19 Studentenes læringsmiljø

19.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår følgende:

• Et eget kapittel i loven om læringsmiljø og studentrepresentasjon, for å synliggjøre viktigheten av at studentene skal ha et godt læringsmiljø og andre lovbestemte rettigheter for studentene.

• En modernisering av begrepet læringsmiljø, med mindre fokus på det fysiske læringsmiljøet og større fokus på at læringsmiljøet inkluderer tilrettelegging, det psykososiale læringsmiljøet, det organisatoriske læringsmiljøet, og det digitale og pedagogiske læringsmiljøet.

• Lovfesting av et forbud mot gjengjeldelse når en student varsler om kritikkverdige forhold.

• Plikten til å ha læringsmiljøutvalg med en 50–50 fordeling mellom studentene og institusjonene videreføres.

• Studentsamskipnadenes observatørstatus i læringsmiljøutvalget lovfestes. Å bestemme organiseringen av læringsmiljøutvalget for øvrig er opp til universitetene og høyskolene.

• Presiseringen av at «styret skal innenfor sitt ansvarsområde arbeide for å forebygge og forhindre trakassering og seksuell trakassering» videreføres ikke, fordi plikten fremgår av likestillings- og diskrimineringsloven.

• Tilretteleggingsbestemmelsen i dagens § 4-3 femte ledd videreføres, slik at kravet om tilrettelegging gjelder både studenter med utfordringer av varig/alvorlig art og de med midlertidige utfordringer.

• Tilretteleggingsbestemmelsen endres slik at den igjen fullt ut gjelder for Svalbard.

• Bestemmelsen om studentombud videreføres med enkelte justeringer. Utvalget foreslår at studentombudets mandat fastsettes i loven, og at institusjonenes og departementets hjemmel til å gi forskrifter om studentombudet tas ut.

• En rett til mentorordning for studentene lovfestes ikke.

19.2 Læringsmiljø og universell utforming

19.2.1 Gjeldende rett

Det følger av universitets- og høyskoleloven1 § 4-3 første ledd at studentene skal ha et godt studiemiljø, og at det er styret som har det overordnede ansvaret for dette. Bestemmelsens andre ledd stiller krav om at det fysiske og psykiske arbeidsmiljøet skal være fullt forsvarlig ut fra en samlet vurdering av hensynet til studentenes helse, sikkerhet og velferd.

Arbeidsmiljølovens2 bestemmelser gjelder i utgangspunktet ikke for studenter og elever. I arbeidsmiljøloven § 1-6 første ledd bokstav a er det imidlertid fastsatt at arbeidsmiljølovens bestemmelser om helse, miljø og sikkerhet gjelder for «elever ved institusjoner som har undervisning eller forskning som formål når disse utfører arbeid i virksomhet som går inn under loven». I forskrift om arbeidsmiljølovens anvendelse for personer som ikke er arbeidstakere3, er det presisert at «elever ved institusjoner som har undervisning eller forskning som formål skal når de utfører arbeid som ledd i praktisk opplæring, og arbeidet foregår under forhold som kan innebære fare for deres liv og helse, anses som arbeidstakere i forhold til arbeidsmiljøloven kapittel 1, 2, 3, 4, 5, 18 og 19, med unntak av § 19-2». Som hovedregel er det i stedet bestemmelsene i universitets- og høyskoleloven § 4-3 som regulerer kravene til studenters arbeids- eller studiemiljø.

Kravene i § 4-3 andre ledd bokstavene a til i er fastsatt som funksjonsbestemmelser. Dette innebærer at institusjonene skal finne hensiktsmessige og kostnadseffektive løsninger som tilfredsstiller lovens krav. Det kan gjøres lokale vurderinger av hva som vil være tilfredsstillende standarder ved det enkelte studiested og for det enkelte studium. Studentene kan ikke etter denne bestemmelsen kreve de samme individuelle tilpasningene som en arbeidstaker har krav på etter arbeidsmiljøloven. Dette har bakgrunn i den grunnleggende forskjellen i relasjonen mellom student og utdanningsinstitusjon på den ene siden og arbeidstaker og arbeidsgiver på den andre.4 En student med funksjonsnedsettelse eller andre særskilte behov kan kreve individuelle tilpasninger, jf. omtalen av dette under punkt 19.3.

Utdanningsinstitusjonene har ansvaret for å legge til rette for at den enkelte student skal ha de rette forutsetningene, både fysisk og psykisk, for å tilegne seg den kunnskapen som forventes av studiet. Læringsmiljø må ses i sammenheng med gjennomføring og læringsutbytte.

