6 Utviklingstrekk fremover

6.1 Innledning

Basert på analyser av utviklingstrekk og megatrender globalt og nasjonalt mener utvalget at det kan identifiseres følgende ti utviklingstrekk som vil være relevante å se hen til ved utformingen av en ny lov:

• endringer i studentpopulasjonen

• læring hele livet

• digitalisering og kunstig intelligens

• åpen forskning

• strammere offentlige finanser

• økende forventninger til universitets- og høyskolesektoren om bidrag til samfunnsutviklingen

• FNs bærekraftmål og Parisavtalen

• polarisering og mistro til vitenskap

• økende internasjonalisering

• likestilling og mangfold

6.2 Den globale og den nasjonale konteksten

Universiteter og høyskoler er sentrale institusjoner for å frembringe og spre kvalitetssikret kunnskap i samfunnet og for allmenndannelsen i befolkningen. De er en del av en stadig tettere sammenvevd verden og må forholde seg til globale megatrender som kommer til å prege verden fremover. Samtidig er det enkelte utviklingstrekk som er mer spesifikke for Norge og som vil påvirke rammevilkårene for universiteter og høyskoler.

De globale megatrendene er formulert på ulike måter i ulike kilder.1 Men følgende temaer går igjen i de fleste:

• globalisering2 og økende gjensidig avhengighet

• demografiske endringer, herunder migrasjon, mobilitet og økende urbanisering

• risiko, sikkerhet og økende spenninger, inkludert klimaendringer og ressursknapphet

• høyere utdannet befolkning og kunnskapskultur, inkludert teknologiske gjennombrudd

• forskyvning av verdens økonomiske tyngdepunkt

• individualisering, helse og sunnhet

• økt polarisering og eliteforakt

I Meld. St. 29 (2016–2017) Perspektivmeldingen 2017 peker regjeringen på flere av de samme internasjonale utviklingstrekkene, men også på forhold som er særlig relevante for Norge:

• lavere avkastning av oljefondet (Statens pensjonsfond utland)

• mulig svekket verdi av petroleumsformuen

• synkende produktivitetsvekst

• aldrende befolkning, inkludert færre i arbeidsfør alder til å bære byrdene

• klimaendringer

• økt migrasjon

• digitalisering og automatisering

6.3 Ti utviklingstrekk som vil prege universitets- og høyskolesektoren

6.3.1 Endringer i studentbefolkningen

I 1969 var det ca. 27 000 studenter ved norske universiteter og høyskoler.3 I 2019 er tallet steget til ca. 261 000. Høyere utdanning har blitt et massefenomen, men potensialet for ytterligere vekst i studenttallet vil sannsynligvis være mindre fremover. Fallende fruktbarhet vil på lengre sikt gi lavere ungdomskull.4 Økende studietilbøyelighet og økt omfang av etter- og videreutdanning vil kunne trekke i motsatt retning når det gjelder antall studenter. Statistisk sentralbyrås (SSB) fremskrivning av studenttallet anslår en vekst på ti prosent mot 2060. Nivået på fremtidig innvandring vil også kunne påvirke studenttallet. De siste årene har innvandringen til Norge sunket markant. Hvordan den vil utvikle seg i fremtiden, er usikkert. Ettersom den eksisterende innvandrerbefolkningen er relativt ung, vil innvandrere og etterkommere av innvandrere på sikt utgjøre en økende del av studentmassen. I 2018 var denne andelen tolv prosent, mens den ifølge SSBs fremskrivning av studenttallet vil være 25 prosent i 2060. Befolkningsveksten vil trolig fortsette å komme særlig i de store byene, mens folketallet vil kunne gå ytterligere tilbake i distriktene.5

