28 Ansettelser

28.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår følgende:

• Et nytt lovkapittel som samler alle bestemmelser om ansettelser.

• Kapittelet får ny struktur, som følger strukturen i statsansatteloven.

• Bestemmelsen om ansettelsesprosedyrer endres, slik at institusjonen ved ansettelse i undervisnings- og forskerstilling skal gjennomføre intervju, prøveforelesninger eller andre prøver med søkeren, med mindre det er åpenbart unødvendig.

• Det skal ikke være adgang til å gi ansettelse for mer enn én periode som postdoktor.

• Forøvrig videreføres dagens regler.

Et flertall i utvalget foreslår følgende:

• Adgangen til å ansette administrerende direktør på åremål videreføres ikke, jf. kapittel 27.

Et mindretall i utvalget foreslår følgende:

• Adgangen til å ansette administrerende direktør på åremål videreføres, jf. kapittel 27.

Utvalget anbefaler følgende:

• En arbeidsgruppe med medlemmer fra sektoren utreder hvordan ansettelsesprosessen ved universiteter og høyskoler kan gjøres raskere.

28.2 Gjeldende rett

28.2.1 Innledning

Reglene i universitets- og høyskoleloven kapittel 6 gjelder for både private og statlige institusjoner.1 Universitets- og høyskoleloven kapittel 11 gjelder bare for de statlige institusjonene. I tillegg er det tre sentrale forskrifter, som er hjemlet i statsansatteloven, med betydning for ansettelser i sektoren:

• Forskrift om ansettelse og opprykk i undervisnings- og forskerstillinger2

• Forskrift om ansettelse på innstegsvilkår3

• Forskrift om ansettelsesvilkår for stillinger som postdoktor, stipendiat, vitenskapelig assistent og spesialistkandidat4

28.2.2 Universitets- og høyskoleloven kapittel 6 om ansettelse

28.2.2.1 Generelt

Det følger av universitets- og høyskoleloven § 6-1 at arbeidsmiljøloven og statsansatteloven gjelder ved ansettelser ved institusjoner som er regulert av universitets- og høyskoleloven, men at reglene om ansettelser i universitets- og høyskoleloven er særregler som går foran de generelle reglene i arbeidsmiljøloven og statsansatteloven (lex specialis).5 Reglene suppleres av forvaltningsloven, som også gjelder for ansettelser i offentlig sektor.6

28.2.2.2 Likestilling

Universiteter og høyskoler skal arbeide aktivt, målrettet og planmessig for likestilling mellom kjønnene innenfor samtlige kategorier av stillinger ved institusjonen, jf. universitets- og høyskoleloven § 6-2. Bestemmelsen ble tatt inn i loven for å fremheve institusjonens forpliktelse til å arbeide for å øke kvinneandelen i vitenskapelige stillinger.7

Bestemmelsen fremhever institusjonenes plikt til å sørge for likestilling mellom kjønnene innenfor alle stillingskategorier. Samme plikt følger av likestillings- og diskrimineringsloven.8

28.2.2.3 Utlysning og ansettelse i undervisnings- og forskerstillinger

Universitets- og høyskoleloven har i § 6-3 egne saksbehandlingsregler for utlysning og ansettelse i undervisnings- og forskerstillinger. Disse reglene fraviker reglene i arbeidsmiljøloven og statsansatteloven. Det er den sterke vektleggingen av faglig bedømmelse for vitenskapelige stillinger som er bakgrunnen for særreglene.9 Det å ha en særskilt bestemmelse om ansettelsesprosessen sikrer en lik ansettelsesprosess for statlige og private universiteter og høyskoler, der både faglige kvalifikasjoner og personlig egnethet vektlegges. Like regler for private og statlige universiteter og høyskoler er viktig for å sikre like konkurransevilkår og en felles standard for kvalifikasjonsvurdering i sektoren. Uten felles regler om utlysning og ansettelse i undervisnings- og forskerstillinger, ville arbeidsmiljøloven vært eneste felles rettslige grunnlag for alle institusjonstyper, mens statsansattelovens regler ville ha kommet i tillegg til arbeidsmiljølovens regler for de statlige universitetene og høyskolene.

Ansettelsesprosessen for de vitenskapelige stillingene bygger på utgangspunktet om institusjonenes faglige frihet, og prinsippet om forskningens autonomi for den enkelte søker. For andre typer stillinger inneholder ikke universitets- og høyskoleloven særregler, bortsett fra likestillingskravet som gjelder for alle kategorier. Dessuten kan åremål også brukes for andre stillingskategorier.

Det er styret som foretar ansettelser i undervisnings- og forskerstillinger. Styret kan delegere ansettelseskompetansen til et underordnet organ eller til ett eller flere ansettelsesutvalg.10 Selv om styret har adgang til å delegere ansettelsesmyndigheten, er det en forutsetning at styret ivaretar det overordnede ansvaret for faglige prioriteringer og dimensjonering av fagområder.11

Styret selv fastsetter hvordan ansettelsesutvalget skal være sammensatt, men studentene skal være representert i ansettelsesorganet, med mindre styret enstemmig bestemmer noe annet.12 Det er opp til hver enkelt institusjon å fastsette nærmere regler for ansettelsesorganet i personalreglementet, inkludert regler om oppnevning og virke.

Ansettelsesorganet utlyser undervisnings- og forskerstillingene.13 Hvis det ene kjønnet er klart underrepresentert i den aktuelle stillingskategorien på vedkommende fagområde, skal dette kjønn oppfordres til å søke.14 Dette er en påminnelse om at institusjonen skal arbeide for likestilling allerede ved utlysningen av stillingene.

Det er mulig å foreta ansettelser i undervisnings- og forskerstillinger kan foretas uten at styret kunngjør det på forhånd, når særlige grunner taler for det.15 Denne ansettelsesformen betegnes som «kalling» og kan ikke brukes hvis mer enn ett medlem av styret motsetter seg det. I forarbeidene er likestillingshensynet fremhevet som en «særlig grunn». I forarbeidsmerknaden til universitets- og høyskoleloven § 11-1 tredje og fjerde ledd står det: «Styret bør […] vurdere om kallelse kan benyttes for å rekruttere kvalifiserte kvinner fra sektoren, forskningsinstitusjonene, næringsliv og forvaltning.»16

Når noen ansettes i undervisnings- og forskerstillinger, skal det skje på grunnlag av en innstilling, som er gitt etter en sakkyndig bedømmelse ut fra stillingsbeskrivelsen i utlysning og betenkning.17 Bestemmelsen sier eksplisitt at begge kjønn skal være representert blant de sakkyndige. Ansettelsesorganet kan i tillegg avgjøre at det skal gjennomføres intervju, prøveforelesning eller andre prøver.18

Vitenskapelige stillinger kan være veldig spesialiserte. Dette er begrunnelsen for å foreta den sakkyndige vurderingen. De sakkyndige skriver en innstilling basert på sin faglige bedømmelse. Ansettelsesorganet har ansvar for å kontrollere at den sakkyndige bedømmelsen er forsvarlig. Organet kan ikke overprøve den faglige vurderingen, men må påse at de kvalifikasjoner søker har oppgitt er i overensstemmelse med kriteriene i stillingsbeskrivelsen og praksis for vektlegging av kvalifikasjonskrav. Ansettelsesorganet kan ikke begrense bedømmelsen til de forhold som er vurdert av de sakkyndige, men må foreta en helhetlig vurdering, herunder også vurdere personlig egnethet.19 Annen relevant erfaring av betydning for stillingen kan også vektlegges når det er presisert i utlysningen hvilke forhold som vil bli tillagt vekt.

I særskilte tilfeller kan kravet om sakkyndig bedømmelse fravikes ved ansettelse for undervisnings- og forskerstillinger som ikke er førstestillinger eller professorstillinger.20 Unntak fra sakkyndig bedømmelse kan bare gjøres etter en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle, og det kan ikke gjøres unntak hvis det medfører at den vitenskapelige forankringen ved institusjonen svekkes.21

I stillinger hvor det stilles krav om pedagogiske kvalifikasjoner, skal det vurderes særskilt om søkeren oppfyller dette kvalifikasjonskravet.22 Styret gir nærmere regler for bedømmelsen, i tillegg til at kriterier for ansettelse og opprykk er fastsatt i forskrift.23 Det alminnelige utgangspunktet vil være krav om gjennomført pedagogisk basisopplæring.24 Kravet om pedagogiske kvalifikasjoner er en påminnelse om at det må gjøres en grundig vurdering av om søkerne har de pedagogiske kvalifikasjonene stillingen krever.25 Å ha praktisk kompetanse som underviser kan være tilstrekkelig til å oppfylle kravene. Bestemmelsens ordlyd åpner for at det som ledd i ansettelsesprosessen «kan» holdes prøveforelesninger med mer. I praksis kan en grunn til å velge bort prøveforelesning for eksempel være at kandidaten tidligere har søkt på stillingen og alt har holdt prøveforelesning, er kjent som foredragsholder, eller har undervist ved institusjonen tidligere.

