9 Strukturen i regelverket

9.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår følgende:

• Ny struktur i universitets- og høyskoleloven.

Utvalget anbefaler følgende:

• Det settes i gang et arbeid med å gjennomgå sentrale og lokale forskrifter under universitets- og høyskoleloven, for eksempel ved å sette ned en arbeidsgruppe med representanter fra både myndighetssiden og institusjonene. Et slikt arbeid bør omfatte:

  • Gjennomgang av forskriftshjemlene i universitets- og høyskoleloven og vurdere behovet;

  • vurdering av å flytte forskriftsmyndighet fra institusjonene til departementet på enkelte områder;

  • gjennomgang av de sentrale forskriftene under universitets- og høyskoleloven med sikte på å samle dem i én eller noen få forskrift(er);

  • rydding i begrepsbruken i lov og forskrifter;

  • gjennomgang og oppdatering av rundskriv under universitets- og høyskoleloven.

• Institusjonene samarbeider om å utvikle maler eller «mønsterforskrifter» på noen områder. Dette kan særlig være aktuelt for regler om studentrettigheter, hvor hensynet til autonomi ikke veier tungt.

9.2 Rettskildene

9.2.1 Innledning

En sentral del av utvalgets mandat er å vurdere strukturen i regelverket for universiteter og høyskoler. I dette ligger blant annet at utvalgets lovforslag skal ha god systematikk og at utvalget skal vurdere forholdet mellom universitets- og høyskoleloven og nasjonale og lokale forskrifter.

Regelverket er over årene blitt omfattende og uoversiktlig. Dette har flere årsaker. Universiteter og høyskoler er store institusjoner som utøver forvaltningsmyndighet, og de har også selv myndighet til å utarbeide regelverk på flere områder. Relativt hyppige lov- og forskriftsendringer fra myndighetenes side har også bidratt til at regelverket har blitt omfattende. I tillegg kommer rundskriv, brev fra Kunnskapsdepartementet med uttalelser om hvordan regelverket skal forstås, og klageavgjørelser. Samlet gir disse tre elementene uttrykk for forvaltningspraksis.

Rettskildeprinsippet lex superior innebærer at rettsregler av høyere rang går foran regler av lavere rang hvis det er motstrid mellom reglene. Prinsippet fungerer som en harmoniseringsnorm som innebærer at regler av høyest rang, for eksempel Grunnloven, gir et tungtveiende bidrag ved lovtolkningen for å unngå regelkonflikt. Prinsippet innebærer at det som følger av én rettsregel, ikke kan endres av en rettsregel av lavere rang. For eksempel kan ikke en lov endres ved forskrift.

I det videre vil særlig universitets- og høyskoleloven, forskrifter og forvaltningspraksis bli omtalt. Det er særlig disse rettskildene som fører til noen spesifikke utfordringer for universitets- og høyskolesektoren. Utvalget har avgrenset omtalen som gjelder regelverksstruktur, mot lov om studentsamskipnader1 og forskriftene under den.

9.2.2 Institusjonenes autonomi

Norske universiteter og høyskoler har i dag stor grad av autonomi og kan fastsette regler for styring og forvaltning av egen virksomhet. Som vist i kapittel 4 om historisk tilbakeblikk og kapittel 8 om myndighetenes styring av universiteter og høyskoler, er institusjonenes autonomi i dag et resultat av en lang og gradvis utvikling i den statlige delen av sektoren. Institusjonenes autonomi er begrenset av lovgivningen.

Universitets- og høyskoleloven2 legger rammene for institusjonens virksomhet og departementets styring. Loven er felles for statlige og private universiteter og høyskoler, men har også bestemmelser som gjelder enten for statlige eller for private institusjoner. Loven gir institusjonene et stort ansvar for egen virksomhet, men den gir også grunnlag for mer detaljert styring gjennom flere ulike forskriftshjemler.

Universitets- og høyskoleloven er ett av flere regelverk som setter skranker for handlingsrommet til universiteter og høyskoler. Én skranke er reglementet for økonomistyring i staten (økonomireglementet), som fastsettes av Finansdepartementet. Motstykket til økonomireglementet for privat sektor er blant annet regnskapsloven. Videre begrenses institusjonenes handlingsrom av for eksempel forvaltningsloven3, likestillings- og diskrimineringsloven4, forskningsetikkloven5, statsansatteloven6 og arbeidsmiljøloven7.

