35 Diverse bestemmelser i universitets- og høyskoleloven

35.1 Beskyttelse av universiteters og høyskolers egennavn

35.1.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår følgende:

• Dagens § 7-2 om beskyttelse av universiteter og høyskolers egennavn videreføres.

Utvalget anbefaler følgende:

• Departementet bør vurdere om loven skal stille krav om at bare institusjoner som har oppnådd institusjonsakkreditering som «høyskole» kan kalle seg det.

35.1.2 Gjeldende rett

Det følger av universitets- og høyskoleloven § 7-2 første ledd at Kongen «fastsetter navn for statlige universiteter og høyskoler»1. Denne oppgaven ble delegert til departementet i 20122. Bestemmelsen er i det vesentlige en videreføring av privathøyskoleloven § 10c og delvis universitetsloven av 1995 § 1 nr. 2 siste punktum.3 Private institusjoner fastsetter selv sitt egennavn. I 2005-loven ble betegnelsene «universitet», «vitenskapelig høyskole» og «høyskole» rettslig beskyttet ved at det ble forbudt å gi misvisende inntrykk i markedsføringen av at institusjonen er akkreditert.4

Det følger av universitets- og høyskoleloven § 7-2 andre ledd at bare en institusjon som er akkreditert som vitenskapelig høyskole eller universitet, kan benytte slik betegnelse. Betegnelsen «høyskole» kan bare benyttes av institusjoner som er akkreditert som høyskole eller som er akkreditert for å tilby enkeltstudier etter universitets- og høyskoleloven. I forarbeidene5 til loven viser departementet til følgende:

Det i dag er flere institusjoner uten akkreditering fra NOKUT som benytter høyskolebetegnelsen aktivt, bl.a. i sin markedsføring. Dette kan være villedende for studenter som tror de søker seg til en institusjon som har akkrediterte tilbud innenfor høyere utdanning.

Det følger av § 7-2 andre ledd siste punktum at institusjoner som ikke har akkreditering etter universitets- og høyskoleloven, ikke kan benytte seg av markedsføring som gir uriktig inntrykk av at de har slik akkreditering. Som eksempler på villedende markedsføring som rammes av bestemmelsen, nevnes i forarbeidene «bruk av ord og uttrykk som ‘høyere utdanning’, ‘grader’ og ‘studiepoeng’ i markedsføringen og i generell informasjon».6

Andre betegnelser som gir inntrykk av akademiske ambisjoner, som «institutt» og «akademi», er i utgangspunktet ikke beskyttet, men departementet kan ved forskrift eller enkeltvedtak forby bruk av institusjonsbetegnelser eller navn som uriktig gir inntrykk av at en institusjon har godkjenning etter loven, og betegnelser eller navn som er egnet til å forveksles med en beskyttet betegnelse, jf. § 7-2 tredje ledd.

I henhold til § 7-2 fjerde ledd kan departementet etter søknad gi dispensasjon for etablerte sammensatte betegnelser som ikke er egnet til å forveksles med betegnelsene nevnt i andre ledd. Denne unntakshjemmelen tar sikte på etablerte institusjoner som Folkeuniversitetet og Kvinneuniversitetet, som er kjent i kraft av sin egenart, og som ikke vil kunne forveksles med institusjoner under loven. Videre følger det av dette leddet at departementet bestemmer hvilke betegnelser institusjonene skal benytte på andre språk. Bestemmelsen gjelder oversettelser av de beskyttede kategorinavnene «høyskole», «vitenskapelig høyskole» og «universitet» og gjelder for øvrig ikke oversettelser av institusjonenes navn.7

Det følger av universitets- og høyskoleloven § 7-2 femte ledd at betegnelsen «universitetssykehus» bare kan benyttes av virksomheter som er godkjent som universitetssykehus etter nærmere regler fastsatt med hjemmel i spesialisthelsetjenesteloven § 4-1.

Til slutt går det frem av bestemmelsens sjette ledd at den som forsettlig eller uaktsomt bruker en vernet institusjonsbetegnelse i strid med bestemmelsen, «kan ilegges overtredelsesgebyr av departementet. Foretak kan ilegges slikt overtredelsesgebyr selv om ingen enkeltperson har utvist skyld som beskrevet i første punktum.» Departementet kan gi nærmere regler om dette i forskrift. Hjemmelen til å ilegge overtredelsesgebyr er en kan-regel, men departementet viste i forarbeidene8 til at fordi de hensyn som ligger bak beskyttelsen av institusjonsbetegnelser anses som viktige og bør vernes, må terskelen for å ilegge overtredelsesgebyr ligge lavt, hvis det ikke nytter å anmode om at bruken opphører.

Alle institusjoner som tilbyr norsk høyere utdanning, er underlagt universitets- og høyskoleloven, som regulerer institusjonenes virksomhet og hvilke krav de må oppfylle for å få akkreditert studieprogrammer og institusjoner. Regelverket åpner for at private også kan søke om institusjonsakkreditering som høyskole, vitenskapelig høyskole eller universitet med de samme faglige kravene til kvalitet som de statlige. I 2017 studerte 16 prosent av de registrerte studentene i høyere utdanning ved private institusjoner med statstilskudd og 84 prosent ved statlige institusjoner.

Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT) skal akkreditere institusjoner og studietilbud og føre tilsyn med institusjonenes kvalitetsarbeid og med at institusjoner og eksisterende studietilbud fyller gjeldende standarder og kriterier for akkreditering. Utdanningstilbud som ikke er akkreditert som høyere utdanning, faller utenfor universitets- og høyskoleloven9.