Det skal legges vekt på likestillingshensyn ved ansettelse, jf. universitets- og høyskolelovens § 6-3 femte ledd. Bestemmelsen hjemler en plikt til moderat kjønnskvotering, det vil si at man under ellers like vilkår kan legge avgjørende vekt på kjønn hvis det ene kjønn er underrepresentert. Vilkårene i likestillings- og diskrimineringsloven § 11, jf. § 6 må være oppfylt. Bestemmelsen åpner for lovlig forskjellsbehandling der særbehandlingen er egnet til å fremme likestillings- og diskrimineringslovens formål. Det må være et rimelig forhold mellom formålet man ønsker å oppnå, og hvor inngripende særbehandlingen er for den eller dem som stilles dårligere. Det er videre et krav om at særbehandlingen opphører når formålet med forskjellsbehandlingen er oppnådd. Det siste vil være tilfelle når det er kjønnsbalanse på det aktuelle stillingsnivået.

Universitetene og høyskolene har stor frihet til å selv bestemme prosessen ved ansettelser. Det har sammenheng med institusjonenes autonomi og den særlige organisasjonsstrukturen institusjonene har med kollegiale styringsorganer og valgte ledere, samt kvalitetssikringshensynene som gjør seg gjeldende ved ansettelser i undervisnings- og forskerstillinger.26

28.2.2.4 Ansettelse på åremål

Åremålsstillinger er tidsavgrensede stillinger. Formålet er å sikre at man får ansatt mennesker i utdanningsstillinger som gjennom disse stillingene skal kunne kvalifisere seg til undervisnings- og forskerstillinger. I tillegg brukes ansettelse på åremål i lederstillinger der man ønsker at lederfunksjonen skal rotere etter et gitt antall år. Behovet for å ansette på åremål i lederstillinger er begrunnet med at oppgavene krever særlig evne til nyorientering på et område hvor faglig fornyelse er nødvendig. Åremålsperiodene kan variere fra fire til tolv år for de ulike stillingene.

Universitets- og høyskoleloven § 6-4 (1) bokstav a-k gir en uttømmende opplisting av hvilke stillinger åremål kan benyttes for. Ansettelse på åremål kan benyttes for:

1. rektor

2. administrerende direktør

3. prorektor

4. leder for avdeling og grunnenhet

5. studentombud

6. postdoktorstillinger

7. stipendiater

8. vitenskapelige assistenter

9. spesialistkandidater

10. undervisnings- og forskerstillinger når skapende eller utøvende kunstnerisk kompetanse inngår som et vesentlig element i kompetansekravet

11. stilling på innstegsvilkår

28.2.2.5 Midlertidig ansettelse i undervisnings- og forskerstillinger

Hovedregelen er fast ansettelse i ordinære kombinerte undervisnings- og forskerstillinger, men universitets- og høyskoleloven åpner for midlertidige ansettelser i visse tilfeller.

En søker kan ansettes midlertidig i en undervisnings- og forskerstilling hvis det ved utlysning av en fast stilling ikke har meldt seg en søker som etter ansettelsesmyndighetens vurdering er klart kvalifisert for fast ansettelse, og det ved ny kunngjøring ikke er sannsynlig at en kvalifisert søker vil melde seg, jf. universitets- og høyskolelovens § 6-5 første ledd. Vilkårene for slik midlertidig ansettelse er at muligheten for tidsbegrenset ansettelse er nevnt i kunngjøringen, og at søkeren etter ansettelsesmyndighetens vurdering har forutsetninger for å skaffe seg de nødvendige kvalifikasjonene i løpet av ansettelsesperioden.27

Ansettelsesmyndigheten fastsetter ansettelsesperioden, som ikke må være lengre enn tre år, jf. § 6-5 (1) andre avsnitt. Hvis ansettelsesmyndigheten innen utløpet av denne perioden ikke har fått gjennomført en forsvarlig vurdering av den ansattes kvalifikasjoner, kan perioden forlenges med seks måneder. Forutsetningen da er at forlengelsen er nødvendig for å få gjennomført en forsvarlig vurdering og at den ansatte har levert inn arbeider med sikte på vurdering for fast ansettelse. Perioden kan ikke forlenges utover dette, og det kan ikke skje en ny, tidsbegrenset ansettelse.

Når ansettelsesperioden utløper, har den ansatte rett til å bli vurdert for fast ansettelse før stillingen kunngjøres på ny. Hvis arbeidstakeren ikke blir vurdert som kvalifisert, må vedkommende fratre uten oppsigelse. Dette gjelder selv om ansettelsestiden har vart i mer enn tre år. Når ansettelsesperioden beregnes, skal ikke permisjoner den ansatte har krav på etter lov eller tariffavtale medregnes. Bestemmelsen er et unntak fra treårsregelen i statsansatteloven.

Bakgrunnen for at personer kan ansettes midlertidig i tre år i undervisnings- og forskerstillinger, er at det skal være et rekrutterings- og kompetansebyggende virkemiddel.28 Dersom det mangler kvalifiserte søkere, er det et ønske at de som rekrutteres, skal kunne kvalifisere seg i løpet av tre år. For undervisnings- og forskerstillinger vil en søker også kunne ansettes midlertidig i en lavere stilling i påvente av at noen kvalifiserte melder seg. Forutsetningen er at det «på grunn av undervisningssituasjonen er helt nødvendig å foreta ansettelse», og at den ansatte oppfyller kompetansekravene i den lavere stillingen.

Ved de statlige universitetene og høyskolene er det særregler om midlertidig ansettelse i noen typer vikariater. En vikar for en arbeidstaker som har permisjon for å være valgt eller åremålsansatt leder skal fratre stillingen uten oppsigelse når stillingens faste innehaver gjeninntrer, selv om vikariatet har vart i mer enn tre år. Bakgrunnen for dette unntaket fra treårsregelen er at åremålsstillingene ofte varer i fire år, og at det ville medført en lite heldig praksis hvis vikarene skulle få fast ansettelse før åremålsperioden slutter. Hvis et vikariat har vart i mer enn tre år, skal vikaren om mulig tilbys en annen passende stilling i virksomheten. Vikaren har fortrinnsrett på samme vilkår som etter statsansatteloven §§ 19 og 24. Fortrinnsrett til ansettelse i staten for vikarer ved statlige universiteter og høyskoler inntrer ved fratreden og varer inntil to år etter fratreden.29

28.2.2.6 Særregler for visse typer bistillinger

Institusjonene kan ansette midlertidig i inntil 20 prosent av en undervisnings- og forskerstilling, jf. universitets- og høyskoleloven § 6-6. I universitets- og høyskolesektoren omtales disse bistillingene ofte som «professor II», «førsteamanuensis II» eller «toerstilling». Forarbeidene viser til at institusjonene må ha adgang til å ansette medarbeidere midlertidig i bistillinger for å kunne sikre faglig utveksling med andre institusjoner og for å kunne knytte til seg kompetanse fra nærings- og arbeidsliv. I bistillinger kan de ansette personer på åremål fra to til seks år.

28.2.2.7 Enerett til bruk av visse stillingstitler

Begrunnelsen for å beskytte stillingstitler er at offentligheten skal kunne ha tillit til at innehaverne av slike titler har den vitenskapelige kompetansen som kreves.

Stillingsbetegnelsen professor kan bare benyttes om stillinger på høyeste vitenskapelige eller kunstneriske nivå ved universiteter og høyskoler som har akkreditering som institusjon eller for enkeltstudier.30 Betegnelsen professor viser både til stillinger der det kreves vitenskapelig/kunstnerisk kompetanse på høyeste nivå, og til personer som er ansatt i en undervisnings- og forskerstilling og etter kompetansebedømming er vurdert å ha professorkompetanse. Departementet kan også bestemme at andre titler på undervisnings- og forskerstillinger skal gis tilsvarende beskyttelse som professor, men så langt er det ikke gitt forskrifter om det.

Såfremt NOKUT bekrefter at en annen institusjon, som ikke kommer inn under universitets- og høyskoleloven, tilbyr høyere utdanning og utfører forskning eller kunstnerisk utviklingsarbeid på tilsvarende nivå innenfor ett eller flere fagfelt, kan departementet bestemme at professortittelen og annen beskyttet tittel kan benyttes også ved slik institusjon. Dette er aktuelt for instituttsektoren. Kvalifikasjonene skal i det vesentlige bedømmes på samme måte som ved institusjoner som går inn under universitets- og høyskoleloven.31

28.2.3 Universitets- og høyskoleloven kapittel 11 om ansettelsesforhold

28.2.3.1 Særskilte ansettelsesbestemmelser for statlige universiteter og høyskoler

Kapittel 11 gjelder bare ansettelsesforhold ved statlige universiteter og høyskoler. Ansettelsesforhold ved private universiteter og høyskoler reguleres av arbeidsmiljøloven.