Regjeringen har et overordnet ansvar for universitets- og høyskolesektoren og har dermed et legitimt behov for å kunne påvirke utviklingen i sektoren og for å ivareta hensynet til helheten i systemet for høyere utdanning. Institusjonenes autonomi og de lovfestede fullmaktene er likevel et klart signal om at statsråden som utøver den politiske styringen forventes å innta en tilbaketrukket styringsposisjon, og at institusjonene selv er best egnet til å vurdere treffe beslutninger om utviklingen av egen virksomhet.

9.2.3 Grunnloven og folkerettslige forpliktelser

Grunnloven legger føringer for og grunnlaget for rettskildebildet for universitets- og høyskolesektoren. Alle underliggende rettsregler skal være i tråd med Grunnloven. Grunnloven § 109 gir enhver rett til utdanning. I motsetning til hva tilfellet er med grunnleggende opplæring, er det ingen rett å motta høyere utdanning. Derimot fastsetter § 109 andre ledd en rett til «like muligheter til høyere utdannelse på grunnlag av kvalifikasjoner».

Enkelte internasjonale konvensjoner har også fått høyere rang enn andre norske rettsregler gjennom lovgivning, og går foran dersom det er motstrid. Flere av menneskerettighetskonvensjonene, som Europarådets konvensjon om beskyttelse av menneskerettighetene og de grunnleggende friheter, har bestemmelser om forrang ved motstrid.8 Det samme gjelder EØS-avtalen. Bestemmelser som skal oppfylle Norges forpliktelser etter avtalen, skal gå foran andre bestemmelser som regulerer samme forhold ved konflikt mellom bestemmelsene.9 Dette innebærer at de inkorporerte internasjonale konvensjonene som er gitt forrang, også setter grenser for reguleringen av universitets- og høyskolesektoren. For eksempel vil studenter fra EØS-land ha samme tilgang til utdanning som studenter fra Norge.

9.2.4 Lov og forskrift

Dagens universitets- og høyskolelov inneholder både overordnede bestemmelser, som for eksempel bestemmelser om formålet med høyere utdanning og akademisk frihet, og regler som er spesialiserte og detaljerte, som regler om klage ved eksamen. Loven regulerer mange ulike forhold, som styring og organisering av universiteter og høyskoler, ansattes rettigheter, studenters rettigheter, regler om akkreditering og tilsyn og regler om saksbehandling og klageordninger.

Universitets- og høyskoleloven er en «rammelov». Det innebærer at myndighet til å fastsette regler i forskrift er delegert fra Stortinget til forvaltningen. I universitets- og høyskoleloven er det rundt 70 forskriftshjemler som gir departementet eller andre mulighet til å fastsette forskrifter. Hensikten med forskriftshjemler er at det skal være mulig å fastsette detaljerte regler uten å måtte endre loven. Mange av de samme kravene gjelder til forskriftsendringer som til lovendringer, for eksempel utredningskrav og krav til høring. Likevel kan forskrifter endres enklere enn lov, og forskriftshjemler gir på den måten fleksibilitet. Samtidig er ofte forvaltningen, gjennom sin kjennskap til egen sektor, best egnet til å fastsette detaljerte regler.

I universitets- og høyskoleloven er departementet gitt myndighet til å gi forskrift på områder som lovgiveren mener krever nasjonale fellesbestemmelser. Et eksempel er universitets- og høyskoleloven § 3-7 første ledd, der departementet er gitt myndighet til å gi forskrift om nasjonal samordning av opptak.

