5 Den politiske konteksten – kvalitet og struktur

5.1 Innledning

I tiden som har gått siden dagens universitets- og høyskolelov ble utarbeidet og vedtatt, er det særlig to store politiske reformer som har preget universitets- og høyskolesektoren: Kvalitetsreformen og Strukturreformen, se punkt 5.2 og 5.3. Andre viktige politiske initiativer som har bidratt til å forme rammebetingelsene for universitets- og høyskolesektoren de senere årene, er introduksjonen av Langtidsplan for forskning og høyere utdanning og Kvalitetsmeldingen. I denne perioden har norsk forskning og høyere utdanning blitt stadig mer orientert mot internasjonalt samarbeid.

Professor Ivar Bleiklie har analysert hvordan utviklingen i høyere utdanning fra 1990-årene til vår tid har vært drevet frem av reformer basert på en styringsmodell hvor kvalitet og effektivitet i forvaltning og drift av høyere utdanningsinstitusjoner skulle oppnås ved hjelp av styrings- og ledelsesteknikker inspirert av privat sektor – benevnt New Public Management (NPM)1. Bleiklie skriver:

Summing […], recent comparative studies suggest that NPM-inspired reforms have had a global impact on HE (les: Higher Education) internationally in four respects: (1) the ideology in terms of which reforms are justified focusing on more efficient institutions and higher quality of teaching and research, (2) the emergence of formal structural arrangements for institutional evaluation and competitive research funding, (3) the emergence of managerial structures and proliferation of formal procedures in order to ascertain the achievement of efficiency and quality goals, and, (4) although universities still may enjoy considerable institutional autonomy, the connection between institutional and individual autonomy has been seriously weakened, if not severed.

5.2 Kvalitetsreformen

Mjøs-utvalgets utredning, NOU 2000: 14 Frihet med ansvar. Om høgre utdanning og forskning i Norge, beredte grunnen for Kvalitetsreformen. Utvalget presenterte et omfattende forslag til et kvalitetsløft for høyere utdanning og forskning. Forslagene ble til konkret politikk gjennom St.meld. nr. 27 (2000–2001) Gjør din plikt – Krev din rett. Kvalitetsreform av høyere utdanning. Universitets- og høyskoleloven fra 2005, som bygger på NOU 2003: 25 Ny lov om universiteter og høyskoler (Ryssdal-utvalget), var også et ledd i Kvalitetsreformen. Kvalitetsreformen var en vidtrekkende reform med endringer både i utdanningene og i styringen og finansieringen av universiteter og høyskoler. Den ble innført gradvis i perioden 2001–2005, men den største og mest omfattende omleggingen skjedde på studiesiden med virkning fra og med høstsemesteret 2003.

5.2.1 Endringer i studiene

Kjernen i Kvalitetsreformen var at studentene skulle lykkes med gjennomføring av studiene. Det skulle skje gjennom strukturerte og integrerte utdanningsløp, bedre utnyttelse av studieåret, økt vekt på læringsmiljø, mer studentaktive læringsformer, tettere oppfølging, mer tilbakemelding underveis i studiene og et insentivbasert finansieringssystem.

Økt internasjonalisering av studiene var en sentral målsetting i Kvalitetsreformen. Alle studenter som ønsket det, skulle få tilbud om opphold i utlandet som en del av studiet. Flere studenter fra andre land ved norske læresteder skulle også være et mål i internasjonaliseringsarbeidet. Et annet mål var at norske miljøer skulle være attraktive arbeidsplasser for utenlandske akademikere. En forutsetning var at universiteter og høyskoler utviklet studietilbud på engelsk. Fellesgrader med universiteter og høyskoler i andre land ble introdusert som et virkemiddel for å lykkes i dette arbeidet. Helhetlig og systematisk kvalitetsarbeid skulle i større grad enn tidligere prege høyere utdanning. Universiteter og høyskoler ble pålagt å etablere interne systemer for kvalitetssikring. På nasjonalt nivå ble NOKUT opprettet for å sikre og fremme kvalitet i høyere utdanning og fagskoleutdanning.