Studentbefolkningen vil bli mer heterogen etter hvert som flere tar høyere utdanning. Psykiske problemer er mer utbredt blant ungdom enn tidligere, noe som også vil stille høyere utdanningsinstitusjoner overfor nye og flere utfordringer. Den siste undersøkelsen av studentenes egenrapporterte helse og trivsel viste en forverring i deres psykiske helse.6 De siste ungdomskullene har vært mindre involvert i rus og kriminalitet og mer orientert mot skoleprestasjoner og utdanning enn tidligere ungdomskull. De studerer i større grad de fagområdene der utdanningsmyndighetene mener behovene for kompetent arbeidskraft er størst. På slutten av 1990-tallet var humaniora det største fagområdet målt i antall studenter. I 2018 var helse- og sosialfag det største fagområdet, tett fulgt av økonomisk-administrative fag og matematisk-naturvitenskapelige og teknologiske fag.7

6.3.2 Læring hele livet

Utvalget viser til at regjeringen ønsker å gjennomføre en kompetansereform for at befolkningens kompetanse ikke skal «gå ut på dato», og at flere skal stå i arbeid lenger.8 Hurtigere omstilling i samfunnet, ikke minst på grunn av teknologiske endringer, gjør at grunnutdanningene blir raskere utdatert, og at arbeidsstokkens behov for faglig påfyll øker. Universiteter og høyskoler er sammen med fagskoler viktige aktører i arbeidet med å sørge for et relevant etter- og videreutdanningstilbud av god kvalitet. Et ekspertutvalg har vurdert behovet for etter- og videreutdanning, om utdanningssystemet er i stand til å imøtekomme disse behovene, og om rammebetingelsene for investering i ny kompetanse er gode nok. Ekspertutvalget leverte sin utredning i juni 2019.9 I utredningen foreslås det en rekke tiltak for å styrke både tilbudet av og etterspørselen etter påfyll av kunnskap gjennom hele livet, også innenfor høyere utdanning. Et utvidet etter- og videreutdanningstilbud og større behov for jevnlig oppdatering av kunnskapen kan stimulere til endring av eksisterende opptaksmodeller og gradsstrukturer. Internasjonalt snakkes det for eksempel om abonnementsordninger for høyere utdanning.10 Livslang læring handler ikke bare om arbeidsstyrkens behov for å oppgradere kompetansen sin. Flere friske pensjonister vil kunne benytte seg av høyere utdanningstilbud med dannelse og selvutvikling som siktemål. Også blant de helt unge, under normal studiealder, vil det kunne bli flere studenter. For særskilt talentfulle og motiverte elever er det allerede mulig å ta universitetsfag mens de er i videregående opplæring.11

6.3.3 Digitalisering og kunstig intelligens

Digitalisering og kunstig intelligens endrer stadig nye bransjer. Høyere utdanning vil også bli påvirket. Bruk av digitale verktøy i undervisningen kan styrke det pedagogiske tilbudet, for eksempel gjennom mer varierte læringsformer, læringsanalyse og mer individuelt tilpasset opplæring. Teknologien bidrar også til økt spredning av digitale undervisningstilbud, som kan benyttes uavhengig av tid og rom. Massive Open Online Courses (MOOCs) er eksempler på at det er et stadig økende tilbud av strømmede ordinære forelesninger på nettet. Strømming av undervisningen gjør at mange studenter tilbringer mindre tid på campus enn før. Til tross for at universiteter og høyskoler i en viss forstand virtualiseres, vil det fortsatt være behov for fysiske læringsarenaer. Det er et grunnleggende menneskelig behov å møtes ansikt til ansikt, og utdanningsinstitusjonene har behov for at studentene er til stede for å sikre gode læringsmiljøer. Mange studier inneholder dessuten obligatoriske arbeidskrav, slik som gruppeundervisning eller laboratorieforsøk, som stadig vil gjøre det påkrevd at studentene møter opp på campus. Campusene må likevel kanskje i større grad enn hittil tiltrekke seg et bredere tilbud av servicefunksjoner for fortsatt å være attraktive studiesteder.12

Innenfor forskning åpner digitalisering og kunstig intelligens for innsamling og analyse av store datamengder i en helt annen skala enn før. Datamengden som samles inn gjennom sensorer og tingenes Internett13, vokser eksponentielt.14 Utviklingen stiller også universiteter og høyskoler overfor nye utfordringer. Det gjelder for eksempel hvordan teknologi utnyttes best i pedagogisk øyemed, og hvordan store datasett kan bevares og tilrettelegges for gjenbruk i forskningen. Mange av dataene som genereres for eller som kan brukes i forskning, omhandler personopplysninger. Det vil stille institusjonene og de enkelte ansatte overfor krav om å ivareta informasjonssikkerhet, personvern, forskningsetikk og forskningsansvarlighet.