I dag er reglene slik at en institusjon som tilbyr ett eller flere akkrediterte studier, kan kalle seg høyskole. Det er ikke noe krav om at selve institusjonen skal være akkreditert. Det finnes således to hovedtyper private høyskoler, de med akkrediterte studietilbud men uten institusjonsakkreditering, og de som er institusjonsakkreditert som høyskole eller vitenskapelig høyskole.

En vesentlig forskjell mellom en høyskole med akkrediterte studietilbud og en høyskole som har institusjonsakkreditering, er at den institusjonsakkrediterte høyskolen har faglige fullmakter til selv å etablere nye studietilbud på bachelornivå innenfor alle fagområder, jf. universitets- og høyskoleloven § 3-3, men må søke NOKUT om å etablere studietilbud på master- og doktorgradsnivå. Innenfor de fagområdene hvor de har rett til å tildele doktorgrad, kan de opprette studietilbud på bachelor- og masternivå. Høyskoler uten institusjonsakkreditering må søke NOKUT om akkreditering hvis de ønsker å opprette nye studietilbud. Universiteter på sin side kan opprette studietilbud på alle nivå uten å søke NOKUT om akkreditering.

Mens kravene til akkreditering av studietilbud er direkte knyttet til det enkelte studietilbudet og det tilhørende fagmiljøet, er kravene til institusjonsakkreditering knyttet til institusjonen som sådan. I tillegg til å oppfylle kravene for akkreditering av studietilbud må institusjoner som søker om institusjonsakkreditering oppfylle generelle krav uavhengig av institusjonstype, og spesielle krav som gjelder for akkreditering som henholdsvis høyskole, vitenskapelig høyskole eller universitet.

NOKUT behandler søknader om institusjonsakkreditering. De generelle kravene for institusjonsakkreditering er fastsatt i studiekvalitetsforskriften § 3-5, og innebærer blant annet at institusjonens «primærvirksomhet skal være høyere utdanning, forskning eller kunstnerisk utviklingsarbeid, faglig utviklingsarbeid og formidling», og at institusjonens organisering og infrastruktur skal være tilpasset virksomheten. NOKUT skal også gjøre en helhetlig vurdering av om institusjonens organisering, kvalitetsarbeid og resultater er tilstrekkelige til at institusjonen kan bære fullmaktene som institusjonsakkrediteringen gir.

I tillegg til kravene i studiekvalitetsforskriften er det enkelte krav til akkreditering av institusjoner i studietilsynsforskriften § 3-1. Forskriften stiller krav om at institusjonens forskning og faglige utviklingsarbeid skal utføres i samspill med utdanningsvirksomheten, og videre at institusjonen skal ha et «jevnlig opptak av studenter og et tilfredsstillende antall kandidater som fullfører til normert tid». Institusjonen skal ha en «relevant kompetanseprofil», og den samlede kompetansen skal være på et nivå med sammenlignbare institusjoner i samme institusjonskategori.10

Det følger av universitets- og høyskoleloven § 1-2 andre ledd at det er Kongen som avgjør hvilken kategori den enkelte institusjon tilhører på grunnlag av en akkreditering fra NOKUT. Hvis NOKUT treffer vedtak om institusjonsakkreditering som høyskole, vitenskapelig høyskole eller universitet, må den aktuelle institusjonen derfor i etterkant søke departementet om å bli plassert i den aktuelle institusjonskategorien den er akkreditert for. Departementet vil på bakgrunn av søknaden forberede en sak for Kongen i statsråd som treffer den endelige beslutningen ved kongelig resolusjon.

Kunnskapsdepartementet sendte i 2019 på høring et forslag om at høyskoler må ha institusjonsakkreditering for å få statstilskudd. Forslaget gikk ut på at de som ikke har institusjonsakkreditering heller ikke kan få statstilskudd.11 I lovproposisjonen la departementet vekt på at kravet om institusjonsakkreditering er et objektivt kriterium som tar hensyn til ønsket om likebehandling av private og statlige institusjoner.12 Alle de statlige institusjonene under Kunnskapsdepartementet er i dag institusjonsakkrediterte som enten høyskole, vitenskapelig høyskole eller universitet. Bakgrunnen for departementets forslag var en rapport fra en ekspertgruppe som hadde vurdert dette nærmere.13

Denne ekspertgruppen hadde blitt satt ned blant annet etter ønske fra de private høyskolene. Flere av de private høyskolene har selv vært sterke pådrivere for at staten skal stille like strenge kvalitetskrav og ha de samme forventningene om robusthet til dem som til de statlige institusjonene. Flere av de private høyskolene har også startet sammenslåingsprosesser nettopp med forventning om at kravet om institusjonsakkreditering innføres.

Det ble i lovproposisjonen på side 8 blant annet vist til følgende:

I likhet med ekspertgruppen, mener departementet at det bør stilles høye kvalitetskrav til de private institusjonene som mottar statlige tilskudd. For å styrke og sikre kvaliteten ved disse institusjonene, og stimulere til en struktur med færre og sterkere institusjoner også i den private delen av sektoren, mener departementet at det som hovedregel bør være institusjoner med akkreditering som høyskole, vitenskapelig høyskole eller universitet som kan motta statstilskudd. Departementets forslag til endringer i tilskuddsordningen for private høyskoler skal dermed bidra til å styrke kvaliteten i høyere utdanning.

I 2019 ble universitets- og høyskoleloven § 8-3 første ledd endret, slik at institusjonsakkreditering nå er et vilkår for statstilskudd for private høyskoler.14 Institusjonsakkreditering gir derimot ikke rett til statstilskudd.