5.2.2 Endringer i styringen

Kvalitetsreformen skulle også styrke strategisk kapasitet og gi bedre ledelse ved institusjonene gjennom økte fullmakter, for eksempel når det gjaldt mulighetene til å opprette og legge ned studietilbud. Reformen åpnet for å ansette faglige ledere på alle nivåer. Den innebar også flere eksternt utpekte styremedlemmer ved institusjonene, og studentene fikk en styrket posisjon i styrene.

Siden dagens universitets- og høyskolelov ble vedtatt i 2005, har universiteter og høyskoler hatt mulighet til å velge mellom to styre- og ledelsesmodeller. Den ene modellen har valgt rektor og ansatt direktør, der rektoren også er styreleder. Direktøren er styrets sekretær og institusjonens øverste administrative leder. Den andre modellen har rektor ansatt som øverste leder, og rektor har også rollen som styrets sekretær. I sistnevnte modell peker Kunnskapsdepartementet ut ett av de eksterne styremedlemmene til å være styrets leder.

Flere fullmakter skulle også bidra til et smidigere samspill med samfunns- og arbeidsliv. Institusjonene fikk samtidig større handlingsrom gjennom innføring av nettobudsjettering og nye fullmakter til å organisere den eksternt finansierte virksomheten.

5.2.3 Endringer i finansieringen

Som del av Kvalitetsreformen ble det innført et nytt finansieringssystem for universiteter og høyskoler. Tidligere ble institusjonene finansiert ut fra innsatsfaktorer, for eksempel antall studenter og studieplasser. Det nye finansieringssystemet var delvis resultatbasert, med indikatorer for resultater fra både utdanning og forskning. Målet var å belønne institusjoner som bidro til at studentene gjennomførte utdanningene de startet på, og som oppnådde gode forskningsresultater, for eksempel ved å tiltrekke seg konkurranseutsatt ekstern finansiering og å øke volumet på og kvaliteten i den vitenskapelige publiseringen. På den ene siden innebar Kvalitetsreformen at institusjonene fikk økt frihet til selv å velge hvordan de skulle arbeide for å oppnå gode resultater og høyere kvalitet. På den andre siden innebar reformen at institusjonene fikk mer ansvar for faktisk oppnådde resultater, blant annet gjennom koblingen til finansiering i det nye finansieringssystemet. For å øke den norske forskningskapasiteten fulgte myndighetene gjennom hele 2000-tallet opp Kvalitetsreformen med en betydelig satsing på øremerkede stipendiatstillinger til universiteter og høyskoler.

5.2.4 Resultater

Resultatutviklingen i universitets- og høyskolesektoren har vært gunstig på flere av de sentrale områdene i Kvalitetsreformen. I 2003 hadde 62 prosent av de som begynte i høyere utdanning åtte år tidligere, fullført en grad. I 2018 hadde dette tallet steget til 66 prosent.2

Den vitenskapelige publiseringen har økt betydelig, langt mer enn veksten i antall faglig ansatte alene skulle tilsi. En evaluering av publiseringsindikatoren viste at publiseringsøkningen har skjedd uten at det har gått på bekostning av kvaliteten i publiseringen.3 Antall avlagte doktorgrader er mer enn doblet siden 2003, fra 723 til 1564 i 2018.4

Antall studenter på utvekslingsopphold i 2018 var langt høyere enn i 2003. Særlig er det flere innreisende utvekslingsstudenter, antallet er nesten tredoblet. Antallet utenlandske studenter som tar hele grader i Norge har i samme periode økt betydelig, mens tallet på norske studenter som tar hele grader utenlands, nesten ikke har vokst.5 Disse tallene gir grunnlag for å si at internasjonaliseringen på utdanningssiden i langt større grad har skjedd hjemme enn ute.

