4 Lov om universiteter og høgskoler. De ansattes stilling
Gudmund Knudsen
4.1 Innledning
Utvalget har gitt uttrykk for et ønske om at de ansatte ved universitetene og høgskolene ved en omorganisering til egne rettssubjekter skal «ta med seg» rettigheter de har som statsansatte. I dette notatet skal vi konkretisere hva dette kan innebære og foreta enkelte vurderinger av de mulige alternativene.
Hvis universitetene og høgskolene organiseres som egne rettssubjekter er det rettslige utgangspunktet at de ansatte ikke er statstjenestemenn. Dette innebærer at tjenestetvistloven, tjenestemannsloven, statens avtaleverk og andre regelverk som gjelder for statstjenestemennene ikke gjelder for de ansatte. Det er regelverket for de private som gjelder. Det er dermed som utgangspunkt arbeidsmiljøloven som gjelder fullt ut og på det tariffmessige plan gjelder arbeidstvistloven og avtaleverket for den private sektor.
4.2 Videreføring av tjenestemannsloven generelt
Utgangspunktet er at arbeidsmiljøloven også gjelder for statstjenestemenn. Tjenestemannsloven inneholder imidlertid særregler om tilsetting, tjenestens opphør, ordensstraff, avskjed m m samt forbud mot gaver m v som supplerer og dels trer i stedet for arbeidsmiljølovens regler.
Det er ikke praktisk mulig å videreføre tjenestemannsloven generelt i et eget rettssubjekt utskilt fra staten. Dette har sammenheng med at tjenestemannsloven er utformet med tanke på ansettelsesforhold i statsforvaltningen, og vil ikke på hensiktsmessig måte kunne tilpasses et eget rettssubjekt som rettslig og økonomisk er skilt ut fra staten som eget rettssubjekt.
Spørsmålet blir etter dette om enkelte utvalgte regler i tjenestemannsloven bør videreføres gjennom særskilte regler i særloven. Dette kommer vi nærmere inn på nedenfor.
4.3 Generelt om tjenestemannslovens regler om fortrinnsrett til ny tilsetting i staten og ventelønn
Arbeidsmiljøloven inneholder ingen regler om ventelønn eller tilsvarende ordninger. Slike regler fins imidlertid i tjenestemannsloven hvor det også er regler om fortrinnsrett til annen stilling i staten, se nærmere nedenfor.
På siste utvalgsmøte var utvalget særlig opptatt av forholdet til reglene om fortrinnsrett til ny stilling og ventelønn i tjenestemannsloven § 13. De rettighetene reglene i tjenestemannsloven § 13 gir en tjenestemann som blir sagt opp uten at dette har grunnlag i tjenestemannens eget forhold, har ikke direkte parallell i arbeidsmiljøloven.
Fortrinnsretten til ny stilling i staten er hjemlet i tjenestemannsloven § 13 nr 2 flg. Fortrinnsretten gjelder når en tjenestemann blir sagt opp fordi:
a. stillingen blir inndratt eller arbeidet er falt bort,
b. vedkommende på grunn av sykdom er varig uskikket til forsvarlig å utføre sin tjeneste,
c. vedkommende ikke lenger har de kvalifikasjoner som er nødvendige eller foreskrevet for stillingen.
Fortrinnsretten innebærer at tjenestemannen så vidt mulig skal tilbys annen passende stilling i staten, og den gjelder bare der tjenestemannen har de nødvendige faglige og personlige egenskaper for stillingen.
Fortrinnsretten gjelder så lenge en oppsagt tjenestemann får ventelønn, jf nedenfor, og ellers inntil 1 år etter oppsigelsen.
Tjenestemannsloven § 13 nr 6 har regel om såkalt ventelønn for tjenestemann som blir sagt opp på samme grunnlag som gir fortrinnsrett til ny stilling i staten, jf over og hvor det antas at det vil være vanskelig å skaffe annet høvelig arbeid. Ventelønn skal fastsettes for høyst 3 år om gangen.
Reglene om fortrinnsrett til ny stilling i staten og ventelønn gir statstilsatte et bedre vern ved oppsigelse på grunn av driftsinnskrenkninger, rasjonaliseringstiltak mv enn det som følger av arbeidsmiljøloven. Arbeidsmiljøloven § 67 har riktignok også regler om fortrinnsrett til ny tilsetting ved oppsigelse på grunn av rasjonaliseringstiltak mv. Fortrinnsretten etter arbeidsmiljøloven gjelder imidlertid blant annet bare innenfor samme virksomhet og er begrenset til ett år etter oppsigelsen. Dessuten gjelder fortrinnsretten etter arbeidsmiljøloven ikke ved oppsigelse på grunn av sykdom eller manglende kvalifikasjoner.
