18 Gratisprinsippet

18.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår følgende:

• Gratisprinsippet i norsk høyere utdanning skal ligge fast. Utvalget peker imidlertid på at de økonomiske utsiktene slik de er beskrevet i Perspektivmeldingen 2017 aktualiserer spørsmål om gratisprinsippets rammer bør fortsette å gjelde slik de er i dag.

• Dagens lovbestemmelse om egenbetaling videreføres, med noen mindre språklige endringer.

• Vurderingene av regelverket om egenbetaling gjøres når departementet følger opp Markussenutvalgets utredning i NOU 2019: 12.

18.2 Gjeldende rett

Universitets- og høyskoleloven1 § 7-1 første ledd slår fast at statlige universiteter og høyskoler ikke kan kreve egenbetaling fra studenter for ordinære utdanninger som fører frem til en grad eller yrkesutdanning. Departementet kan i særskilte tilfeller, etter søknad, godkjenne unntak fra dette. Departementet kan fastsette forskrift om universiteter og høyskolers adgang til å ta egenbetaling fra studenter og om adgangen til å kreve inn andre utgifter knyttet til studiene, jf. § 7-1 andre ledd. Med hjemmel i denne bestemmelsen har departementet fastsatt forskrift om egenbetaling ved universiteter og høyskoler (egenbetalingsforskriften)2.

Reglene om egenbetaling omtales ofte som gratisprinsippet i høyere utdanning. Før 2005 var det ikke et lovfestet prinsipp at høyere utdanning skulle være gratis. Det var imidlertid i praksis forutsatt at studenter ikke skulle betale for utdanning som var finansiert over statsbudsjettet.

Gratisprinsippet ble drøftet i NOU 2003: 25 (Ryssdalutvalget), i departementets forslag til ny lov og i komitébehandlingen av lovforslaget.3 Ryssdalutvalgets flertall mente at formålet med å lovfeste et gratisprinsipp var å sikre at institusjonene ikke tok egenbetaling for studier som er forutsatt dekket av statlige tildelinger.

I Ot.prp. nr. 79 (2003–2004) foreslo departementet å lovfeste at statlige institusjoner som hovedregel ikke skal kunne ta egenbetaling fra studentene for studier som fører frem til en grad eller yrkesutdanning. Dette var en videreføring av gjeldede rett og en klarere avgrensning enn det som forslaget i NOU 2003: 25 innebar. Departementet pekte på at lovfestingen krever at det klargjøres hvilke studier institusjonene skal kunne ta egenbetaling for, for eksempel etter- og videreutdanningstilbud og studier som er lagt ut som fleksible eller desentraliserte løsninger. Departementet viste til at disse bare delvis er finansiert over institusjonenes grunnbudsjetter. Uten adgang til å ta egenbetaling for slike utdanninger vil det være vanskelig å opprettholde eksisterende omfang på tilbudene. I Innst. O. nr. 48 (2004–2005) sluttet et flertall i komiteen seg til departementets intensjon om at en lovfesting av gratisprinsippet var en videreføring av regelverket og praksis.4

Kjernen i gratisprinsippet er at institusjonene ikke kan ta egenbetaling dersom studietilbudet er fullfinansiert av staten, eller i tilfeller hvor det gjennom forutsetninger for tildeling er lagt til grunn at studiene skal være gratis. Gratisprinsippet gjelder ikke private høyskoler, men universitets- og høyskoleloven har bestemmelser om private høyskolers bruk av statstilskudd og egenbetaling, jf. kapittel 33.