Det følger av likestillings- og diskrimineringsloven5 § 17 at både statlige og private virksomheter rettet mot allmennheten har plikt til universell utforming av virksomhetens alminnelige funksjoner. Plikten gjelder også for universiteter og høyskoler. Med universell utforming menes «utforming eller tilrettelegging av hovedløsningen i de fysiske forholdene, inkludert informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT), slik at virksomhetens alminnelige funksjoner kan benyttes av flest mulig, uavhengig av funksjonsnedsettelse», jf. likestillings- og diskrimineringsloven § 17 andre ledd. Universell utforming innebærer at omgivelsene utformes på en slik måte at de kan brukes av alle mennesker i så stor utstrekning som mulig uten særskilt tilrettelegging. Universell utforming ved utdanningsinstitusjonene løser likevel ikke ethvert behov for studenter som har en funksjonsnedsettelse. Derfor har universitets- og høyskoleloven supplerende regler om rett til individuell tilrettelegging både for studenter med funksjonsnedsettelse og for studenter med andre særskilte behov. Individuell tilrettelegging skal ikke erstatte universell utforming, men skal være et supplement i tilfeller der den universelle utformingen ikke dekker individuelle behov for tilrettelegging.6 Individuell tilrettelegging omtales i punkt 19.3.

Det stilles de samme krav om universell utforming til statlige og private utdanningsinstitusjoner. Universell utforming er til nytte for hele studentmassen. Alle læresteder skal derfor ha handlingsplaner for universell utforming. Universell utforming følger også av FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD)7.

19.2.2 Utvalgets vurderinger

For studentene er et godt læringsmiljø en forutsetning for god studiekvalitet. Det kan være avgjørende både for nivået på læring og for om studenter velger eller føler seg tvunget til å avslutte sitt studieløp. Hvordan miljøet påvirker læringen, er avgjørende, og selv lave nivåer av støy, uheldige psykososiale forhold og dårlig organisering kan ta oppmerksomheten bort fra læring og grunnen til at studentene tar utdanning. Lovfestingen av studenters rett til et godt læringsmiljø skal sikre at studenter skal kunne fokusere på læring og utdanne seg til å bli kompetente og dannede samfunnsborgere. Et godt læringsmiljø skal også bidra til at individuelle forhold ved studenten, for eksempel funksjonsnedsettelser, ikke skal være til hinder for at han eller hun har lik mulighet til å ta høyere utdanning.

Utvalget viser til at bestemmelsen om læringsmiljø favner mye og at kravene som stilles til læringsmiljøet i universitets- og høyskoleloven fremstår som vage og utdaterte. Dette kan gjøre regelverket lite hensiktsmessig og vanskelig tilgjengelig for studentene.

Etter utvalgets vurdering er det nødvendig å oppdatere dagens bestemmelse om læringsmiljø i tråd med utviklingen som har skjedd siden bestemmelsen kom inn i loven. Bestemmelsen er i dag først og fremst rettet mot fysiske forhold ved utdanningsinstitusjonen, men sier lite om andre viktige faktorer som påvirker læringsmiljøet. Utvalget foreslår derfor å lage et eget kapittel om læringsmiljø i forslaget til ny lov.

Utvalget viser også til at gjeldende universitets- og høyskolelov ikke har noen klar definisjon av begrepet læringsmiljø utover at læringsmiljø regnes som «det fysiske og psykiske arbeidsmiljø». I tillegg lister § 4-3 andre ledd bokstav a til i opp krav til det fysiske arbeidsmiljøet. Hvordan begrepet læringsmiljø forstås, varierer fra institusjon til institusjon.

Utvalget har mottatt flere innspill om læringsmiljøet, blant annet fra Universell. Universell arbeider på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet og har et nasjonalt ansvar for å koordinere arbeidet som gjøres med universell utforming og tilrettelegging ved utdanningsinstitusjonene. Universell har foreslått å modernisere begrepet «læringsmiljø». Norsk studentorganisasjon har også kommet med tilsvarende innspill. Utvalget støtter hovedelementene i disse forslagene. Begrepet «læringsmiljø» bør etter utvalgets vurdering omfatte følgende elementer:

• Fysisk læringsmiljø. Dette inkluderer bygninger og omgivelser og kravet til universell utforming. Med universell utforming menes tilpasning av produkter, omgivelser, programmer og tjenester på en slik måte at de kan brukes av alle mennesker i så stor utstrekning som mulig uten at det er behov for tilpasning og spesiell utforming.

• Tilrettelagt læringsmiljø. Universell utforming løser ikke ethvert behov som studenter med funksjonsnedsettelse har, og derfor er supplerende regler om rett til individuell tilrettelegging nødvendig både for studenter med funksjonsnedsettelse og for studenter med andre særskilte behov. Individuell tilrettelegging skal ikke erstatte universell utforming, men er et supplement i tilfeller hvor den universelle utformingen ikke dekker individuelle behov for tilrettelegging, jf. FN-konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne.

