16 Universitetene

Sosialøkonomisk institutt, Universitetet i Oslo

Nils-Henrik M. von der Fehr og Karl Ove Moene

For å forstå hvordan reformer og endrede rammevilkår kan påvirke universitetenes virksomhet trengs en analyse av universitetene som økonomiske og sosiale institusjoner. Nedenfor følger et litt stikkordspreget sammendrag av en lengre utredning. For en mer uttømmende argumentasjon og referanser til litteraturen, viser vi til utredningen.

16.1 Dikterer produksjonsøkonomiske forhold en bestemt organisering og skalering av universitetenes virksomhet?

Hva driver universitetene med? Går de mange, tildels forskjellige aktiviteter godt sammen? Hva er grunnen til at de drives innenfor én og samme institusjon? Er det mulig å foreta en avgrensning av hvilke oppgaver universitetene bør ha? I økonomisk produksjonsteori står begrepene stordriftsfordeler og samdriftsfordeler sentralt for å vurdere slike spørsmål. Med stordriftsfordeler menes det at gjennomsnittskostnadene ved å drive en aktivitet synker med omfanget av virksomheten. Samdriftsfordeler innebærer at de samlede kostnader ved å drive to aktiviteter sammen, er mindre enn kostnadene ved å drive dem hver for seg.

Vi kan dele universitetenes aktiviteter i to hovedgrupper; «kunnskapsutvikling» og «kunnskapsoverføring». Kunnskapsutvikling omfatter både grunnforskning og mer anvendt forskning. Kunnskapsoverføring inkluderer både vanlig undervisning og ulike former for formidling. Grensen mellom kunnskapsutvikling og kunnskapsoverføring er ikke skarp; den mest anvendte del av forskningen (som ofte skjer på oppdrag) kan ha mer karakter av kunnskapsoverføring enn av kunnskapsutvikling.

Et hovedpoeng er at hver av de to hovedgruppene favner et omfattende spekter av ulike aktiviteter. Ren vitenskap kan arte seg svært forskjellig fra mer resultatorienterte forskning, både når det gjelder problemstillinger, metoder og ressursbehov. Et interessant spørsmål er hvorvidt slike aktiviteter profitterer på å drives sammen, eller om det er et motsetningsforhold mellom dem. På den ene side kan den anvendte forskning, som ofte tar sitt utgangspunkt i aktuelle samfunnsproblemer, gi retning til grunnforskningen, og vitenskapens metoder kan styrke kvaliteten i anvendt forskning. På den annen side er det åpenbare spesialiseringsgevinster forbundet med å rendyrke en forskningsprofil; teoretiske forskere har ikke alltid de kvaliteter som er nødvendige for å forstå og besvare oppdragsgivers problemstillinger, mens en utreder som regel ikke finner det hensiktsmessig å trenge til helt bunns i problemene. Er det mulig å trekke en grense mellom hvilke forskningsaktiviteter som bør drives innenfor universitetene, og hvilke som best kan drives andre steder?

Også kunnskapsoverføring omfatter en rekke svært ulike aktiviteter, fra den vitenskapelige grunnutdannelse i doktorgradsundervisningen til den mer populærvitenskapelige formidling i media. Også her synes det på den ene side å være fordeler forbundet med å koble ulike aktiviteter, men også kostnader som skyldes at spesialiseringsgevinstene ikke blir fullt utnyttet. Igjen må vi derfor spørre hvor langt koblingsgevinstene rekker, hvilke ulemper som opptrer dersom man tilbyr et vidt spekter av undervisning og formidling, og hvor grensen skal gå for de oppgaver universitetene bør pålegges og hvilke som bør overlates til andre.

En tredje problemstilling gjelder forholdet mellom kunnskapsutvikling og kunnskapsoverføring. På den ene side er det åpenbart en nær sammenheng mellom visse typer av de to hovedgrupper aktiviteter. Doktorgradsundervisningen forutsetter for eksempel et undervisningspersonale med vitenskapelig kompetanse, mens oppdragsforskningen kan vinne på at forskeren har gode kunnskaper om og evner til å formidle kompliserte problemstillinger i et språk som kan forstås av legfolk. Men det kan også være et motsetningsforhold mellom visse aktiviteter; en høy grad av vitenskapelig spesialisering kan bli en barriere mot å undervise og formidle overfor grupper som mangler tilstrekkelige, faglige forkunnskaper, mens høyeregradsundervisningen nettopp forutsetter en slik spesialisering.

En gjennomgang av de ulike aktivitetne og oppgavene som universitene driver med, tyder blant annet på at stordriftsfordelene er beskjedne. Samkoblingsfordelene mellom fag er trolig størst innenfor undervisning. Samlokalisering av ulike undervisningstibud er en fordel for studenter som ønsker å kombinere forskjellige fag i sin utdanning. De forskningsmessige samkoblingsgevinstene mellom ulike fag er ikke like framtredende. Men på hvert enkelt institutt er det forskningsmessige samkoblingsgevinstene av å ha et faglig miljø av medarbeidere med spesialkompetanse som gjensidig komplementerer hverandre.

Selv om det finnes samkoblingsgevinster og svake stordriftsfordeler er disse produksjonsøkonomiske forholdene ikke betydelige nok til å diktere en bestemt organisering og skalering av universitetenes virksomhet. Det er heller ingen teknologiske grunner til at universitetene skulle bli like, noe som er forenelig med det mangfold av universiteter en faktisk har rundt om i verden. Hvordan universitene organiseres er i sterkere grad bestemt av motivasjons- og informasjonsmessige forhold.