Egenbetalingsforskriften åpner opp for unntak fra gratisprinsippet i § 3-2. Unntaket gjelder kurs, fag eller emner som ikke normalt er en del av studieprogram som fører frem til en grad eller yrkesutdanning, erfaringsbaserte mastergradsstudier og studenter som fyller opp plasser på programmer som er oppdragsfinansiert. I all hovedsak gjelder dette for det institusjonene i dag tilbyr som etter- og videreutdanninger eller som erfaringsbaserte mastergrader. I praksis stiller dette krav til at tilbudene er betydelig forskjellige fra de emnene som inngår i en grad. Dette er for å unngå at noen må betale for det andre får gratis. Universitets- og høgskolerådet har gjennom egne rapporter og utredninger forsøkt å tolke rammene for dette unntaket for å klargjøre hvilket rom universitetene og høyskolene som offentlige institusjoner har for å tilby etter- og videreutdanningskurs mot egenbetaling.

Gratisprinsippet innebærer ikke at institusjonene må dekke alle kostnader ved å studere. For eksempel må studenter selv dekke kostnader til livsopphold og reise til utdanningsstedet, også i utdanninger med praksis. Institusjonene har heller ikke plikt til å dekke studentenes kostnader til læremidler, jf. egenbetalingsforskriften § 3-3 første ledd. Departementet har lagt til grunn at læremidler er materiell som studentene med rimelighet betaler selv. Dette kan være lærebøker, kompendier, kopier, utskrifter, papir og lignende. På grunn av samfunnsutviklingen og en vurdering av hvilket studiemateriell en student nå med rimelighet bør betale selv, endret departementet forskriften i 2016. Nå følger det av § 3-3 tredje ledd at institusjonene kan kreve at studentene har egen bærbar datamaskin.

Det kan oppstå spørsmål om rekkevidden av gratisprinsippet, for eksempel i forbindelse med praksis som ledd i utdanningen eller i forbindelse med ekskursjoner. Utgangspunktet er at ekskursjoner og studieturer som er en del i den obligatoriske opplæringen skal være gratis. Eventuelt må institusjonene tilby et faglig fullgodt alternativ som ikke innebærer reise. Ved praksis i utdanningene er utgangspunktet motsatt, fordi studenter normalt må dekke reise- og levekostnader til utdanningen. Institusjonene kan imidlertid tilby studentene å dekke noen av kostnadene, for eksempel til reise eller bosted ved praksis i utdanningen. Dette gjøres i varierende grad.

18.3 Andre nordiske land

18.3.1 Danmark

I Danmark har studenter fra EØS rett til gratis utdanning. Andre utenlandske studenter kan få såkalte friplasser, som kan gis med eller uten stipend til livsopphold. Rammene for friplasser settes i de årlige finanslover og budsjetter. Ifølge det danske Finansministeriet er finansloven et sentralt og avgjørende element i den praktiske utførelsen av finanspolitikken i Danmark. I følge Grundloven må en utgift ha hjemmel i en bevilgningslov, og skatter kan ikke innkreves før en bevilgningslov er vedtatt. Samtidig skal forslaget til finanslov for det kommende budsjettåret fremsettes for Folketinget senest fire måneder før budsjettårets begynnelse.5

Institusjonene kan tildele flere friplasser hvis de har overskudd fra etter- og videreutdanningsvirksomhet. Ministeren fastsetter nærmere regler om friplasser og stipend.

Det følger av den danske universitetsloven at institusjonene kan ta betalt for etter- og videreutdanning. Dette er regulert i en egen forskrift om inntektsgivende virksomhet, oppdrag og kurs. I utgangspunktet skal det være en relativt lik fordeling mellom finansiering fra staten og betaling fra den enkelte. Virksomheten skal ikke gå med overskudd. Institusjonene kan også ta betaling for deltakelse i undervisning fra ph.d.-studenter som er finansiert av eksterne midler. Ifølge universitetsloven kan universitetene ta betaling for deltidsstudenter, og de skal ta betaling for de «selvstuderendes» eksamen.