5.3 Strukturreformen

Den andre store politisk initierte reformen i universitets- og høyskolesektoren er Strukturreformen. Sektoren gikk i perioden 2015–2017 gjennom omfattende institusjonsfusjoner som reduserte antall statlige høyere utdanningsinstitusjoner fra 33 til 21. Den bakenforliggende motivasjonen for Strukturreformen var målet om bedre kvalitet. Allerede i 2008 pekte NOU 2008: 3 Sett under ett – Ny struktur i høyere utdanning (Stjernø-utvalget) på at den skjerpede konkurransen om studenter, ansatte og forskningsmidler satte det norske systemet for høyere utdanning under press. Utvalget viste til at mange små og perifert beliggende studiesteder slet med rekruttering av både studenter og ansatte. Flere evalueringer tydet på sviktende kvalitet i utdanninger og forskning som er sentrale for velferdssamfunnet. Mulighetene for at høyskoler kunne bli universitet bidro til en spredning av ressurser og opprettelse av mange små og smale master- og doktorgradsprogrammer. For å skape større og mer robuste enheter foreslo derfor Stjernø-utvalget å endre strukturen i høyere utdanning ved å slå sammen institusjoner.

5.3.1 Konsentrasjon for kvalitet

Stjernø-utvalgets forslag ble de første årene fulgt opp gjennom SAK-prosesser (samarbeid, arbeidsdeling, konsentrasjon). Enkelte institusjoner slo seg sammen, men det store endringstrykket oppsto først med Meld. St. 18 (2014–2015) Konsentrasjon for kvalitet. Ifølge meldingen var strukturendringer nødvendige ut fra både globale, nasjonale og regionale behov.

Større, mer solide og mer profilerte institusjoner skulle bidra til å ruste sektoren bedre for fremtiden. Stortingsmeldingen la til grunn at Norge trenger akademiske miljøer som kan hevde seg i den internasjonale konkurransen om forskningsmidler, de beste studentene og ansatte. Bare gjennom dette kan norske akademiske miljøer bidra til å drive forskningsfronten fremover og delta i den verdensomspennende kunnskapsdugnaden for å møte store globale utfordringer. Utfordringene kan være klimaendringer, sikkerhet og beredskap, ny teknologi, sykdommer og epidemier, migrasjon, fattigdom, tap av biologisk mangfold og sikker tilgang på rent vann, ren energi og mat. Som nasjon trenger vi en kunnskapsbase for å håndtere omstillinger, demografiske endringer og teknologiske skifter. Bedrifter og offentlige virksomheter trenger tilgang på godt kvalifisert arbeidskraft og solid forskning. Konkurransekraften til et høykostland som Norge avhenger av tilgang på en arbeidsstyrke med høy og relevant kompetanse, god omstillingsevne og evne til å delta i den teknologiske utviklingen. Dette er nødvendige forutsetninger for å opprettholde velferdsstaten. Landet består av regioner med ulike fortrinn og ulik næringsstruktur. Derfor er det nødvendig med institusjoner som klarer å ivareta regionenes behov og bidra til videre utvikling av egen region. Dette siste er blitt tydelig understreket ved introduksjonen av utviklingsavtaler.

For å vurdere om de enkelte institusjonene hadde tilstrekkelig solide fagmiljøer, la departementet i stortingsmeldingen vekt på en rekke kriterier: årsverk i førstestillinger, søkning, gjennomføring i studiene, studentenes tidsbruk, vitenskapelig publisering, eksterne forskningsinntekter, størrelse på doktorgradsutdanningene, internasjonal orientering og samspill og samarbeid. Hensikten med kriteriene var ikke å gi en helhetlig vurdering av kvaliteten ved institusjonene, men at de skulle representere de mest relevante faktorene i struktursammenheng.

5.3.2 Resultater

Strukturprosessene som fulgte etter Meld. St. 18 (2014–2015) Konsentrasjon for kvalitet, førte til følgende institusjonssammenslåinger:

• Høyskolene i Harstad og Narvik gikk inn i Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet. Høgskolen i Tromsø og Universitetet i Tromsø hadde alt i 2009 slått seg sammen på frivillig grunnlag.