Styret ved statlige universiteter og høyskoler kan ansette avdelingsledere og en administrativ leder dersom styret vedtar å opprette slike stillinger. Videre kan styret fastsette at avdelingsleder skal ansette leder for grunnenhet, hvis denne skal ansettes, jf. § 11-1 første og andre ledd. I forarbeidene til § 11-1 står det at styret har adgang til å delegere alle typer ansettelser, utenom ansettelser av rektor og ansettelser uten foregående kunngjøring i hovedstilling. Forarbeidene understreker at styret har det strategiske ansvaret for rekrutterings- og ansettelsespolitikken ved institusjonene, men den konkrete utvelgelsen og ansettelsen kan likevel delegeres. I utgangspunktet bør styret benytte muligheten til å delegere og bare ansette selv, i tilfeller der styret mener ansettelsen er viktig strategisk.32

Ansettelse av prorektor, leder for avdeling og grunnenhet og administrerende direktør skal skje på grunnlag av en innstilling fra et innstillingsutvalg. Styret selv fastsetter innstillingsutvalgets sammensetning og nærmere regler om innstilling med mer. Studentene skal være representert i innstillingsutvalget hvis ikke styret enstemmig bestemmer noe annet.

Styret selv kan foreta ansettelse i stilling som prorektor eller leder for avdeling og grunnenhet uten forutgående kunngjøring når særlige grunner taler for det. Det er her tenkt på tilfeller der en utlysningsprosess kan gjøre at man mister den best kvalifiserte søkeren. Muligheten til å tilby en ettertraktet kandidat stillingen direkte, vil øke sjansen for å få en høyt kvalifisert kandidat. Det er viktig at styret legger vekt på å ivareta likestillingshensyn der ansettelse skjer uten forutgående kunngjøring.

Ansettelse i teknisk eller administrativ stilling skal skje i ansettelsesråd oppnevnt etter reglene i statsansatteloven. Ansettelse i annen administrativ lederstilling enn nevnt i § 11-1 tredje ledd skjer på grunnlag av en innstilling fra rektor, eller fra administrerende direktør dersom rektor er valgt, hvis styret ansetter.

28.2.3.2 Avskjed, oppsigelse, suspensjon eller ordensstraff

Ansettelsesorganet selv avgjør saker etter statsansatteloven § 30 første ledd om avskjed, oppsigelse, suspensjon eller ordensstraff, jf. universitets- og høyskoleloven § 11-3 første ledd.

Hvem som behandler en klage over et vedtak om de nevnte forholdene, avhenger av hvem som har truffet vedtaket. Hvis styret har fattet vedtaket, er departementet klageorgan. Dersom beslutningen er truffet på lavere nivå, er det styret som er klageinstans. Regelen presiserer hvem som er klageorgan, og supplerer forvaltningslovens regler om klage over enkeltvedtak.

28.2.4 Forskrifter til universitets- og høyskoleloven som regulerer ansettelse

28.2.4.1 Forskrift om ansettelse på innstegsvilkår

Forskrift om ansettelse på innstegsvilkår er fastsatt av Kunnskapsdepartementet med hjemmel i universitets- og høyskoleloven § 6-4 første ledd bokstav k. Formålet med forskriften er å legge til rette for rekruttering ved at institusjonene kan ansette en person på åremål for å kvalifisere vedkommende til fast ansettelse i en undervisnings- eller forskerstilling. Det er satt krav til ansettelsesforholdets innhold og til oppfølging fra institusjonen. Institusjonene kan ansette personer på åremål i postdoktorstillinger for å kvalifisere dem til kombinerte førsteamanuensis- eller professorstillinger, eller på åremål i førsteamanuensisstillinger for å kvalifisere dem til professorstillinger.

28.2.4.2 Forskrift om ansettelsesvilkår for stillinger som postdoktor, stipendiat, vitenskapelig assistent og spesialistkandidat

Forskrift om ansettelsesvilkår for stillinger som postdoktor, stipendiat, vitenskapelig assistent og spesialistkandidat er fastsatt av Kunnskapsdepartementet med hjemmel i universitets- og høyskoleloven § 6-4 fjerde ledd.

Forskriften angir minimumskrav om hva som skal til for å bli ansatt i de ulike stillingene, hva som skal gjøres i åremålsperioden og hvor lang perioden er. Den enkelte institusjon kan i tillegg gi nærmere regler for å supplere forskriften.

28.2.4.3 Forskrift om ansettelse og opprykk i undervisnings- og forskerstillinger

Forskrift om ansettelse og opprykk i undervisnings- og forskerstillinger33 er fastsatt av Kunnskapsdepartementet med hjemmel i universitets- og høyskoleloven § 6-3 sjette ledd.

Forskriften angir kriterier for å bli ansatt i undervisnings- og forskerstillinger under lov om universiteter og høyskoler og kriterier for opprykk fra én stilling til en annen. Forskriften angir også at institusjonene kan fastsette tilleggskrav for den enkelte stillingstypen.

Forskriften regulerer kompetansekrav til stillinger som professor, dosent, førsteamanuensis, førstelektor, høyskolelektor eller universitetslektor, og høyskolelærer.

28.3 Forholdet til statsansatteloven, arbeidsmiljøloven m.fl.

Det vises til fremstillingen ovenfor om regelverket om arbeidsrettslige forhold. Å forstå konteksten er en forutsetning for å kunne ta stilling til om det er behov for å regulere visse deler av de arbeidsrettslige forholdene i universitets- og høyskoleloven. Arbeidsmiljøloven gjelder for alle arbeidsforhold i Norge. I tillegg gjelder statsansattelovens bestemmelser for ansatte i staten. Universitets- og høyskoleloven utfyller altså disse lovene. Statlige universitet og høyskoler må dessuten følge reglene i forvaltningsloven med forskrift. Reglene i likestillings- og diskrimineringsloven gjelder for både statlige og private virksomheter.

28.3.1 Ansettelse

For de statlige institusjonene suppleres statsansatteloven med regelverket i universitets- og høyskoleloven. Ansettelsesmyndigheten legges som hovedregel til et kollegialt organ med representanter fra arbeidsgiver og ansatte. Dette kan være et ansettelsesråd eller et styre. Ansettelsesprosessen er en behandling i to trinn. Først skrives en innstilling om hvem som bør ansettes, og deretter avgjør ansettelsesmyndigheten hvem som ansettes. Innstillingen gis av nærmeste leder.

Ved ansettelser i staten gjelder kvalifikasjonsprinsippet, jf. statsansatteloven § 3, mens kvalifikasjonsprinsippet ikke er uttrykt i arbeidsmiljøloven. Nettopp av den grunn er det vesentlig at kvalifikasjonskravene for undervisnings- og forskerstillinger er regulert i universitets- og høyskoleloven når kravet er at den best kvalifiserte skal ansettes. Universitets- og høyskoleloven sikrer på den måten at kvalifikasjonsprinsippet gjelder for disse stillingene uavhengig av om det er snakk om en statlig eller en privat universitet eller høyskole. Forvaltningsloven regulerer saksbehandlingen ved ansettelse, og i tillegg gjelder reglene i offentlighetsloven.

28.3.2 Oppsigelse

Universitets- og høyskoleloven har ingen egne bestemmelser om oppsigelse, bortsett fra § 11-3 som regulerer hvem som fatter avgjørelsen, og hvem som er klageinstans for vedtakene. Oppsigelse ved universiteter og høyskoler vil derfor reguleres av statsansatteloven eller arbeidsmiljøloven, avhengig av om det er en statlig eller en privat institusjon.

Felles for regelverkene er at oppsigelser kan foretas på grunn av den ansattes forhold eller på grunn av virksomhetens forhold. Lovgiveren har i stor grad forsøkt å harmonisere statsansatteloven med arbeidsmiljøloven, men når det gjelder oppsigelse på grunn av virksomhetens forhold skal meningsinnholdet forstås tilpasset statens særpreg.34 Ordlyden «virksomhetens forhold» i statsansatteloven § 19 er etter forarbeidene ment å dekke kutt i bevilgninger, bortfall av oppgaver som følge av omstillinger og effektivisering, opphør av eksternt finansierte stillinger og at ansatte ikke ønsker å følge med ved flytting av arbeidsplassen.35

28.3.3 Forskrift til statsansatteloven

Forskrift til lov om statens ansatte mv.36 er gitt av Kommunal- og moderniseringsdepartementet med hjemmel i statsansatteloven. Forskriften gjelder for ansatte i staten, med unntak av forelesere, hjelpelærere, øvingslærere, timelærere og praksisveiledere i mindre enn 37,5 prosent av full stilling, eksamenssensorer og eksamensinspektører37.

