29 Akkreditering og tilsyn

29.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår følgende:

• Det skilles tydeligere i loven mellom hva som er NOKUTs formål og hva som er NOKUTs oppgaver, ved å innføre en egen bestemmelse som angir NOKUTs myndighet og formål.

• En ny bestemmelse som klargjør hvilke oppgaver NOKUT er faglig uavhengig i. I dagens lov er NOKUTs oppgaver listet opp, uten at listen er uttømmende.

• Begrepsbruken i opplistingen av NOKUTs faglig uavhengige oppgaver koordineres med begrepsbruken i studiekvalitetsforskriften § 1-5.

• Lovfestingen av at NOKUT kan «benytte andre virkemidler og gjennomføre andre tiltak» i universitets- og høyskoleloven § 2-1 tredje ledd siste setning videreføres ikke. Dette innebærer ingen materiell endring i hva NOKUT kan gjøre.

• Henvisningen til fagskoleutdanning i § 2-1 andre ledd første punktum videreføres ikke.

• Dagens lov § 2-1 femte ledd videreføres ikke. En ny bestemmelse som omhandler at NOKUT er faglig uavhengig i særskilte oppgaver, og at «NOKUTs utøvelse av faglig skjønn i saker etter denne bestemmelsen kan ikke overprøves» innføres.

• Dagens lov § 2-1 sjette ledd siste punktum, som gir NOKUT hjemmel til å fastsette forskrifter om de samme emnene som departementet, videreføres ikke.

• Dagens lov § 2-1 sjette ledd bokstav c, som gir departementet adgang til å fastsette forskrift om saksbehandlingsregler for NOKUT, videreføres ikke.

• Reglene om akkreditering, tilsyn og NOKUTs oppgaver videreføres, men med noen materielle og strukturelle endringer.

Utvalget anbefaler følgende:

• Det igangsettes et arbeid med å evaluere NOKUTs rolle og oppgaver, og vurdere den mest hensiktsmessige organiseringen av et kvalitetssikringsorgan for norsk høyere utdanning.

• Vurdere regelen om klage over NOKUTs vedtak om akkreditering, og begrunnelsene som er gitt for innskrenkningene i klagemyndighetens kompetanse. Utvalget anbefaler at det innføres en hjemmel som tydeligere begrunner innskrenkingen i prøvingen av spørsmål hvor NOKUT er faglig uavhengig, eventuelt også at innskrenkingen av hvem som kan klage flyttes til loven.

• Gjennomgå studietilsynsforskriften og studiekvalitetsforskiften, og vurdere om disse slås sammen til én forskrift.

29.2 Gjeldende rett

29.2.1 Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen – NOKUT

Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT) ble opprettet av Stortinget i 2002. Opprettelsen var begrunnet i de strukturelle endringene i høyere utdanning som ble gjort gjennom Kvalitetsreformen.1 NOKUT var operativt fra 1. januar 2003.

Gjennom Kvalitetsreformen fikk universiteter og høyskoler nye fullmakter og større faglig frihet. Institusjonene skulle selv ta hovedansvaret for kvaliteten i studietilbudet. For å sikre at kvaliteten ble ivaretatt var det blant annet nødvendig med effektive, overordnede og faglig uavhengige systemer for kvalitetssikring og -tilsyn.

NOKUTs oppgaver er hovedsakelig regulert i universitets- og høyskoleloven kapittel 2.2 I universitets- og høyskoleloven § 2-1 første ledd står det at NOKUT er et «statlig forvaltningsorgan som er faglig uavhengig i oppgavene nevnt i tredje og fjerde ledd». At NOKUT er et statlig forvaltningsorgan, innebærer at det er underlagt Kunnskapsdepartementets alminnelige styringsmyndighet i administrative, organisatoriske og økonomiske forhold, og at Kunnskapsdepartementet både kan delegere oppgaver til NOKUT og instruere NOKUT om forvaltningsoppgaver.3 At NOKUT er «faglig uavhengig i oppgavene nevnt i tredje og fjerde ledd», innebærer at NOKUT ikke kan instrueres eller gis pålegg om det faglige innholdet i disse oppgavene.4 Oppgavene som følger av § 2-1 tredje og fjerde ledd, er akkreditering av institusjoner og studietilbud, å gjennomføre evalueringer og tilsyn med norske utdanninger og institusjoner, samt å gi generell godkjenning av utenlandsk utdanning.

Organer som NOKUT, med ansvar for å sikre og utvikle kvalitet i høyere utdanning, må oppfylle kravene i European Standards and Guidelines for Quality Assurance in the European Higher Education Area (ESG) for å være medlem i the European Association for Quality Assurance in Higher Education (ENQA). Organene må også oppfylle kravene i ESG for å være registrert i The European Quality Assurance Register for Higher Education (EQAR).5 Oppfyllelse av kravene i ESG forutsetter at arbeidet med kvalitetssikrings- og utviklingsaktiviteter innenfor høyere utdanning, inkludert evalueringer, er uavhengig av departementet, utdanningsinstitusjonene og andre aktører.6 Det er også fastsatt i studiekvalitetsforskriften § 1-5 første ledd at NOKUT skal sørge for at virksomheten er i henhold til internasjonale regler og standarder og internasjonal praksis.7

NOKUTs faglige uavhengighet ble presisert gjennom en lovendring i universitets- og høyskoleloven i 2018.8 Endringen synliggjør NOKUTs todelte oppgaveportefølje – at NOKUT er faglig uavhengig i enkelte saker, og at NOKUT i andre saker kan ha ordinære forvaltningsoppgaver der departementet har instruksjonsmyndighet. Endringen la til rette for at nye oppgaver ble overført fra departementet, samtidig som den nødvendige faglige uavhengigheten ble sikret et tydelig vern i loven. NOKUT kan ikke instrueres i de faglige vurderingene som er knyttet til akkreditering, evaluering og tilsyn.