• Høyskolene i Nord-Trøndelag og Nesna samt Universitetet i Nordland dannet Nord universitet.

• Høyskolene i Sør-Trøndelag, Ålesund og Gjøvik gikk inn i NTNU.

• Høyskolene i Bergen, Sogn og Fjordane samt Stord/Haugesund dannet Høgskulen på Vestlandet.

• Kunsthøgskolen i Bergen gikk sammen med Universitetet i Bergen.

• Høyskolen i Buskerud og Vestfold, og høyskolen i Telemark slo seg sammen til det som siden er blitt Universitetet i Sørøst-Norge.

• Høyskolene i Lillehammer og Hedmark dannet Høgskolen i Innlandet.

I privat del av sektoren har det også skjedd fusjoner:

• Misjonshøgskolen i Stavanger, Haraldsplass diakonale høgskole, Høgskolen Betanien og Diakonhjemmet Høgskole slo seg i 2016 sammen til VID vitenskapelige høgskole. Fra og med 2018 er også Høyskolen Diakonova innlemmet i VID.

I tillegg kjøpte Høyskolen Kristiania i 2017 opp Westerdals Oslo School of Arts, Communication and Technology og i 2019 Musikkteaterhøyskolen og Norges dansehøyskole. Øvrige statlige og private høyere utdanningsinstitusjoner har ikke gjort strukturendringer på institusjonsnivå etter at Konsentrasjon for kvalitet ble lagt frem. Per desember 2019 er det i alt 21 statlige universiteter og høyskoler under Kunnskapsdepartementet og ni institusjonsakkrediterte private høyskoler.6

Det er foreløpig for tidlig å si om målene med Strukturreformen er nådd. Forskningsrådet utlyste i 2018 en forskningsbasert evaluering av reformen. Evalueringen ble tildelt et prosjekt ledet av Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning (NIFU).7

5.4 Økende internasjonalisering

Internasjonaliseringen av både høyere utdanning og forskning har vært økende de siste tiårene. Å styrke nasjonens evne til å møte de utfordringene og mulighetene denne utviklingen byr på, har vært en viktig motivasjon for både Kvalitetsreformen og Strukturreformen. Med internasjonalisering menes både at forskere er oppdatert om den internasjonale forskningsfronten og kan trekke inn slike forskningsresultater i egen forskning og undervisning, at studenter og forskere kan reise utenlands på studie- og forskningsopphold, og tilsvarende at utenlandske forskere og studenter kan søke seg til norske læresteder. Det strategiske perspektivet på internasjonalt utdanningssamarbeid ble understreket i St.meld. nr. 14 (2008–2009) Internasjonalisering av utdanning.8 Stortingsmeldingen slo fast at kvalitet og relevans er grunnleggende kriterier for internasjonaliseringen og den inneholdt klare forventninger til universiteter og høyskoler om større strategisk oppmerksomhet på internasjonalisering. Institusjonene ble oppfordret til å konsentrere institusjonsavtaler om forsknings- og utdanningssamarbeid til færre, men kvalitativt bedre aktører. Ifølge stortingsmeldingen er kortere utvekslingsopphold positivt, fordi studentene da bringer med seg hjem impulser som også andre studenter kan ha glede av. Erasmus+ er EUs program for utdanning, opplæring, ungdom og idrett. Deltakelse i utdanningsdelen av Erasmus+ skal bidra til at flere unge, gjennom studier og opplæring i andre land, opparbeider seg den kompetansen det faktisk er behov for. Dette skal gjøre dem mer attraktive på arbeidsmarkedet i sitt eget hjemland, og det skal også bidra til arbeidsmobilitet mellom de europeiske landene. Kunnskapsdepartementet lanserte i 2016 strategiske mål for utdanningssamarbeidet i Erasmus+. Blant annet er det et mål at programmet skal bidra til økt kvalitet i norsk utdanning og til at norsk utdanning hevder seg internasjonalt. Aktiviteten i Norge skal økes, og Erasmus+ skal brukes som et virkemiddel i utviklingen av norsk politikk. Gjennom avtaler mellom norske og utenlandske universiteter og høyskoler skal programmet blant annet legge til rette for økt studentutveksling og samarbeid om fellesgrader.