• Psykososialt læringsmiljø. Dette dreier seg først og fremst om de mellommenneskelige forholdene, hvor trivsel og samhandling står sentralt. Det psykososiale læringsmiljøet består av en rekke faktorer knyttet til studiet, medstudenter og institusjonen. Sosialt miljø, kultur og velferd bidrar til å fremme det psykososiale læringsmiljøet.

• Organisatorisk læringsmiljø. Som en del av et godt læringsmiljø må det være et system for tilbakemelding og medvirkning, gjerne som en del av institusjonens kvalitetssystem. Organisatorisk læringsmiljø gjelder forhold relatert til hvordan studiene er organisert, ulike studieadministrative systemer, struktur og organisering av arbeidet med læringsmiljø med videre.

• Digitalt læringsmiljø. Det digitale læringsmiljø handler om faktorer som berører bruk og utvikling av IKT i læring, og hvordan IKT brukes, integreres og utnyttes som en del av den pedagogiske virksomheten innenfor hvert enkelt fagområde.

• Pedagogisk læringsmiljø. Det pedagogiske læringsmiljøet omhandler utforming av læringsmål, form og innhold for et studieprogram eller emne, slik som valg av læringsaktiviteter og vurderingsformer, eller hvordan det faglige innholdet ellers presenteres. Det pedagogiske læringsmiljøet påvirkes av studentenes forutsetninger for læring, med utgangspunkt i ulike læringsstiler, behov og preferanser, og av deres kulturelle og personlige bakgrunn.

De forskjellige begrepene glir noe over i hverandre, men har til felles at de berører studentenes studiesituasjon.

Det er også viktig at studentenes lovmessige vern ved varsling styrkes. I innspill til utvalget har studentombudet ved Universitetet i Oslo meldt om at cirka halvparten av studentene som henvender seg dit om kritikkverdige forhold velger å la være å melde fra til institusjonen.8 Universitetet i Oslo viser også til at studenttillitsvalgte og saksbehandlere i «si fra»-mottakene har meldt fra om at studentenes frykt for negative konsekvenser er en av årsakene til at studenter ikke å varsler om kritikkverdige forhold ved institusjonen.

Studenter har rett til å varsle om kritikkverdige forhold ved utdanningsinstitusjonen, og flere av institusjonene har et «si fra»-system som legger til rette for at studenter kan varsle om kritikkverdige forhold. Studenter som varsler kan likevel bli utsatt for gjengjeldelse. Lovverket bør derfor sikre at studentene er omfattet av regler for varsling og vern mot gjengjeldelse. Det følger av arbeidsmiljøloven § 2 A-2 at «gjengjeldelse mot arbeidstaker som varsler i samsvar med § 2 A-1 er forbudt». Utvalget mener studenter som varsler må ha samme vern, og har inkorporert dette i lovforslaget.

Utvalget viser til at statlige og private utdanningsinstitusjoner som er rettet mot allmennheten, har plikt til å sikre universell utforming av virksomhetens alminnelige funksjon, jf. likestillings- og diskrimineringsloven.

Universitetene og høyskolene har det overordnede ansvaret for studentenes læringsmiljø, mens studentsamskipnaden har i oppgave å ta seg av studentenes velferdsbehov ved det enkelte lærested, jf. studentsamskipnadsloven9 § 3. Alle institusjoner som omfattes av universitets- og høyskoleloven, skal som hovedregel være tilknyttet en studentsamskipnad, jf. studentsamskipnadsloven § 4. Utdanningsinstitusjonen og studentsamskipnaden skal samarbeide om ansvaret for studiemiljøet og studentvelferden. Dette følger både av universitets- og høyskoleloven § 4-3 første ledd og av forskrift om studentsamskipnader § 16.

Regulering av forholdet mellom utdanningsinstitusjonene og studentsamskipnadene er nærmere omtalt i kapittel 36. For å tydeliggjøre utdanningsinstitusjonenes ansvar for studentenes læringsmiljø og studentvelferden, i samarbeid med studentsamskipnadene, foreslår utvalget at det tas inn en ny bestemmelse i universitets- og høyskoleloven om forholdet til studentsamskipnadene om at alle institusjoner skal være tilknyttet en studentsamskipnad. I tillegg skal bestemmelsen videreføre regelen i dagens § 4-3 første ledd andre punktum om at styret skal legge forholdene til rette for et godt og inkluderende læringsmiljø og arbeide for å bedre studentvelferden, i samarbeid med studentsamskipnadene. En slik bestemmelsen vil innebære noe dobbeltregulering, ettersom plikt til å være tilknyttet en studentsamskipnad også fremgår av studentsamskipnadsloven. Utvalget ønsker i utgangspunktet å unngå slik dobbeltregulering, men anser at det er hensiktsmessig i dette tilfellet for å sikre studentenes læringsmiljø og velferd generelt.