Formålet med NOKUT er «å føre tilsyn med kvaliteten i høyere utdanning og fagskoleutdanning, gi generell godkjenning av utenlandsk høyere utdanning, og å stimulere til kvalitetsutvikling som sikrer et høyt internasjonalt nivå i utdanningstilbudene ved institusjonene», jf. universitets- og høyskoleloven § 2-1 andre ledd. I samme bestemmelse heter det at NOKUTs arbeid skal bidra til at «samfunnet kan ha tillit til kvaliteten i norsk høyere utdanning, fagskoleutdanning og godkjent høyere utenlandsk utdanning. I sitt arbeid skal NOKUT søke å bistå institusjonene i deres utviklingsarbeid.» NOKUT skal ut fra dette være et organ som sikrer at utdanningen som blir tilbudt, holder en gitt kvalitet, og at studenter som begynner på en utdanning, kan ha tillit til at de får den undervisningen som er nødvendig for å oppfylle kravene som er satt til utdanningen.

Det følger av universitets- og høyskoleloven § 2-2 første ledd at NOKUT ledes av et styre som har det overordnede ansvaret for NOKUTs virksomhet og de beslutningene organet treffer. NOKUTs styre oppnevnes av departementet og består av ni medlemmer, jf. universitets- og høyskoleloven § 2-2 andre ledd. Loven krever at ett medlem skal være en student ved et universitet eller en høyskole, og at ett medlem skal være student ved en fagskole. Videre følger det av universitets- og høyskoleloven § 2-2 tredje ledd at styrets funksjonstid er fire år, og at studentmedlemmer oppnevnes for to år.

Begrunnelsen for at NOKUT skal ledes av et eget styre, er at dette underbygger at organet skal være et uavhengig statlig organ. En ordning med et eget styre er med på å sikre at organet har en selvstendig stilling i det faglige arbeidet, både overfor departementet og overfor institusjonene.9 Styret er sammensatt med sikte på at det samlet sett skal inneha en bred og relevant kompetanse, som har legitimitet både i sektoren og i samfunnet ellers. Styret skal også ha innsikt i og forståelse av kvalitetssikringssystemer på overordnet nivå, og det skal ha god kjennskap til sektoren.10

NOKUT og NOKUTs oppgaver er også nevnt flere andre steder i universitets- og høyskoleloven.

29.2.2 Akkreditering av institusjoner og studietilbud

Etter universitets- og høyskoleloven § 2-1 tredje ledd er NOKUTs oppgave blant annet å akkreditere institusjoner og studietilbud. § 3-1 sier at akkreditering er en faglig bedømming av om en høyere utdanningsinstitusjon eller et studietilbud fyller standarder og kriterier gitt av departementet og NOKUT. Det heter i bestemmelsen at «akkreditering er et vilkår for å kunne tilby høyere utdanning», noe som gjenspeiler at akkreditering er et vilkår for at utdanningen skal anerkjennes etter universitets- og høyskoleloven.

Akkrediteringen skal baseres på en evaluering gjort av eksterne sakkyndige som er oppnevnt av NOKUT, jf. universitets- og høyskoleloven § 3-1 andre ledd. Basert på evalueringen avgjør NOKUT om institusjonen eller utdanningen skal akkrediteres. I universitets- og høyskoleloven § 1-2 andre ledd står det at «[h]vilken kategori den enkelte institusjon tilhører avgjøres av Kongen på grunnlag av en faglig vurdering fra Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT)». Kategoriene institusjonene kan tilhøre, er universitet, vitenskapelig høyskole eller høyskole. Det er altså Kongen som avgjør om en institusjon skal akkrediteres som universitet, vitenskapelig høyskole eller høyskole, på grunnlag av den faglige vurderingen til NOKUT, men uten å være bundet av denne. Akkreditering fra NOKUT er nødvendig, men ikke tilstrekkelig for plassering av en institusjon i en bestemt institusjonskategori.

Universiteter og høyskolers adgang til å akkreditere egne studietilbud følger av universitets- og høyskoleloven § 3-3 og § 3-1 tredje ledd. Adgangen innebærer at institusjonen, innenfor rammen av sin faglige fullmakt, kan opprette studietilbud ved egen institusjon. De faglige fullmaktene begrenses blant annet av gradsforskriften, som gjelder de gradene og yrkesutdanningene med beskyttet tittel og normert studietid som kan tildeles av institusjoner som går inn under universitets- og høyskoleloven (se punkt 8.4.1 og 8.10.2).11 I følge forskriften avgjør Kunnskapsdepartementet hvilke institusjoner som kan gi de ulike gradene og utdanningene som forskriften omfatter, blant annet utdanninger i teologi, psykologi, medisin og rettsvitenskap. På områder hvor institusjonene er selvakkrediterende, må akkrediteringen følge de samme standardene og kriteriene som NOKUT legger til grunn ved sin akkreditering, og vurderingen av studietilbudet skal være dokumentert, jf. universitets- og høyskoleloven § 3-1 tredje ledd andre punktum. Adgangen til å opprette egne studietilbud er nærmere omtalt i kapittel 30.

Hvis NOKUT finner at en institusjon eller et studietilbud ikke oppfyller fastsatte standarder og kriterier, skal NOKUT trekke akkrediteringen av institusjonen eller studietilbudet tilbake dersom institusjonen ikke har rettet forholdene innenfor en fastsatt frist, jf. universitets- og høyskoleloven § 3-1 fjerde ledd. Dette gjelder studietilbud akkreditert både av NOKUT og av institusjonen selv.

29.2.3 Tilsyn med kvalitetsarbeid

Det følger av universitets- og høyskoleloven § 2-1 tredje ledd at NOKUT skal «føre tilsyn med institusjonenes kvalitetsarbeid og føre tilsyn med at institusjoner og eksisterende studietilbud fyller gjeldende standarder og kriterier for akkreditering».

Ifølge universitets- og høyskoleloven § 1-6 skal universiteter og høyskoler ha et «tilfredsstillende internt system for kvalitetssikring som skal sikre og videreutvikle kvaliteten i utdanningen.» I tillegg står det at «[s]tudentevalueringer skal inngå i systemet for kvalitetssikring». Bestemmelsen skal sikre både at kvalitet oppnås, og at kvaliteten i utdanningen videreutvikles. NOKUT skal føre tilsyn med institusjonenes kvalitetsarbeid, blant annet med at de har et tilfredsstillende internt system for kvalitetssikring.