16.2 Kan universitetene løse forskningens fellesgodeproblem?

Hva motiverer univeritetsforskere og universitetslærere? Motivene er sammensatte. Privatøkonomiske motiver, ren pliktfølelse og ikke minst vitebegjær eller faglig nysgjerrighet er viktige motivasjonskilder. I tillegg kommer status og prestisje. Ønsket om status kan lede forskere til å yte en betydelig forskningsinnsats for å forbedre sin faglige posisjon, selv om dette ikke gir økonomiske fordeler. Kampen om faglig status og anerkjennelse kan derfor være et billig, men effektivt motivasjonssystem. Hva som gir status og hvem sine vurderinger som teller, kan variere. For mange forskere er vurderingene i fagmiljøene lokalt og internasjonalt viktigst. For andre kan anerkjennelse fra media, politiske beslutningstagere eller andre, utenomfaglige miljøer være vel så viktig.

På grunn av stor usikkerhet, er det vanskelig å belønne forskere i forhold til verdien av det de skaper, der tiden mellom ide og utnyttelse kan være lang og komplisert. I tillegg kommer at resultatene av forskning i en viss utstrekning dreier seg om kollektive goder. Forskningsresultater er kollektive goder i den forstand at mange kan utnytte dem samtidig - kunnskap og innsikt forringes ikke ved bruk. Dessuten kan det være vanskelig å forhindre personer med tilstrekkelig innsikt fra å utnytte kjente resultater. Kollektive goder kan derfor bli underprodusert. Det lønner seg å forbruke andres produksjon, snarere enn å yte noe selv. Patentbeskyttelse og hemmeligholdelse kan motvirke slik gratispassasjeradferd.

Patentsystemet rommer imidlertid en motsetning mellom «statisk» og «dynamisk» effektivitet. Hensynet til statisk effektivitet krever at forskningsresultatene spres til alle som har nytte av dem. Spres resultatene til alle, er det trolig ikke mange bedrifter som ville være villige til å betale for forskning som blir tilgjengelig for konkurrentene. For at det skal bli mange nye innovasjoner å spre i næringslivet, må spredningen i første omgang begrenses til dem som er villige til å betale.

En annen løsning kan være å legge forskning til institusjoner som ikke er direkte finansiert av de markedsmessige gevinster som forskningsresultatene gir opphav til. Sosiale motivasjonsfaktorer kan også bidra til å løse forskningens fellesgodeproblem. Som nevnt kan sosiale belønninger gjennom status og prestisje innebære en forfordeling av vinnerne av de vitenskapelige kappløp, og således stimulere til innsats utover det som følger av de rene privatøkonomiske incitamenter.

«Vinneren-tar-alt» konkurranser i forskning likner på patentkappløp. I patentkappløp er det den som kommer først med oppfinnelsen og skaffer seg patentet som har vunnet. Konkurrentene får nesten ingenting. I forskningen konkurrerer en ikke først og fremst om økonomiske belønninger, men om anerkjennelse og status. Vinneren er den som først løser det forskningsmessige problem og får resultatet publisert. Prioritetssystemet gir vinneren rettigheter til forskningsresultatet som om det var hans private eiendom. En viktig forskjell fra patenter er imidlertid at forskerne kan oppnå slik intellektuell eiendomsrett uten å begrense andres tilgang til forskningsresultatene. Prioritetssystemet gir derfor forskeren rettigheter som ved patentbeskyttelse, men uten at han eller hun må beskytte seg mot at andre bruker forskningsresultatene.

Eiendomsretten respekteres blant annet ved at andre forskere i sine beslektede arbeider siterer bidraget. Mens rettighetene ved patentbeskyttelse er bedre sikret jo færre som bruker forskningsresultatene (dvs., uten å betale), blir rettighetene i prioritetssystemet bedre sikret jo flere som benytter resultatene. Med andre ord; andres bruk av forskningsresultater kan utvanne den økonomiske belønning men forsterke den sosiale belønningen.

På noen områder kan den sosiale belønning gjennom prioritetssytemet fungere bedre enn den finansielle belønning som et patentsystem kan gi. Det gjelder spesielt i de tilfeller der forskningsresultater vanskelig lar seg patentere (for eksempel fordi resultatene ikke er knyttet til noen konkret «oppfinnelse»), eller patentet vanskelig kan beskyttes. Men prioritetssystemet er en sosial mekansime. Systemet krever at forskerne bryr seg om status, at fagmiljøet gir sosiale belønninger for gode forskningsbidrag og at fagmiljøene respekterer faglig prioritet.

Hver enkelt forskers innsats kan dessuten ha indirekte virkninger på kollegenes innsats. Når noen innenfor et forskningsmiljø først får til prestisjefylt forskning, øker lett verdien av prestisje. Flere blir motivert til å prøve selv. En god forsker produserer derfor ikke bare egne resultater, men bidrar også til å skape et sosialt miljø som verdsetter forskning, noe som igjen bidrar til økt arbeidsmotivasjon hos andre. Gjennomslag på ett område kan altså virke selvforsterkende; det er en motivasjonsmessig komplementaritet. Unge forskere står ikke bare på skuldrene til de eldre når det gjelder kunnskap og innsikt. Nye generasjoner arver også et miljø med sin egen sosiale verdsetting av forskningsbidrag. Når etterhvert flere og flere yter en betydelig forskningsinnsats, øker det sosiale presset for økt ytelse. Å være lavproduktiv i et høyproduktivt miljø, er sosialt kostbart. Gruppepress er disiplinerende.