Loven gir flere steder institusjonene rett og plikt til å fastsette egne regler. Institusjonene fastsetter både egne lokale forskrifter og en rekke andre regler som kan fremstå som forskrifter. Rettslig sett er det bare normeringer som fyller vilkårene i forvaltningsloven10 § 2 bokstav c) og som er gitt i samsvar med vilkårene i forvaltningsloven § 38 som er forskrifter. Typiske eksempler på regulering som ikke er forskrifter, er ordensregler, delegasjonsvedtak og interne instrukser. Fellestrekket er at ett eller flere av vilkårene for å være en forskrift ikke er oppfylt, for eksempel fordi avgjørelsen ikke innebærer «utøving av offentlig myndighet» eller ikke er «bestemmende for rettigheter eller plikter». Det fremkommer av loven når institusjonen selv har myndighet til å fastsette reglene, ved at det enten står «styret selv» eller «styret» i bestemmelsene. Det står i universitets- og høyskoleloven § 3-9 syvende ledd at «styret selv gir forskrift om avleggelse av og gjennomføring av eksamener og prøver […]», mens det i § 3-10 står «styret kan fastsette at eksamenskandidater […]». «Styret selv» innebærer et delegasjonsforbud og da er det styret som skal fastsette reglene. Står det «styret», kan styret velge om det vil fastsette reglene selv eller delegere myndigheten til for eksempel en avdeling ved institusjonen.

Lovens forskriftshjemler kan hver for seg gi utspring til mer enn én forskrift. Det finnes i dag flere hundre forskrifter innenfor den delen av Kunnskapsdepartementets forvaltningsområde som gjelder høyere utdanning. Lovdata kategoriserer alle forskriftene som sentrale, siden alle er gitt på statlig nivå. Imidlertid er bare noen av dem vedtatt av departementet og gjelder for hele sektoren, mens resten er lokale forskrifter for den enkelte institusjon. Selv om de er vedtatt av forskjellige institusjoner, ser flere av forskriftene ganske like ut fordi de omtaler de samme temaene, som lokale opptak, studier, eksamen og grader. En oversikt over sentrale forskrifter som er hjemlet i universitets- og høyskolelovens finnes i trykt vedlegg 2 til utredningen. Forskriftene er fastsatt av Kunnskapsdepartementet.

9.2.5 Rammeplaner

Rammeplaner for ulike utdanninger er fastsatt som forskrifter. Alle nasjonale rammeplaner er hjemlet i universitets- og høyskoleloven § 3-2. Rammeplaner er et særskilt styringsverktøy som gir departementet myndighet til å fastsette nærmere bestemmelser om omfang, læringsutbytte, oppbygning av studier og eksamen for en rekke utdanninger. Ordningen innebærer et avvik fra hovedregelen i universitets- og høyskoleloven § 1-5 tredje ledd bokstav a, som sier at institusjonene ikke kan instrueres i faglige spørsmål. Bestemmelsen er et uttrykk for at institusjonene skal ha en stor grad av autonomi til selv å fastsette krav i utdanningene som tilbys, som krav til læringsutbytte, faglig innhold og omfang.

Begrunnelsen for rammeplaner har vært og er at det er et behov for en nasjonal samordning av kravene til blant annet faglig innhold, læringsutbytte og omfang og krav til praksis for visse utdanninger. De fleste utdanninger som er styrt gjennom rammeplaner, har tradisjonelt vært treårige og yrkesrettede, og de blir tilbudt på mange læresteder i hele landet. De siste årene har enkelte rammeplanstyrte utdanninger fått utvidet omfang. For eksempel er nå grunnskolelærerutdanningene femårige masterstudier. De rammeplanstyrte utdanningene er i all hovedsak tidligere høyskolestudier, slik som lærer-, sykepleie- og ingeniørutdanninger.11

9.2.6 Forvaltningspraksis og rundskriv

Departementet har ansvaret for å forvalte og fortolke bestemmelsene i universitets- og høyskoleloven og sentrale forskrifter. Dette gjøres gjennom rundskriv, som er orienteringer fra departementet til underliggende etater og institusjonene om hvordan regler og forskrifter skal forstås. Nesten årlig sendes det ut et oppdatert rundskriv om opptaksforskriften, og det finnes også et rundskriv om skikkethetsforskriften.12

Kunnskapsdepartementet mottar mange henvendelser fra institusjoner og enkeltpersoner om hvordan loven skal tolkes i enkeltsaker. Svarene fra departementet inneholder tolkninger av enkeltbestemmelser i loven, og noen ganger tolkninger av forskriftene. Samlet gir disse brevene fra departementet uttrykk for gjeldende forvaltningspraksis. Forvaltningspraksis tillegges vekt som rettskilde når institusjonene bruker loven. Det finnes ingen samlet oversikt over departementets uttalelser som er tilgjengelig for dem som bruker loven.