Dersom NOKUT finner at et kvalitetssikringssystem ikke er tilfredsstillende, kan institusjonens faglige fullmakter trekkes tilbake. Det er departementet som beslutter om en faglig fullmakt skal trekkes tilbake hvis NOKUT har funnet at institusjonen ikke har et tilfredsstillende kvalitetsarbeid, jf. universitets- og høyskoleloven § 3-3 fjerde ledd.

Som et ledd i oppfølgingen av Strukturmeldingen ble universitets- og høyskoleloven og studiekvalitetsforskriften endret i 2016.12 I hovedtrekk innebar endringene i studiekvalitetsforskriften strengere krav til etablering av master- og doktorgradsprogrammer, skjerpede krav for akkreditering som vitenskapelig høyskole og universitet og en styrking av NOKUTs arbeid med å heve kvaliteten i høyere utdanning.

Med disse endringene la Kunnskapsdepartementet til rette for å dreie NOKUTs tilsynsoppgaver fra vurdering av institusjonenes kvalitetssikringssystemer til et bredere tilsyn med institusjonenes samlede kvalitetsarbeid. Det innebærer at det skal føres tilsyn med i hvilken grad institusjonenes kvalitetsarbeid legger til rette for og bidrar til å øke kvaliteten i studieprogrammene slik at studentene lærer mer. NOKUT skal også føre tilsyn med de administrative kvalitetssikringsrutinene ved institusjonene og bruken av disse. En hovedendring i studiekvalitetsforskriften er at NOKUT skal fastsette utfyllende kriterier for institusjonenes kvalitetsarbeid i egen forskrift.

Studietilsynsforskriften utfyller studiekvalitetsforskriften og er fastsatt av NOKUT.13 Forskriften stiller opp de nærmere vilkårene som må være oppfylt for at en institusjon eller et utdanningstilbud skal kunne akkrediteres.

Kunnskapsdepartementets studiekvalitetsforskrift og NOKUTs studietilsynsforskrift bygger på og er i tråd med Norges internasjonale forpliktelser nedfelt i ESG.

29.2.4 Endringer i NOKUTs oppgaveportefølje

Flere ikke-lovhjemlede oppgaver er etter hvert flyttet fra Kunnskapsdepartementet til NOKUT. Siden 2013 har NOKUT hatt i oppdrag å gjennomføre en årlig nasjonal undersøkelse av hvordan studentenes opplever kvalitet i studieprogrammene (Studiebarometeret), og NOKUT har i de senere årene også fått flere nye utrednings- og analyseoppdrag fra Kunnskapsdepartementet. Fra 2018/2019 ble dessuten tilsynsoppgavene knyttet til økonomi ved private institusjoner og studentsamskipnader, flyttet fra departementet til NOKUT.

En ny institusjonsstruktur med færre universiteter og høyskoler krever mindre ressurser fra NOKUT til periodiske evalueringer av institusjonenes egne kvalitetssikringssystemer. Når høyskoler slås sammen med universiteter, blir behovet for NOKUT-akkreditering av nye studieprogrammer redusert. NOKUT har selv ønsket å dreie ressursene mer i retning av tilsyn med eksisterende virksomhet og studietilbud.14 Tilsynet er i økende grad basert på risikovurderinger, for eksempel på bakgrunn av bekymringsmeldinger om sviktende kvalitet over tid. En mer målrettet, risikobasert tilnærming er også et fremtredende utviklingstrekk i internasjonal kvalitetssikring av høyere utdanning.

29.3 Utvalgets vurderinger

29.3.1 NOKUT

NOKUT ble opprettet for å sikre kvaliteten ved universiteter og høyskoler etter Kvalitetsreformen, og organets oppgave var da å sikre effektive, overordnede og faglig uavhengige systemer for kvalitetssikring og tilsyn. Forvaltningsoppgavene til NOKUT har økt i antall og omfang, særlig de siste årene, og organets oppgaver i dag skiller seg fra den opprinnelige oppgaven, da NOKUT var et rent kvalitetssikringsorgan. Endringene i oppgaveporteføljen har, slik utvalget ser det, gitt NOKUT et stadig større preg av å være et direktorat.

Delegeringen av forvaltningsoppgaver ligger innenfor statsrådens instruksjons- og organisasjonsrett. Økningen i forvaltningsoppgaver kan bidra til at NOKUTs kjerneoppgave knyttet til å sikre kvaliteten i norsk utdanning blir mindre synlig i mengden av alle de nye oppgavene NOKUT er blitt tillagt. Utvalget mener denne utviklingen kan være uheldig.

Mange ulike forvaltningsoppgaver kan tvinge NOKUT til å måtte prioritere mellom disse, både av budsjettmessige og bemanningsmessige grunner. I prioriteringen mellom mange viktige oppgaver må nødvendigvis noen bli nedprioritert. Det er ikke gitt at kvalitetsarbeidet alltid vil ha førsteprioritet.

Siden NOKUTs oppgaveportefølje er utvidet, møter institusjonene NOKUT i mange ulike roller. Det kan føre til at både NOKUT og institusjonene kan bli forvirret over hvilken rolle NOKUT har i hvert enkelt tilfelle. Økningen i forvaltningsoppgaver kan lede til at tilliten til NOKUT som kvalitetssikringsorgan blir svekket. Det kan fort bli vanskelig å se grensen mellom når NOKUT opptrer som et faglig uavhengig organ som ikke kan instrueres, og når NOKUT gjør oppgaver for departementet på grunnlag av instruksjon.

I tillegg kan viktig forvaltningskunnskap forsvinne fra et departement når flere oppgaver flyttes over til et direktorat. Å overføre en stor mengde forvaltningsoppgaver til direktorater kan være utfordrende med tanke på å vedlikeholde nødvendig kompetanse i departementene, og det kan medføre at departementene mister detaljkunnskap om hvordan ulike oppgaver skal løses. Dette kan gjelde kunnskap om sektoren og kunnskap om ulike typer forvaltningsoppgaver.