Universitetene er et godt eksempel på hvordan sosiale forhold i forskningsmiljøene er avgjørende for adferden til den enkelte. Sosial struktur og verdinormer påvirker private motiver som så igjen bidrar enten til å opprettholde eller å endre den sosiale struktur og verdinormene. Når det er overensstemmelse mellom sosial og individuell adferd, er systemet i likevekt. Likevekten mellom sosiale faktorer og individuell adferd som et slikt samspill konvergerer mot, kan imidlertid være skjør. Det kan dreie seg om en fin balanse som lett endres når organisasjonen utsettes for endrede rammevilkår eller tilfeldige påvirkninger.

Forskere bryr seg om selvsignalisering og sosiale belønninger gjennom anerkjennelse og prestisje, men ikke for enhver pris. I eksperimentell økonomi og psykologi finner en at folk er villige til å forsake materiell velferd for å oppnå ikke-materielle goder som sosial status og tilfredstillelse av egne verdinormer. Men en finner også at effekten av slike sosiale motivasjoner er sterkest når de materielle forsakelsene ikke er for store. Økt materiell belønning gjennom eksternfinansierte forskningsoppdrag kan lett svekke de sosiale belønningene. Små endringer i de eksterne rammevilkårer kan slik sett utvanne sosiale motivsjonsordninger. Alternativkostnaden ved fri forskning øker, og når kostnaden går opp, får en mindre av aktiviteten. Dette kan sette i sving en nedadgående spiralbevegelse der svekket prestisje knyttet til grunnleggende forskning leder til mindre fri forskning, noe som igjen reduserer prestisjen yttereligere, og så videre.

Sosiale belønninger i forskning og undervisning kan svekkes ved at lønna blir for lav, konsulentoppdragene for innbringende eller den sosiale prestisjen knyttet til forskning blir for lav. Særlig for den langsiktige rekruttering til forskningen spiller derfor lønn antageligvis en svært viktig rolle. For dem som allerede er i yrket, kan imidlertid de sosiale motivasjonordninger være svært viktige som sporer til hardt arbeid på grunnleggende forskningsproblemer. I valget av styringsformer bør en derfor være klar over hvor skjøre disse sosiale belønningssystemer kan være. Det kan ta lang tid å bygge opp miljøer der positive, sosiale incitamenter kan virke effektivt. Det behøver imidlertid ikke ta lang tid å undergrave slike positive - og billige - motivasjonsordninger gjennom uheldige reformer.

16.3 Krever hensynet til effektivitet at grunnplanet på universitetene har større innflytelse og uavhengighet enn i andre virksomheter av tilsvarende størrelse?

Som et hypotetisk referansetilfelle er det nyttig å se for seg et universitet med private eiere (med et ønske om størst mulig overskudd av driften) som tilbyr høyere utdanning til private kjøpere. Hvordan ville et slikt universiteter ønske å innrette virksomheten? Kort oppsummert ønsker et slikt universitet å maksimere differansen mellom inntekter og utgifter. Inntektene kan økes ved å påvirke studentenes betalingsvilje. For å overbevise studentene om at universitetet kan tilby topp utdanning, er det profittmaksimerende universitet avhengig av lærerkrefter som er anerkjent som gode i fagmiljøene, og som har dokumentert sine kvalifikasjoner gjennom internasjonalt anerkjent forskning. Det neste problemet er å finne kostnadseffektive ansettelseskontrakter for disse lærere, som kan bidra til å vedlikeholde universitetets kvalitetsrykte i markedet for høyere utdannelse. Universitetet kan utnytte sosiale og forskningsmessige samkoblingsgevinster til egen fordel ved å tilby ansettelsesvilkår som innebærer akademisk frihet innenfor et miljø med andre høyt kvalifiserte forskere.

Det er en viktig oppgave for et profittmaksimerende universitet å minimalisere risikoen for ukvalifisert undervisning. Det står derfor overfor et viktig sorteringsproblem i form av å skille de gode fra de mindre gode universitetslærere. Universitetet kan som nevnt løse denne oppgave ved å tilby muligheter for fri forskning. Men da må det påta seg den risiko som fri forskning innebærer. Når forskningen går ut på å prøve å finne svar på grunnleggende spørsmål som kanskje ingen har stilt, og som ingen har prøvd å besvare tidligere, kan det være store sjanser for at enkeltprosjekter mislykkes. I det lange løp vil imidlertid ryktet til universitetet avhenge av at tilstrekkelig av forskningen lykkes. Universitetet må derfor organisere seg slik at det kan absorbere risiko; det vil si, sette sammen en portefølje av forskningsaktiviteter slik at den samlede risiko blir redusert. Det kan for det første skje ved at hvert fagmiljø får en viss minimumsstørrelse (slik at sjansen for at alle prosjektene mislykkes er liten), og for det andre ved at universitetet sprer sin virksomhet på flere, ulike fag. Slik kan universitetene påta seg en stor risiko for at den enkelte forskers anstrengelser skal mislykkes, og samtidig oppnå en lav risiko for at studentene skal lære foreldede metoder og utsettes for vranglære.

