6 Universitetenes rettslige status - i dag og i morgen

Noen stikkord

Jan Fridthjof Bernt

Universitetenes rettsstilling under dagens lov

Universitetene må i dag anses som uavhengige forvaltningsorganer.

De er forvaltningsorganer i den forstand at de er en del av statsforvaltningen og i utgangspunktet underlagt de alminnelige regler som gjelder for denne, herunder Forvaltningsloven, Offentlighetsloven, Tjenestemannsloven og statens økonomireglement. Det siste følger som en bindende forutsetning for de årlige bevilgningene over statsbudsjettet, så langt ikke annet er bestemt.

Uavhengigheten kommer til utrykk ved at de alminnelige regler om styring og instruksjonsmyndighet er speilvendt i forhold til det som ellers gjelder i statsforvaltningen. Mens andre forvaltningsorganer er underlagt en alminnelig styrings- og instruksjonsmyndighet fra Regjeringen og departementet, vil et uavhengig forvaltningsorgan bare være underlagt slik i den utstrekning det kan påvises en hjemmel for dette.

Når uavhengigheten følger av lov, må instruksjonsmyndighet etter dette følge enten av lov, eller av økonomisk styringsmyndighet knyttet til de bevilgninger som finansierer virksomheten.

Jeg forstår det slik at man i departementet er tilbøyelig til å avvise at universitetene er uavhengige forvaltningsorganer. Dette er, slik jeg ser det, et svært problematisk standpunkt med den loven vi når har. Loven er ganske tydelig bygget opp ut fra den forutsetning at styringsansvaret er lagt til institusjonens styre, og at departementet bare har styringsmyndighet der det har særskilt hjemmel for det. Dette kommer blant annet til uttrykk ved at det fastslås i § 3 at «Institusjonen ledes av et styre», og i § 4 at: «Styret er det øverste organ ved institusjonene.»

I § 4 listes videre opp en rekke spørsmål som «styret har ansvaret for». Med andre ord ikke departementet. Jf. også § 2 med tilsvarende formuleringer. I § 4 nr. 3 fastslås riktignok at «Styret har ansvaret for at institusjonens økonomiske ressurser og eiendom disponeres i samsvar med bestemmelser om dette gitt av departementet, og etter forutsetninger for tildelte bevilgninger eller andre bindende tiltak. Referansen til «bestemmelser ... gitt av departementet» kan imidlertid ikke være en selvstendig hjemmel for en alminnelig instruksjonsmyndighet. Den refererer tilbake til andre regler som hjemler dette, i første rekke økonomireglement med mer, som institusjonene er bundet av fordi de ikke er selvstendige rettssubjekter med uavhengig økonomi. Tilsvarende gjelder andre formuleringer i loven som bare nevner eller viser til beslutninger av andre instanser, som § 4 nr. 1 hvor det heter at styret skal påse at virksomheten blant annet drives i overensstemmelse med «de rammer og mål som gis av overordnet myndighet».

I kapittel 10 er det så gitt særlige regler om grader, eksamen med mer, herunder om departemental godkjenning og til dels overprøving. Poenget her er hvis departementet hadde instruksjonsmyndighet, hadde man ikke trengt slike bestemmelser her. Reglene er klart skrevet ut fra den forutsetning av institusjonen selv bestemmer, så langt ikke annet er fastsatt i loven. Bestemmelsene om dette hadde vært overflødige hvis departementet hadde en generell instruksjonsmyndighet. De spørsmålene det her er tale om, angår ikke i seg selv «læreinnholdet i undervisningen og innholdet i forskningen», som er unntatt fra all instruksjonsmyndighet etter § 2 nr. 3.

At styret har ledelsesansvar og ikke kan instrueres, er også klart forutsatt i § 15 nr. 6, hvor det er gitt en regel om adgang for styret, rektor eller direktør å forelegge spørsmålet om et styrevedtak ligger innenfor bestemmelsene eller forutsetningene for bevilgningene m.m. En slik regel om formell «foreleggelse» hadde vi ikke hatt bruk for hvis departementet når som helst kunne gå inn og instruere styret og institusjonen - av eget tiltak eller etter en uformell henvendelse fra et styremedlem eller andre.

Kort sagt, hele det intrikate regelverket vi har om organisering og beslutningsprosesser blir lite meningsfylt hvis departementet skal ha frihet til å instruere institusjonen i en hvilken som helst sak, uten annen hjemmel enn et alminnelig overordningsforhold. Loven må oppfattes slik at den bygger på en bindende forutsetning om institusjonell uavhengighet. Ønsket departementet å ha en generell styringsmyndighet på den enkelte institusjon, måtte man i en slik sammenheng sørget for at dette kom til uttrykk i loven.