4.3.1 Videreføring av fortrinnsretten til ny tilsetting i staten og ventelønn i en begrenset periode
Ved omdanning av statlig virksomhet til statsforetak videreføres tjenestemannslovens regler om fortrinnsrett og ventelønn i en tidsbegrenset periode etter omdanningen, jf statsforetaksloven § 55 tredje ledd. Periodens lengde fastsettes for hvert enkelt statsforetak. I praksis har perioden gjerne blitt satt til 3 år. Ventelønnen betales av staten.
Ved omdanningen av Televerket til aksjeselskap ble det vedtatt en egen omdanningslov som blant annet inneholdt en tilsvarende videreføring av ventelønn og fortrinnsrett til annen statsstilling som gjelder etter statsforetaksloven § 55 tredje ledd. Tilsvarende skjedde ved omdanning av Postbanken til eget selskap.
Overgangsreglene i statsforetaksloven har senere dannet en mal for forskjellige særlover, slik at det nå har dannet seg en slags standard på dette området. I særlovene er det gjerne direkte sagt at overgangsrettighetene gjelder i en 3-års periode. Se nærmere Bjørnaraa, Gaard og Selmer: Norsk tjenestemannsrett (2000) s 546.
I utkast til særlov om universiteter og høgskoler (utkast 03.04.00) er det i § 9-2 foreslått overgangsregler etter mønster av overgangsreglene i statsforetaksloven og forskjellige særlover.
Det er å merke seg at bestemmelsen bare gjelder ansatte som reglene om fortrinnsrett og ventelønn gjaldt for da de var statsansatte. Nytilsatte nyter med andre ord ikke godt av den foreslåtte bestemmelsen.
4.3.2 Videreføring av fortrinnsrett til ny stilling i staten og ventelønn på ubestemt tid
Postselskapsloven og jernbanetrafikkselskapsloven, begge § 63 har regel om fortrinnsrett til ny stilling i staten og ventelønn. Disse bestemmelsene skiller seg imidlertid fra reglene i statsforetaksloven og øvrige særlover ved at rettighetene er tidsubegrenset, og dessuten gjelder for ansatte som ikke tidligere har vært statstjenestemenn. Ordningen innebærer at staten på ubegrenset tid bærer økonomiske og personalmessige konsekvenser av rasjonaliseringstiltak innen institusjonen. Sett fra statens side fremstår en slik ordning som atskillig mer ugunstig enn en tidsavgrenset videreføring som omtalt i punkt 3.2 eller en ordning med tilføring av et bestemt beløp til omstruktureringstiltak i tilknytning til omdanningen., se nedenfor i punkt 3.4.
Vi nevner at blant annet Arbeids- og administrasjonsdepartementet under høringen av utkastet til statsforetakslov, ga uttrykk for at det ville være uheldig om reglene om fortrinnsrett til annen statsstilling og ventelønn skulle gjelde på ubestemt tid. Departementet pekte på praktiske problemer dette kunne medføre og at det kunne virke urimelig i forhold til andre ansatte i den private sektoren. En intern arbeidsgruppe i Planleggings- og samordningsdepartementet gir i innstilling av 13. mars 1997 uttrykk for at enkelte sider ved ordningen bør vurderes i forbindelse med fremtidige omorganiseringer. Se nærmere Bjørnaraa, Gaard og Selmer: Norsk tjenestemannsrett (2000) s 547.
Hvis utvalget skulle bli stående ved å foreslå en tidsubegrenset rett til fortrinnsrett til annen statsstilling, samt ventelønn fra staten kan bestemmelsen utformes etter mønster av postselskapsloven og jernbanetrafikkselskapsloven § 63 som lyder:
«Fortrinnsrett til ny stilling i staten og ventelønn
Blir arbeidstaker i selskapet sagt opp fordi:
a) stillingen blir inndratt eller arbeidet er falt bort,
b) vedkommende på grunn av sykdom er varig uskikket til forsvarlig utføre sin tjeneste, eller
c) vedkommende ikke lenger har de kvalifikasjoner som er nødvendig eller foreskrevet for stillingen, og det ikke foreligger annen passende stilling i selskapet eller datterselskaper til selskapet, skal vedkommende så vidt mulig tilbys annet høvelig arbeid i staten. Rett til slik stilling har bare fast tilsatte arbeidstakere som har vært tilsatt sammenhengende i minst fire år. Ved beregning av tjenestetiden regnes også tilsetting i datterselskap til selskapet.