Klageavgjørelser i lokale og sentrale klagenemnder, og klageavgjørelser som treffes av departementet, er også en viktig del av forvaltningspraksis. Avgjørelser fra de sentrale klagenemndene er til en viss grad tilgjengeliggjort på internett.13 Det finnes ingen samlet oversikt over klageavgjørelser fra institusjonenes egne klagenemnder eller over departementets klageavgjørelser.

9.3 Utvalgets vurderinger

9.3.1 Innledning

Utvalget har fått flere innspill om at regelverket for universiteter og høyskoler er uoversiktlig, fragmentert og vanskelig å finne frem i. Det fremgår også av utvalgets mandat at utvalget skal vurdere strukturen i regelverket og at utvalgets lovforslag «skal ha god struktur og være skrevet i et godt og klart språk slik at forslaget også forstås av de som ikke er jurister.» I tillegg er det kommet innspill om at det enkelte steder er et uklart forhold mellom lov og forskrift, mellom forskrifter og mellom rundskriv og forskrift. Norsk studentorganisasjon har spilt inn at det er viktig at lovverket er utformet slik at det er tilgjengelig for studentene. NOKUT skriver blant annet dette i et innspill til utvalget:14

Behovet og potensialet for en rettsteknisk forenkling av regelverksstrukturen på universitets- og høyskolesektoren er etter vår oppfatning betydelig. Det bør blant annet foretas en fornyet vurdering og tydeliggjøring av hvilke type regler som skal reguleres på de ulike nivåene av lov- og forskriftshierarkiet, overlappende regulering i ulike forskrifter bør reduseres og en del av gjeldende forskrifter bør antakelig slås sammen, kortes ned eller avskaffes.

Utvalget er enig i at rettskildebildet i og rundt universitets- og høyskoleloven er komplekst. Mengden av forskrifter, både sentrale og lokale, rammeplaner, rundskriv og tolkninger, gjør regelverket uoversiktlig og vanskelig tilgjengelig for mange av dem som skal bruke det.

9.3.2 Ny struktur i universitets- og høyskoleloven

Utvalget har vurdert flere mulige måter å strukturere bestemmelsene i loven på. Hensynet til brukervennlighet, det vil si at de som bruker loven, lett finner frem til de bestemmelsene som er relevante for dem, har stått sentralt. Utvalget foreslår å samle de bestemmelsene som tematisk hører sammen i ulike kapitler, på en tydeligere måte enn i dag. Utvalget mener forslaget viser tydeligere hvor de enkelte reglene kan finnes. Utvalget har vurdert å dele kapitlene inn i deler, noe som kunne gitt bedre oversikt, men har forkastet en slik løsning. Etter utvalgets mening er kapittelinndelingen i lovforslaget såpass tydelig at en inndeling i kapitteldeler ikke er nødvendig.

Kapitlene er samlet rundt følgende temaer:

• institusjonenes formål og oppgaver

• organisering og ledelse ved institusjonene

• rettigheter og plikter for studentene

• rettigheter og plikter for de ansatte

• regler om klage og klagenemnder

• registre og behandling av personopplysninger

• akkreditering av institusjoner eller studietilbud og tilsyn

Lovforslaget skiller i utgangspunktet ikke mellom private og statlige institusjoner, men der det er nødvendig er det opplyst om at reglene bare gjelder for enten private eller statlige institusjoner.

Klarspråksprinsippene ligger til grunn for hele lovforslaget. Dette gjelder både inndelingen av kapitler, hvordan de enkelte bestemmelsene er utformet rent visuelt, og formuleringene i bestemmelsene. Når det gjelder visuell utforming av lovbestemmelsene, har utvalget for eksempel forsøkt, så langt det har latt seg gjøre, å bruke opplisting der det er naturlig, i stedet for «prosatekst». Å liste opp oppgaver eller vilkår i en lovbestemmelse gir bedre leservennlighet.