6.3.4 Åpen forskning

Åpen forskning er en pågående prosess som påvirker hvordan forskning utføres og kunnskap deles.15 Åpen forskning betyr at det legges til rette for at alle forskningsresultater, – artikler og – data, som hovedregel skal publiseres på en måte som gjør at materialet blir gratis tilgjengelig for offentligheten. Åpen publisering av artikler innebærer også en endring i kostnads- og arbeidsfordelingen. Mens publisering frem til nå stort sett har skjedd i abonnementsbaserte tidsskrifter, er det et ønske om å gå over til åpen tilgang. Da må institusjonene eventuelt også overta en del av arbeidet med publiseringen, for eksempel å gjøre artikler tilgjengelige i åpne digitale arkiver.

Mer åpenhet om forskningsresultater, forskningsdata og selve forskningsprosessen vil stimulere til økt spredning og bruk av resultater og data. Det vil også gi mer innovasjon og høyere samfunnsmessig avkastning av ressursene som investeres i forskning. Engasjerte borgere vil i større grad bidra til datainnsamling og til folkefinansiering av forskning og være med på å sette prioriteringer.16 Forskningen må i større grad involvere og samordnes med andre samfunnsaktører. Ikke minst gjelder det den utfordringsdrevne forskningen, der engasjement fra og samspill med næringsliv, offentlige myndigheter og sivilsamfunn er nødvendig for å finne gode løsninger som kan anvendes i større skala. Selv om utviklingen går i retning av større åpenhet, skjer dette i ulik takt innenfor ulike fagfelt og i ulike deler av verden.

6.3.5 Strammere offentlige finanser

Flere eldre og relativt færre i yrkesaktiv alder vil gi økt press på velferdsstatens tjenestetilbud. Ved fremleggingen av statsbudsjettet for 2020 varslet regjeringen at Norge må føre en strammere finanspolitikk fremover. Det gir mindre rom for nye og kostbare budsjettsatsinger, og krever evne og vilje til å omprioritere mellom sektorene. Norske universiteter og høyskoler har i internasjonal sammenheng en høy andel basisfinansiering direkte over offentlige budsjetter. Basisfinansieringen har vært økende de senere årene, fra 74 prosent i 2007 til 76 prosent i 2018. I flere andre europeiske land er det derimot gjennomført til dels betydelige kutt i budsjettene til universiteter og høyskoler i løpet av samme periode. Store kutt i overføringene til universiteter og høyskoler er foreløpig ikke et tema i Norge. Regjeringens ABE-reform (avbyråkratisering og effektivisering) har riktignok gitt årlige budsjettkutt fra 0,5 til 0,8 prosent i budsjettet til hver universitets- og høyskoleinstitusjon hvert år siden 2014. Til tross for ABE-reformen har det vært realvekst i sektorens samlede budsjetter i perioden, blant annet fordi summen av nye satsinger overstiger kuttene. Universitets- og høyskolesektoren kan likevel komme til å trenge flere og mer sammensatte finansieringskilder fremover, for å kunne realisere nye satsinger og innfri egne ambisjoner. Mange europeiske land, inkludert de nordiske, tilbyr som hovedregel fortsatt gratis høyere utdanning. I Norge er det bred politisk enighet om at gratisprinsippet skal bestå, se kapittel 18. Det vil imidlertid kunne bli nødvendig å vurdere avgrensningene av prinsippet på nytt, for eksempel i lys av forventningene til universiteter og høyskoler om å øke tilbudet om livslang læring. Etter- og videreutdanning vil i større grad enn i dag kunne bli betalingsstudier i fremtiden.