I dag har Arbeidstilsynet ansvar for tilsyn med § 4-3 sjette ledd. I Norsk studentorganisasjons gjennomgang av lovverket omkring læringsmiljøet ba de om en oversikt over tilsynene Arbeidstilsynet har utført med læringsmiljøet ved høyere utdanningsinstitusjoner i Norge10. Det viste seg at det er gjennomført få eller ingen tilsyn i henhold til dagens § 4-3 sjette ledd. Der det er gjennomført tilsyn, har ikke studenter vært til stede. Utvalget ser med bekymring på dette siden Arbeidstilsynet har et lovpålagt ansvar for å føre slikt tilsyn. Utvalget anbefaler at Kunnskapsdepartementet går i dialog med Arbeidstilsynet, om hvordan dette arbeidet kan styrkes. Utvalget foreslår å lovfeste NOKUTs ansvar for tilsyn med institusjonens arbeid med læringsmiljøet gjennom deres tilsyn av kvalitetssystemet samt at DIFI skal føre tilsyn med det digitale læringsmiljøet. Dette fremgår av lovforslaget § 7-7.

19.3 Individuell tilrettelegging ved funksjonsnedsettelse og andre særskilte behov

19.3.1 Gjeldende rett

Grunnloven § 109 andre ledd sier at «statens myndigheter skal sikre […] like muligheter til høyere utdannelse på grunnlag av kvalifikasjoner». Det skal derfor være like muligheter for alle som er kvalifisert til å ta høyere utdanning, uavhengig av personlige forhold eller den enkeltes økonomiske bakgrunn. Dette sikres blant annet gjennom universell utforming og individuell tilrettelegging.

Ifølge universitets- og høyskoleloven § 4-3 femte ledd har studenter med funksjonsnedsettelse og studenter med særskilte behov rett til egnet individuell tilrettelegging av lærested, undervisning, læremidler og eksamen. Tilretteleggingen skal sikre likeverdige opplærings- og utdanningsmuligheter. Retten gjelder tilrettelegging som ikke innebærer en uforholdsmessig byrde for utdanningsinstitusjonen.

I Prop. 89 L (2018–2019) Endringer i universitets- og høyskoleloven og fagskoleloven (studentombud, trakassering og tilrettelegging) foreslo Kunnskapsdepartementet å styrke den retten studenter med funksjonsnedsettelse og studenter med andre særskilte behov har til å få studiehverdagen tilrettelagt. Lovendringen ga studentene en sterkere rett til tilrettelegging ved at det kun er når det foreligger en uforholdsmessig byrde for institusjonene at det ikke er krav om tilrettelegging. Før lovendringen var kravet at institusjonen måtte tilrettelegge så langt det var «mulig og rimelig». Endringen innebar at institusjonene nå må strekke seg lenger for å tilrettelegge. Lovforslaget skulle bidra til at studenter, med funksjonsnedsettelse og studenter med andre særskilte behov, får den samme muligheten til å ta høyere utdanning som andre studenter. Målet var også å bygge ned samfunnsskapte funksjonshemmende barrierer og å hindre at nye skapes. Lovendringen trådte i kraft 1. august 2019.

Tilretteleggingsplikten i både gjeldende og tidligere universitets- og høyskolelov omfatter flere persongrupper enn tilretteleggingsbestemmelsen i likestillings- og diskrimineringsloven. Sistnevnte bestemmelse omhandler bare tilrettelegging for studenter med funksjonsnedsettelse av en viss varighet og alvorlighetsgrad.

Kunnskapsdepartementet presiserte i lovproposisjonen at utdanningsinstitusjonen ikke har plikt til å iverksette tiltak som medfører en uforholdsmessig byrde for virksomheten, jf. den likelydende begrensningen i likestillings- og diskrimineringsloven § 21 andre ledd. Det må vurderes skjønnsmessig om utformingen eller tilretteleggingen medfører en uforholdsmessig stor byrde for virksomheten. Det understrekes at statlige og private utdanningsinstitusjoner som er rettet mot allmennheten, har plikt til å sikre universell utforming av virksomhetens alminnelige funksjon. Når institusjonene skal vurdere om utformingen eller tilretteleggingen medfører en uforholdsmessig byrde, skal de særlig legge vekt på tilretteleggingens effekt for å bygge ned barrierene for studenter med funksjonsnedsettelse, de nødvendige kostnadene ved tilretteleggingen, institusjonenes ressurser, sikkerhetsmessige hensyn og vernehensyn.

Det fremgår av proposisjonen at siden statlige universiteter og høyskoler i hovedsak er finansiert over statsbudsjettet og private høyskoler baserer seg på en kombinasjon av offentlig støtte og privat betaling, skal det mye til for at utdanningsinstitusjonene skal kunne avslå individuell tilrettelegging med henvisning til at dette vil medføre en uforholdsmessig byrde. Tilretteleggingsplikten avgrenses likevel slik at tilretteleggingen ikke kan gå på bekostning av de faglige kravene som stilles i den enkelte utdanning.