Et styrende hensyn har vært å utforme innholdet i bestemmelsene tydeligere enn i dag, for å klargjøre plikter og rettigheter for dem som faller inn under loven. Et eksempel på dette er reglene om skikkethet, der noen av de sentrale bestemmelsene i dag står i skikkethetsforskriften. Utvalget foreslår å flytte noen av disse inn i loven, og samtidig rydde i lovbestemmelsen slik at plikter og rettigheter kommer klart frem. Et annet eksempel er den såkalte NOKUT-paragrafen i dagens § 2-1. Her har utvalget foreslått flere endringer, som etter utvalgets syn klargjør NOKUTs myndighet og formål og i hvilke oppgaver organet ikke kan instrueres.

Utvalget har hatt som mål å utforme en lov som ikke er mer omfattende enn nødvendig, jf. mandatet. Likevel inneholder det nye lovforslaget noen flere bestemmelser enn dagens lov. Mange bestemmelser i dagens lov er etter utvalgets mening unødvendig lange, med mange og lange ledd. Det gjør dem vanskelige å finne frem i. Dette har noen steder ført til at utvalget har valgt å skille ut enkeltledd i egne bestemmelser. Dette kan medføre at loven blir lengre, men utvalget mener slike grep er nødvendige for å lette lesingen og forståelsen av loven. Utvalget foreslår også å fjerne bestemmelser som vi mener er unødvendige. For eksempel foreslår utvalget å fjerne bestemmelsen i dagens § 2-1 sjette ledd, som gir NOKUT hjemmel til å gi utfyllende forskrift om de samme emnene departementet kan gi forskrift om.

9.3.3 Valg mellom lov og forskrift

Lovfestede regler gir brukerne best oversikt over regelverket. Lovprosesser sikrer at viktige og prinsipielle spørsmål blir hørt av dem som bruker loven, og bestemmelsene blir drøftet av vårt øverste folkevalgte organ. Bestemmelser i lov gir sterkere rettigheter. Det er tidkrevende og omfattende å fremme og vedta et lovforslag i Stortinget. Lovendringsforslag må først utredes og deretter sendes på høring, og til slutt fremmes forslaget til behandling i Stortinget. Prosessen sikrer at forslaget får en demokratisk behandling, men innebærer at lovendringer tar lang tid.

Forskriftsendringer er også underlagt krav om høring, og er dermed et tregere styringsmiddel enn for eksempel instrukser. Forskrifter kan derimot fastsettes eller endres relativt raskt sammenliknet med lov og bidrar til et fleksibelt system der det er mulig å tilpasse regelverket etter skiftende behov. Ved valg av lov eller forskrift må det gjøres en avveining i det enkelte tilfellet mellom hensynet til hvor inngripende rettsregelen er for den enkelte og hensynet til et fleksibelt og oversiktlig system.

I valget mellom å plassere regler i lov eller forskrift er utgangspunktet at alle spørsmål som er av en slik karakter at Stortinget bør ta stilling til dem, bør reguleres i lov og ikke overlates til forskrift.15 Det er videre slik at jo mer inngripende eller omstridte tiltak som iverksettes, desto sterkere grunn er det til å kreve at Stortinget har tatt uttrykkelig stilling til iverksettelsen av det konkrete tiltaket. Rettssikkerhetshensyn tilsier også at grunnleggende saksbehandlingsregler tas inn i lov og ikke overlates til forskriftsregulering, og at rettigheter og plikter i størst mulig grad fremgår av loven. En fordel ved å plassere regler i lov er at det da er lettere for brukeren å skaffe seg tilgang til dem. Derimot kan veldig tekniske og detaljerte regler med fordel plasseres i forskrift, særlig dersom reglene retter seg mot en begrenset krets av personer.16

Utvalgets vurdering er at det er viktig å beholde dagens ordning der universitets- og høyskoleloven er en rammelov. En rammelov bidrar til å sikre at myndighet til å fastsette regler ligger på det nivået der kunnskapen om hva reglene faktisk skal regulere, er størst. At mange regelsett fastsettes på institusjonen, gir institusjonene mer autonomi enn om reglene blir fastsatt i departementet eller av Stortinget. I tillegg sikrer en rammelov et mer fleksibelt regelverk.