Den hittil siste forskningsmeldingen, Meld. St. 18 (2012–2013) Lange linjer, slår fast at internasjonalt samarbeid om forskning er viktig, men at internasjonaliseringsarbeidet bør bli mer målrettet og strategisk. Norske myndigheter og høyere utdanningsinstitusjoner bør etterstrebe god sammenheng mellom nasjonal og internasjonal virkemiddelbruk, og mellom utdanning og forskning i internasjonalt samarbeid. Ifølge stortingsmeldingen er EUs rammeprogrammer en viktig arena for internasjonalisering av norsk forskning. I 2014 la regjeringen frem Strategi for forsknings- og innovasjonssamarbeidet med EU. I strategien er hovedmålene at samarbeidet skal bidra til økt kvalitet, økt innovasjonsevne, økt velferd og videreutvikling av det norske forsknings- og innovasjonssystemet.

Samarbeid utenfor Europa er også viktig for Norge. Panorama-strategien fra 2015 handler om det bilaterale samarbeidet om forskning og høyere utdanning med Brasil, India, Japan, Kina, Russland og Sør-Afrika. Denne strategien hviler også på prinsippene kvalitet og relevans, i tillegg til gjensidighet og langsiktighet.

5.5 Langtidsplanen – et nytt verktøy

I 2014 kom den første langtidsplanen for forskning og høyere utdanning i Meld. St. 7 (2014–2015) Langtidsplan for forskning og høyere utdanning 2015–2024. Formålet med planen var å skape større forutsigbarhet og langsiktighet i prioriteringer og bevilgninger til satsing på disse politikkområdene. Planen inneholdt tverrgående og overordnede mål, seks langsiktige, delvis tematiske prioriteringer og konkrete opptrappinger for den kommende fireårsperioden. I tråd med forutsetningene da den første versjonen ble lagt frem, reviderte regjeringen planen etter fire år. Det resulterte i Meld. St. 4 (2018–2019) Langtidsplan for forskning og høyere utdanning 2019–2028. De overordnede målene ligger fast: Planen skal bidra til styrket konkurransekraft og innovasjonsevne og til at vi klarer å møte store samfunnsutfordringer og utvikle fagmiljøer av fremragende kvalitet. Fire langsiktige prioriteringer er videreført fra første versjon: 1) hav, 2) klima, miljø og miljøvennlig energi, 3) fornyelse i offentlig sektor og bedre offentlige tjenester, og 4) muliggjørende og industrielle teknologier. En femte prioritering er ny: samfunnssikkerhet og samhørighet i en globalisert verden. Den nye prioriteringen er et resultat av at humanioraperspektivene fikk lite oppmerksomhet i den første planen, og at den generelle samfunnsutviklingen går i retning av et stadig mer komplekst trusselbilde og økende polarisering. Planen om økonomiske satsinger i inneværende fireårsperiode er rettet mot et teknologiløft, forskning og utviklingsarbeid for fornyelse og omstilling i næringslivet og kvalitet i høyere utdanning.