I universitets- og høyskolesektoren er det en stor andel arbeidstakere som ansettes for å utføre eksternt finansierte oppdrag. Forskriften åpner for en forenklet ansettelsesprosess ved ansettelse av arbeidstakere i staten som skal utføre oppdrag som er eksternt finansierte, jf. § 3. Forutsetningen for å benytte en forenklet ansettelsesprosess er at det foreligger et lovlig grunnlag for midlertidig ansettelse etter statsansatteloven § 9. Når det foreligger grunnlag for midlertidig ansettelse, og det er snakk om et eksternt finansiert oppdrag, kan man gjøre unntak fra ansettelsesreglene i statsansatteloven § 3 til § 7.38

28.3.4 Likestillings- og diskrimineringsloven

Likestillings- og diskrimineringsloven gjelder på alle samfunnsområder, jf. § 2, og dermed også for statlige og private høyskoler. Loven er ufravikelig, jf. § 4. Regler om universell utforming og tilrettelegging er praktisk viktige i universitets- og høyskolesektoren. Loven pålegger alle virksomheter å arbeide systematisk for likestilling. Virksomhetene har også plikt til å redegjøre for status for likestillingsarbeidet.39 Dette regelsettet gjør at det ikke er nødvendig å regulere disse reglene særskilt i universitets- og høyskoleloven.

Utdanningsinstitusjoner som tilbyr opplæring med grunnlag i lov, skal sikre at læremidlene og undervisningen bygger på formålet med likestillingsloven.40

28.4 Underdal-rapporten

Underdal-rapporten om stillingsstrukturen ved universiteter og høyskoler41 ble overlevert til regjeringen i mai 2018. Underdal-utvalget hadde som mandat å vurdere den norske stillingsstrukturen og det norske karrieresystemet for å se hvilke behov og muligheter for endringer som foreligger. De skulle vurdere om dagens stillingsstruktur i tilstrekkelig grad ivaretar det spekteret av oppgaver som universiteter og høyskoler har ansvar for. De drøftet blant annet om stillingsstrukturen legger godt nok til rette for karriereveier som gjør det attraktivt, både for norske og utenlandske statusborgere, å søke seg til norske universiteter og høyskoler. Videre drøftet de hvordan stillingsstrukturen kan bidra til å stimulere den enkelte medarbeider til å engasjere seg i faglig utvikling gjennom hele karrieren.42

Underdal-utvalget foreslår å beholde professorstigen utvidet med et nytt øverste trinn som kalles fakultetsprofessor. I tillegg foreslår de å innføre to nye karriereveier i akademia. Den første karriereveien er en «forsker-lektor-stige», som skal erstatte «dosentløpet», men som har til formål å sikre et meritterende karriereløp der undervisning får større uttelling enn det gjør i dag, samtidig som forskningsdelen består. Den andre karriereveien er «fagstøttestigen», som er en kvalitativt ny stige. De aller fleste den gjelder for, er personer som er midlertidig ansatt på forskningsprosjekter. Ifølge rapporten er cirka 3400 personer ansatt på tidsbegrensede forskningsprosjekter. Dette er personer med teknisk kompetanse, ingeniører, analytikere med fler.

28.5 Utvalgets vurderinger

28.5.1 Generelt

De alminnelige reglene i arbeidsmiljøloven og statsansatteloven gjelder i universitets- og høyskolesektoren med de særreglene som følger av universitets- og høyskoleloven kapittel 6 og 11. Universitets- og høyskolesektoren har særskilte regler for ansettelser i undervisnings- og forskerstillinger, noe som henger sammen med kravet til vitenskapelig kompetanse i slike stillinger. For statlige universitets- og høyskoler gjelder i tillegg forvaltningslovens og offentlighetslovens regler.

Sektoren har høyere bruk av midlertidige ansettelser enn i arbeidslivet for øvrig. Trygge ansettelsesforhold, det vil si fast ansettelse som hovedregel, er viktig for å sikre konkurranseevnen til utdanningsinstitusjonene. Med mange midlertidige stillinger øker faren for at dyktige medarbeidere søker seg til faste stillinger i andre sektorer.

Det følger av utvalgets mandat at det særlig skal se på bruken av midlertidige ansettelser i sektoren. Utvalget presiserer at mandatet er begrenset til å foreslå endringer i universitets- og høyskoleloven. Det tillater seg likevel å beskrive arten av problemstillinger som oppstår i samspillet mellom universitets- og høyskoleloven og statsansatteloven og å omtale presiseringsbehov i de tilgrensende lovene der dette er hensiktsmessig for å kunne oppfylle mandatet.

Reglene om rekruttering og karrierepolitikk for universitets- og høyskolesektoren skal blant annet bidra til å ivareta sektorens behov for høy faglig kompetanse hos de ansatte i undervisnings- og forskerstillinger, slik at institusjonene kan utføre samfunnsoppdraget sitt. I tillegg må reglene sikre at institusjonene er konkurransedyktige i kampen om «de gode hodene». Det er konkurranse både universiteter og høyskoler imellom, med instituttsektoren og mellom sektoren og arbeidslivet for øvrig. Reglene må ta høyde for en samfunnsutvikling med økt mobilitet mellom institusjoner nasjonalt og internasjonalt. I tillegg skal reglene legge til rette for at ansatte lettere skal kunne veksle mellom stillinger i universitets- og høyskolesektoren, instituttsektoren og arbeidslivet for øvrig når dette er hensiktsmessig. Slik mobilitet er ønskelig for både privat og offentlig sektor. Større mobilitet mellom universitets- og høyskolesektoren og andre samfunnsområder vil, ifølge Langtidsplan for forskning og høyere utdanning 2019–2028, bidra til bedre utveksling mellom forskning og praksisfelt.43

Utvalget har gjennomført flere innspillsmøter med sektoren og hatt muntlig dialog med både fagforeninger og ledere. Flere aktører har sendt inn skriftlige innspill om konkrete utfordringer til utvalget. Sentrale innspill som er meldt inn til utvalget kan oppsummeres i tre hovedpunkter:

• Akademikerne har gitt innspill om at det ikke bør være andre regler i universitets- og høyskoleloven enn det som gjelder for annen statlig virksomhet.

• Ansettelsesprosessen for noen typer stillinger tar for lang tid. Dette har ført til at institusjonene mister verdifulle kandidater til private eller utenlandske aktører med raskere ansettelsesprosesser. Prosessen tar lang tid fordi virksomhetenes faglige kvalitetskrav sikres ved hjelp av komiteer med vitenskapelig ansatte som påtar seg slike oppgaver i tillegg til sine alminnelige arbeidsoppgaver. Spørsmålet er om slikt komitéarbeid kan gjennomføres hurtigere ved hjelp av insentiver, for eksempel at ansatte frikjøpes fra andre oppgaver, slik at det blir tid til hurtig behandling, eller om det er hensiktsmessig å endre lovteksten for å oppnå raskere ansettelsesprosesser.

• Sektorens utstrakte bruk av midlertidige stillinger anses som problematisk.

Ansatte kan bli gående i flere påfølgende midlertidige stillinger over mange år. Dette indikerer en praksis hvor lovens unntaksregler om midlertidige ansettelser brukes i større grad enn det reelt sett er behov for og rettslig adgang til. Spørsmålet er også her om det er nødvendig med lovendringer for å endre praksis eller om andre tiltak for å endre praksis er mer hensiktsmessig.

Utvalget har i tillegg drøftet gjeldende lovtekst og endringsbehov, som utvalget også gjennomgår i det følgende. Utvalget har ikke behandlet reglene i forskriftene, bare loven. Dette er en avgrensning utvalget har gjort av tidshensyn. Utvalget anbefaler at det foretas en samlet gjennomgang av forskriftsregelverket i etterkant av dette lovarbeidet. Utvalget har heller ikke kommentarer til stillingsstrukturen, siden Underdal-utvalget nylig har gitt sine anbefalinger.

28.5.2 Særregulering av ansettelser i universitets- og høyskoleloven

Utvalget går inn for å beholde særreguleringer for ansettelser i universitets- og høyskoleloven.

Under tidligere lovarbeid med universitets- og høyskoleloven har høringsinstanser hevdet at ansettelser bare bør være regulert i det generelle lovverket, og ikke gjennom særregler i universitets- og høyskoleloven. Dette har vært begrunnet med behovet for å sikre at ansatte i statlig sektor behandles likt med andre arbeidstakere. Dette utvalget har også mottatt innspill fra fagforeningene om at reglene i statsansatteloven og arbeidsmiljøloven med forskrifter er tilstrekkelige, og at det ikke er behov for særskilt regulering i universitets- og høyskoleloven.