Fortrinnsretten gjelder bare når arbeidstaker har de nødvendige faglige og personlige egenskaper fro stillingen. Kan manglende kvalifikasjoner rettes ved hensiktsmessig tilleggsutdanning, kan vedkommende tilsettes på vilkår av at tilleggsutdanningen tas innen en fastsatt frist.
Kongen fastsetter ved forskrift nærmere regler om fortrinnsrett. Det kan fastsettes at fortrinnsretten ikke skal gjelde den som blir sagt opp fra nærmere bestemte stillinger, og at den heller ikke skal gjelde ved tilsetting i nærmere bestemte stillinger. Kongen fastsetter likeledes i hvilken utstrekning bestemmelsen i lov av 4. mars 1983 nr. 3 om statens tjenestemenn m.m. § 5 skal gis anvendelse.
Arbeidstaker som får varsel om oppsigelse, skal gjøres kjent med sine rettigheter etter arbeidsmiljøloven og tjenestemannsloven. Det kan da samtidig pålegges vedkommende innen en fastsatt frist å melde fra om fortrinnsretten ønskes gjort gjeldende. Får arbeidstaker tilbud om ny, passende stilling i staten og det ikke er akseptert innen 14 dager, faller fortrinnsretten endelig bort.
Arbeidstaker i selskapet som er sagt opp uten at det foreligger annet passende arbeid i selskapet eller datterselskap til selskapet, og det antas å være vanskelig å skaffe annet høvelig arbeid, kan gis ventelønn av staten om det ikke foreligger krav på pensjon. Ventelønn skal fastsettes for høyst tre år om gangen. Ventelønn gis ikke til fast tilsatt arbeidstaker med mindre enn to års tilsettingstid, eller midlertidig tilsatt med mindre enn fire års tilsettingstid. Kongen kan ved forskrift fastsette nærmere regler om ventelønn etter denne paragrafen.
Reglene i denne paragrafen begrenser ikke arbeidstakers rettigheter til ny stilling i selskapet eller datterselskap i selskapet etter arbeidsmiljøloven §§ 13, 60 nr. 2 og 67.
Ved tvist om fortrinnsrett og ventelønn etter denne paragrafen får arbeidsmiljøloven § 67 nr. 6 tilsvarende anvendelse.»
4.3.3 Fortrinnsrett til annen stilling i institusjonen og ventelønn utbetalt fra institusjonen
Et alternativ kan være å gi de tilsatte fortrinnsrett til ny stilling innen institusjonen og la institusjonen selv bære ventelønnsutgifter. En slik ordning kan ses i sammenheng med muligheten for å gi institusjonen et omstruktureringstilskudd til dekning av omstruktureringskostnader i tilknytning til omdanning til eget rettssubjekt. Formålet med en slik tilførsel vil bl ant annet kunne være å sette institusjonen i stand til å utbetale førtidspensjon el l til personale som blir arbeidsledige i forbindelse med nødvendige omstruktureringstiltak innen institusjonen.
Som nevnt har allerede arbeidsmiljøloven § 67 nr. 1 regel om fortrinnsrett til ny tilsetting innen samme virksomhet. Bestemmelsen gir imidlertid et noe dårligere vern enn tjenestemannsloven, fordi den blant annet ikke gjelder ved oppsigelse på grunn av langvarig sykdom mv. Arbeidsmiljøloven har som nevnt ikke regler om ventelønn.
Hvis det skal gis særregler i en særlov for universiteter og høgskoler som pålegger institusjonene disse pliktene, vil dette innebære at de institusjonene som omfattes av loven får andre rammevilkår enn private høgskoler. Dette må kompenseres ved tilskudd fra staten eller vederlaget det offentlige må betale for tjenester institusjonen utfører.
4.4 Videreføring av stillingsvernet etter tjenestemannsloven
Tjenestemannsloven kap 2 inneholder blant annet regler om oppsigelsesfrister som er noe lengre enn etter arbeidsmiljøloven. Postselskapsloven og jernbanetrafikkselskapsloven, begge lover § 62 har regler om oppsigelsesfrister som er i samsvar med tjenestemannslovens regler. Det er å merke seg at særreglene bare gjelder oppsigelsens frister, men slik at de materielle vilkår for oppsigelse er fastsatt i arbeidsmiljøloven.