Selv om individuell tilrettelegging kan være en utfordring for utdanningsinstitusjoner som har mange studieprogrammer med mye praksis eller obligatorisk fremmøte, vil også studenter i slike studieprogrammer ha krav på tilrettelegging med de begrensninger som følger av loven. Det vil si at tilretteleggingen ikke fører til at de faglige kravene i utdanningen reduseres.

Det ble gjort unntak for Svalbard, slik at lovendringen ikke gjelder der.

19.3.2 Utvalgets vurderinger

Ifølge Verdens helseorganisasjon (WHO) lever rundt 15 prosent av verdens befolkning med en form for funksjonsnedsettelse. Læringsmiljøundersøkelsen utført av Universell og TNS Gallup i 2012 viste også at 15 prosent av studentene ved universiteter og høyskoler har en form for varig (fysisk eller psykisk) funksjonsnedsettelse som påvirker muligheten til å gjennomføre høyere utdanning. Dette ble rapportert blant 8600 studenter på syv ulike læresteder i undersøkelsen.

Utdanningsinstitusjonene har ansvar for at alle studenter har et godt og inkluderende læringsmiljø av høy kvalitet. Det innebærer blant annet at de skal sikre at også studenter med funksjonsnedsettelse og studenter med andre særskilte behov av mer midlertidig karakter får kvalitetssikrede tilbud og tjenester tilpasset sitt behov. Rett til tilrettelegging følger også av FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD).

Utvalget viser til at tilretteleggingen ved universiteter og høyskoler skal ta utgangspunkt i forutsetningene og behovene til studenten som trenger tilrettelegging. Det må vurderes konkret hva den enkelte student har behov for. Tilrettelegging kan skje både gjennom generelle tiltak overfor hele studentgruppen eller gjennom spesifikke tiltak rettet kun mot den aktuelle studenten. Tilretteleggingen kan skje innenfor eller utenfor det ordinære undervisningsopplegget. Retten til tilrettelegging omfatter både fysiske og andre forhold ved lærestedet, undervisningsopplegget, læremidlene og eksamen. Tilretteleggingen skal sikre likeverdige opplærings- og utdanningsmuligheter, både når det gjelder kvalitet, og når det gjelder omfang.

For at studentene skal få likeverdige muligheter i høyere utdanning er utdanningsinstitusjonene pålagt å arbeide forebyggende. Det handler om å utvikle universelle løsninger som inkluderer flest mulig studenter i de ordinære løsningene. Når universell utforming ikke er tilstrekkelig, skal utdanningsinstitusjonen sammen med studenten vurdere hva som vil være en egnet individuell tilrettelegging.

Formålet med tilretteleggingsplikten er å sikre like muligheter til å studere, ikke å sette studenter med funksjonsnedsettelse eller studenter med andre særskilte behov i en bedre posisjon enn andre studenter, eller å gi dem særlige rettigheter. For at man skal oppnå likebehandling, må det iverksettes konkrete tiltak tilpasset behovene til den enkelte student.11 Når det gjelder studenter med varig eller alvorlig grad av funksjonsnedsettelse og studenter med midlertidige utfordringer, foreslår utvalget at gjeldende lovbestemmelse videreføres, men med enkelte språklige justeringer. I forslaget presiserer utvalget at det må vurderes/avveies om tilretteleggingen innebærer en uforholdsmessig byrde for utdanningsinstitusjoner, det vil si en byrde som veier tyngre enn de positive effektene av tilretteleggingen for den enkelte student. Utvalget viser til at plikten til universell utforming og individuell tilrettelegging er avgrenset mot tiltak som medfører en uforholdsmessig byrde for virksomheten.12

Utvalget presiserer at tilretteleggingen ikke må føre til en reduksjon av de faglige kravene som stilles til utdanningen. Dette er også en videreføring av gjeldende rett. Det som menes med at de faglige kravene i utdanningen ikke skal reduseres, er for eksempel at studenten ikke kan fritas for obligatoriske deler av utdanningen. For eksempel kan ikke studenter med dyskalkuli fritas fra prøve i medikamentregning på sykepleierstudiet. En slik tilrettelegging vil i tilfelle føre til at deler av studiet ikke blir bestått eller avlagt, noe som igjen vil føre til at disse studentene for eksempel ikke får autorisasjon på grunn av at vitnemålet ikke er komplett. Utvalget understreker, slik det også ble gjort i forarbeidene til gjeldende bestemmelse, at det er viktig at alle som fullfører og består en utdanning, har oppnådd det fastsatte læringsutbyttet.