6.3.6 Økende forventninger om bidrag til samfunnsutviklingen

Politikere og offentlige myndigheters forventninger til universiteter og høyskolers bidrag i samfunnsutviklingen har stadig vokst de siste tiårene. Det handler om mer enn å utdanne flere kandidater med høy og relevant kompetanse og å bidra til den internasjonale kunnskapsutviklingen gjennom forskning av høy kvalitet. Samfunnsoppdraget er i større grad enn før rettet mot innovasjon og nyskaping i samspill med næringsliv og offentlig sektor. Universiteter og høyskoler skal være motorer i den regionale utviklingen, og de skal bidra til nødvendig omstilling i næringslivet, jf. at betydningen av petroleumssektoren i norsk økonomi vil være fallende i årene som kommer. Det forventes også mer enn tidligere at universitets- og høyskolesektoren skal bidra til å møte vår tids samfunnsproblemer, som er både komplekse og globale i sin natur, for eksempel klimaendringer.17 Videre vil det at vi lever lenger og fødselstallet går ned, kreve at det offentlige tjenestetilbudet endres. I denne omstillingen er høyere utdannings samspill med samfunnet helt nødvendig for å finne nye og innovative løsninger. Flere har derfor tatt til orde for at universiteter og høyskolers samlede oppdrag har blitt for stort.18 Det er likevel ikke grunn til å tro at forventningene til hva denne sektoren skal løse, vil bli mindre. Kunnskap står i sentrum både for universiteter og høyskolers virksomhet, og for samfunnsutviklingen. Institusjonene i sektoren har forskjellige utgangspunkt og forutsetninger for å møte forventningene. Noen institusjoner er små og spesialiserte, mens andre er store breddeinstitusjoner. Omfanget av forskning og faglig utviklingsarbeid er ulikt, og det samme gjelder graden av integrering i nasjonalt og internasjonalt nettverkssamarbeid. Det er sektoren samlet som må løse samfunnsoppdraget, og ikke den enkelte institusjon for seg. Mer arbeidsdeling vil kunne bli nødvendig for å utnytte knappe ressurser mer effektivt.

6.3.7 FNs bærekraftsmål og Parisavtalen

FNs bærekraftsmål (2030-agendaen) skal bidra til at verden oppnår en utvikling som er både sosialt, miljømessig og økonomisk bærekraftig.19 Klimaendringer og tap av mangfold og natur er en overordnet trussel mot en slik utvikling. Gjennom Parisavtalen20 av 2015 har Norge forpliktet seg til innen 2030 å redusere nasjonale klimagassutslipp med minst 40 prosent i forhold til 1990-nivå.21 Utdanning, forskning og innovasjon er sentrale virkemidler for å nå både bærekraftsmålene og målet i Parisavtalen. Universiteter og høyskoler har derfor en sentral rolle å spille i oppfølgingen av begge disse globale fellesløftene for en bedre fremtid.