18.3.2 Finland

I Finland er gratisprinsippet lovfestet i universitetsloven og yrkeshøyskoleloven. Det er gratis høyere utdanning for dem som tar utdanning som leder til eksamen. For annen virksomhet kan institusjonene ta avgifter. Institusjonene kan ta avgift for åpen undervisning og studier uten eksamensrett, det vil si kurs, men det er et tak på 15 euro per studiepoeng. I lærerutdanning er kurs gratis. For erfaringsbasert spesialiseringsutdanning er grensen 120 euro per studiepoeng. Institusjonene kan ta avgifter for læremidler og for særskilte søknader og prøver, som er regulert i forskrifter.

Det følger av universitetsloven og yrkeshøyskoleloven at institusjonene skal ta avgifter på minst 1500 euro for utdanning som gis på annet språk enn finsk eller svensk, og som fører til en grad for dem som kommer fra utenfor EØS. Institusjonene må ha stipendsystem for å støtte studenter som deltar i avgiftsbelagt gradsutdanning.

Institusjonene kan tilby oppdragsutdanning som gir eksamen. Oppdragsgiveren dekker kostnadene og bestemmer hvem som deltar, men institusjonen må sikre at deltakerne er kvalifisert for opptak.

18.3.3 Sverige

I Sverige er høyere utdanning gratis for studenter fra EØS og Sveits. Studieavgiften for andre studenter fastsettes i forskrift. Institusjonene kan delta i samarbeid der utenlandske partnere tar studieavgift.

Universitetene og høyskolene kan drive oppdragsutdanning. Hovedprinsippet er at oppdragsutdanning ikke skal gå utover kjernevirksomheten. Institusjonene skal ta betalt for hva det faktisk koster å tilby slik utdanning, men de skal ikke ha økonomisk gevinst av oppdragsutdanning. Formålet skal være personalutvikling eller utdanning for å bidra til omstilling i arbeidslivet. Hvis det er en offentlig oppdragsgiver, kan utdanningen også ha bistandsformål. Oppdragsgiverne kjøper utdanning til grupper av ansatte, men ikke enkeltpersoner. Flere oppdragsgivere kan kjøpe utdanning på samme kurs. Det er separat opptak til oppdragsutdanning, og institusjonene kan ta opp studenter når som helst. Oppdragsutdanning er formelt sett ikke høyere utdanning, men på gitte kriterier kan den godkjennes som høyere utdanning i etterkant. Muligheten for oppdragsutdanning brukes i hovedsak av offentlige virksomheter, for eksempel helse- og skolevesen.

18.4 Utvalgets vurderinger

Utbredt tilgang til høyere utdanning er et viktig samfunnsgode. Det norske utdanningssystemet er tuftet på at alle skal gis lik rett og mulighet til utdanning, uavhengig av økonomisk situasjon. Staten har et særlig ansvar for finansieringen av institusjonene og for gode studiestøtteordninger. En høyt utdannet befolkning har stor økonomisk og samfunnsmessig verdi. Denne verdien er gjerne større enn den privatøkonomiske gevinsten den enkelte får av å ta høyere utdanning. Det gjelder særlig i Norge ettersom vi har en sammenpresset lønnsstruktur, med mindre forskjeller mellom lønnsnivået til høyt og lavt utdannet arbeidskraft enn det som er vanlig i mange andre land. Det taler for at det offentlige skal ta en stor del av kostnaden ved høyere utdanning. Høyere utdanning har uansett en kostnad for den enkelte i form av tapt arbeidsinntekt under studiene, og å ta betaling for studieplassen i tillegg til dette kan gjøre den totale kostnaden urimelig høy. Utvalget mener det er utelukket at statlige universiteter og høyskoler skal drive sin primærvirksomhet basert på forretningsmessige prinsipper.

