bevilgningsmyndighet og kompetanse etter loven som middel til å styre institusjonenes forskningsvirksomhet, jf. gjengivelsen av uttalelsene i NOU 1993:24 ovenfor i punkt 3.5. Dette må nærmere bestemt bety at institusjonene skal ha fullstendig frihet til å bestemme hvilke fag og emner det skal forskes i og hvordan de bevilgede midler skal prioriteres mellom disse.
Det videre innholdet i bestemmelsen må være at den enkelte forsker eller gruppe av forskere må stå fritt i sitt valg av forskningstema og metode. Videre må de stå fritt med hensyn til de resultater forskningen bringer og publiseringen av disse.
Oslo, 25.04.00 for Bugge, Arentz-Hansen & Rasmussen Tuva Aas Bakke advokat Gudmund Knudsen advokat