6.3.8 Polarisering og mistro til vitenskap

I mange vestlige land er det en tiltakende polarisering og splittelse i befolkningen langs flere politiske skillelinjer. En skillelinje som har blitt viktigere går forenklet sagt mellom en høyt utdannet, urban og globalt orientert del av befolkningen og en lavere utdannet, mer rural og mer nasjonalt orientert del av befolkningen.22 Selv om det er flere som tar høyere utdanning, vil det fortsatt være mange som ikke tar slik utdanning. Både splittelsen i befolkningen i Storbritannia i etterkant av folkeavstemningen om fortsatt medlemskap i EU (Brexit), og «de gule vestenes» opprør i Frankrike fra høsten 2018 er eksempler på en slik polarisering langs nye politiske skillelinjer. Andre utviklingstrekk som kan bidra til polarisering i befolkningen er økende økonomisk ulikhet og globalisering. Sosiale medier har fått en økende betydning som informasjonskilde, og vi har sett eksempler på hvordan de blir benyttet til å forsterke polariseringen ved at de brukes til å spre desinformasjon, løgn og propaganda. Dette kan også påvirke resultatene i demokratiske valg. Når politikken og samfunnet blir mer polarisert er det desto viktigere med kilder til kunnskap som har bred aksept på tvers av skillelinjer. Samtidig kan polarisering påvirke universiteter og høyskolers evne til å fylle denne rollen. I USA har universitetene blitt en stadig større arena for identitetspolitikk.23 Autoritære og halvautoritære politiske regimer er på fremmarsj over hele verden. I flere kvasidemokratier og selverklærte illiberale demokratier er verdier som akademisk frihet under press. De sosiale mediene er effektive talerør for grupper som fornekter forskningsbasert, kvalitetssikret kunnskap. Mistillit til vitenskap øker, illustrert for eksempel gjennom vaksinemotstandere og klimaskeptikere, som har blitt mer synlige i offentligheten. Det er spor av denne utviklingen også i Norge. En internasjonal spørreundersøkelse viste at nordmenn, sammen med saudi-arabere og amerikanere, er mest skeptiske til at klimaet endrer seg, og mest tilbøyelige til å mene at mennesket bare delvis er ansvarlig.24 Universiteter og høyskoler er som institusjoner for kunnskap og dannelse spesielt viktige for å styrke tilliten til vitenskap og faktakunnskap.

6.3.9 Økende internasjonalisering

Forskning og høyere utdanning er internasjonale aktiviteter og norske forskere samarbeider stadig mer med forskere i andre land. Stadig flere internasjonalt mobile forskere kommer til Norge og arbeider ved universiteter og høyskoler. I 2007 var 16,7 prosent av det faglige personalet ved norske universiteter og høyskoler innvandrere med utdanning fra utlandet. I 2014 var denne andelen steget til 22,3 prosent.25 En høy andel utlendinger i det faglige personalet kan imidlertid gjøre det mer krevende å bevare norsk som fagspråk, jf. kapittel 14. Det er også langt flere internasjonale studenter i Norge enn for bare ti år siden. Riktignok er andelen internasjonale studenter i Norge fortsatt lav, også sammenlignet med de andre nordiske landene, men det er et politisk mål om mer studentutveksling, særlig å få flere norske studenter på opphold i utlandet. Antallet doktorgradsutdannede i verden er sterkt økende. Det er flere som satser på en akademisk karriere og konkurransen om stillinger hardner til. Norge er et attraktivt land for utenlandske søkere til akademiske stillinger.26 Disse faktorene tilsier at antallet utlendinger som kommer for å jobbe ved norske universiteter og høyskoler vil fortsette å vokse. Internasjonal mobilitet bidrar til mer mangfold i norsk universitets- og høyskolesektor. Det er imidlertid tegn til stagnasjon i tallet på internasjonalt mobile studenter, særlig fra Asia. En årsak kan være at land som Kina etter hvert har fått et godt utbygd høyere utdanningssystem.27

6.3.10 Likestilling og mangfold

Oppmerksomheten på det å legge til rette for likestilling og mangfold på ulike arenaer i samfunnet, som arbeidsliv, politikk og idrett, blir større. Mangel på likestilling og mangfold kan lett dokumenteres ved statistikk og vitenskapelige rapporter og er et resultat av et samspill mellom mange samvirkende faktorer som fører til at folk ikke får like muligheter.28 Dette omtales som forskjellsbehandling på strukturelt grunnlag. Lovgivningen har i økende grad utviklet seg fra et individuelt vern mot diskriminering til et større fokus på de som «eier strukturene», det vil si myndighetene og styret som virksomhetens øverste organ. Det har resultert i regler om aktivitetsplikt og rapporteringsplikt om hvilke tiltak virksomheten har satt i gang for å sikre et systematisk arbeid for å oppnå likestilling og mangfold.29

Mangfold i ledelsen og blant de ansatte bedrer innovasjonen og lønnsomheten for bedriftene til beste for samfunnet.30 Kjennetegn ved personer, for eksempel kjønn, sosial bakgrunn, innvandrerstatus og funksjonsnedsettelser, skal ikke være til hinder for at den enkelte skal få brukt sine evner og få fulgt sine interesser i utdanning og arbeid.