I denne sammenheng er det også et sentralt poeng at det ville være helt uforenlig med idealet om universitetenes uavhengighet om departementet skulle ha en fri adgang til å gi instrukser til institusjonene, bare begrenset av forbudet mot å gi instruks om innholdet i undervisning og forskning. Det ville bety at departementet etter eget valg ville kunne gå inn å treffe beslutninger i en hvilken som helst sak ved institusjonen, og dermed også måtte føre tilsyn med alle sider av virksomheten. Dette ville ikke bare være uryddig og ekstremt upraktisk, det også være uforenlig med idealet om akademisk frihet. Jf. den finske grunnlov, som fastsetter at universitetene skal være uavhengige. Departementets forsøk på å lansere en forståelse av loven som gir det en alminnelig instruksjonsmyndighet overfor universitetene, er et brudd med fundamentale idealer om universitetenes funksjon og status i samfunnet, og det er en ganske alvorlig sak at man prøver å gjøre dette som en juridisk øvelse, uten å legge det fram for lovgiver og til alminnelig debatt.

Det er heller ikke noe påtrengende behov for en slik åpen styringsfullmakt på departementets hånd her. Fordi universitetet er avhengig av årlig finansiering over statsbudsjettet, vil departementet ha de styringsmidler det eller Stortinget mener det bør ha når det gjelder kontroll med at økonomiforvaltningen er forsvarlig og at pengene brukes i overensstemmelse med forutsetningene. Problemet har ikke vært at dette styringsmidlet har gitt for lite styringskraft fra departementets side, men tvert imot at det har blitt benyttet på en måte som har vært sterkt effektivitetshemmende på institusjonene. Det er med andre ord vanskelig å si hvilke legitime grunner som skulle tilsi en slik omtolking av den etablerte rettslige forståelse av universitetene som uavhengige forvaltningsorganer.

Hvordan kan en ny lov utformes?

Utgangspunktet er at Kongen i statsråd har styringsrett og styringsansvar for alle deler av statsforvaltningen. Dette kan imidlertid gjøres unntak fra ved lov. Ovenfor er lagt til grunn at etter dagens lov er universitetene og høyskolene utenfor det alminnelige hierarkiske styringssystem i staten, med den konsekvens at statsråden ikke har noen alminnelig instruksjonsmyndighet overfor styret, og dermed heller ikke noe alminnelig ansvar for dettes beslutninger. Som nevnt er dette en lovforståelse som er bestridt av departementet, og dette utgjør så vidt jeg kan forstå en viktig del av bakteppet for forslaget om å utskille universitetene og høyskolene som selskaper.

Hvis problemet er at man ønsker å tydeliggjøre institusjonenes uavhengighet, og dermed begrensningene i statsrådens ansvar, er dette en helt unødvendig øvelse. Tradisjonell universitetsautonomi vil kunne ivaretas ved at man tar inn i lovverket en bestemmelse som uttrykkelig fastslår at styret ikke er underlagt instruksjonsmyndighet annet enn der det fremgår av loven. Økt frihet når det gjelder økonomiforvaltningen vil kunne ivaretas ved at man går over til nettobudsjettering, samt gir de nødvendige særregler i økonomireglementet ved kongelig resolusjon. Dette er ikke et spørsmål om tekniske eller juridiske problemer, men om vilje og alminnelig faglig håndverk.

I og med at institusjonene også i fortsettelsen vil være helt avhengige av finansiering over statsbudsjettet, vil det uavhengig av organisasjonsform i praksis være opp til Stortinget og Regjeringen hvilke styringsmidler man vil bruke for å påvirke og kvalitetssikre virksomheten, og hvor stor styringsintensitet og dermed ansvar for statsråden man ønsker.

Styringen kan komme til uttrykk som budsjettforutsetninger eller som avtale mellom departement og institusjon om tiltak og virksomheten ellers. Det er ikke nødvendig å opprette selskaper for å kunne inngå slike avtaler. Også uavhengige forvaltningsorganer kan inngå bindende avtaler med hverandre. Det forhold at slike avtaler ikke egner seg for tvangshåndheving ved vårt rettsapparat, er det liten grunn til å legge vekt på i denne sammenheng.

Slike avtaler vil imidlertid selvsagt kunne endres senere, og enten vi opererer med universitetene som heleide statsselskaper eller som uavhengige forvaltningsorganer, vil de sentrale statsmyndigheter kunne utvirke slike endringer som de ønsker. Avtalen vil bare etablere en praktisk, teknisk og moralsk terskel mot slike endringer, den vil ikke være noe absolutt vern. Poenget er at det etableres en ramme som gir institusjonene klart definerte forpliktelser på bestemte områder, for eksempel med hensyn til å utvikle et nytt studietilbud eller utvide et eksisterende, samtidig som det gis et tilsagn som forutsetningsvis strekker seg over mer enn ett budsjettår, om finansiering av denne del av virksomheten.

Igjen: Her er det ikke rettslige konstruksjoner som bestemmer hva som kan gjøres. Problemstillingen er politisk og forvaltningsmessig vilje til å gå inn i forpliktende forhandlinger og avtaler mellom sentrale statsmyndigheter og institusjonene. Vet man hva man vil, er det en helt overkommelig oppgave å etablere et formelt system rundt dette, uten å måtte gå veien om etablering av aksjeselskaper eller lignende.