Utvalget viser til at gjeldende universitets- og høyskolelov gjelder på Svalbard, jf. universitets- og høyskoleloven § 1-2 femte ledd som sier at loven gjelder for Svalbard hvis ikke annet er bestemt. Utvalget foreslår å videreføre denne bestemmelsen, jf. punkt 10.5. Kun ett sted i loven er det gjort unntak fra regelen om at loven gjelder på Svalbard, og det er i bestemmelsen om tilrettelegging for studenter med særskilte behov i § 4-3 femte ledd fjerde setning. Unntaket trådte i kraft 1. august 2019. Det følger av § 4-3 femte ledd fjerde setning at høyere utdanningsinstitusjoner på Svalbard bare «så langt det er mulig og rimelig» skal legge studiesituasjonen til rette for studenter med særskilte behov.

Utvalget mener at reglene om universell utforming og individuell tilrettelegging ved utdanningsinstitusjonene også skal gjelde fullt ut på Svalbard. Utvalget viser særlig til Norges forpliktelser etter FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne, som gjelder for hele det norske territoriet, også på Svalbard.13 Norge signerte konvensjonen i 2007 og ratifiserte den i 2013. Det betyr at Norge er forpliktet til å følge det som står i konvensjonen. Konvensjonen artikkel 24, som omhandler retten til utdanning for mennesker med nedsatt funksjonsevne, er omtalt i boks 19.1.

FN-konvensjonen legger til grunn at alle mennesker har en iboende verdighet og verdi, like og umistelige rettigheter, og at dette er grunnlaget for frihet, rettferd og fred i verden. I artikkel 1 står formålet med konvensjonen, som er «å fremme, verne om og sikre mennesker med nedsatt funksjonsevne full og likeverdig rett til å nyte alle menneskerettigheter og grunnleggende friheter, og å fremme respekten for deres iboende verdighet». Konvensjonspartene forplikter seg dermed til å sikre og fremme full gjennomføring av alle menneskerettigheter og grunnleggende friheter for alle mennesker med nedsatt funksjonsevne, uten diskriminering av noe slag på grunn av nedsatt funksjonsevne, blant annet gjennom lovgivningstiltak for å virkeliggjøre rettighetene som er nedfelt i konvensjonen, jf. artikkel 4 nr. 1.

I dag er den eneste høyere utdanningsinstitusjonen på Svalbard Universitetssenteret på Svalbard (UNIS). UNIS er verdens nordligste høyere utdanningsinstitusjon og den ligger i Longyearbyen på 78º N. UNIS tilbyr emner på bachelor-, master- og doktorgradsnivå i arktisk biologi, arktisk geologi, arktisk geofysikk og arktisk teknologi. Tilbudet er svært populært blant studenter verden over. UNIS er et aksjeselskap som er eid av Kunnskapsdepartementet. Det ble etablert i 1993 for å gi utdanning på universitetsnivå i arktiske studier, gjennomføre forskning av høy kvalitet og bidra til utviklingen av Svalbard som en internasjonal forskningsplattform.

Utvalget mener at det er uheldig at studentene som velger å ta et semester ved UNIS, ikke får den samme muligheten for tilrettelegging som studenter på fastlandet. De vil da ikke ha de samme rettighetene som de har ved hjeminstitusjonen. Dette fører til at studenter med en rett til tilrettelegging ved sin institusjon på fastlandet, ikke nødvendigvis kan hevde den samme rettigheten når de oppholder seg ved UNIS på Svalbard.

De særlige forholdene som råder på Svalbard, gjør at det er behov for tilpasninger i regelverket i tråd med de overordnede målene i norsk svalbardpolitikk. Sentrale deler av velferdslovgivningen gjelder for eksempel ikke på Svalbard, blant annet på grunn av skattemessige forhold og målet om at Longyearbyen ikke skal være et livsløpssamfunn. Utvalget har forståelse for disse hensynene. Likevel er det utvalgets vurdering at en tilretteleggingsplikt i universitets- og høyskoleloven tilsvarende den som gjelder på fastlandet ikke vil legge press på øvrige offentlige tjenester. Den vil heller ikke utløse krav på andre ytelser eller andre typer tilrettelegging fra det offentlige. Utvalget mener Norges forpliktelser etter FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne må følges opp, og at tilretteleggingsplikten derfor må gjelde på Svalbard slik den gjelder på fastlandet. Utvalget foreslår derfor å fjerne bestemmelsen i universitets- og høyskoleloven § 4-3 femte ledd fjerde setning.

19.4 Individuell tilrettelegging ved graviditet og etter fødsel

19.4.1 Gjeldende rett

Det fremgår av universitets- og høyskoleloven § 4-5 første ledd at studenter som får barn under studiene, skal ha rett til permisjon fra studiene under svangerskap og til omsorg for barn, jf. universitets- og høyskoleloven § 4-5 første ledd. Det betyr at studenten under permisjonen opprettholder sin status som student med de rettigheter som følger etter universitets- og høyskoleloven og tilhørende forskrifter. Det følger også av forskrift om studentsamskipnader14 § 17 tredje ledd at studenter i fødselspermisjon etter universitets- og høyskoleloven § 4-5 første ledd kan velge om de vil betale semesteravgift og dermed ha mulighet til å benytte seg av studentsamskipnadens velferdstjenester under permisjonstiden. Studenter som ikke har behov for å benytte studentvelferdstjenestene under permisjonen kan velge ikke å betale semesteravgift.