Utvalget mener det er et behov for å vurdere om denne utviklingen er formålstjenlig, og om norsk høyere utdanning hadde vært bedre tjent med at NOKUT var et rent kvalitetssikringsorgan. Vurderingene av disse spørsmålene er vanskelige og krever et helhetsblikk på oppgavene som skal gjøres i sektoren, og på hvem som skal gjøre dem. Det er nylig gjennomført omstruktureringer og nyetableringer i organene som arbeider med høyere utdanning, og som ligger under departementet. Utvalget anbefaler at det igangsettes et arbeid med å evaluere NOKUTs rolle og oppgaver og med å vurdere den mest hensiktsmessige organiseringen av et kvalitetssikringsorgan for norsk høyere utdanning.

Det er også tidligere foreslått å vurdere om enkelte av NOKUTs oppgaver kan overføres til andre organer, for eksempel behandling av søknader om generell godkjenning av utenlandsk utdanning.15 Dette mener utvalget at må ses i sammenheng med evalueringen av konsekvensene omstruktureringen av organer og oppgaver som tilligger departementet, har brakt med seg.

NOKUT er omtalt med navn i universitets- og høyskoleloven. Dette er ikke gjort for andre underliggende organer under Kunnskapsdepartementet på universitets- og høyskolefeltet. Universitets- og høyskoleloven § 5-4 omtaler for eksempel «organ for internasjonalt utdanningssamarbeid», og bestemmelsen navngir dermed ikke forvaltningsorganet som har dette ansvaret, utover at oppgavene er omtalt. At NOKUT er titulert med navn i loven, er etter utvalgets oppfatning uttrykk for en noe rigid lovgivningsteknikk, som innebærer at det må gjøres en lovendring hvis organet skal skifte navn, for eksempel på grunn av organisatoriske endringer i forvaltningen. I tillegg er lovreguleringen av NOKUTs oppgaver omfangsrik. Dette står også i motsetning til reguleringen av oppgavene til Kunnskapsdepartementets andre underliggende organer.

På den andre siden er NOKUT faglig uavhengig i en del av sine oppgaver, og utvalget mener det er behov for at disse er regulert. NOKUT skiller seg sånn sett fra Kunnskapsdepartementets andre underliggende organer, som ikke er faglig uavhengige. Dette kan tilsi et økt behov for identifisering av NOKUT som organ.

Alt i alt foreslår derfor utvalget ingen endring av at NOKUT blir navngitt i loven.

29.3.2 NOKUTs faglige uavhengighet

NOKUTs faglige uavhengighet ble presisert ved en lovendring i 2018. Ved denne lovendringen ble det presisert at NOKUT er faglig uavhengig i oppgavene som er nevnt i universitets- og høyskoleloven § 2-1 tredje og fjerde ledd, som gjelder akkreditering, evaluering og tilsyn med norske utdanninger og institusjoner og generell godkjenning av utenlandsk utdanning.

NOKUT har som nevnt fått flere nye oppgaver de siste årene, blant annet å godkjenne utenlandsk yrkesopplæring. Dette er en fag- eller yrkesopplæring på videregående nivå.16 Oppgaven er delegert til NOKUT fra Kunnskapsdepartementet. NOKUT er ikke faglig uavhengig i denne oppgaven, noe som innebærer at Kunnskapsdepartementet kan instruere NOKUT om hva organet skal gjøre knyttet til godkjenning av utenlandsk yrkesopplæring. NOKUT godkjenner også utenlandsk utdanning på høyere nivå, etter fagskoleloven eller universitets- og høyskoleloven.17 I disse oppgavene er NOKUT faglig uavhengig. Ifølge ordlyden i dagens universitets- og høyskolelov § 2-1 er NOKUT faglig uavhengig ved «generell godkjenning av utenlandsk utdanning». Ordlyden tilsier at NOKUT også er faglig uavhengig når organet vurderer utenlandsk yrkesutdanning, siden lovteksten ikke presiserer at NOKUT er faglig uavhengig bare ved vurderingen av utenlandsk høyere utdanning. Reguleringen av NOKUTs faglige uavhengighet i oppgavene knyttet til godkjenning av utenlandsk utdanning fremstår derfor som noe uoversiktlig.

Utvalget mener det er klart at NOKUT skal være faglig uavhengig i oppgaver som gjelder akkreditering, evaluering og tilsyn. Utvalget setter derimot spørsmålstegn ved om generell godkjenning av utenlandsk utdanning er en oppgave hvor det er formålstjenlig at NOKUT er faglig uavhengig. Det fremstår for utvalget som at generell godkjenning av utenlandsk utdanning er en typisk forvaltningsoppgave.

Godkjenning av utenlandsk utdanning er heller ikke en oppgave som alene ligger hos NOKUT. Institusjonene godkjenner også ulike utdanninger gjennomført i utlandet, for eksempel i tilfeller der studenter velger å ta et utvekslingsopphold som en del av sitt utdanningsløp.

Oppgaver knyttet til godkjenning av utenlandsk utdanning er tidligere foreslått overført til et annet organ.18 Også dette tilsier etter utvalgets mening at godkjenning av utenlandsk utdanning ikke er en oppgave hvor NOKUT er faglig uavhengig.

På den andre siden har utvalget begrenset kunnskap om årsakene til at generell godkjenning av utenlandsk utdanning er definert som en oppgave der NOKUT er faglig uavhengig i dagens lov. Selv om det etter utvalgets oppfatning er flere argumenter som tilsier at generell godkjenning av utenlandsk utdanning ikke bør være en oppgave som faller inn under NOKUTs faglige uavhengighet, har utvalget for liten kunnskap om motargumentene til å foreslå endringer på dette punktet. Utvalget anbefaler derfor å la «generell godkjenning av utenlandsk utdanning» fortsette å være regulert som en oppgavene der NOKUT er faglig uavhengig.