Bakgrunnen for at det er egne bestemmelser om ansettelse i universitets- og høyskoleloven, er at det sikrer like vilkår for søkere til og ansatte ved alle utdanningsinstitusjoner, uavhengig av eierform. Den felles reguleringen skal sikre at alle virksomhetene i sektoren har samme fleksibilitet og mulighet for omstilling. Målet er at dette skal bidra til økt mobilitet mellom de private og de offentlige institusjonene i sektoren. Uten egne regler i universitets- og høyskoleloven, hadde ansettelsesmessige forhold i statlige institusjoner vært regulert i statsansatteloven og arbeidsmiljøloven, mens ansettelsesmessige forhold i private institusjoner utelukkende hadde vært regulert av arbeidsmiljøloven. Det ville blant annet ha ført til snevrere adgang til åremålsansettelser og midlertidige ansettelser ved de private institusjonene, sammenlignet med de offentlige. Det ville også vært ulike regler for ansettelse og oppsigelse.

Behovet for lik regulering for private og statlige universiteter og høyskoler taler for å beholde særreglene i universitets- og høyskoleloven. Felles regulering av kvalifikasjonskrav og vurdering av kompetansekravene for utdannings- og forskerstillinger bidrar til en felles norm uavhengig av om det er statlig eller privat universitet eller høyskole. Det er også et argument at reglene i universitets- og høyskoleloven er med på å sikre institusjonenes autonomi i større grad enn hvis ansettelsesforhold i sektoren bare hadde vært regulert i statsansatteloven og arbeidsmiljøloven. Et tilleggsmoment er at statsråden har et konstitusjonelt ansvar for universitets- og høyskolesektoren som det vil være vanskelig å følge opp uten særregler om ansettelse i en lov som Kunnskapsdepartementet forvalter. Statsansatteloven ligger under Kommunal- og moderniseringsdepartementet, mens arbeidsmiljøloven ligger under Arbeids- og sosialdepartementet. Utvalget har derfor kommet til at det fortsatt er behov for særlige regler for ansettelsesforhold i universitets- og høyskoleloven.

28.5.3 Likestilling og mangfold

Utvalget anbefaler å beholde dagens lovtekst med en presisering av institusjonenes plikt til systematisk å arbeide for likestilling.

Ryssdal-utvalget fremhevet betydningen av å få flere kvinner inn i ledende undervisnings- og forskerstillinger, og påpekte at institusjonene har plikt til å fremme likestilling i stillinger med ujevn kjønnsbalanse.44

Utvalget har mottatt innspill fra Komité for kjønnsbalanse og mangfold i forskning (Kif). Komitéen er oppnevnt av Kunnskapsdepartementet og skal støtte opp om og gi anbefalinger om tiltak som kan integrere arbeidet med kjønnsbalanse og mangfold ved universiteter, høyskoler og forskningsinstitutter i øvrig drift. Komiteen har gjort undersøkelser som har vist at bare halvparten av universitetene og høyskolene har en lovpålagt plan for likestilling. Kif har på bakgrunn av dette fremhevet at kravet om likestilling i sektoren er viktig, og at universitets- og høyskoleloven § 6-2 må videreføres i den nye loven.

Utvalget mener det fortsatt er behov for å sette søkelys på kjønnsbalanse i sektoren, og mener dette bør være nedfelt i den nye loven.

Kif har gitt innspill om at dagens bestemmelse i § 6-2 bør utvides til også å omhandle arbeid med å fremme mangfold. Kif fremhever i innspillet at det bør utdypes hva institusjonenes aktivitetsplikt på dette området faktisk innebærer.

Utvalgets vurdering er at ordet «mangfold» henspiller på et resultat av en inkluderende kultur og praksis, ofte som følge av et systematisk arbeid for å sikre like muligheter (likestilling) og hindre diskriminering. Begrepet «mangfold» er ikke et klart rettslig definert begrep og er heller ikke definert i likestillings- og diskrimineringsloven. Utvalget har kommet til at det ikke er hensiktsmessig å ta inn formuleringen «mangfold» i loven.

Utvalget har vurdert likestillings- og diskrimineringsforbudet som i dag er presisert i flere av universitets- og høyskolelovens bestemmelser, og ser disse som en påminnelse for sektoren om å jobbe systematisk med likestilling og ikke-diskriminering på alle nivåer i virksomheten. De samme kravene om aktivt og systematisk arbeid for å sikre likestilling følger imidlertid også av likestillings- og diskrimineringsloven. Utvalget mener det i utgangspunktet er uheldig med slik dobbeltregulering. Utvalget velger likevel å videreføre dagens lovgivningsteknikk, som blant annet innebærer at likestillingshensynet er fortløpende inntatt i ansettelsesreglene fordi sektoren fortsatt trenger en påminnelse om å arbeide systematisk for å nå målet om likestilling og om sitt særlige ansvar for å arbeide for likestilling i sin virksomhet. Dette er også i tråd med forslaget til ny § 1-1 c) som sier at universiteter og høyskoler skal bygge virksomheten på og utbre forståelse og respekt for menneskeverdet, åndsfrihet, likeverd, likestilling, demokrati og rettsstatens prinsipper.

28.5.4 Ansettelsesprosedyrer

Utvalget anbefaler i hovedsak å videreføre dagens regelverk om ansettelsesprosesser, med bare ett forslag om endring av lovteksten.

Ansettelsesprosessen ved universiteter og høyskoler er regulert gjennom universitets- og høyskoleloven, statsansatteloven og arbeidsmiljøloven. I tillegg gjelder de enkelte institusjonenes personalreglement. Prosessen kan variere etter hva slags stilling det skal ansettes i, men den deles hovedsakelig inn i syv trinn: Fastsettelse av kvalifikasjonskrav, utlysning, sakkyndig vurdering, prøveforelesning el., intervju, innstilling og ansettelsesvedtak.

I universitets- og høyskoleloven er ansettelsesprosessen regulert særskilt for ansettelser i undervisnings- og forskerstillinger. Ansettelse i andre stillinger, som for eksempel administrative stillinger, reguleres av statsansatteloven eller arbeidsmiljøloven, avhengig av om det er privat eller statlig institusjon. Utvalget mener særskilte regler for ansettelsesprosessen i undervisnings- og forskerstillinger reflekterer den særlige rollen slike stillinger har i sektoren, og hvordan undervisnings- og forskerstillinger har stor betydning for sektorens samfunnsoppdrag. Ved å regulere ansettelsesprosessen for disse i særlov sikres lik praksis for private og statlige institusjoner. Bestemmelsene ivaretar samtidig de særegne behovene for lik vurdering av faglig og pedagogisk kompetanse sektoren har, i større grad enn det som ville fulgt av det generelle regelverket.

Det har vist seg gjennom innspillsmøter og skriftlige innspill at ansettelsesprosessen varierer fra institusjon til institusjon, og at det er noen misoppfatninger om hvordan loven skal tolkes. Ved ansettelse i universitet og høyskole konkurrerer institusjonene både med hverandre, med private aktører nasjonalt og med utenlandske aktører. I lys av institusjonenes formål og samfunnsoppdrag er universiteter og høyskoler avhengige av å være konkurransedyktige for å få tak i de best kvalifiserte kandidatene.

En svakhet med den nåværende ansettelsesprosessen er at den er langdryg. Ofte forsvinner aktuelle kandidater underveis i prosessen fordi de får tilbud om ansettelse andre steder. Prosessen er tidkrevende fordi det skal oppnevnes bedømmelseskomiteer som vanligvis skal vurdere vitenskapelige og kunstneriske arbeider fra alle søkerne, i tillegg til selve søknadene og andre vedlegg. Komiteene skal settes sammen og aktuelle fagpersoner som skal forespørres om de vil medvirke, må kontaktes. Dersom noen takker nei, må nye personer kontaktes. De tre vitenskapelig ansatte som takker ja til å sitte i en komité, gjør dette i tillegg til sitt regulære arbeid. Institusjonene opererer ofte med en seks måneders grense for levering av sin innstilling for vurdering av doktorgradskompetanse, og tidshorisonten kan være lengre ved vurdering av kompetanse til andre stillinger.

Utvalget anser det nødvendig med de særreglene om ansettelsesprosessen i universitets- og høyskoleloven for å ivareta hensynet til å behandle private og statlige institusjoner likt og hensynet til å få ansatt den best kvalifiserte kandidaten. Institusjonene har fått en stor grad av autonomi, og de må derfor selv ta ansvar for at de har en ansettelsesprosess som oppfyller kravet til faglig kompetanse, samtidig som prosessen er rask nok til at de er i stand til å konkurrere om de beste kandidatene. Utvalget mener det særlig er praktiske årsaker til at det tar lang tid å foreta kompetansevurderingene og at dette ikke skyldes den rettslige reguleringen av ansettelsesprosessen. For å korte ned tiden det tar å vurdere søkere, kan virksomhetene innføre ordninger slik at ansatte som takker ja til å sitte i slike bedømmelseskomiteer, får fritak fra andre arbeidsoppgaver. Gjeldende regelverk åpner også for at komiteene lager en «kortliste» («shortlist»). Da sorteres først alle søkerne etter grunnkriteriene, og så er det bare utvalgte søkere som gjennomgår en fullstendig bedømming av innsendte vitenskapelige arbeider. Utvalget anbefaler å få utredet hvordan ansettelsesprosessen kan gjøres raskere, for eksempel gjennom en arbeidsgruppe med medlemmer fra sektoren selv. Utvalget ser ikke behov for å endre dagens regler for å få til raskere ansettelsesprosesser. Utvalget ønsker derfor å videreføre dagens bestemmelse om ansettelse i undervisnings- og forskerstillinger. Utvalget bemerker at det av hensyn til å sikre tillit til ansettelsesprosessene er viktig at universiteter og høyskoler minner om habilitetsreglene når de oppnevner komitémedlemmer.