Utvalgets oppfatning er at gratisprinsippet i norsk høyere utdanning bør ligge fast. Utdanning er et gode for den enkelte person og et gode for samfunnet. Utdanning er samtidig en kostbar investering for samfunnet. Diskusjonen om manglende oppmøte, gjennomstrømming og manglende fullføring av utdanning er stadig aktuell. Utvalget viser til Perspektivmeldingen 2017, der fremtidens utfordringer for landet og regjeringens strategi for å møte dem, ble presentert.6 Utgangspunktet i Norge er godt, men perspektivmeldingens analyse er at det vil bli endringer. I dag er mange i arbeid, og vi har store naturressurser og solide statsfinanser. Et godt utdanningssystem gjør at vi har en kompetent arbeidsstyrke som kan bidra til å håndtere de utfordringene vi står overfor. Når flere enkle arbeidsoppgaver automatiseres, stiller dette krav til at befolkningen må ha ny kunnskap for å utvikle samfunnet. Inntekt og velstand er også jevnere fordelt enn i de fleste andre land. Fra 2030 vil offentlige utgifter øke raskere enn inntektene med mindre tiltakene som det satses på fremover, bidrar til å unngå dette. Vi blir blant annet flere eldre, og vi lever lenger. I perspektivmeldingen beskrives det som et problem at utgiftene til staten fra slutten av 2020-tallet vil begynne å vokse mer enn inntektene. Oljeinntektene vil etter dagens analyser ikke veie opp for dette, og det er viktig at landet får flere ben å stå på. Dette gapet mellom utgifter og inntekter betyr at det må gjøres endringer. I perspektivmeldingen trekker regjeringen frem to strategier for å trygge velferdssamfunnet i fremtiden: øke yrkesdeltakelsen og ta i bruk nye og bedre løsninger i offentlig sektor.

Utvalget mener at de økonomiske utsiktene slik de er beskrevet i Perspektivmeldingen 2017, aktualiserer spørsmål om hvorvidt rammene for gratisprinsippets bør fortsette å gjelde slik de er i dag.7 Skal prinsippet endres, kan en mulig justering være at den enkelte som hovedregel skal ha rett til gratis utdanning i et visst antall år eller et visst antall grader, og at utdanning utover dette krever delvis egenbetaling. Denne typen endringer i gratisprinsippet vil innebære vanskelige avveininger mellom flere hensyn, som blant annet omstilling i møte med samfunnsendringer, kompetansebehov som spesialiseres eller generaliseres etter som samfunnets behov endrer seg, og tverrfaglighet i ulike yrker veid opp mot enkeltpersoners ønske om egenutvikling og kunnskapstilførsel. Utvalget har ikke fått gjennomført konsekvensutredninger når det gjelder disse og andre potensielle utfordringer.

Utvalget er kjent med at det ut fra dagens regler kan være vanskelig å definere hvilke utdanninger som skal være gratis, og i hvilke tilfeller institusjonene kan ta betalt fra studenter. Det kan være særlige problemstillinger ved etter- og videreutdanning. Videreutdanning er ofte definert som utdanning som gir studiepoeng, mens etterutdanning ikke gjør det. Egenbetalingsforskriften åpner for at offentlige institusjoner kan tilby etter- og videreutdanningstilbud mot betaling, og vi kan forstå at denne forskriften kan være kompleks for de institusjonene som skal praktisere dette. Vi mener at det bør legges stor vekt på læring hele livet gjennom etter- og videreutdanning, og understreker at det er viktig at institusjonene bruker handlingsrommet regelverket gir. Vi viser til at universiteter og høyskoler kan ta betalt for kurs, det vil si utdanning som ikke gir studiepoeng, jf. egenbetalingsforskriften § 3-2 bokstav a, jf. § 1-2 bokstav c.

Utvalget ser at det kan være mer hensiktsmessig å tydeliggjøre regelverket enn å åpne opp for mer egenbetaling, men vi foreslår at disse vurderingene av regelverket om egenbetaling tas når departementet følger opp Markussenutvalgets utredning.8 Utvalget går inn for at dagens lovbestemmelse om gratisprinsippet videreføres med bare noen mindre språklige endringer.