Rettskildebildet blir uoversiktlig når noen av NOKUTs oppgaver er regulert, mens andre oppgaver ikke er regulert. Slik gjeldende universitets- og høyskolelov § 2-1 er utformet, fremstår opplistingen av oppgavene som uttømmende, men dette er ikke tilfellet. Utvalget anser at det ikke er behov for å ha en egen lovbestemmelse om NOKUTs oppgaver utover en bestemmelse om hvilke oppgaver organet er faglig uavhengig i.

Videre foreslår utvalget å få begrepsbruken i opplistingen av de faglig uavhengige oppgavene til å samsvare med begrepsbruken i studiekvalitetsforskriften § 1-5. At begrepsbruken i opplistingen og forskriften ikke er lik, kan bidra til et uklart og uoversiktlig rettskildebilde.

29.3.3 NOKUTs oppgaver og myndighet

Hovedreglene om NOKUTs virksomhet i universitets- og høyskoleloven er samlet i kapittel 2, men flere bestemmelser om NOKUT finnes spredt i universitets- og høyskoleloven. Utvalget har derfor vurdert å samle alle bestemmelsene om NOKUT i ett kapittel. Det er mange grunner som kan tale for dette, blant annet at det blir lettere å finne frem til hvilke bestemmelser som regulerer NOKUT og NOKUTs virksomhet. På den annen side er bestemmelsene i gjeldende lov plassert der de faglig hører hjemme. Det kan dermed blir mer uoversiktlig om bestemmelsene blir flyttet bort fra andre regler som omtaler samme tema. Utvalget har falt ned på at bestemmelser om NOKUT fortsatt bør være plassert der de faglig hører hjemme.

Utvalget har fått innspill fra NOKUT om at det er behov for å rydde opp i strukturen og terminologien i universitets- og høyskoleloven § 2-1. NOKUT viser til bestemmelsens andre ledd, som beskriver NOKUTs formål. I første setning omtales de konkrete oppgavene NOKUT skal utføre. NOKUT mener at dette ikke er en beskrivelse av formålet. Det som gir en dekkende angivelse av formålet, er særlig andre setning i andre ledd, som regulerer NOKUTs overordnede samfunnsoppdrag. Siste setning i § 2-1 andre ledd omtaler hvordan NOKUT skal gjennomføre de lovpålagte oppgavene, og er derfor heller ikke en nærmere angivelse av formålet. NOKUT foreslår å rydde i bestemmelsen slik at det kommer tydeligere frem hva som er formålet, og hva som er de lovpålagte oppgavene, slik at § 2-1 andre ledd utelukkende regulerer NOKUTs samfunnsoppdrag.

Utvalget er enig i NOKUTs argumenter, og ser at det er behov for opprydding i bestemmelsen. Utvalget mener imidlertid at det er mer hensiktsmessig med en egen bestemmelse som omtaler NOKUTs myndighet og formål. I tillegg mener utvalget at universitets- og høyskoleloven § 2-1 andre ledd første setning angir noe som ligger mellom en oppgave og et formål ved at NOKUT skal «stimulere til kvalitetsutvikling som sikrer et høyt internasjonalt nivå i utdanningstilbudene ved institusjonene». Utvalget mener formuleringen ligger nærmere en målsetting enn en konkret oppgave, og foreslår derfor å ta denne delen av bestemmelsen inn i en ny bestemmelse om NOKUTs formål. Den nye formålsbestemmelsen for NOKUT vil, sammen med forslaget om en ny bestemmelse som regulerer hvilke oppgaver NOKUT er faglig uavhengig i, og en utskillelse av dagens § 2-1 fjerde ledd andre og tredje punktum i en egen bestemmelse, erstatte dagens universitets- og høyskolelov § 2-1 (se lovforslaget §§ 14-1 og 14-2).

Videre foreslår NOKUT å stryke «benytte andre virkemidler og gjennomføre andre tiltak» i universitets- og høyskoleloven § 2-1 tredje ledd siste setning. Bakgrunnen for forslaget er at formuleringen gir inntrykk av å gi NOKUT flere virkemidler enn det er rettslig grunnlag for. I forarbeidene trekkes det frem at bestemmelsen ble innført for å gjøre det tydelig at NOKUT kan anvende «mindre omfattende, inngripende og ressurskrevende tiltak» i saker hvor det strengt tatt ikke er nødvendig å igangsette en full revidering av akkreditering.19 NOKUT anfører imidlertid at disse oppgavene kan gjennomføres i tråd med den alminnelige handlefriheten, uten at denne presiseringen i loven er nødvendig. Videre mener NOKUT at dersom bestemmelsen er ment å omfatte andre bebyrdende virkemidler og tiltak enn de som fremkommer ellers i loven, må disse ha hjemmel i lov, og at en generalklausul som denne antakelig uansett ikke er tilstrekkelig. Utvalget er enig i dette, og foreslår derfor å følge opp NOKUTs forslag om å fjerne universitets- og høyskoleloven § 2-1 tredje ledd, tredje setning.

Utvalget mener det er behov for opprydding når det gjelder NOKUTs formål og oppgaver overfor henholdsvis universitetene og høyskolene og fagskolene, og hvor disse formålene og oppgavene er regulert. I gjeldende universitets- og høyskolelov er organet NOKUT regulert, mens NOKUTs oppgaver er regulert delvis i universitets- og høyskoleloven og delvis i fagskoleloven. NOKUTs vurdering er at det ikke fremstår som klart hvilke oppgaver som knytter seg til hvilke institusjoner. De sier blant annet i innspillet sitt at «det faktum at fagskolene er nevnt ett sted i paragrafen, men tilsynelatende utelukket andre steder etterlater uklarhet om NOKUTs kompetanse på dette området.»

Universitets- og høyskoleloven § 2-1 andre ledd sier at formålet med NOKUT blant annet er «å føre tilsyn med kvaliteten i høyere utdanning og fagskoleutdanning […]». Videre i bestemmelsen er terminologien derimot mer rettet mot universitetene og høyskolene. I tillegg er oppgavene til NOKUT overfor fagskolene delvis regulert i fagskoleloven § 5 første ledd, som sier at «Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT) fører tilsyn med kvaliteten i høyere yrkesfaglig utdanning og akkrediterer fagskoleutdanning, jf. lov 1. april 2005 nr. 15 om universiteter og høyskoler kapittel 2».