35.1.3 Utvalgets vurderinger

Det kan argumenteres for at bare institusjoner som har høyere utdanning, faglig utviklingsarbeid, formidling og forskning eller kunstnerisk utviklingsarbeid som primærvirksomhet, bør kunne kalle seg høyskole. Et institusjonslandskap innenfor den private delen av universitets- og høyskolesektoren med færre og mer faglig solide institusjoner er også i tråd med målene i Strukturmeldingen15. Det bør i rammeverket for høyere utdanning stilles like krav og forventninger til kvalitet ved de statlige og de private høyskolene. Private høyskoler har også gitt klart uttrykk for at de ønsker større likebehandling med statlige institusjoner.

Å sette institusjonsakkreditering som vilkår for at en institusjon skal kunne kalle seg høyskole, vil etter utvalgets vurdering gi insentiver til konsolidering innenfor den private delen av universitets- og høyskolesektoren. Mindre institusjoner vil kunne ha fordeler av å slå seg sammen til faglig sterkere virksomheter, dette viste også departementet til i ovennevnte lovproposisjon. En slik konsolidering vil kunne fremme mer tverrfaglig samarbeid, bedre læringsmiljø, og bidra til mer effektiv ressursutnyttelse og økt profesjonalitet innenfor administrativ støtte og forvaltning. Utvalget mener derfor at et krav om institusjonsakkreditering for å kunne kalle seg «høyskole» vil bidra til å sikre gode og solide studietilbud ved private høyskoler. Det er heller ingen god grunn til at Kunnskapsdepartementet skal stille lavere krav til private enn til statlige høyere utdanningsinstitusjoner. De statlige høyere utdanningsinstitusjonene under Kunnskapsdepartementet er som nevnt, alle institusjonsakkrediterte. Departementet la i lovproposisjonen også vekt på at institusjonsakkreditering som kriterium, vil bidra til likebehandling av private og statlige institusjoner.

Utvalget ønsker ikke i denne omgang å endre loven, men anbefaler at departementet i forbindelse med oppfølgingen av utredningen vurderer om loven bør stille krav om at det bare er de institusjoner som har oppnådd institusjonsakkreditering som kan kalle seg høyskole, slik det er krav om institusjonsakkreditering som vitenskapelig høyskole eller universitet for å kunne kalle seg vitenskapelig høyskole eller universitet.

Bestemmelsen foreslås videreført, men med den endring at det er departementet, og ikke Kongen, som fastsetter egennavnet for statlige universiteter og høyskoler. Som nevnt under gjeldende rett har departementet hatt denne myndigheten siden 2012.

35.2 Bevilling som statsautorisert translatør

35.2.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår følgende:

• Dagens § 7-3 om beskyttelse av tittelen «statsautorisert translatør» og tildeling av bevilling som translatør videreføres ikke i universitets- og høyskoleloven.

Utvalget anbefaler følgende:

• Regler om beskyttelse av tittelen «statsautorisert translatør» og tildeling av bevilling som translatør hjemles i ny tolkelov. Utvalget viser til forslaget til tolkelov som regjeringen sendte på høring våren 2019.16

35.2.2 Gjeldende rett

Det følger av universitets- og høyskoleloven § 7-3 at departementet kan gi bevilling som statsautorisert translatør og kan gi forskrifter om vilkårene for slik bevilling, jf. første ledd. Dette er en videreføring av universitetsloven 1995 § 57a. Bestemmelsen i § 57a ble tilføyd ved lov 25. juni 1999 nr. 48 fordi det var nødvendig med en hjemmel i lov for å kunne beskytte tittelen «statsautorisert translatør». Departementet valgte i mangel av en annen egnet lov å legge bestemmelsen inn i universitets- og høyskoleloven. Bevilling som statsautorisert translatør har blitt gitt av Kunnskapsdepartementet (tidl. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet) siden 1962.

Det følger av forskrift om bevilling som statsautorisert translatør at man må ha minimum tre års høyere utdanning for å kunne ta translatøreksamen. Det stilles i dag ikke noe krav til hva slags fagsammensetning man må ha for å kunne ta translatøreksamen, men kandidatene prøves i oversettelse norsk–fremmedspråk og/eller fremmedspråk–norsk. De som består prøven, kan bruke tittelen «statsautorisert translatør» og får således bevilling for den språkkombinasjonen/de språkkombinasjonene de har avlagt prøve i.

Det følger videre av universitets- og høyskoleloven § 7-3 at tittelen «statsautorisert translatør» bare kan benyttes av den som er gitt bevilling i henhold til bestemmelsen. Etter bestemmelsens andre ledd kan den som i strid med bestemmelsen i første ledd forsettlig eller uaktsomt bruker slik tittel, alene eller som del av en tittel, straffes med bøter.

Det er gitt to forskrifter som regulerer statsautorisert translatør, én fastsatt av Kunnskapsdepartementet og en fastsatt av Norges handelshøyskole.17 I forskrift om bevilling som statsautorisert translatør, som Kunnskapsdepartementet har fastsatt, står det i § 2 første ledd at bevilling gis på grunnlag av bestått translatøreksamen fra Norges handelshøyskole. I § 2 andre ledd står det at bevilling også kan gis på grunnlag av tilsvarende kompetanse fra utlandet i henhold til gjeldende internasjonale avtaler.