For stillinger som krever pedagogiske kvalifikasjoner, skal institusjonen etter gjeldende rett foreta en særskilt vurdering av om søkerne oppfyller kravene. Dokumentert praktisk kompetanse som underviser vil etter omstendighetene være tilstrekkelig. Utvalget mener at i stillinger som krever pedagogiske kvalifikasjoner, bør det også stilles krav om at det gjennomføres intervju, prøveforelesning eller andre prøver. Uten et slikt krav risikerer institusjonen å ansette personer som har den vitenskapelige kompetansen som er nødvendig i stillingen, men som likevel ikke egner seg til å undervise. Utvalget foreslår å lovfeste at det skal gjennomføres intervju, prøveforelesning eller andre prøver, med mindre dette er åpenbart unødvendig. Det kan for eksempel være hvis vedkommende har holdt prøveforelesning tidligere.

28.5.5 Ekstern finansiering

Utvalget er oppmerksom på at ekstern finansiering er, og fortsatt vil være, viktig for sektoren. En prinsipiell drøfting av hvilke konsekvenser dette skal få for drift og ledelse, i tillegg til arbeidsrettslige konsekvenser på individ- og virksomhetsnivå, er derfor viktig. Spørsmålet henger også sammen med drøftingen nedenfor i punkt 28.5.6 om midlertidige ansettelser i sektoren.

Driften av universiteter og høyskoler finansieres med midler fra grunnbevilgningen over statsbudsjettet. I tillegg skaffes finansiering fra eksterne kilder som Norges forskningsråd, EU og private kilder. Institusjonene kan, avhengig av fremtidig utvikling, bli mer avhengige av ekstern finansiering.

Under utvalgets innspillmøte med fagforeningene 5. desember 2018 pekte de på at mer ekstern finansiering har ført til at de ansatte «bærer byrden», i form av stadige midlertidige ansettelser. Ifølge fagforeningene burde ansvaret for den økonomiske situasjonen ligget på institusjonen, ikke på den enkelte ansatte. Fagforeningenes argument er at forskningsarbeid er en del av den normale driften på universiteter og høyskoler uavhengig av finansieringskilde. Praksis i dag er at institusjonene i overveiende grad foretar midlertidige ansettelser ved eksternt finansierte prosjekter. Dette gjelder både forskere med doktorgrad, fagadministrative og støttepersonell med spesialutdanning. De midlertidig ansatte på slike forskningsprosjekter er spesialister som ikke lett lar seg bruke til andre oppgaver.

Det rettslige utgangspunktet er at midlertidige ansettelser er begrenset til tilfeller der arbeidet er av midlertidig karakter, jf. arbeidsmiljøloven § 14-9 andre ledd a og statsansatteloven § 9 første ledd a. Hovedregelen er imidlertid at så lenge arbeidet som utføres er en naturlig del av formålet med virksomhetens drift og det er arbeidsoppgaver som regelmessig utføres som en naturlig del av driften, så skal det ansettes fast. I tider der virksomheten har behov for å redusere kostnadene kommer de vanlige reglene om oppsigelse på grunn av virksomhetens forhold til anvendelse. Saklig grunn til oppsigelse på grunn av virksomhetens forhold vil typisk kunne være økonomiske forhold på grunn av bortfall av ekstern finansiering, som kan resultere i et behov for å nedbemanne. Ingen av de to lovene viser til stillingenes finansieringsgrunnlag som saklig grunnlag for midlertidig ansettelse. Derimot er svekket økonomi på virksomhetens side saklig grunn for oppsigelse etter begge lovene.

Utvalget vurderer at den høye andelen midlertidige ansettelser kan utgjøre en fare for at den akademiske friheten svekkes. Når kravet til ekstern finansiering blir en betingelse for økonomisk trygghet og forutsigbarhet i arbeidslivet for den enkelte, er individene også mer utsatt for utilbørlig press og påvirkning fra eksterne kilder. En midlertidig ansatt vil kunne kvie seg for å uttrykke seg på en slik måte at det kan hindre en fremtidig ansettelse. Midlertidige ansettelser kan således oppleves som at ytringsfriheten til den enkelte blir satt under press og føre til en lydighetskultur.

Utvalget fremhever at ansvaret for institusjonenes finansiering ligger på styret og den daglige ledelsen deres, også når midlene er eksterne. Ledelsen har et ansvar for å sørge for god rekrutteringspolitikk og behandling av ansatte i tråd med regelverket, uavhengig av finansieringskilde. Det arbeidsrettslige utgangspunktet er at en arbeidstaker skal ansettes fast når det er snakk om et fast og varig behov for arbeidstakerens ytelse. I tilfeller der en virksomhet opplever driftsunderskudd og økonomisk tap kan det være grunnlag for en større oppsigelses- eller omorganiseringsprosess. Styret og den daglige ledelsen må da vurdere hva slags kompetanse institusjonen har behov for, avhengig av hva det skal undervises i og forskes på. Der andelen eksterne midler reduseres fra ett år til et annet, er det ikke nødvendigvis slik at den ansatte som fikk sin stilling finansiert av slike midler, må sies opp, så sant vedkommende er fast ansatt. Ved omorganiseringer vil vanligvis de som har dårligst tilknytning til virksomheten, bli sagt opp først. Dersom de som er midlertidig ansatte er alle de som er eksternt finansierte, kan dette bygge opp under en oppfatning av at det er et A- og et B-lag.

Eksterne midler bidrar til at institusjonene lettere kan sikre konkurranseevnen overfor andre virksomheter når det gjelder rekruttering og kompetansebygging. Dette gir også institusjonene rom for å ansette midlertidig når det bare er snakk om eksterne midler for en kortvarig periode.

Samtidig må institusjonenes aktivitetsplikt og overordnede ansvar for finansieringen over lengre tid fremheves i tilfeller der det nettopp handler om et fast og varig behov for en arbeidstakers ytelse. Styret har ansvaret for at organisasjonen arbeider systematisk for å skaffe ekstern finansiering ved siden av statlige overføringer. Samtidig skal styret sikre institusjonens samfunnsoppdrag, hvor akademisk frihet og faglig utvikling er viktige elementer. Det å kunne sikre ansatte faste stillinger er et viktig element når institusjonene konkurrerer med arbeidslivet for øvrig om høyt kvalifisert arbeidskraft.

Utvalget viser til at finansieringsordningen for sektoren med nettobudsjettering åpner for at institusjonene selv kan spare midler som kan settes av til for eksempel lønn i perioder med inntektsbortfall. Slike midler kan fungere som en buffer dersom ekstern finansiering bortfaller. Dette kan gi rom for å ansette flere i faste stillinger.

28.5.6 Midlertidige ansettelser

Utvalget har vurdert om det er svakheter ved reglene som kan forklare den høye andelen midlertidige ansettelser i sektoren, eller om dette skyldes praksis i sektoren. Kan endringer i lov eller forskrift være nødvendige for å bidra til en endring av praksis? Det er grunn til å presisere at adgangen til å ansette midlertidig har hjemmel i statsansatteloven og arbeidsmiljøloven. I forskrift til statsansatteloven er det hjemmel for en forenklet ansettelsesprosess for visse tilfeller der vilkårene for å ansette midlertidig etter statsansatteloven er oppfylt. Utvalget vurderer det som hensiktsmessig å beskrive reglene og sammenhengen mellom disse for å kunne besvare spørsmålet om det er reglene eller praksisen som stimulerer til en høy andel midlertidige ansettelser.

Utvalget presiserer at en drift med fast ansettelse som hovedregel, uavhengig av finansieringsgrunnlag, bidrar til å styrke konkurranseevnen til universiteter og høyskoler.

Hovedregelen i norsk rett er at arbeidstakere skal ansettes fast. Dette fremgår både av arbeidsmiljøloven, som gjelder for alle virksomheter som sysselsetter arbeidstakere, og av statsansatteloven, som gjelder spesielt for arbeidstakere i staten. Med fast ansettelse menes at arbeidsforholdet ikke er tidsbegrenset, at det innbefatter lov- og avtalefestede rettigheter, og at lovbestemte regler om opphør av stillingen gjelder.