Hvilken intern organisering av universitetet følger av profittmaksimering? Et universitet som består av administrative generalister og utøvende spesialister, står overfor en avveining mellom koordinering og utnyttelse av spesialkunnskap. Å bygge opp en hierarkisk styring der den formelle beslutningsrett avviker fra den reelle innsikt, er imidlertid lite effektivt. Ledelsen på hvert nivå blir avhengig av informasjon nedenfra, informasjon - om forskningsoppgaver og undervisningsopplegg - som ofte er vanskelig å kommunisere. Da blir gevinstene ved å koordinere små. Kostnadene ved sentralisering i form av blokkering av bedre ideer fra grunnplanet, kan derimot være store. Med andre ord: de essensielle innsatsfaktorene på et universitet er kunnskapskapitalen på grunnplanet. De som kontrollerer denne innsatsfaktoren, bør av effektivitetshensyn ha den reelle kontroll over de beslutninger som gjelder utnyttelse av den, altså driftsbeslutningene. Et overskuddsorientert universitet vil fort lære at desentralisering lønner seg i form av økt effektivitet og bedre utnyttelse av de essensielle innsatsfaktorer.

Det hypotetiske, profittmaksimerende universitet kan til forveksling ligne på eksisterende prestisjeuniversiteter. Enten universitetene er private eller statlige, enten studentene betaler høye studieavgifter eller ikke, og enten forskning er en pålagt universitetsoppgave eller ikke er det minst to fellestrekk: (i) grunnleggende forskning og høyere utdanning er kombinert i samme institusjon der (ii) grunnplanet har mer makt og uavhengighet enn grunnplanet i andre virksomheter av tilsvarende størrelse. Det er en profittmaksimerende strategi for private prestisjeuniversiteter som operer i et uregulert marked for høyere utdanning, å legge mest vekt på det som tilsynelatende gir minst penger. Selv om det er undervisningen som gir inntektene, er universitetsforskning viktig for å sikre seg kvalifiserte lærerkrefter. Ved ansettelser og forfremmelser legges hovedvekten på vitenskapelige kvalifikasjoner. De vitenskapelige ansatte gis mulighet til å arbeide innenfor et profesjonelt forskningsmiljø med høy grad av akademisk frihet og selvbestemmelse. Retten til fri forskning er en del av kompensasjonen til universitetslærere. Et privat universitet selger kvalitetsutdanning i markedet for høyere utdanning og leier ryktet til de best kvalifiserte forskerne i markedet for universitetslærere.

Organisasjonsstrukturen avviker fra den en finner i de fleste virksomheter av lignende størrelse. Universitetene har mindre hierarki og mer grunnplanskontroll. Grunnplanskontroll er spesielt viktig i ansettelses- og forfremmelsessaker. Kollektivet av vitenskapelig ansatte har felles interesser i at nye medarbeidere er dyktige. Dyktige medarbeidere har positive indirekte virkninger for resten av kollektivet, mens mindre dyktige medarbeidere kan trekke ned gjennomsnittsproduktivitet og status. Medlemmene av hver grunnenhet har en felles interesser i å lage gode ordninger for fagfellevurderinger. Amerikanske prestisjeuniversiteter som Harvard, MIT og Stanford er private institusjoner som trolig legger betydelig vekt på det finansielle resultat, men som allikevel er verdensledende i forskningen innenfor flere fag.

Men krever ikke den høye grad av fag- og forskningsspesialisering som vi har i dag, mer rendyrkede forskningsinstitusjoner uten undervisningsoppgaver? Vårt poeng er det motsatte. Nettopp fordi fagene er så kompliserte, og fordi de stadig akkumulerer ny innsikt, er det viktig at de som underviser på et nivå nær forskningsfronten, følger med gjennom egen forskning. Et slikt synspunkt går altså i noen grad mot kritikken som hevder at universitetsundervisningen er ineffektiv fordi de vitenskapelige ansatte er for interessert i forskning. Uten egen forskning ville lett kvaliteten på universitetsundervisningen degenerere ved at lærerne ikke var oppdatert.

Undervisning og forskning kan være komplementære aktiviteter som befrukter hverandre gjensidig. På flere områder ville trolig kvaliteten på hver av aktivitetene blitt dårligere om en ikke også drev med den andre. Men siden en i de fleste land finner vellykkede, spesialiserte forskningsinstitutter helt løsrevet fra universitetssystemet, kan trolig forskningen klare seg uten undervisning. Undervisningen kan imidlertid ikke klare seg uten forskning - og sammenhengen er trolig sterkere jo høyere nivå det undervises på. Nødvendigheten av å kombinere forskning og undervisning er mest åpenbar i forskerutdanningen.

Det er imidlertid lett å undervurdere betydningen av at også studenter som ikke skal bli forskere, faktisk utgjør en vesentlig brukergruppe av forskning. Forskningsbasert undervisning er en viktig kanal for spredning og formidling av forskningsresultater til kandidater som siden blir profesjonelle yrkesutøvere. Etterhvert som de uteksamineres, bidrar de til å gjøre ny innsikt tilgjengelig i næringsliv og administrasjon. Så dersom forskning er viktig, er det også viktig at høyere utdanning er forskningsbasert. Selv om høyere utdanning var den viktigste oppgave for universitetene - noe som ikke nødvendigvis er tilfelle - ville det allikevel være ineffektivt ikke å bruke forskere som lærere.