Norges handelshøyskoles forskrift, som gjelder translatøreksamen, fastsetter i § 3 et krav om at kandidaten må ha minimum treårig dokumentert høyere utdanning på universitets- eller høyskolenivå for å kunne få adgang til autorisasjonsprøven. Dette gjelder både for norske og utenlandske studenter.

Det at man må bestå en autorisasjonsprøve for å få bevilling, og at man må oppfylle krav for å kunne ta denne prøven, resulterte i at yrket i 2017 ble vurdert å være regulert. Dette innebærer at bestemmelsene i yrkeskvalifikasjonsloven skal brukes ved yrkesgodkjenning av utenlandsk utdanning.

35.2.3 Utvalgets vurderinger

Utvalget viser til at hjemmelen for departementet til å gi bevilling som statsautorisert translatør som nevnt under gjeldende rett kom inn i universitets- og høyskoleloven § 7-3 først og fremst etter et ønske om å beskytte tittelen «statsautorisert translatør».

Utvalget viser til at flere ulike regelverk stiller krav om at dokumenter skal være oversatt av en translatør, enten statsautorisert, autorisert, godkjent eller edsvoren. Seks departementer18 har informert Kunnskapsdepartementet om at de har regelverk som stiller krav om at dokumenter skal være bekreftet eller oversatt av en autorisert translatør, og at translatøren skal være autorisert av norsk myndighet. I tillegg stilles det ofte krav om at et dokument skal være oversatt og tilgjengelig på forskjellige språk, selv om det ikke er stilt krav til hvem som skal oversette det.

Utvalget har vurdert om den delen av universitets- og høyskoleloven § 7-3 som gjelder tildeling av bevilling som translatør, og kravene til translatøryrket som fremgår av forskriftene, bør videreføres. Hvis lovbestemmelsen ikke videreføres, verken i universitets- og høyskoleloven eller i annen lov, forsvinner hjemmelen for at departementet kan gi bevilling som translatør. Utvalget mener at bevilling som statsautorisert translatør fortsatt bør være lov- og forskriftshjemlet. Dette vil opprettholde kravet om at man må ha bestått en autorisasjonsprøve for å oppnå bevilling. Det er imidlertid ikke slik at hjemmelen til å gi bevilling må ligge i universitets- og høyskoleloven. Loven regulerer primært andre forhold enn å gi bevilling for å utøve enkeltyrker. Etter utvalgets vurdering bør bevillingsmyndigheten til translatøryrket fremgå i den nye tolkeloven. Utvalget viser til forslaget til tolkelov som regjeringen sendte på høring våren 2019.19

Utvalget kan heller ikke se at bestemmelsen om å beskytte tittelen «statsautorisert translatør» må fremgå av universitets- og høyskoleloven. Til orientering så fremgår andre beskyttede titler på Kunnskapsdepartementets område av forskrift om grader og beskyttet tittel20 § 53. For å samle bestemmelsene om translatøryrket, foreslår utvalget at bestemmelsen om beskyttet tittel også flyttes til ny tolkelov.

Det ligger utenfor utvalgets mandat å foreslå endringer i andre lover enn universitets- og høyskoleloven og studentsamskipnadsloven. I den grad departementet følger opp utvalgets forslag, anbefaler utvalget at de nevnte endringer tas inn i ny tolkelov.

35.3 Ansatte i vitenskapelig samling

35.3.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår følgende:

• Dagens § 7-4 om ansatte i vitenskapelig samling videreføres ikke. Tilsvarende bestemmelse kan eventuelt tas inn i arbeidsavtalen mellom institusjonen og den ansatte.

35.3.2 Gjeldende rett

Det følger av universitets- og høyskoleloven § 7-4 at ansatte ved vitenskapelig samling ikke uten samtykke fra styret må holde egne samlinger av samme eller liknende art. Det er heller ikke tillatt for ansatte å drive handel eller bytte med saker som hører til slik samling for egen regning.

Begrunnelsen for bestemmelsen er at private og offentlige samlinger ikke skal blandes sammen, og at ikke ansatte skal berike seg på samlinger som er i offentlig eie. Det fremgår av forarbeidene at bestemmelsen er en videreføring fra universitetsloven av 1995.21

35.3.3 Utvalgets vurderinger

Utvalget mener at det også i dag er behov for begrensninger for ansatte ved vitenskapelige samlinger knyttet til private samlinger. Det kan oppstå interessekonflikter, og utenforstående kan komme i tvil om den ansatte representerer seg selv eller institusjonen. Imidlertid kan denne typen regulering tas inn i arbeidsavtalen mellom institusjonen og de aktuelle ansatte. I tråd med målsettingen til utvalget om å forenkle regelverket, bør den nye loven unngå å regulere forhold som bare gjelder et fåtall ansatte og hvor samme resultat kan oppnås på annen måte gjennom arbeidsrettslige mekanismer.

35.4 Grunnlagsmateriale for almanakker

35.4.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår følgende:

• Dagens lov § 7-5, som pålegger Universitetet i Oslo å utarbeide det astronomiske grunnlagsmaterialet som trengs for utgivelse av almanakker og kalender i Norge, videreføres ikke.