En student har rett til utsatt eksamen ved fødsel, jf. universitets- og høyskoleloven § 4-5 første ledd tredje setning. Rettighetene er forskjellige for mor og far noe som skyldes deres ulike biologiske funksjon i forbindelse med graviditet, fødsel og barsel. Bestemmelsen tar utgangspunkt i arbeidsmiljøloven, slik at mor har rett til utsatt eksamen hvis eksamensdatoen er i perioden fra tre uker før termin til seks uker etter fødsel, se arbeidsmiljøloven § 12-4 og folketrygdloven § 14-9 sjette ledd.15 Når det gjelder rettigheter for far til å få utsatt eksamen, tar universitets- og høyskoleloven også her utgangspunkt i arbeidsmiljøloven, som gir far rett til to uker fri etter fødsel, jf. arbeidsmiljøloven § 12-3 første ledd. Institusjonene står fritt til å gi fedre (eller mødre) rett til lengre utsettelse, ettersom lovbestemmelsen kun angir en minimumsrettighet.

Det følger av barneloven § 4a tredje ledd at regler i lov eller forskrift som gjelder for en far, også gjelder for en medmor.16 Når det gjelder adopsjon gir arbeidsmiljøloven § 12-3 andre ledd rett til to uker permisjon i forbindelse med overtakelse av omsorg for barnet. Det er imidlertid ofte tilfellet at adoptivforeldre må være i adoptivbarnets land en lengre periode. Dette er ikke regulert særskilt i universitets- og høyskoleloven fordi det finnes mange ulike adopsjonsprosesser som det er vanskelig å ta høyde for i en lovtekst. Rett til permisjon skal så langt det er mulig også gjelde i forbindelse med adopsjon.17

Studentens rett til utsatt eksamen gjelder uansett eksamensform. En student som ønsker utsatt eksamen, må varsle utdanningsinstitusjonen i god tid. Institusjonen kan i eget regelverk fastsette frist for når en søknad om utsettelse må fremmes. Dersom det er flere studenter som har rett til utsatt eksamen av ulike årsaker, kan institusjonen samordne disse i én eksamen.

Lovbestemmelsen angir som nevnt en minimumsrettighet for studentene, men institusjonen skal, så langt det er mulig og rimelig, også bidra til å legge studiesituasjonen til rette for studenter som har særskilte behov, jf. universitets- og høyskoleloven § 4-3 femte ledd. Dette innebærer at dersom utdanningsinstitusjonen mottar en søknad om utsettelse av eksamen utover det § 4-5 gir hjemmel for, så må den vurdere om studenten kan gis utvidet utsettelse fordi det er mulig og rimelig tatt i betraktning studentens særskilte behov.

19.4.2 Utvalgets vurderinger

Utvalgets inntrykk er at regelverket knyttet til permisjon under svangerskap og til omsorg for barn, fungerer tilfredsstillende. Det samme gjelder reglene om rett til utsatt eksamen ved graviditet. Utvalget foreslår derfor å videreføre gjeldende bestemmelser.

I og med at institusjonene skal legge til rette for at studenter som er i permisjon etter første ledd, kan gjenoppta sine studier så raskt som mulig etter endt permisjon, blir det et definisjonsspørsmål når permisjonen slutter. Når man tar permisjon fra et studium i mars, betyr det ikke nødvendigvis at man kan komme tilbake igjen i mars året etter. Dersom studenten ikke ønsker å bruke hele året til permisjon kan studenten ikke alltid, på grunn at studieløpet, gå tilbake til studiet når det passer studenten selv, men dette må tilpasses studieavviklingen ved institusjonen. Vanlig permisjonstid er ett år, men institusjonen må ta hensyn til forskrift om tildeling av utdanningsstøtte for undervisningsåret 2019–202018, der det fremgår at det kun gis foreldrepermisjon for studenter som er i fødselspermisjon/tar vare på barn i permisjon i 49 uker.

Utvalget er av den oppfatning at dette regelverket bør utdypes nærmere i forskrift.

19.5 Permisjon

19.5.1 Gjeldende rett

En student kan ha behov for å få permisjon fra studiet av ulike grunner. Permisjon er et tidsbegrenset opphold i studentens studieprogresjon. Utover rett til permisjon ved graviditet eller til omsorg for barn, jf. omtalen i punkt 19.4, kan en student få innvilget permisjon ved for eksempel førstegangstjeneste eller ved sykdom. Dette er imidlertid ikke regulert i loven. Institusjonene kan gi forskrift om slik permisjon og eventuelt vilkårene for det. Mange institusjoner har i egen forskrift krav om at en student bør ha gjennomført studier i minst ett semester før vedkommende kan søke om permisjon. Studenten kan normalt få innvilget permisjon for inntil ett år etter en konkret vurdering.