9.3.4 Forskriftshjemler

Utvalget har fått innspill om at det høye antallet forskriftshjemler i universitets- og høyskoleloven, med den påfølgende omfattende forskriftsfestingen, kan innebære et rettssikkerhetsproblem og et demokratisk problem. Grunnen er at det gir forvaltningen svært vide rammer til å fastsette regler som er bestemmende for rettighetene og pliktene til en stor krets mennesker, uten at Stortinget har tatt stilling til reglene. I tillegg er det et rettssikkerhetsproblem når det høye antallet forskrifter gjør det svært krevende for borgere å finne frem til reglene og forstå hva som er deres rettigheter.

Utvalget er enig i at utstrakt bruk av delegering av myndighet til å fastsette forskrifter forskyver maktbalansen fra lovgiveren til den utøvende makt. Utvalget mener likevel det er mange gode grunner for å delegere forskriftsmyndighet innenfor høyere utdanning, jf. omtale i punkt 9.3.3 om valg mellom lov og forskrift.

Utvalget har også fått innspill fra Universitetet i Sørøst-Norge på innspillsmøte 2. april 2019 om at man bør vurdere å samle alle bestemmelsene som gir forskriftsfullmakt i én lovbestemmelse. Justisdepartementets lovavdeling har uttalt følgende:17

Ved utforming av lovbestemmelser som gir hjemmel til å gi forskrifter, må det legges vekt på å få klart frem hva hjemmelen skal omfatte. Det bør for det første fremgå hvilket saklig område forskriftshjemmelen gjelder for.

Utvalget mener det vil bli mer uklart hva forskriftshjemmelen skal omfatte om alle forskriftshjemler samles i én lovbestemmelse. Når hjemmelen er koblet sammen med området bestemmelsen gjelder for, vil også det saklige området forskriftshjemmelen gjelder for, komme tydeligere frem.

Utvalget anbefaler at det gjøres en gjennomgang av alle forskriftshjemlene for å vurdere hvilke av hjemlene det er behov for og ikke.

9.3.5 Sentrale eller lokale forskrifter?

Både departementet, NOKUT, styret ved institusjonene og avdelinger ved institusjonene har i dag myndighet til å fastsette forskrifter. Selv om de ulike instansene har forskriftsmyndighet på ulike områder, kan bestemmelser i noen tilfeller overlappe eller komme i konflikt med hverandre. Det er lite trolig at de ulike nivåene koordinerer seg imellom når de fastsetter forskrifter.

Utvalget mener en av årsakene til at regelverket er blitt komplekst og fragmentert, er at forskriftsmyndighet er blitt delegert nedover til flere ulike nivåer. Årsaken til at mer detaljerte regler fastsettes på lokalt nivå er blant annet at de skal kunne tilpasses behovene ved den enkelte institusjon.

Mandatet for utvalgets arbeid har blant annet vært å utforme forslag til et mer oversiktlig lov- og forskriftsverk. Utvalget mener det i regelverksutviklingen må være et mål at forskrifter som regulerer de samme spørsmålene på ulike institusjoner, blir mer like. Dette vil bidra til en mer helhetlig tolkning og praksis ute på institusjonene.

I dag finnes det svært mange lokale forskrifter fastsatt av institusjonene. For disse forskriftene ser utvalget et behov for å gjøre en helhetlig gjennomgang, og vurdere om noen av bestemmelsene kan fastsettes sentralt av departementet i stedet for lokalt på institusjonen. Dette gjelder for eksempel regler om opptak, grader, og vurdering og eksamen. På disse områdene mener utvalget at hensynet til nasjonal likhet og forutsigbarhet for studentene kan tale for nasjonal regulering. Dersom det finnes en rekke ulike lokale forskrifter, kan det øke risikoen for et regelverkssystem der det er vanskelig for studenter og ansatte å finne frem til hva som gjelder ved det enkelte studiestedet. At de lokale forskriftene også ofte har ulike navn, selv om de regulerer samme type forhold, bidrar også til at det er vanskelig å finne frem i regelverket.