35.4.2 Gjeldende rett

Det følger av universitets- og høyskoleloven § 7-5 at Universitetet i Oslo skal utarbeide det astronomiske grunnlagsmaterialet som trengs for utgivelse av almanakker og kalendre i Norge. Bestemmelsen har over tid vært videreført som gjeldende rett, jf. Ot.prp. nr. 79 (2003–2004). I Ot.prp. nr. 62 (1988–89) Lov om universiteter og vitenskapelige høgskoler (universitetsloven), side 52, er den omtalt slik:

Paragrafen er en videreføring av en gammel bestemmelse fra den tiden da universitetet i Oslo var eneste kompetente instans her i landet til å utføre de astronomiske beregninger som danner grunnlaget for slike opplysninger som gjengis i almanakker og kalendre. Bestemmelsen ble endret i 1987 slik at universitetet enerett til å kontrollere og utgi kalendere ble opphevet. Man antar at det fortsatt er behov for at astronomiske kalendariske data foreligger fra en norsk faginstans og har da av tradisjonelle grunner lagt denne til Universitetet i Oslo.

I Ot.prp. nr. 85 (1993–94) Om lov om høgre utdanning, side 82, er bestemmelsen omtalt slik:

Dette er samme bestemmelse som i § 71 i dagens lov. Universitetet i Oslo hadde inntil 1987 lovfestet enerett til å kontrollere og utgi kalendre i Norge. Eneretten stammet fra den tiden da universitetet var eneste kompetente instans her i landet til å utføre de beregninger som danner grunnlaget for kalenderdata. Hensikten var å sikre at det ikke skulle kunne gis ut opplysninger som var uriktige. Departementet antar at det fortsatt er behov for en bestemmelse som sikrer at astronomiske kalendariske data foreligger fra en norsk faginstans og foreslår at det også i den nye loven fastsettes en plikt for Universitetet i Oslo til å utarbeide disse data.

35.4.3 Utvalgets vurderinger

Utvalget legger til grunn at det i dag er flere, både nasjonalt og internasjonalt, som kan tilby det nødvendige grunnlagsmaterialet for utgivelse av almanakker og kalendre. Utvalget ser derfor ingen grunn til at Universitetet i Oslo skal være påbudt dette ved lov, og mener at bestemmelsen ikke bør videreføres. Dette vil ikke være til hinder for at Universitetet i Oslo selv kommer til at det ønsker å utarbeide grunnlagsmaterialet for almanakker og kalendre, men det vil altså være opp til universitetet å bestemme og prioritere dette selv.

35.5 Forbud mot bruk av klesplagg som helt eller delvis dekker ansiktet

35.5.1 Utvalgets forslag

Et flertall i utvalget foreslår følgende:

• Bestemmelsen om forbud mot bruk av klesplagg som helt eller delvis dekker ansiktet ved universiteter og høyskoler videreføres.

Et mindretall i utvalget foreslår følgende:

• Bestemmelsen om forbud mot bruk av klesplagg som helt eller delvis dekker ansiktet ved universiteter og høyskoler videreføres ikke.

35.5.2 Gjeldende rett

Universitets- og høyskoleloven § 7-9 forbyr bruk av klesplagg som helt eller delvis dekker ansiktet, ved universiteter og høyskoler. Bestemmelsen gjelder ved alle institusjoner som faller inn under loven, og derfor også ved private institusjoner. Et tilsvarende forbud gjelder i barnehager, i grunnopplæringen, på fagskoler, på folkehøyskoler og i introduksjonsprogram og opplæring etter introduksjonsloven.22 Bakgrunnen for forbudet går frem av forarbeidene: Når ansatte, elever eller studenter bruker ansiktsdekkende plagg i undervisningen, kan det hindre god samhandling og kommunikasjon.23 Samtidig viste regjeringen i lovproposisjonen til at et forbud mot nikab og burka var et særlig viktig prinsipielt spørsmål fordi det griper inn i religionsfriheten og privatlivet til den enkelte. Regjeringen mente derfor at temaet burde løftes fra lokalt nivå og drøftes og avgjøres av vårt øverste folkevalgte organ.24

Universitets- og høyskoleloven § 7-9 første ledd slår fast at studenter og ansatte ikke skal bruke klesplagg som helt eller delvis dekker ansiktet «i forbindelse med undervisningen eller tilsvarende, inkludert på turer, ekspedisjoner og lignende i tilknytning til utdanningsinstitusjonens undervisning». Forbudet gjelder også ved muntlig og skriftlig eksamen, og det gjelder når studenter er i praksis. Forbudet gjelder ikke i situasjoner der studentene oppholder seg på institusjonsområdet mens de utfører andre oppgaver, som selvstudium, er i kantina eller deltar i sosiale aktiviteter. Avgrensningen til undervisningssituasjonen gjelder også for de ansatte. Det vil si at forbudet bare gjelder for ansatte når de underviser.25

Lovbestemmelsen gjør unntak for ansiktsdekkende plagg som brukes på grunn av «klimatiske, pedagogiske, læringsmessige, helsemessige eller sikkerhetsmessige forhold». Dette kan for eksempel være utkledningsutstyr, hjelm eller annet verneutstyr, munnbind eller bøff.26 Forbudet omfatter blant annet finlandshette, nikab og burka.27

Universitets- og høyskoleloven § 7-9 andre ledd har regler om saksbehandlingen hvis en student bryter forbudet. Vedkommende kan da, etter skriftlig advarsel, bortvises fra undervisningsstedet i inntil ett år. Dersom ikke bortvisningsvedtaket etterkommes, kan studenten utestenges fra utdanningen i inntil ett år. Et vedtak om bortvisning skal treffes av rektor eller den rektor bemyndiger. Et vedtak om utestenging skal treffes av styret selv eller institusjonens klagenemnd. Vedtak om bortvisning eller utestenging kan påklages. Vedtak om bortvisning og utestenging er knyttet til den enkelte institusjonen. Studenter kan derfor eventuelt begynne på nye studier ved en annen institusjon enn den de er bortvist eller utestengt fra.