NOKUT foreslår at NOKUT som organ reguleres i universitets- og høyskoleloven, og at formålet og oppgavene for de to sektorene reguleres i de respektive lovene. Utvalget er enig i dette, og mener at en slik deling vil gjøre det mer tydelig hvilke oppgaver NOKUT har for de ulike sektorene. Det vil også gjøre lovene mer brukervennlige. Dersom anbefalingen blir fulgt opp, må det også gjøres nødvendige endringer i fagskoleloven.

29.3.4 Klagebehandling av NOKUTs vedtak om akkreditering

29.3.4.1 Særregelen i universitets- og høyskoleloven § 2-1 femte ledd

Det følger av universitets- og høyskoleloven § 2-1 femte ledd at «NOKUTs vedtak overfor private institusjoner kan i forskrift unntas fra bestemmelsene i forvaltningsloven kap. VI». Dette er gjort ved at NOKUTs faglige vurdering av de faktiske forholdene ikke kan påklages i forbindelse med vedtak om evaluering av kvalitetssikringssystemer og akkreditering og godkjenning av studier og institusjoner. Videre er hvem som har klagerett, begrenset til «den som et vedtak direkte gjelder for», jf. studiekvalitetsforskriften § 1-9 bokstav b og c.

Forvaltningsloven er en lov som gir generelle regler for forvaltningens saksbehandling, og det kan ha en verdi å ha standardiserte løsninger. Det er imidlertid adgang til å fastsette særregler slik at saksbehandlingsreglene er fleksible og gir rom for tilpasninger til konkrete sakstyper når det er hensiktsmessig.

Reglene om klage og omgjøring av vedtak i forvaltningsloven gjelder ved overprøving av enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 28.20 Et enkeltvedtak er en avgjørelse som er bestemmende for rettigheter eller plikter til bestemte private rettssubjekter, og som treffes under utøving av offentlig myndighet, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd. NOKUTs vedtak overfor private institusjoner er derfor enkeltvedtak etter forvaltningsloven. De statlige institusjonene er ikke private rettssubjekter, og vedtak fattet overfor dem er ikke enkeltvedtak. Statlige institusjoner har dermed i utgangspunktet ikke rettigheter etter forvaltningsloven, slik som retten til å klage på et vedtak. Begrunnelsen for hjemmelen i universitets- og høyskoleloven § 2-1 femte ledd var blant annet å sikre samme klageordning for statlige og private institusjoner ved å gjøre unntak fra forvaltningslovens regler for behandling av klage over enkeltvedtak overfor private institusjoner.21 Siden statlige institusjoner i utgangspunktet ikke har klagerett fordi de ikke har rettigheter etter forvaltningsloven, ble klageretten innskrenket for private institusjoner i stedet for at man ga statlige institusjoner rettigheter etter forvaltningsloven.

Utvalget setter imidlertid spørsmålstegn ved om rettsoppfatningen som bestemmelsen i universitets- og høyskoleloven § 2-1 femte ledd bygger på, er riktig. Det følger av forvaltningsloven § 2 fjerde ledd at «[e]t forvaltningsorgan likestilles med privat rettssubjekt ved anvendelse av første ledd dersom organet har samme interesse eller stilling i saken som private parter kan ha». Statlige og private institusjoner har den samme interessen i vedtak som NOKUT fatter. Etter denne bestemmelsen har dermed også statlige institusjoner rettigheter på lik linje med private etter forvaltningsloven. Utvalget mener derfor at begrunnelsen for bestemmelsen i universitets- og høyskoleloven § 2-1 femte ledd baserer seg på en feil oppfatning av forvaltningsloven. På bakgrunn av dette anser utvalget at statlige institusjoner har full klagerett på lik linje med private institusjoner over NOKUTs vedtak om akkreditering.

29.3.4.2 Begrunnelse og hjemmel for begrenset omfang av prøvingen i klageinstansen

Klagebehandlingen av NOKUTs vedtak i saker om evaluering av kvalitetssikringssystemer og akkreditering og godkjenning av studier og institusjoner avviker fra forvaltningslovens regler, ved at omfanget av prøvingen av NOKUTs faglige vurdering begrenses til en legalitetskontroll. Hovedreglene etter forvaltningsloven er at klageinstansen kan prøve alle sider av et vedtak, jf. forvaltningsloven § 34.

Det følger av forvaltningsloven § 28 fjerde ledd at det i forskrift kan fastsettes klageregler som utfyller eller avviker fra klagereglene i forvaltningsloven på særskilte saksområder. Det er videre presisert at «[f]orskrift som begrenser klageretten eller som ellers vesentlig endrer reglene til skade for partsinteresser, kan bare gis når tungtveiende grunner taler for det». Det kreves ikke «tungtveiende grunner» for å fastsette særregler som er i de private partenes interesse, heller ikke når Stortinget fastsetter særreglene i lov.

I dagens regelverk er innskrenkningen av adgangen til å klage over NOKUTs akkrediteringsvedtak fastsatt i studiekvalitetsforskriften, med hjemmel i universitets- og høyskoleloven § 2-1. Utvalget mener at bestemmelsene i studiekvalitetsforskriften § 1-9 har en svært svak hjemmel i § 2-1. Ordlyden i universitets- og høyskoleloven § 2-1 femte ledd er spesifikt rettet mot private institusjoner, mens bestemmelsene i studiekvalitetsforskriften også innskrenker klageadgangen til de statlige institusjonene. § 2-1 femte ledd kan derfor ikke hjemle begrenset overprøving av faglige vurderinger i saker om akkreditering som gjelder statlige institusjoner.

Formuleringen i § 2-1 femte ledd er «unntas fra bestemmelsene i […]». Dette tilsier at bestemmelsen gir hjemmel for å unnta hele bestemmelser, og passer dermed ikke så godt som hjemmel for å vedta innskrenkninger i bestemmelsene. Dette samsvarer også med begrunnelsen for femte ledd om å frata private institusjoner klagerett. Hjemmelen passer dermed ikke til å begrense omfanget av klagenemndas overprøving og er etter utvalgets oppfatning uklar.