Det er altså adgang til å ansette midlertidig i visse tilfeller etter både arbeidsmiljøloven og statsansatteloven. Med midlertidige ansettelser menes generelt alle former for tidsbegrensede arbeidsavtaler – vikariater, engasjementer, prosjektstillinger, åremål og så videre. Grunnen til at lovverket bare unntaksvis åpner for å ansette arbeidstakere i midlertidige stillinger, er at det medfører stor usikkerhet for arbeidstakeren. Et midlertidig ansettelsesforhold påvirker planleggingen av arbeidstakerens og eventuelt familiens økonomi, muligheten til å skaffe seg boliglån med videre. En fast ansettelse gir bedre muligheter til å utvikle og bygge egen kompetanse. En midlertidig ansatt må leve med usikkerhet og bruke tid til å søke nye stillinger før den midlertidige stillingen utløper. Fast ansatte er også positivt for organisasjonen med sikte på å bygge et sterkt og kompetent arbeidsmiljø og en god organisasjonskultur. Hvis en sektor har utstrakt bruk av midlertidige ansettelser, vil færre gode kandidater søke seg dit, og sektoren kan gå glipp av godt kvalifiserte ansatte.45

Midlertidige ansettelser brukes som nevnt generelt mer i statlig virksomhet enn i privat sektor. Bruk av midlertidige ansettelser utover de tilfellene der det er helt nødvendig, har medført at studenter og unge forskere anser en karriere i akademia som mindre attraktiv. Sektoren har blitt kjent for at mange går årevis i midlertidige stillinger. I 2016/2017 var ca. 17 prosent av de ansatte i staten midlertidig ansatt, sammenlignet med åtte prosent i norsk arbeidsliv for øvrig. I 2019 var andelen midlertidig ansatte i ordinære undervisnings- og forskerstillinger ved universiteter og høyskoler 15,5 prosent.46 Til sammenligning var andelen midlertidig ansatte i arbeidslivet samlet 8,7 prosent i tredje kvartal av 2019. Andelen midlertidig ansatte i andre store ansattgrupper ved universiteter og høyskoler er også noe høyere enn i arbeidslivet samlet. Blant ansatte i saksbehandler- og utrederstillinger var andelen 11,9 prosent i 2019, og blant ansatte i støttestillinger for undervisning og forskning var den 10,2 prosent.

Midlertidige ansettelser kan grovt sett deles i tre grupper. Den første gruppen er ansettelser i utdanningsstillingene som stipendiat og postdoktor. Disse stillingstypene er utdanningsstillinger på åremål, og vil som hovedregel ikke medføre vikarbehov. Den andre gruppen er ansettelser i lederstillinger på åremål. Når institusjonens egne fast ansatte i undervisnings- og forskerstillinger går over i lederstillinger på åremål, oppstår et behov for midlertidig ansatte for å dekke opp for vedkommendes stilling. Disse åremålsstillingene er en del av ledelsesmodellen i sektoren, men skaper altså behov for midlertidige ansettelser.

De to førstnevnte gruppene av midlertidige ansettelser er regulert i universitets- og høyskoleloven. Disse gruppene kan sies å være ønsket i sektoren.

Den tredje gruppen av midlertidige ansettelser er de som er regulert i statsansatteloven § 9 første ledd bokstav a, som hjemler midlertidig ansettelse «når arbeidet er av midlertidig karakter». Typisk og uproblematisk er tilfeller der det innhentes en vikar for en person som er ute i sykemelding eller foreldrepermisjon. Da er fraværet konkret og avgrenset i tid og behovet for midlertidig ansettelse er saklig begrunnet. Dette er en ønsket kategori av midlertidige ansettelser i arbeidslivet generelt. Mer problematisk er midlertidige ansettelser som er hjemlet i statsansatteloven § 9 første ledd bokstav a, at midlertidighet er lovlig fordi finansieringen av stillingen er midlertidig. Utvalget er kjent med at det i noen slike tilfeller henvises feilaktig til forskrift til statsansatteloven § 3 tredje ledd som hjemmel for å ansette midlertidig. Denne bestemmelsen regulerer ikke midlertidige ansettelser, men hjemler en forenklet ansettelsesprosess.

Utvalget mener det er grunn til å drøfte denne sistnevnte kategorien midlertidige ansettelser nærmere. Utvalget har fått flere innspill som beskriver en praksis med utbredt bruk av midlertidige ansettelser.47 Det er derfor behov for å drøfte det rettslige grunnlaget for å foreta midlertidige ansettelser og vurdere om det er rettsreglene som bidrar til en utilsiktet stor andel midlertidige ansettelser. I tillegg er det behov for å drøfte praksisen som har utviklet seg i sektoren når det gjelder hvordan reglene tolkes. Det er mulig reglene bør justeres dersom formålet er å få ned andelen midlertidige ansettelser. Det kan også være at reglene er gode nok, men at det er praktiseringen av reglene som må endres. Utvalget er kjent med at det er satt i gang ulike arbeidsgrupper som ser på måter å få ned andelen midlertidige ansettelser på.48

Et innspill fra sektoren er at institusjonene ansetter midlertidig i en rekke forskerstillinger. Argumentasjonen til institusjonene er da at de ikke kan ansette fast fordi finansieringen av stillingene er midlertidig, det vil si prosjektbasert. Typisk lyses det ut forskningsmidler til ulike prosjekter i tidsavgrensede perioder, flere påfølgende 1-årskontrakter eller kontrakter på 2–4 år, 3–6 år eller ti år. Institusjonen hevder videre at de ikke kan ansette fast fordi det ville binde opp lønnskostnader – høyere kostnader enn det bevilgningene over statsbudsjettet, som er de faste inntektene deres, ville dekke. Denne driftsformen baserer seg på at det ikke ansettes flere i faste stillinger enn institusjonene har budsjett til over de faste bevilgningene fra staten. Deretter ansetter institusjonene forskere i midlertidige stillinger ut fra hvor mye midlertidig finansiering de har fått. De som ansettes i disse midlertidige stillingene, kan være høyt utdannede forskere eller fagspesialister som da kan bli gående på midlertidig ansettelse i årevis. I praksis skaper dette systemet et A- og B-lag av forskere, der A-laget har fast ansettelse.

Det kan være grunn til å spørre hvorfor det skal være ulik praksis i privat sektor enn statlig sektor. I privat sektor er hovedregelen at virksomhetene ikke vet hvor store inntekter de vil ha i fremtiden. I konsulentbransjen vil typisk alle inntekter komme fra engasjementer og prosjekter av begrenset varighet. Hovedregelen er likevel fast ansettelse, og virksomhetene må nedbemanne dersom inntektene svikter. Dette er en praksis som ikke har vært så vanlig i universitets- og høyskolesektoren. Dels har dette en historisk forklaring, ettersom sektoren har vokst mye i løpet av de siste tretti årene. Dels er forklaringen at det inntil nylig har vært et sterkere stillingsvern i statlig sektor enn i privat sektor. Stillingsvernreglene ble endret i 2017 ved ny statsansattelov. For de fleste stillinger i staten stilles det nå de samme krav til saklig grunn for oppsigelse som i privat sektor. Det betyr at dersom de økonomiske forholdene tilsier et behov for nedbemanning, så er det i utgangspunktet ingen rettslige forhold som skulle tilsi at nedbemanning er vanskeligere i statlig enn i privat sektor. Det er de samme reglene som gjelder for utvelgelseskriterier og utvalgskrets.49 Ettersom endringene i statsansatteloven er nye, ser ikke utvalget bort fra at eldre oppfatninger av at det er et sterkere stillingsvern i staten, kan henge igjen både hos fagforeningene og hos styret og den daglige ledelsen. Dette har utvalget fått bekreftet i flere av innspillsmøtene utvalget har hatt med representanter fra sektoren.

Spørsmålet er derfor i hvilken grad finansieringsgrunnlaget i seg selv kan være lovlig grunnlag for midlertidig ansettelse etter statsansatteloven § 9 første ledd bokstav a. Om arbeidet er av midlertidig karakter, må vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle. Finansieringsgrunnlaget er ikke nevnt i loven som lovlig begrunnelse for å foreta en midlertidig ansettelse, men det drøftes nærmere nedenfor om dette likevel kan være en del av en større vurdering av arbeidets midlertidige karakter. Finansieringsgrunnlaget er heller ikke et grunnlag for midlertidig ansettelse etter forskrift til statsansatteloven § 3 tredje ledd. Forskriftsbestemmelsen åpner for at arbeidsgiveren kan gjøre unntak fra reglene i statsansatteloven §§ 3 til 7 ved ansettelse av arbeidstakere som skal utføre oppdrag som er eksternt finansierte. Reglene i statsansatteloven §§ 3 til 7 handler om kvalifikasjonsprinsippet og ansettelsesprosessen. Forskrift til statsansatteloven § 3 tredje ledd gir hjemmel for en forenklet ansettelsesprosess, og er ikke en hjemmel i seg selv for å ansette midlertidig. Flere muntlige innspill utvalget har fått på innspillsmøter, tyder på at det foreligger en feiloppfatning av at bestemmelsen i seg selv gir grunnlag for å ansette midlertidig i prosjekter som er eksternt finansierte. Å ansette midlertidig, eventuelt etter den forenklende ansettelsesprosessen, er bare tillatt dersom det er grunnlag for å ansette midlertidig etter statsansatteloven § 9.