En ansatt som opptrer i strid med forbudet, skal først bes om å fjerne klesplagget, jf. universitets- og høyskoleloven § 7-9 tredje ledd. Hvis den ansatte gjentatte ganger bryter forbudet, kan dette være grunnlag for oppsigelse etter arbeidsrettslige regler.

35.5.3 Utvalgets vurderinger

Utvalget har mottatt innspill om at forbudet mot ansiktsdekkende plagg bør fjernes. Innspill har kommet fra Norsk studentorganisasjon og fra flere studenter, blant annet på det åpne møtet utvalget holdt på Det juridiske fakultet ved Universitetet i Bergen 6. mars 2019. Universitets- og høyskolerådet har også gitt innspill til utvalget om at forbudet bør tas ut av loven. I innspillene er det blant annet vist til at forbudet er i strid med prinsippet om lik rett til utdanning, og at den enkelte institusjon ut fra hensynet til autonomi bør avgjøre spørsmålet selv.

Utvalget har vurdert forbudet mot bruk av ansiktsdekkende plagg, og om bestemmelsen bør tas ut av loven. Dette vil i tilfelle innebære å gå tilbake til situasjonen før lovforbudet ble innført i 2018. Da kunne den enkelte institusjonen selv vurdere behovet for, og eventuelt vedta, et forbud mot slike plagg innenfor rammene av internasjonale konvensjoner som Norge er forpliktet av.

Utvalgets flertall, bestående av utvalgsleder Aune og medlemmene Bragdø-Ellenes, Dahl Andersen, Hessen, Jørgensen, Mælen, Søvig og Steinveg har merket seg at flertallet av høringsinstansene fra universitets- og høyskolesektoren var mot å innføre et nasjonalt forbud mot ansiktsdekkende plagg. Disse høringsinstansene pekte på at det er mer hensiktsmessig at institusjonene selv tar stilling til spørsmålet og eventuelt utformer lokale forbud i de utdanningene der de mener det er nødvendig. Noen institusjoner hadde fra før forbud mot ansiktsdekkende plagg i utdanninger der de anså det som påkrevd av hygieniske, sikkerhetsmessige eller andre faglige hensyn. Høringsinstansene pekte også på at et generelt forbud var et drastisk tiltak overfor en svært liten gruppe mennesker som skulle løse noe som institusjonene selv ikke anså som et problem. Videre pekte de på at mulige negative konsekvenser for dem som blir rammet av forbudet ikke var godt nok utredet. Utvalget har merket seg at det etter at forbudet ble innført har vært liten debatt om det. Utvalget kjenner ikke til at det har vært noen hendelser som har ledet til rettslige reaksjoner.

Flertallet mener det er vektige argumenter både for og mot å forby bruk av ansiktsdekkende plagg på nasjonalt nivå. Flertallet har imidlertid merket seg avveiningen av de ulike hensynene for og mot et nasjonalt forbud som er gjort i lovproposisjonen. Flertallet viser særlig til følgende utsagn:28

Det er to hovudårsaker til at vi bør ha eit nasjonalt regelverk som regulerer bruk av ansiktsdekkjande plagg i barnehagar og undervisningssituasjonar. For det første hindrar bruken av ansiktsdekkjande plagg god kommunikasjon, noko som kan vanskeleggjere og svekkje utbyttet av opplæringa og samspelet i barnehagar. For det andre er forbod mot plagga nikab og burka i barnehagar og undervisningssituasjonar eit prinsipielt viktig spørsmål, fordi det grip inn i religionsfridommen og privatlivet til den enkelte. Temaet bør derfor løftast opp frå lokalt nivå og drøftast og avgjerast i det øvste folkevalde organet vårt. Slik behandling i ein demokratisk prosess sikrar at reglane blir likare og meir føreseielege for dei som blir omfatta av forbodet.

[…] Departementet legg særleg vekt på omsynet til likare reglar og likare praksis i heile landet. Forbod mot bruk av ansiktsdekkjande plagg grip inn i religionsfridommen. Departementet vurderer at dette tilseier at spørsmålet bør regulerast på nasjonalt nivå. Departementet legg òg vekt på at eit nasjonalt forbod kan verke førebyggjande.

Utvalgets flertall slutter seg til dette.

Flertallet mener videre at diskusjonen om å lovregulere et forbud mot bruk av ansiktsdekkende plagg i stor grad har handlet om prinsippet om lik rett til utdanning og religionsfrihet og hensynet til inkludering. Det er fordi forbudet blant annet inkluderer et forbud mot den ansiktsdekkende delen av nikab og burka, og kvinner som ønsker å bære slike plagg, vil som en konsekvens av forbudet kunne avstå fra å studere ved universiteter og høyskoler. Lik rett til utdanning er grunnleggende for å kunne ta vare på seg selv og sikre seg en utdanning og en mulighet til arbeid og deltakelse i demokratiet. Ansiktsdekkende plagg griper imidlertid også inn i plikten som staten, utdanningsinstitusjoner og arbeidsgivere har til å arbeide for likestilling, mellommenneskelig kommunikasjon og demokrati. Diskusjonen rundt forbud mot ansiktsdekkende plagg har i mindre grad dreid seg om plikten til å arbeide for likestilling og demokrati som er lovfestet for utdanningsinstitusjonene både på lavere og høyere nivå.