Den viktigste kvalifikasjon til en universitetslærer er de faglige kunnskapene. Å være en god fagperson, har imidlertid flere dimensjoner. Vedkommende må forske i sitt fag, ha originale ideer, være metodemessig kompetent og følge med på det som skjer på forskningsfronten. I tillegg må en god universitetslærer selvsagt evne å kommunisere innsikten til studentene, inspirere unge tilhørere til å fordype seg i faget og til å arbeide med de vesentligste problemene. Å redusere slike ferdigheter til pedagogiske teknikker, er en undervurdering av den innsikt som trengs. I alle fall når det gjelder høyeregradsundervisning, kan ikke pedagogiske evner erstatte manglende fagkunnskap. Det fins kanskje gode forskere som ikke er gode pedagoger, men det fins ingen gode universitetslærere som ikke er gode forskere.

16.4 Fra forbrukerkooperativer til byråkratier?

Universitetene er ikke utviklet etter en sentral plan. Deres innbyrdes likheter og ulikheter er et resultat av små justeringer innenfor mer eller mindre selvstyrte enheter. De første universiteter på 1100-tallet - som for eksempel universitetet i Bologna - var nærmest å regne for intellektuelle forbrukerkooperativer. De var private selskaper utformet i tråd med interessene til medlemmene, det vil si studentene. Rektor ble valgt av studentene og lærerne. Men uavhengigheten hadde sin pris. Universitetene måtte være selvfinansierte. Universitetslærerne krevde derfor inn studieavgifter fra studentene. For å få en inntekt de kunne leve av, måtte universitetslærerne tilfredsstille studentenes krav og ønsker.

Etterhvert som fagene ble mer kompliserte kunne ikke kvalitetskontrollen med høyere utdanning og forskning så lett foretas av andre enn fagfeller. De første moderne universitetene som kunne tilby studentene både lavere og høyere grad var da også lærerkontrollerte. Slike universiteter ble etablert i Tyskland på 1800-tallet, mens Harvard fremdeles er college. Senere begynte imidlertid amerikanske universiteter - og etterhvert også de fleste universitetene i andre land - å etterape den tyske modellen. Tyske universiteter baserte seg på lærestolprinsippet, der professorene så å si hadde all makt. Professorveldet er en form for inegalitært medarbeiderstyre, der noen utvalgte produsenter kontrollerer og styrer aktiviteten. Fagfellevurderinger ved vitenskapelige ansettelser og forfremmelser stammer fra de tyske universitetene. I dag er dette systemet for kvalitetskontroll nærmest universelt i høyere utdanning og akademisk forskning. Private prestisjeuniversiteter benytter seg av det i minst like høy grad som statlige universiteter.

Studentopprøret var begynnelsen til slutten på professorveldet i alle fall ved norske universitet. Ambisjonen var å skape en mer demokratisk universitetsstruktur, og reformene innebar at ikke bare studenter, men også ikke-vitenskapelige eller administrativt ansatte, fikk større makt i mange saker. Et godt fungerende deltagerdemokrati krever imidlertid et aktivt og langsiktig engasjement fra alle parter. Det var kanskje ikke å forvente at studentene skulle kunne bli en virkelig maktfaktor i universitetslivet - til det er deres deltakelse for kortvarig og deres interesser for kortsiktige. Resultatet ble i alle fall at universitetsadministrasjonen mer enn andre gradvis har økt sin makt og innflytelse. Denne tendensen er forsterket ved at styringsreformene forutsatte en utbygging av det administrative apparat, for å håndtere informasjonsstrømmen mellom deltagerne i universitetsdemokratiet. Den gradvise overføring av makt til administrasjonen gjør at norske universiteter etterhvert har fått flere felles trekk med byråkratiske organisasjoner. Reformer i universitetssektoren må ta sikte på å gi makten tilbake til instituttene.

16.5 Hvor blir det av mangfoldet?

Selv om enkelte sider av virksomheten ved de institusjoner som skal drive forskningsbasert utdanning må organiseres på en bestemt måte, er det ikke nødvendig å legge den samme mal til grunn for alle typer høyere utdanning. Det er flere grunner for å tillate en stor grad av mangfold i høyere utdanning og forskning. På den ene side kan det for den enkelte institusjon være vesentlige fordeler forbundet med å rendyrke en bestemt organisatorisk eller faglig profil, mens ulike institusjoner kan utfylle hverandre slik at tilbudet sett under ett blir tilfredsstillende. På den annen side er mangfold en forutsetning for å utnytte institusjonelle spesialiseringsgevinster; det er bare dersom de øvrige institusjoner kan dekke de andre behovene at en bestemt institusjon kan tillates å konsentrere seg om å fylle en bestemt nisje. Dessuten kan institusjonell eksperimentering bidra til at det utvikles nye og bedre organisasjonsformer. Slik eksperimentering er risikofylt, men risikoen er begrenset dersom institusjonene opptrer uavhengig av hverandre - det ville være hasard dersom endringene omfattet alle.

Et ønske om mangfold strider mot den utvikling vi har hatt innenfor høyere utdanning i de senere år. I stedet for mangfold har vi fått større likhet mellom institusjonene. Høyskolene ønsker å tilby utdanning på alle nivåer inklusiv doktorgrad, og mange aspirerer til å bli universitet. Universitene har på sin side i noen grad dreid seg i retning av mer programmert undervisning, med større innslag av korte kurs, hyppige eksamener og obligatorisk undervisning. I noen fag prøver en å standardisere undervisning og pensum mellom institusjoner.