Universitets- og høyskoleloven § 2-1 femte ledd begrunnes i tillegg med at en «full behandling av NOKUTs vedtak i to instanser vil kunne føre til lang saksbehandlingstid og et stort byråkrati», og videre at «departementet kan derfor i forskrift gi hjemmel til innskrenkninger i forvaltningslovens klagebestemmelser, slik at det for eksempel bare er saksbehandlingsfeil som kan påklages, og ikke NOKUTs faglige vurderinger».22

Dette er argumenter som er relevante for at retten til å klage over NOKUTs vedtak skal være innskrenket. Utvalget mener derimot at begrunnelsen for å innskrenke klageadgangen bør være at NOKUT er et forvaltningsorgan med en særlig uavhengig stilling i saker som gjelder akkreditering, tilsyn og evalueringer. At NOKUT er faglig uavhengig i slike saker, innebærer blant annet at organet ikke kan instrueres, jf. universitets- og høyskoleloven § 2-1 første ledd. Faglig uavhengighet innebærer imidlertid etter sin ordlyd mer enn et forbud mot instruksjon; det innebærer også et forbud mot at NOKUTs faglige vurderinger skal overprøves av andre organer, som en klagenemnd. Ordlyden i § 2-1 første ledd hindrer etter utvalgets oppfatning en full overprøving av disse sakene i en klagenemnd. Skulle en full overprøving tillates, ville ikke NOKUT være faglig uavhengig i disse sakene.

NOKUTs vedtak i saker om akkreditering baseres på sakkyndiges vurderinger, og det er behov for særlig kompetanse for å treffe vedtak i disse sakene. NOKUT skal ta selvstendig stilling til innholdet i de sakkyndige vurderingene, og må derfor ha en viss faglig kompetanse selv på samme område. Det er NOKUTs styre som treffer vedtak om akkreditering.23 Sammensetningen i styret er tilpasset behovet for kompetanse i denne sakstypen. At NOKUT også er uavhengig i slike faglige spørsmål, tilsier at det bare er de rettslige sidene av styrets beslutninger som kan overprøves, og ikke det faglige skjønnet styret er sammensatt for å utøve.

Utvalget mener derfor at innskrenkningen av retten til å klage over NOKUTs vedtak om akkreditering kan hjemles i universitets- og høyskoleloven § 2-1 første ledd. Dette bør imidlertid presiseres tydeligere i lovbestemmelsen. Utvalget foreslår derfor å legge til i nytt lovforslag § 14-2 tredje ledd at «NOKUTs utøvelse av faglig skjønn i saker etter denne bestemmelsen kan ikke overprøves». På bakgrunn av dette mener utvalget også at gjeldende lov § 2-1 femte ledd kan oppheves.

29.3.4.3 Begrensninger i hvem som kan påklage vedtak om akkreditering

At hjemmelen for å innskrenke omfanget av prøvingen i klageinstansen er NOKUTs faglige uavhengighet, innebærer at regelen som innskrenker hvem som kan klage, ikke har hjemmel i lov, men bare følger av studiekvalitetsforskriften. Et krav om faglig uavhengighet kan ikke begrunne en innskrenkning i hvem som kan klage.

På bakgrunn av dette må det være tungtveiende grunner for å innskrenke hvem som kan klage, ettersom en slik innskrenkning bare er hjemlet i forskriften, jf. forvaltningsloven § 28 fjerde ledd. En annen løsning er at denne innskrenkningen også hjemles i loven.

Innskrenkningen i hvem som kan klage, innebærer at det bare er institusjonen selv som kan klage på NOKUTs vedtak om akkreditering, ettersom det er institusjonen selv som vedtaket «direkte gjelder for», jf. studiekvalitetsforskriften § 1-9 bokstav b. Etter forvaltningsloven § 28 har også andre «med rettslig klageinteresse» anledning til å klage på enkeltvedtak. For akkrediteringsvedtak kan for eksempel andre institusjoner og studenter ha rettslig klageinteresse.

Det kan være gode grunner til å innskrenke klageretten slik at kun bare institusjonen selv kan påklage et vedtak. Begrunnelsen som er gitt, er den samme som for universitets- og høyskoleloven § 2-1 femte ledd: Hensikten med at det bare er den aktuelle institusjonen eller søkeren som har rettslig klageinteresse i forvaltningslovens forstand, er å begrense NOKUTs arbeidsbyrde og unngå en omfattende og byråkratisk klagebehandling. Akkreditering fyller et nasjonalt formål i det å kvalitetssikre høyere utdanning. Akkreditering er ikke et begrenset gode; det tilkommer alle som søker om det og oppfyller et sett av kriterier. På denne måten er det et kvalitetsstempel som alle institusjoner kan få. Dette kan gi et argument for å begrense klageretten. Det må likevel vurderes om denne begrunnelsen er tungtveiende. Utvalget mener denne innskrenkningen i klageretten bør ha en nærmere og bedre begrunnelse, eller flyttes til loven.

Forarbeidene legger stor vekt på at klagebehandlingen ikke skal bli for omfattende og byråkratisk. I saker hvor det er oppnevnt faglig sakkyndige og saksbehandlingen er omfattende og ressurskrevende, vil det bli kostbart og tidkrevende dersom klageorganet skal ha myndighet til å prøve alle sider av saken.24 Utvalget anser at dette er relevante argumenter, men som nevnt ovenfor mener utvalget at innskrenkningen hovedsakelig bør begrunnes i NOKUTs faglige uavhengighet.