Formålsbestemmelsene i både barnehageloven29, opplæringsloven30 og forslaget til ny universitets- og høyskolelov, sier at opplæringen skal fremme demokrati, likestilling og vitenskapelig tenkemåte. Likestilling i utdanning er også presisert i FNs barnekonvensjon artikkel 2 og artikkel 29 nr. 1 bokstav d, som blant annet sier at barnets utdanning skal ta sikte på å forberede barnet til et ansvarlig liv i et fritt samfunn i en ånd av forståelse, fred, toleranse og likestilling mellom kjønnene. Menneskerettighetene er også nevnt i Grunnloven § 109: «Opplæringen skal ivareta den enkeltes evner og behov og fremme respekten for demokratiet, rettsstaten og menneskerettighetene.»31 Lovutvalget som fremmet formålsbestemmelsene i barnehageloven og opplæringsloven, la til grunn at formålsparagrafene angir både grunnlaget for og hensikten med den totale virksomheten i barnehagen, skolen og lærebedriften og har en retningsgivende funksjon for øvrige lovparagrafer og styringsdokumenter. I tillegg uttalte utvalget at formålsbestemmelsen har en viktig symbolsk funksjon som uttrykk for samfunnets normer og verdier.32 Lovutvalget var oppmerksom på at verdiene skulle være samlende for befolkningen i en tid med store samfunnsendringer og pluralitet på de fleste samfunnsområder. Noen av disse samfunnsendringene var innvandring og demografiske endringer, likestilling, nye samlivs- og familieformer og etnisk, kulturelt og religiøst mangfold.33

Likestilling betyr like muligheter uavhengig av kjønn. Det er en rettighet som gjelder på tvers av alle samfunnsområder, deriblant arbeid og utdanning. Stereotype kjønnsrolleforventninger utgjør et sterkt press på enkeltindividers valgfrihet. Det har vært nødvendig å arbeide systematisk for å endre holdninger og strukturer og skape forståelse for hvordan tradisjonelle kjønnsrolleoppfatninger kan hindre like læringsmuligheter. Slikt systematisk arbeid er en plikt for Norge som stat som følge av internasjonale forpliktelser som FNs kvinnediskrimineringskonvensjon artikkel 2 og artikkel 5. Artikkel 5 bokstav a slår fast at konvensjonspartene skal treffe alle egnede tiltak

for å endre menns og kvinners sosiale og kulturelle adferdsmønstre med sikte på å avskaffe fordommer og skikk og bruk og all annen praksis som bygger på forestillingen om at det ene kjønn er mer eller mindre verdt enn det andre, eller på stereotype roller for menn og kvinner, […]

Samme konvensjons artikkel 10 bokstav c sier at det påligger konvensjonspartene å avskaffe alle stereotype forestillinger av manns- og kvinneroller på alle nivåer i opplæringen i alle typer undervisning.

I norsk rett er plikten til et aktivt arbeid for å sikre likestilling på alle samfunnsområder presisert i likestillings- og diskrimineringsloven. Plikten gjelder da også for universiteter og høyskoler. Likestilling er presisert også i dette utvalgets forslag til ny formålsbestemmelse i universitets- og høyskoleloven, jf. punktet i formålsparagrafen som gjelder å «bygge virksomheten på og utbre forståelse for respekt for menneskeverdet, åndsfrihet, likeverd, demokrati, likestilling og rettsstatens prinsipper».

Menneskerettigheter tolkes harmoniserende med hverandre, noe som betyr at ingen menneskerettighet er over andre menneskerettigheter i rang. Bruk av nikab og burka er religiøst betinget, og et forbud griper derfor inn i religionsfriheten. Samtidig er plaggene særpreget ved at de er knyttet til kjønn. Bærere av ansiktsdekkende plagg ønsker å leve etter kjønnssegregerte skillelinjer. Utvalgets flertall mener at bruken av denne typen ansiktsplagg, som underbygger stereotype kjønnsroller, er vanskelig å forene med den plikten utdanningssystemet har til å fremme likestilling. Begge kjønn skal gis like muligheter til utdanning, blant annet slik at de kan ta del i arbeidslivet, og at kvinner og menn kan arbeide side ved side og på like vilkår. Avgjørelsen fra Klagenemnda for likestilling i ACE-saken34 sa tydelig at det var i strid med retten til likestilling etter dagjeldende likestillingslov § 3 da lærebøkene i en kristen barneskole formidlet kjønnsroller i tråd med sin religiøse oppfatning. Barna skulle sette strek under rett svar: katten, hunden eller hustruen skulle adlyde mannen. Universiteter og høyskoler skal fremme likestilling og ved den utdanningen de tilbyr, bidra til at borgerne skal kunne bidra med sin arbeidskraft og som deltakere i demokratiet.

Flertallet viser videre til at et forbud mot ansiktsdekkende plagg hindrer god kommunikasjon ved at det «kan vanskeleggjere og svekkje utbyttet av opplæringa og samspelet i barnehagar». Å se hverandres ansikt er grunnleggende for måten vi kommuniserer med hverandre på i det norske samfunnet. Ansiktsmimikk er ikke verbal-kommunikasjon som er like viktig for formidling som verbal kommunikasjon. Å vise ansiktet er dermed også viktig for kommunikasjon studenter imellom og for kommunikasjonen mellom studenter og undervisere. I dommen fra Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD) i saken S.A.S. v. France, ble Frankrikes lovforbud mot ansiktsdekkende plagg på offentlige steder ikke ansett som et brudd på retten til religionsfrihet eller retten til privatliv.35 Begrunnelsen var i hovedsak at systematisk tildekking av ansiktet er uforenelig med grunnleggende forutsetninger for å leve sammen i det franske samfunnet og dermed hindrer minimumskrav for sosial interaksjon. Staten kunne dermed forby det som et ledd i å ivareta andre borgeres frihet og rettigheter, og forbudet ble også ansett forholdsmessig.