Når så store deler av de utdanningsøkende kanaliseres til universitetene som i dag, må en vente at utdanningen dreies i retning av profesjonsorientert fagkunnskap. Den type utdanning universitetene tradisjonelt har tilbudt, er fra flere hold blitt kritisert for å mangle relevans, blant annet fra næringslivet. Den selvstendige arbeidsform som har karakterisert universitetsstudiene, oppfattes også som vanskelig og fremmed av mange studenter. Universitetene er derfor i et krysspress - fra studenter på den ene side og arbeidsgivere på den annen - for å legge om utdanningen. Fortsetter trenden i retning av masseutdanning, kan undervisningen lett dreies ytterligere mot mer typiske profesjonsstudier. Sålenge universitene skal gi utdanning til majoriteten av dem som søker høyere utdanning, passer trolig ikke den tradisjonelle universitetsutdanning som mal for alle fag. En kan da stå overfor et valg mellom kvantitet og kvalitet. Skal universitetenes særpreg overleve, kan deres omfang kanskje ikke være så stort som i dag.

En begrensning i universitetenes ansvar for høyere utdanning kan skje på flere måter. En mulighet er å redusere opptaket til de enkelte studiene. Alternativt kan en endre på studietilbudet. I noen land har universitetene et hovedansvar for utdanning på høyere grads nivå, mens store deler av lavere grads utdanningen foregår ved andre institusjoner. En slik arbeidsdeling har vi delvis i her hjemme også - men den er som sagt iferd med å bli mindre tydelig. Et mer radikalt skritt ville være å legge mer av utdanningen på lavere grad til egne institusjoner og i sterkere grad rendyrke høyeregradsundervisning og grunnleggende forskning ved universitetene.

16.6 Bør forskningen styres?

Når det gjelder den mest grunnleggende forskning, er det spørsmål om det gir særlig mening å forsøke å styre etter resultatbaserte kriterier som lønnsomhet og avkastning. For det første er virksomheten beheftet med fundamental usikkerhet. Når man beveger seg i ytterkant av kunnskapen, er det vanskelig å vite om, hvor og når nye fremskritt kan gjøres. For den som selv ikke er ekspert på feltet, er det i realiteten umulig å gjøre velbegrunnede valg om hvor man har størst sjanse for å lykkes.

I grunnforskning - der hensikten er å utvikle allmenn, teoretisk innsikt - er det dessuten vanskelig å anslå avkastningen på forskningsinnsatsen, ikke bare fordi det er usikkert hvorvidt innsatsen gir resultater, men også fordi det er vanskelig å forutse hvilke anvendelser eventuelle resultater kan komme til å få. Først når resultatene er grundig vurdert gjennom videre forskning, blir det mulig å anslå deres betydning på en noenlunde meningsfull måte. Det er ikke uvanlig at et forskningsmessig gjennombrudd som får stor oppmerksomhet når de skjer, senere viser seg ikke å være særlig nyttig. Men det hender også at nye resultater lenge kan forbli upåaktet før man blir klar over deres videre betydning.

At det er vanskelig å styre, er naturligvis ikke et tilstrekkelig argument for at man skal la vær - dårlig styring kan være bedre enn ingen styring. Man kommer imidlertid ikke utenom at styring av grunnforskning må baseres på fagmiljøenes egne vurderinger. Dersom man overprøver den faglige innsikt, kan man lett komme iskade for å øde ressurser eller komme i konflikt med kravene til vitenskapelighet. Skal man overhodet drive den mest grunnleggende form for forskning, er det derfor neppe noe egentlig alternativ til akademiske frihet.

Hvorfor da drive grunnforskning, når avkastningen er så usikker? Selv om det finnes eksempler på at nordmenn har gitt fundamentale bidrag til forskningen, går verden ufortrødent fremover nokså uavhengig av vår innsats. Og uansett er det alltid områder der vi ikke kan bidra. Hvorfor da ikke spare pengene og reise som gratispassasjerer på den kunnskapsutviklingen som skjer ellers i verden?

Selv om forskningsinnsatsen først og fremst settes inn mot anvendte problemstillinger, må man ha kjennskap til grunnleggende metoder. Grunnforskningsmiljøene danner kompetansebaser for de mer anvendte miljøer. Som lærere, konsulenter, samarbeidspartnere og deltagere i evaluerings- og bedømmelseskomiteer formidler grunnforskere kompetanse til resten av fagmiljøet. For å kunne følge med på forskningsfronten, må man være der. Ny kunnskap utvikles gradvis, som summen av mange, små fremskritt vunnet i ulike miljøer og rapportert i forskjellige publikasjoner. Etterhvert ville disse fragmenter bli samlet, systematisert og satt i sammenheng. Da finner kunnskapen sin vei til lærebøker og den mer populære litteraturen. Denne prosessen kan imidlertid ta lang tid. Dersom man skal holde seg løpende orientert, må man selv være istand til å se helheten i den fragmenterte kunnskapsutvikling. Det er bare gjennom aktiv deltagelse at man selv kan forstå og formidle ny innsikt i samme takt som den etableres.