Det er heller ikke nødvendigvis alltid slik at vedtak basert på sakkyndige evalueringer fører til omfattende og langvarig klagebehandling. En klagenemnd skal etter forvaltningsloven § 34 prøve alle sider av det påklagede vedtaket, men det innebærer ikke nødvendigvis at nemnda må innhente nye sakkyndige uttalelser. I tilfeller der det er begrunnet tvil om hvorvidt den faglige evalueringen som er gjort, er riktig, er det nødvendig å innhente en ny sakkyndig evaluering. I andre tilfeller må klageinstansen vurdere om det som kommer frem i klagebehandlingen, tilsier at den opprinnelige sakkyndige uttalelsen kan legges til grunn eller om det er behov for enten supplerende sakkyndige uttalelser eller en fullstendig ny evaluering. En innskrenkning i klageinstansens prøvingsrett gjør at ikke alle sider av saken kan overprøves. Dersom det er tvil om hvorvidt de sakkyndiges vurdering er riktig, kan ikke klageinstansen i sakene som gjelder NOKUTs vedtak, beslutte å innhente ny vurdering, fordi det faglige skjønnet ikke kan overprøves.25 Utvalget anser at dette er argumenter som kan tale for at klageadgangen ikke bør innskrenkes.

29.3.4.4 Utvalgets anbefalinger

Utvalget har hatt begrenset tid til å hente inn nødvendige opplysninger om hvordan klagebehandlingen av NOKUTs vedtak om akkreditering fungerer. Klagesystemet fremstår til dels svakt begrunnet, og utvalget anbefaler derfor å gjøre en gjennomgang av systemet og av begrunnelsene som er gitt for innskrenkningene. Som et minimum anbefaler utvalget å innføre en hjemmel som tydeligere begrunner innskrenkningen i prøvingen av spørsmål hvor NOKUT er faglig uavhengig, eventuelt også å flytte innskrenkningen av hvem som kan klage fra forskriften til loven.

29.3.5 Forskriftshjemmel

I 2016 ble departementets myndighet til å gi forskrift som gjelder NOKUTs virksomhet samlet i universitets- og høyskoleloven § 2-1 sjette ledd. Begrunnelsen for endringen var at departementet så det som hensiktsmessig å samle forskriftsmyndigheten i én bestemmelse.26 Forskriftshjemmelen i universitets- og høyskoleloven § 2-1 sjette ledd er sentrert rundt tre temaer. Temaene gjelder «krav til kvalitetssikringssystemer og kvalitetsarbeid», «kriterier for akkreditering av institusjoner og studietilbud» og «saksbehandlingsregler for NOKUTs virksomhet», jf. universitets- og høgskoleloven § 2-1 sjette ledd bokstav a, b og c.

NOKUT foreslår å plassere forskriftshjemlene «krav til kvalitetssikringssystemer og kvalitetsarbeid» og «kriterier for akkreditering av institusjoner og studietilbud» der de saklig sett hører hjemme. NOKUT anfører at disse forskriftshjemlene omtaler utvalgte oppgaver som gjelder konkrete saklige områder. NOKUT foreslår at forskriftshjemmelen i universitets- og høyskoleloven § 2-1 sjette ledd bokstav c kan stå der den står i dag. Denne bestemmelsen er mer generell i sin utforming og gjelder saksbehandlingsregler for hele NOKUTs virksomhet. Utvalget er enig i NOKUTs forslag og foreslår å flytte § 2-1 sjette ledd bokstav a og b til bestemmelsene hvor de faglig sett hører hjemme. Utvalget mener at det ikke er behov for en hjemmel som gir departementet adgang til å fastsette saksbehandlingsregler om NOKUTs virksomhet, fordi dette kan departementet uansett gjøre. Utvalget foreslår derfor at dagens § 2-1 sjette ledd bokstav c ikke videreføres.

Det følger av universitets- og høyskoleloven § 2-1 sjette ledd at NOKUT kan gi «utfyllende forskrift om de samme emnene.» Dette omfatter hvilke krav som kan stilles til kvalitetssikringssystemene og til kvalitetsarbeidet, standarder og kriterier for akkreditering av institusjoner og studietilbud og saksbehandlingsregler. NOKUT foreslår i sitt innspill å fjerne denne forskriftsmyndigheten fra NOKUT fordi de anser at det er mest hensiktsmessig at departementet fastsetter forskriftene. NOKUT anfører blant annet at det ikke er hensiktsmessig at NOKUT gir utfyllende forskrift om de samme emnene som departementet. Videre anfører NOKUT at det fremstår som unødig kompliserende at departementet og NOKUT fastsetter hver sine forskrifter om grunnleggende samme tematikk rettet mot samme pliktsubjekter.

Utvalget er enig i at det er unødig kompliserende at NOKUT også er gitt forskriftsmyndighet i universitets- og høyskoleloven § 2-1 sjette ledd. At loven legger forskriftsmyndighet til ulike nivåer om de samme temaene, kan gjøre det komplisert for brukerne å finne frem til rett forskrift og sikre seg et fullt bilde av rettsområdet. Utvalget foreslår derfor å oppheve gjeldende § 2-1 sjette ledd siste setning.

Utvalget vil understreke at departementet som hovedregel bør ha myndigheten til å fastsette sentrale forskrifter, ikke underliggende organer. Underliggende organer kan eventuelt bistå i arbeidet med å utarbeide forskriftene.

NOKUT kommer videre med et innspill hvor de anfører at det er behov for en helhetlig gjennomgang av Kunnskapsdepartementets studiekvalitetsforskrift og NOKUTs studietilsynsforskrift. Sistnevnte gir utfyllende bestemmelser til departementets forskrift. NOKUT foreslår å samle disse to forskriftene i én forskrift.27

Utvalget er enig med NOKUT, og anbefaler å gjøre en gjennomgang av de to forskriftene med sikte på å slå dem sammen til én forskrift. Det er uheldig at rettskildebildet på dette området er omfangsrikt og fragmentert. En sammenslåing av disse to forskriftene kan bidra til en forenkling av regelverket og til at brukerne av regelverket lettere får oversikt over bestemmelsene.

I forlengelsen av dette viser utvalget til at det også anbefaler å sette i gang et arbeid med å gjennomgå alle forskriftene under universitets- og høyskoleloven, inkludert å se på om det er mulig å slå sammen flere forskrifter, eventuelt om det er mulig å slå alle forskriftene sammen til én forskrift, se punkt 9.3.