Etter at høyere utdanning ble et massefenomen, representerer universitets- og høyskolesektoren i større grad enn for 50 år siden et tverrsnitt av befolkningen. Det er fortsatt likevel lite mangfold i mange fagmiljøer. For eksempel søker kvinner seg i stor grad til studier som kvalifiserer for yrker i offentlig sektor, for eksempel helse- og sosialfag og lærerutdanninger. Menn dominerer innenfor de tekniske fagene, som i stor grad retter seg mot behov i det private næringslivet.31 Siden gutter generelt får dårligere karakterer enn jenter på skolen, er imidlertid flertallet av fagene med høyest inntakskrav i ferd med å bli kvinnedominerte fag, for eksempel medisin, jus og psykologi.32 Menn er likevel fortsatt overrepresentert i toppstillingene i akademia.

Personer med lavt utdannede foreldre studerer i mindre grad enn de med høyt utdannede foreldre, og de har høyere frafall fra studiene.33 Ungdom med innvandrerbakgrunn i Norge har høye forventninger til å lykkes i livet. En ny studie antyder at mange av dem også får det til. To viktige årsaker er at de gjør mer lekser enn norsk majoritetsungdom, og de ønsker å gjøre foreldrene sine stolte.34 Foreløpig er antallet faglig ansatte med bakgrunn som andregenerasjons innvandrere marginalt i norsk akademia. Videre innsats for å øke mangfoldet blant studenter og ansatte vil fortsette å stå på agendaen for universiteter og høyskoler fremover.

6.3.11 Utviklingstrekkene og utvalgets arbeid

Der det er relevant har utvalget trukket inn i sine vurderinger de utfordringene og mulighetene disse utviklingstrekkene stiller universitets- og høyskolesektoren overfor. I noen tilfeller har det resultert i forslag om endringer i loven. For eksempel mener utvalget at universiteter og høyskoler skal spille en sentral rolle i å oppfylle FNs bærekraftsmål. Utvalget foreslår derfor å inkludere bærekraft i lovens formålsbestemmelse. En annen problemstilling som utvalget har drøftet er at hetsing og trakassering av faglig ansatte som ytrer seg i samfunnsdebatten er et økende problem. Utvalget har derfor foreslått en presisering i bestemmelsen om akademisk frihet, slik at institusjonenes ansvar for å verne om de ansattes utøvelse av den akademiske friheten kommer klarere frem.

Publisering av forskningsartikler i internasjonale tidsskrifter innebærer at de er vurdert og kvalitetssikret av fagfeller. Dette indikerer at forskningen holder høy kvalitet. Det er også et klart ønske fra norske utdanningsinstitusjoner å markere seg internasjonalt. I tillegg blir det stadig flere faglig ansatte med utenlandsk bakgrunn i universitets- og høyskolesektoren. Utvalget ser at dette kan føre til at mange velger å bruke for eksempel engelsk som fagspråk. Utvalget fremhever derfor universitetene og høyskolenes ansvar for å utvikle og ivareta det norske fagspråket, slik at samfunnsdebatten kan gjennomføres på norsk.

Utvalget mener det er viktig at loven er teknologinøytral, det vil si at den ikke forutsetter bruk av en bestemt form for teknologi, kommunikasjonsmåter eller lignende. Lovens ordlyd må med andre ord være formulert på en slik måte at den ikke hindrer bruk av ny teknologi. Et eksempel i dagens lov er § 4-1 (2) om valg til studentorgan: «[D]et [skal] avholdes urnevalg blant studentene, med mindre det i allmøte enstemmig er bestemt noe annet.» Utvalget foreslår derfor å fjerne begrepet «urnevalg» fra loven, da det kan oppfattes som om valg må gjennomføres ved at stemmesedler av papir legges i en urne.