Med nasjonale regler vil det ha mindre betydning hvilket universitet eller høyskole en student velger å gå på, med hensyn til hvilke rettigheter studenten har, eksempelvis til å ta eksamen på nytt. I tillegg kan flere nasjonale regler bidra til å lette studentmobiliteten og føre til at det blir lavere terskel for å bytte fra en utdanningsinstitusjon til en annen.

Et hensyn mot slik sentralisering av regelverk er at institusjonene fratas noe av sin autonomi og frihet til selv å regulere forhold ved egen institusjon.

Utvalget påpeker at selv om forskriftsmyndighet flyttes fra institusjonene til departementet på enkelte områder, vil det likevel være et behov for at den enkelte institusjon fastsetter utfyllende regler. Ett eksempel er hjemmelen styret ved institusjonen i dag har til å fastsette avvikende regler om sensurfrist når særlig tungtveiende grunner gjør det nødvendig. Lokal forskriftsmyndighet sikrer at reglene blir best mulig tilpasset forholdene ved den enkelte institusjon, og dette bidrar til at institusjonene i mindre grad fratas autonomien sin. Utvalget mener derfor at det verken er ønskelig eller mulig å fjerne alle lokale forskrifter. Samtidig mener utvalget at det er mulig å begrense mengden av dem.

Av hensyn til likhet og forutsigbarhet for studentene anbefaler utvalget at departementet utreder spørsmålet om å flytte forskriftsmyndighet fra institusjonene til departementet på enkelte områder. Dette gjelder for eksempel regler om opptak, grader og vurdering og eksamen. Dette utelukker ikke at institusjonene kan beholde noe av myndigheten til å fastsette egne regler tilpasset den enkelte virksomheten, men innenfor rammene av det som er sentralt fastsatt i forskrift.

Utvalget mener at den store mengden forskrifter til en viss grad er en konsekvens av at institusjonene selv kan fastsette regler på en rekke områder. Slik bør det fortsatt være. Utvalget mener også at det vil være en fordel om enkelte av reglene institusjonene fastsetter, er likere. Dette gjelder særlig regler om studentrettigheter, regler om fusk og regler om forsvarlig saksbehandling, hvor hensynet til autonomi ikke veier tungt. Likere regler kan gjøre det lettere for studenter hvis de skifter utdanningssted, og det kan gjøre det lettere for institusjonene å dele erfaring om beste praksis, forståelse og utvikling av regelverk med mer. Utvalget anbefaler derfor at institusjonene samarbeider om å utvikle maler eller «mønsterforskrifter», for eksempel gjennom Universitets- og høgskolerådet.

9.3.6 Samling i én forskrift?

Områder der departementet i dag har myndighet til å fastsette forskrifter, er blant annet grader, opptak, rammeplaner, egenbetaling og NOKUT. Reglene som er gitt på disse områdene er relativt detaljerte, men utvalget mener likevel reglene bør samordnes nasjonalt og være like i hele sektoren.

Utvalget mener det kan være hensiktsmessig å samle alle eller noen sentrale forskrifter under universitets- og høyskoleloven i én forskrift. Reglene som i dag er fastsatt i egne forskrifter, kan inngå som kapitler i en overordnet forskrift. Et tilsvarende grep er gjort med forskrifter under opplæringsloven.18 Forskrifter til opplæringsloven19 er omfattende, men det at det er én forskrift, gjør det enklere å finne frem til de aktuelle bestemmelsene. Å samle sentrale forskrifter i færre forskrifter eller i én forskrift vil gjøre regelverket mer tilgjengelig og enklere å finne frem i. Dersom alle forskriftene samles i én forskrift, kan det også føre til en forenkling av regelverket ved at enkelte bestemmelser ikke trenger å gjentas. Utvalget understreker at alle forskriftsbestemmelser må gjennomgås innholdsmessig og harmoneres med hverandre. Det er ikke nok å slå forskriftene sammen formelt sett.