Derimot utelukker ikke utvalget at finansieringsgrunnlaget kan være en årsak til at arbeidet er «av midlertidig karakter», for eksempel der en institusjon iverksetter et konkret, tidsbegrenset prosjekt som institusjonen har skaffet midler til å gjennomføre, jf. statsansatteloven § 9 første ledd bokstav a.

Utvalget mener at universitets- og høyskolesektoren har et særskilt behov for midlertidige ansettelser. Dette gjelder, som nevnt tidligere, spesielt i de to første gruppene, utdannings- og åremålsstillingene. I tillegg har universitets- og høyskolesektoren det vanlige behovet for vikarer som arbeidslivet for øvrig har. Den høye andelen midlertidig ansatte i sektoren indikerer imidlertid at institusjonene ansetter i midlertidige stillinger utover det som er nødvendig, og bruker de rettslige grunnlagene for midlertidige stillinger i større grad enn det er faktisk grunnlag for.

Det er derfor behov for å klargjøre hva som defineres som arbeid av midlertidig karakter jf. statsansatteloven § 9 første ledd bokstav a. Når det sektoren typisk driver med, er forskning av lengre og kortere varighet og innhenting av ekstern forskningsfinansiering er en del av normal drift i tråd med virksomhetenes formål, er det et betimelig spørsmål om dette er arbeid av midlertidig karakter.

Ettersom den klare hovedregelen både i arbeidsmiljøloven og i statsansatteloven er fast ansettelse, reiser det et spørsmål om den uønskede bruken av midlertidige stillinger skyldes svak kompetanse på regelverket. Innspill fra sektoren tyder på at dette til en viss grad er tilfellet. I tillegg kan man spørre om ledere i sektoren forstår det gjeldende regelverket om handlingsrommet ved omorganiseringer godt nok. En god ledelseskultur bidrar til at institusjonen har kontroll på at den ikke benytter midlertidige stillinger utover det det er rettslig adgang til. Utvalget er kjent med at det ved flere universiteter er satt i gang konkrete tiltak for å redusere andelen midlertidige ansettelser, noe som også har gitt resultater. Dette indikerer at det er rom for å redusere andelen midlertidige ansettelser i sektoren, og at den høye bruken av slike ansettelser kan skyldes kultur eller holdning ved institusjonene.

Utvalget har ikke klart å identifisere mulige regelendringer som kan avhjelpe situasjonen med den høye andelen midlertidige ansettelser ved universiteter og høyskoler. Utvalget viser til at denne utfordringen allerede er forsøkt avhjulpet i den nye statsansatteloven, som gjelder for hele statlig sektor. Utvalget oppfordrer derfor sektoren selv, og hver enkelt institusjon, til å arbeide systematisk med å etablere en god kultur og hensiktsmessige rutiner ved ansettelser. Målet er å sikre at hovedregelen om fast ansettelse følges uavhengig av finansieringskilde, og at hjemlene for å ansette midlertidig anvendes korrekt. Dette forutsetter at administrasjonen ved de enkelte institusjonene har tilstrekkelig kompetanse på ansettelsesreglene.

28.5.7 Åremålsansettelser

Åremålsansettelser er regulert i universitets- og høyskoleloven § 6-4. Åremål brukes i to hovedkategorier: utdanningsstillinger og lederstillinger. Åremål for utdanningsstillinger er begrunnet med at kvalifiseringen skjer over en viss periode, og når denne er over, skal den ansatte over i en annen stillingskategori eller annen sektor. Åremålet for lederstillinger er begrunnet med at enkeltpersoner ikke skal sitte for lenge i slike posisjoner.

Utvalgets flertall, bestående av utvalgsleder Aune og medlemmene Bragdø-Ellenes, Bergstrøm, Dahl Andersen, Jørgensen, Mælen, Riekeles og Steinveg foreslår å fjerne bokstav b i gjeldende lov § 6-4, som bestemmer at det er adgang til å ansette administrerende direktør på åremål. Dette henger sammen med flertallets forslag om en endret styrings- og ledelsesform der enhetlig ledelse skal være regelen. Styret kan etter utvalgets forslag beslutte om det ønsker å ha en eller flere direktører.

Utvalgets mindretall, ved utvalgsmedlemmene Hessen og Søvig, foreslår ingen endringer i gjeldende § 6-4 bokstav b.

Utvalget har fått innspill fra Forskerforbundet om at bestemmelsen i universitets- og høyskoleloven § 6-4 første ledd bokstav j bør oppheves. Bestemmelsen gir hjemmel til åremålsansettelse i «undervisnings- og forskerstillinger når skapende eller utøvende kunstnerisk kompetanse inngår som et vesentlig element i kompetansekravet». Forskerforbundet mener adgangen til åremålsansettelse her er uheldig både for undervisningen, for kvaliteten på det daglige arbeidet og for den enkelte ansatte. Forskerforbundet viser til at virksomhetene må dekke behovet for å ansette utøvende kunstnere innenfor den generelle adgangen til å bruke midlertidig ansettelse og faste deltidsstillinger.

Utvalget har merket seg Forskerforbundets innspill. Utvalget viser samtidig til at ansettelse på åremål etter universitets- og høyskoleloven § 6-4 første ledd bokstav j var et av punktene som ble tatt opp på innspillsmøtet om kunstnerisk utviklingsarbeid utvalget hadde med UHR- Kunst, design og arkitektur 12. juni 2019.50 I referatet fra innspillsmøtet står det:

Det var bred oppslutning om at det fortsatt er stort behov for åremålsstillinger innenfor fagområdet. Det ble også argumentert for at muligheter for mindre stillingsbrøker og/eller midlertidige stillinger er spesielt viktig for fagområdet. Nærhet til praksisfeltet, fornyelse og utfyllende kompetanse er viktig for studietilbudet, kvaliteten på undervisningen og for den enkeltes kunstneriske utvikling. Det ble argumentert for at denne fleksibiliteten er spesielt viktig for små fagmiljøer, og ønskelig både fra et institusjonsperspektiv og den enkelte kunstners perspektiv.

Utvalget slutter seg til argumentasjonen som kom frem på Universitets- og høgskolerådets innspillsmøte om kunstnerisk utviklingsarbeid, og foreslår ingen endringer i gjeldende universitets- og høyskolelov § 6-4 første ledd bokstav j.

Utvalget foreslår en tilføyelse i bestemmelsen i § 6-4 fjerde ledd, der det sies at det ikke er adgang til å ansette mer enn én periode som postdoktor. Dette er for å presisere at postdoktorstillingen har som funksjon å sikre den ansatte mulighet til å kvalifisere seg til en fast undervisnings- og forskerstilling. Flere påfølgende postdoktorstillinger støtter ikke opp om en slik intensjon.

28.5.8 Behov for juridisk kompetanse

Universiteter og høyskoler er på det arbeidsrettslige feltet regulert av en rekke ulike lover, med mange forskrifter. Dette har ført til ulik praksis blant institusjonene og er noe som igjen kan føre til nasjonale forskjeller.

Utvalget bemerker at når institusjonene får en høy grad av autonomi, er det av stor betydning at de har tilstrekkelig kompetanse til å anvende lovverket. Innspill på møter utvalget har hatt med sektoren kan tyde på at det særlig er behov for økt arbeidsrettslig kompetanse hos dem som skal anvende reglene.

Ifølge en oversikt utvalget har mottatt fra Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning (NIFU),51 var det i 2018 ansatt 216 personer med juristutdanning i teknisk-administrative stillinger ved universiteter og høyskoler. Juristene utgjorde 1,8 prosent av det teknisk-administrative personalet med høyere utdanning dette året. Over tid har antallet jurister økt betydelig, fra 92 personer i 2003. Likevel er andelen jurister av teknisk-administrativt personale med høyere utdanning nesten uforandret. Det skyldes at det generelt har blitt langt flere med høyere utdanning i teknisk-administrative stillinger ved universiteter og høyskoler i denne perioden. I 2018 var 67 prosent av juristene ansatt i institusjonenes sentraladministrasjoner, 25 prosent var ansatt på fakultetsnivå og åtte prosent på instituttnivå.

Utvalget ser også behov for mer juridisk forskning på og undervisning i utdanningsrettslige emner. Dette gjelder både arbeidsrettslige, studentrettslige og ledelses- og forvaltningsrettslige problemstillinger. Utvalget har erfart at det er lite juridisk litteratur om juridiske problemstillinger som er relevante for universitets- og høyskolesektoren.