Særreglene om oppsigelsesfristenes lengde i postselskapsloven og jernbanetrafikkselskapsloven kan neppe sies å være av vesentlig betydning for stillingsvernet. Blandingen av elementer fra arbeidsmiljøloven og tjenestemannsloven gjør dessuten regelverket komplisert. Dette er noe som det må tas hensyn til ved vurderingen av om særloven for universitet og høgskoler skal utformes i samsvar med postselskapsloven og jernbanetrafikkselskapsloven på dette punkt.
4.5 Tjenestetvistloven og det statlige avtalesystemet
Etter postselskapsloven og jernbanetrafikkselskapsloven, begge lover § 60 første ledd gjelder tjenestetvistloven for selskapene. Dette er en særordning ettersom ingen andre særlover han en tilsvarende ordning. Se likevel om § 4 annet ledd i utkast til lov om fylkeskommunale sykehusselskaper m.m (Ot.prp. nr. 25 (1999-2000) nedenfor.
Bestemmelsen innebærer at det er statens forhandlingsordning, tvisteløsninger m.m. som gjelder for selskapet. Ordningen innebærer videre at det er staten, ikke selskapet selv som er part i tariffavtaler, som forhandler disse og som avgjør om en tvist skal bringes inn for Rikslønnsnemnda mv.
Ordningen innebærer at selskapet selv har liten innflytelse på lønnskostnader, sosiale ytelser mv. til sine tilsatte som reguleres i tariffavtale. Bestemmelsen hindrer dessuten at institusjonen selv kan melde seg inn i en arbeidsgiverorganisasjon som for eksempel NAVO som ellers er arbeidsgiverorganisasjon for statlige selskaper, institusjoner, mv. Det forhold at det er staten, og ikke institusjonen selv som har hånd om lønnsoppgjøret, kan ha betydning for institusjonens rekrutteringsmuligheter og dermed for konkurransesituasjonen i forhold til private institusjoner. Postselskapsloven og jernbanetrafikkselskapsloven gir hjemmel til å delegere tariffmyndighet til selskapet. Slik delegasjon er særlig aktuelt for særavtaler. Staten vil imidlertid fortsatt være part i avtalen.
4.6 Tariffsystemet for fylkeskommunale sykehusselskaper (Ot.prp. nr. 25 (1999-2000))
For fylkeskommunen gjelder arbeidstvistloven, og ikke tjenestetvistloven. Som nevnt er det i forslag til lov om fylkeskommunale sykehusselskaper m.m (Ot prp nr 25 (1999-2000) § 4 foreslått en bestemmelse som legger det til fylkeskommunen som eier av sykehusselskapet å inngå og si opp tariffavtaler på vegne av sykehusselskapet med mindre det er særskilt fastsatt i vedtektene at sykehusselskapet selv skal ha slik myndighet.
Begrunnelsen for forslaget i Ot prp nr 25 er at en oppsplitting av tariffområdet på den fylkeskommunale sektoren vil kunne være med på å forsterke virkningene av incentivordninger på en uheldig måte, og at det vil kunne føre til en usunn konkurranse om helsepersonell det er knapphet på, jf Ot.prp. nr. 25 (1999-2000) s 34. I praksis vil ordningen innebære at Kommunenes Sentralforbund (KS) forhandler om tariffavtaler som også omfatter de fylkeskommunale sykehusselskapene.
4.7 Statens pensjonskasse
Etter loven om Statens Pensjonskasse (lov 28. juli 1949 nr 26) § 5 er utgangspunktet at arbeidstakere tilsatt i statens tjeneste er medlemmer av pensjonskassen. Pensjonskasseloven åpner imidlertid for at arbeidstakere i en virksomhet utenfor statstjenesten ved stortingsvedtak kan gis rett til å være medlem av pensjonskassen. Slikt vedtak er truffet for Posten og NSB. Særskilt bestemmelse i særloven om universiteter og høgskoler er derfor ikke nødvendig om utvalget ønsker å åpne for at de ansatte skal kunne være medlem av Pensjonskassen.
Oslo, 12.04.00 for Bugge, Arentz-Hansen & Rasmussen Gudmund Knudsen Advokat