Furthermore, admittedly, as the applicant pointed out, by prohibiting everyone from wearing clothing designed to conceal the face in public places, the respondent State has to a certain extent restricted the reach of pluralism, since the ban prevents certain women from expressing their personality and their beliefs by wearing the full-face veil in public. However, for their part, the Government indicated that it was a question of responding to a practice that the State deemed incompatible, in French society, with the ground rules of social communication and more broadly the requirements of «living together». From that perspective, the respondent State is seeking to protect a principle of interaction between individuals, which in its view is essential for the expression not only of pluralism, but also of tolerance and broadmindedness without which there is no democratic society (see paragraph 128 above). It can thus be said that the question whether or not it should be permitted to wear the full-face veil in public places constitutes a choice of society.36

Utvalgets flertall mener at forbudet i universitets- og høyskoleloven mot å bruke plagg som helt eller delvis dekker ansiktet, bør videreføres.

Utvalgets mindretall, bestående av utvalgsmedlemmene Bergstrøm og Riekeles, mener forbudet i universitets- og høyskoleloven mot plagg som helt eller delvis dekker ansiktet, ikke skal videreføres i det nye lovforslaget. Utvalgets mindretall stiller seg bak flertallet av høringsinstansene i universitets- og høyskolesektoren, som da forslaget til lovendring var på høring i 2017, var imot at det skulle innføres et generelt forbud. Et generelt forbud mot plagg som helt eller delvis dekker ansiktet, strider mot prinsippet om lik rett til utdanning, fordi det kan fungere som et hinder for å søke seg til og gjennomføre høyere utdanning.

Utvalgets mindretall viser til at et forbud mot ansiktsdekkende plagg er en innskrenkning av studenters ytrings-, samvittighets- og trosfrihet, og et inngrep i privatlivet. Dette er rettigheter som er beskyttet av Grunnloven, den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) og FN-konvensjoner. Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD) har i saken S.A.S. v. France konkludert med at det er innenfor medlemsstatens skjønnsmargin å vedta forbud mot ansiktsdekkende plagg, selv om det innskrenker individers rettigheter. Det betyr at Norge har anledning til å vedta et slikt forbud, men det betyr ikke nødvendigvis at det er riktig eller ønskelig å gjøre det. De ulempene ansiktsdekkende plagg kan innebære i en undervisningssituasjon, er etter mindretallets syn ikke store nok til at et forbud, med utestenging som konsekvens, er et proporsjonalt inngrep. For at et inngrep som begrenser rettigheter skal være proporsjonalt under EMK må det blant annet ikke være andre mindre inngripende tiltak som kan nå det samme formålet, og fordelen ved inngrepet må balanseres opp mot inngrepets ulemper for den som rammes. I dette tilfellet finnes det andre måter å arbeide for demokrati og likestilling på ved høyere utdanningsinstitusjoner, enn å forby ansiktsdekkende plagg. Fordelen med inngrepet for demokrati og likestilling er uansett usikker, ettersom forbudet også kan bidra til at enkelte kvinner velger ikke å ta høyere utdanning. FNs menneskerettskomité har dessuten konkludert annerledes enn EMD i spørsmål om lovligheten av forbud mot ansiktsdekkende plagg, og EMDs dom i saken S.A.S. v. France ble avgitt under dissens. Utvalgets mindretall er enig i at universiteter og høyskoler har ansvar for å fremme likestilling på sine institusjoner, men mener det ansvaret ikke inkluderer en plikt til å utestenge personer med feil bekledning. Mindretallet viser for øvrig til at EMD i S.A.S. v. France avviste likestilling som argument for å forby klesplagg som kvinner selv velger å bruke.

Mindretallet viser til at høyere utdanningsinstitusjoner og studenter som gruppe skiller seg fra andre utdanningsinstitusjoner og grupper på mange områder. Mindretallet er enig i at lik rett til utdanning kan være et argument for et forbud i barnehagen og i skolen, der det er grunn til å anta at det er foreldrene som velger klærne til barna, og der aktiv deltakelse og sosial kontakt står sentralt. I grunnskolen er det i tillegg skoleplikt. I høyere utdanning forholder det seg imidlertid annerledes. Blant annet er alle studenter myndige, og de tar egne beslutninger blant annet når det gjelder religion, livs- og utdanningsvalg og bekledning. Videre stilles det mindre krav til studenter enn til elever når det gjelder samhandling ved læring, og undervisere ved en høyere utdanningsinstitusjon har et mindre ansvar for studenters læring enn lærere har for elevers. Med dette mener mindretallet at andre hensyn må tas ved forbud på universiteter og høyskoler enn på andre utdanningsinstitusjoner, og at et forbud mot heldekkende plagg heller svekker enn styrker prinsippet om lik rett til utdanning.

I de situasjonene der plagg som helt eller delvis dekker ansiktet i stor grad hindrer en student i å oppfylle de faglige kravene som stilles i utdanningssituasjonen (labøvelser som krever sikkerhetsutstyr, identifisering ved eksamen, møte med brukere i praksis), mener mindretallet at utfordringene kan løses lokalt i hver enkelt situasjon. Eventuelle forbud av hensyn til faglige begrunnelser bør besluttes på lokalt nivå.

Med dette foreslår mindretallet at § 7-9 ikke videreføres i den nye loven, og at praksisen og håndhevelsen går tilbake til slik det var før det generelle forbudet ble innført.