Argumentet om grunnforskningsmiljøene som faglige kompetansesentre for andre forsknings- og utdanningsmiljøer gir et holdepunkt for å vurdere hvilken innsats det er behov for i denne type forskning. På områder der de hjemlige, anvendte forskningsmiljøer kan demonstrere et behov for tilgang til grunnleggende kompetanse - og der denne ikke er tilgjengelig på annet vis - er det et argument for at vi selv driver grunnleggende forskning. Skal grunnforskning ha noen hensikt, må den imidlertid være vitenskapelig på høyden. I de aller fleste disipliner er dette krav ensbetydende med at forskningen holder mål internasjonalt. Et minstekrav til et grunnforskningsmiljø er derfor at det bidrar til den internasjonale forskning gjennom aktiv deltagelse. Det privilegium å kunne bestemme retningen selv, må betales med en akseptabel fremdrift.

Forskningsadministrasjon og utvikling av såkalt strategisk forskningspolitikk er virksomheter i vekst. En effektiv organisasjonsstruktur ved universitetene krever imidlertid en høy grad av desentralisering der den avgjørende styringen av utdanning og forskning ikke kan ligge på et høyere nivå enn det enkelte institutt. To spørsmål melder seg i den sammenheng: Hvilken rolle spiller demokratisk valgte styringsorganer? Er universitetsadministrasjonen innrettet i tråd med kravene til en effektiv ressursutnyttelse på universitetene?

Argumentene våre for en effektiv intern organisering av universitetene peker på behovet for desentralisering og grunnplansinnflytelse, der ansettelser av universitetslærere skjer på grunnlag av faglig merittering gjennom fagfellebedømmelser. Hvorvidt ledelsen lokalt (og sentralt) skal være valgt eller ikke, kan ikke så lett avledes av våre argumenter. De viser først og fremst at den lokale ledelse må ha grunnleggende kunnskap om forskning og undervisning og forstå hvordan slik virksomhet drives. En valgt leder fra de vitenskapelige ansatte kan lett fylle det kravet. I tillegg har selvsagt en valgt ledelse mer legitimitet enn en leder rekruttert utenfra. Valgte ledere innebærer at ledelsen blir ansvarlige overfor majoriteten av medlemmene som har valgt dem. Endelig fungerer demokrati på arbeidsplassen best og har lavest beslutningskostnader når medlemmene utfører nokså likeartede arbeidsoppgaver (homogen arbeidskraft), noe som til en viss grad er tilfellet på de enkelte institutter.

Demokrati kan innebære kostbar tidsbruk. Slike innvendinger mot valgte universitetsorganer går imidlertid mer på styringsorganenes størrelse enn på prinsippet om valgte representanter.

Det er også et spørsmål om hva alternativet til en valgt ledelse innebærer. Tiltagende byråkratisering truer effektiviteten ved norske universiteter. Spørsmålet i denne sammenheng er om en ledelsesstruktur med utpekte ledere krever mer administrasjon. I så tilfelle kan den lett kunne komme til å forsterke byråkratiseringstendensene på universitetene.

16.7 Hvilke stillingsstruktur og forfremmelsessystem motiverer forskere og universitetslærerer til innsats?

Dette er et mye diskutert problem, særlig etter omleggingen av forfremmelsessystemet ved norske universiteter. Noen viktige sider ved dette problemområde kan analyseres som en konkurranse om priser (belønninger, stillinger osv.). Det generelle problem består i å organisere konkurransen på en slik måte at deltagerne yter sitt beste. Vi forutsetter at deltagerne konkurrerer om hvem som har de beste kvalifikasjoner etter anerkjente kriterier.

Sjansene for å vinne er avhengige av både innsats og talent, som begge kan variere mellom deltagerne. Sjansene for å vinne for gitt talent, blir større jo større innsats en deltager yter. Men vi er ikke bare interessert i hvem som vinner. Konkurransen gir incitamenter til arbeidsinnsats, og vi er først og fremst interessert i hvordan deltagernes ytelser stimuleres av konkurransen. Tankegangen er at universitetet og samfunnet er interessert i at deltagerne yter sitt beste, mens hver deltager først og fremst er interessert i å vinne. I første omgang ser vi på tilfeller der hver deltager bare kan vinne én pris.

La antall priser og deres verdi være vilkårlig bestemt, men kjent for alle som deltar. Uavhengig av prisenes struktur har deltagere med størst talent størst sjanse for å vinne når hver deltager opptrer rasjonelt. Riktignok er det incitamenter i systemet til at deltagere med mindre talent kan yte høyere innsats enn deltagere med større talent, men selv om innsats i noen grad kan kompensere for talent, oppheves ikke ulempen med et lite talent. Den type konkurranser som vi har skissert ovenfor, kan altså organiseres på forskjellige måter og allikevel sortere deltagerne i samme rekkefølge. Incitamentene til arbeidsinnsats avhenger imidlertid av hvordan konkurransen organiseres og prisene fordeles.

Hvilket antall priser motiverer deltagerne til størst arbeidsinnsats? For å kunne sammenligne, må vi anta at den samlede verdi av prisene som er til fordeling, er gitt -eller, med andre ord, at vi har et bestemt budsjett å fordele på alle prisene som skal deles ut. Spørsmålet er da om en skal ha (a) få, men store, priser med liten sjanse for å vinne hver av dem; eller (b) mange små priser med en tilhørende større sjanse for å vinne.