5.6 Kultur for kvalitet i utdanningen

Strukturreformen la grunnlag for sammenslåinger som virkemiddel for å få utdanning og forskning av bedre kvalitet. Med Meld. St. 16 (2016–2017) Kultur for kvalitet i høyere utdanning (Kvalitetsmeldingen) rettet regjeringen blikket mot utdanningsvirksomheten ved universiteter og høyskoler. Målet med Kvalitetsmeldingen er imidlertid langt på vei det samme som med Strukturreformen: å ruste samfunnet bedre til å møte utfordringer og å bidra til å utvikle samfunnet globalt, nasjonalt og regionalt. For å oppnå det må universiteter og høyskoler tilby oppdaterte og relevante utdanninger som motiverer til læring og gjennomføring. Kvalitet i høyere utdanning innebærer at studentene skal oppnå best mulig læringsresultater og personlig utvikling, møte relevante utdanninger som forbereder dem godt på fremtidig yrkeskarriere og aktiv deltakelse i et demokratisk og mangfoldig samfunn. Regjeringen understreker i stortingsmeldingen at kvaliteten i norsk høyere utdanning gjennomgående er god, og at det beste vi har nasjonalt, kan måle seg med det beste som finnes internasjonalt. Likevel er det stadig rom for å bli bedre. Målene for Kvalitetsmeldingen er at

• alle studenter skal møte krevende og engasjerende studier

• alle studenter skal møtes som ansvarlige deltakere i egen læring og integreres godt i det sosiale og akademiske fellesskapet

• studieprogrammene skal ha tydelige læringsmål og god helhet og sammenheng

• alle studenter skal møte aktiviserende og varierte lærings- og vurderingsformer, der digitale muligheter utnyttes

• studieprogrammene skal utvikles i samarbeid med arbeidslivet

• alle studenter skal møte undervisere med god faglig og utdanningsfaglig kompetanse

• utdanning og undervisning skal verdsettes høyere i akademia

For å stimulere til kvalitetskultur og kvalitetsutvikling i utdanningene krever regjeringen blant annet at institusjonene utvikler meritteringssystemer for de som gir utdanning, og at de i større grad benytter fagfellevurdering og kollegaveiledning i utdanningsvirksomheten sin. Videre er det etablert en kvalitetsarena for utlysning av prosjektmidler som skal stimulere til kunnskap, kompetanse og innovasjon i utdanningene. Arenaen forvaltes av Direktoratet for internasjonalisering og kvalitetsutvikling i høyere utdanning (Diku).

5.7 Pågående politiske prosesser

Kunnskapsdepartementet har satt i gang flere politiske prosesser med relevans for høyere utdanning. Kompetansereformen Lære hele livet skal sikre at arbeidstakere som trenger det, får faglig påfyll, slik at de kan takle omstillinger bedre og stå lenger i arbeidslivet.9 Universiteter og høyskoler har som tilbydere av etter- og videreutdanning en viktig rolle i Kompetansereformen.

Norske studenter drar ikke på utveksling utenlands i så stor utstrekning som regjeringen ønsker. I en kommende stortingsmelding om mobilitet vil regjeringen foreslå ulike tiltak for å stimulere til at flere reiser på utenlandsopphold i løpet av studietiden.

Etter planen skal regjeringen legge frem en stortingsmelding om arbeidsrelevans våren 2021. Ambisjonen for stortingsmeldingen er å styrke kvaliteten og arbeidsrelevansen i høyere utdanning. Utdanningen skal forberede studentene bedre på arbeidslivet, og arbeidslivet skal få tilgang på relevant kompetanse som kan bidra til utvikling og omstilling. Ambisjonene skal nås gjennom

• bedre og mer gjensidig samarbeid mellom universiteter og høyskoler og arbeidslivet om samfunnets kunnskapsbehov, utvikling av høyere utdanning og studentenes læring

• å styrke kvaliteten på praksis i utdanninger med mye obligatorisk praksis

• å styrke arbeidstilknytningen til utdanninger som har svak arbeidstilknytning i dag, inkludert økt bruk av praksis

• å styrke innovasjon og entreprenørskap i høyere utdanning

Regjeringen besluttet i 2019 at det skal utarbeides en stortingsmelding om styringspolitikk for statlige universiteter og høyskoler. Meldingen skal etter planen legges frem våren 2021. Regjeringen ønsker å sikre en helhetlig styringspolitikk som på best mulig måte legger til rette for universitetenes og høyskolenes langsiktige faglige og strategiske utvikling. Meldingen skal sette rammer for utviklingen av høyere utdanning og forskning de neste 20 årene.