9.3.7 Rammeplaner

Utvalget mener at rammeplaner kan være en utfordring for institusjonenes autonomi, siden de innebærer at departementet vedtar regler og krav til utdanninger. Utvalget anbefaler likevel å videreføre en lovhjemmel for departementet til å gi rammeplaner for enkelte utdanninger. Dette er en forutsetning for at det skal være mulig å sikre felles nasjonale regler og krav til like utdanninger som tilbys på ulike steder i landet. Utvalget viser til målene for og erfaringene med arbeidet med å samle og fornye de helsefaglige rammeplanene gjennom Rethos-prosjektet, se faktaboks.

9.3.8 Forvaltningspraksis og rundskriv

De hyppige uttalelsene fra departementet i enkeltspørsmål, som fremstår som tolkningsuttalelser, har betydning for forståelsen av loven. Disse er vanskelig tilgengelig utenfor departementet, og dette bidrar til å komplisere rettskildebildet. Det at det ikke finnes en samlet og lett tilgjengelig oversikt over forvaltningspraksis på et rettsområde med så mange brukere, kan være uheldig og føre til ulik praksis på institusjonene. Utvalget har vurdert om departementet bør lage et system hvor sentrale tolkningsuttalelser samles og kan gjenfinnes på nett. Et slikt system kan være arbeidsbesparende og oppklarende, og det kan skape en mer ensartet praksis ved institusjonene. På den annen side har departementets tolkningsuttalelser liten selvstendig vekt som rettskilde, selv om tolkningsuttalelser over tid kan danne forvaltningspraksis som kan ha større vekt. En ulempe med et slikt system er at institusjonene kan legge for stor vekt på tolkningsuttalelsene i forhold til for eksempel lovtekst og forarbeider. Systemet vil også være ressurskrevende å etablere og vedlikeholde. Utvalget vil derfor kommet til at det ikke vil anbefale dette.

Utvalget har fått innspill fra Universitetet i Sørøst-Norge om at rundskrivene i noen tilfeller strider mot det som står i forskrift. Utvalget anbefaler derfor at departementet gjennomgår og oppdaterer rundskriv som tilhører universitets- og høyskoleloven. For øvrig bemerker utvalget at ved motstrid mellom rundskriv og forskrift, går forskrift foran.

9.3.9 Begrepsbruk

Utvalget har fått innspill om inkonsekvent bruk av terminologi og utydelige formuleringer i lovverket. Utvalget er enig i at det er uheldig med ulik terminologi i lovverket. Begrepsbruken må være ensartet både i lov og i forskrifter.

Hvilke ord og uttrykk som brukes i lov og forskrift er avgjørende for terminologien som brukes i en sektor. Dagens lov er ikke konsekvent og bruker flere steder forskjellige termer for å beskrive mer eller mindre samme meningsinnhold. Loven bruker for eksempel termene «studieprogram», «studietilbud», «studium», «utdanning» og «utdanningstilbud» om hverandre. Dette gjør at de som bruker loven ikke kan være sikre på meningsinnholdet i en enkelt term, og det kan i verste fall føre til feil bruks av loven. Slike feil eller feiltolkninger kan også bli med videre inn i rundskriv og tolkningsuttalelser. Dette er uheldig.

Utvalget har hatt som mål å rydde i terminologien i loven. Utvalget har sett hen til anbefalingene fra arbeidsgruppen som ble nedsatt av Kunnskapsdepartementet i 2017, som hadde i oppgave å se på begrepsbruk, definisjoner og tellemåter i statistikk for universitets- og høyskoleutdanning og fagskoleutdanning. Med den tiden utvalget har hatt til rådighet har det imidlertid ikke vært mulig å gå dypt inn i arbeidet med terminologi. Utvalget anbefaler derfor at arbeid med å rydde i terminologien i loven videreføres i forbindelse med lovproposisjonen.

Utvalget anbefaler at departementet i forbindelse med lovproposisjonen setter av tid og ressurser til å gjennomgå lovbestemmelsene i samarbeid med Språkrådet. Utvalget anbefaler også at deler av lovforslaget testes på brukere. I forlengelsen av dette arbeidet anbefaler utvalget at begrepsbruken i forskriftene bringes i tråd med loven.