Få, store priser stimulerer først og fremst innsatsen til dem med størst talent. Konkurransen blir hardere når prisene blir færre, og de talentfulle må øke innsatsen for å gjøre det beste ut av situasjonen. Deltagere med mindre talent kan imidlertid lett ledes til å yte mindre innsats ettersom de innser at uansett hvor hardt de arbeider, blir sjansene for å vinne små sålenge det er få priser å konkurrere om. En overgang til en ordning med mange små priser, innebærer først og fremst at de med minst talent øker sin innsats. Høy innsats kan i større grad kompensere for lavt talent når antall priser går opp. De med stort talent kan derimot ledes til lavere innsats, dersom de innser at sjansene for å vinne en av de mange prisene, er betydelig sålenge talentet er stort nok.

Det er ikke opplagt hva som er best for universitet og samfunnet av (a) og (b). Det avhenger av hvem sin innsats en syns det er viktigst å stimulere. Det er imidlertid avgjørende å være klar over hva avveiningen består i når en skal velge mellom forskjellige motivasjonsordninger. Dersom det er viktig å stimulere innsatsen jevnt over, og dersom en ikke tror det er mye å hente på en ytterligere stimulering av de bestes innsats, bør en velge mange og små priser. Dersom en tror at det er mest å hente på å stimulere de beste, bør en derimot velge få, men store priser.

Resonnementene over er relevante for diskusjonen av stillingsstrukturen ved norske universiteter. Som kjent kan universitetslærere nå bli professorer dersom de finnes kvalifiserte. Forfremmelse kan skje etter søknad der søkerens kompetanse må være over et gitt meriteringsnivå som i prinsippet er uavhengig av antall søkere. Det tidligere systemet var basert på et gitt antall professorater. En kunne bare søke et professorat dersom det var et ledig. Ved besettelse av ledige professorater skulle bedømmelseskomiteen finne den beste blant de kvalifiserte søkerne.

Innføringen av den nye forfremmelsesordningen kan i noen grad vurderes som en overgang fra få og store priser (a) til mange og små priser (b). En trenger imidlertid ikke å velge en ordning der alle priser er like store - en kan ha noen mindre priser og noen store. Tankegangen kan være at en ønsker noen mindre priser som yngre deltagere kan konkurrere om inntil de er kvalifiserte for å delta effektivt i konkurransen om de store og gjeveste prisene. Dersom deltagerne er tilstrekkelig utålmodige, slik at de ikke motiveres sterkt nok av belønninger som ligger langt frem i tid, kan innsatsen gjennomgående bli høyere når prisene splittes opp på små og store belønninger. En står her overfor en avveining mellom type (a) og (b) effekter sålenge den samlede verdi av prisene er gitt. Å innføre noen mindre priser, går budsjettmessig på bekostning av verdien av de store prisene. En oppsplitting av prisene i noen små og noen store, kan allikevel ha positive motivasjonseffekter når deltagerne ønsker en kortere tidsavstand mellom innsats og belønning. Spesielt blir motivasjonen positiv for dem med størst talent dersom konkurransen om de mindre prisene er begrenset til yngre deltagere.

Diskusjonen i forrige avsnitt har betydning for den optimale stillingsstruktur ved universitetene. Hvor mange steg skal det være på karrierestigen? Stillingen «dosent» eksisterer som kjent ikke lenger ved norske universiteter. Som en konsekvens har antallet trinn i karrierestigen blitt redusert. En gjeninnføring av en høyere mellomstilling (som dosent) kan stimulere til økt innsats blant utålmodige, men talentfulle yngre universitetslærere.

Til nå har vi holdt oss til tilfellet der stillingsbudsjettet er gitt. Dersom budsjettet kan økes, blir avveiningene vi har redegjort for, selvsagt mindre skarpe. Men selv med et gitt budsjett er det mulig å innføre nye motivasjonsordninger. Som nevnt er universitetslærere, som de fleste andre, motivert av status og ære. Et system med priser som består av ærefulle «medaljer», kan derfor være et billig system som leder til økt konkurranse og innsats. Enkelte land har hatt systemer med mønsterarbeidere og andre former for moralske stimuli som i det minste var ment å ha denne effekt. Stakanov-bevegelsen i Sovjet Unionen er et eksempel, som også viser at slike belønninger i noen sammenhenger kan bli en sosial straff sålenge de som tildeler prisene ikke har den nødvendige legitimitet.

Ved valg av motivasjonsordinger og forfremmelsesmuligheter må en ha klart for seg hva det viktigste problemet er. Dersom problemet er at innsatsen til dem som allerede er i systemet, ikke er høy nok, bør en velge et godt forfremmelsessystem. Dersom problemet ligger i å rekruttere de beste talentene til universitetsstillinger, bør en tenke på den totale belønning som hele universitetskarrieren kan gi. For å stimulere rekrutteringen, kan det være kortsiktig bare å øke lønnsnivået til rekruttene. Slike tiltak virker lite motiverende dersom det er lett å gjennomskue at de som rekrutteres kommer til å sakke etter relativt sett lenger oppe på universitetets karrierestige.

Dersom en ønsker å stimulere undervisning og veiledning, må en finne belønningsordninger som premierer godt læringsmiljø, nye undervisningsopplegg, veiledning av gode dr. grader osv. Det er imidlertid lite effektivt å forsøke å stimulere all aktivitet samtidig.