19.5.2 Utvalgets vurderinger

Utvalgets inntrykk er at regelverket rundt permisjon fungerer tilfredsstillende. Permisjonsadgangen for andre grupper enn gravide og studenter som har omsorg for barn er som nevnt ovenfor ikke regulert i universitets- og høyskoleloven i dag. Utvalget foreslår at myndighet til å fastsette regler om permisjon for andre grupper enn gravide og studenter med omsorg for barn fortsatt bør ligge til institusjonen. Utvalget antar at den enkelte utdanningsinstitusjon har best forutsetninger for å vurdere hva som skal være grunnlaget for å gi permisjon, og på hvilke vilkår permisjon skal gis ved det enkelte lærestedet. Utvalget presiserer at det ved alle typer permisjoner skal utarbeides en utdanningsplan, jf. gjeldene universitets- og høyskolelov § 4-2, som utvalget foreslår å videreføre i § 8-3.

19.6 Trakassering og seksuell trakassering

19.6.1 Gjeldende rett

19.6.1.1 Likestillings- og diskrimineringsloven

Likestillings- og diskrimineringsloven gjelder på alle samfunnsområder, også for universiteter og høyskoler, jf. likestillings- og diskrimineringsloven § 2 første ledd. Forbudet mot trakassering og seksuell trakassering i likestillings- og diskrimineringsloven § 13 første ledd bygger på lovens forbud mot diskriminering i § 6 første ledd:

Diskriminering på grunn av kjønn, graviditet, permisjon ved fødsel eller adopsjon, omsorgsoppgaver, etnisitet, religion, livssyn, funksjonsnedsettelse, seksuell orientering, kjønnsidentitet, kjønnsuttrykk, alder eller kombinasjoner av disse grunnlagene er forbudt. Med etnisitet menes blant annet nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge og språk.

Likestillings- og diskrimineringsloven presiserer i § 13 andre ledd at «[m]ed trakassering menes handlinger, unnlatelser eller ytringer som har som formål eller virkning å være krenkende, skremmende, fiendtlige, nedverdigende eller ydmykende».

I likestillings- og diskrimineringsloven § 13 tredje ledd er seksuell trakassering definert som «enhver form for uønsket seksuell oppmerksomhet som har som formål eller virkning å være krenkende, skremmende, fiendtlig, nedverdigende, ydmykende eller plagsom».

Forarbeidene til likestillings- og diskrimineringsloven § 13 tredje ledd beskriver seksuell trakassering slik19:

Med «seksuell oppmerksomhet» menes oppmerksomhet av seksuell karakter eller seksuelt betont oppmerksomhet. Oppmerksomheten kan være verbal, ikke-verbal eller fysisk. For eksempel kan forbudet omfatte eksplisitte spørsmål, ryktespredning om en persons seksuelle aktivitet eller gjentatte seksuelle spøker. Seksuell trakassering kan omfatte alt fra blikk, berøring, kommentarer til voldtekt og voldtektsforsøk. Å få tilsendt bilder eller videoer med seksuelt innhold via brev, telefon eller internett kan også omfattes. Det er ikke et krav av atferden er motivert av seksuelt begjær.

Oppmerksomheten må også være uønsket. Det vil si at den hverken må være velkommen eller gjensidig. […] Oppmerksomheten må videre ha som formål eller virkning å være «krenkende, skremmende, fiendtlig, nedverdigende, ydmykende eller plagsom». De nevnte virkningene er alternative vilkår, og det er derfor tilstrekkelig at ett av dem er oppfylt. Også uønsket seksuell oppmerksomhet som er plagsom er omfattet. Det innebærer at også den mer vennligsinnede seksuelle oppmerksomheten kan være omfattet. Om atferden er plagsom må avgjøres ut fra en helhetlig vurdering der en rekke momenter vil ha relevans. Blant annet om den som oppmerksomheten retter seg imot selv opplever atferden som plagsom, handlingens karakter, tid og sted for handlingen og relasjonen mellom handlingspersonen og den som den seksuelle oppmerksomheten retter seg mot […].

Forbudet mot seksuell trakassering gjelder for både ansatte og studenter ved utdanningsinstitusjonen.

Etter bestemmelsens sjette ledd skal «[a]rbeidsgivere og ledelsen i organisasjoner og utdanningsinstitusjoner […] innenfor sitt ansvarsområde forebygge og forhindre trakassering og seksuell trakassering». I forarbeidene20 presiseres det at vernebestemmelsen er todelt og består av en plikt til å forebygge slik trakassering og en plikt til å forhindre at slik trakassering fortsetter dersom den ansvarlige får kjennskap til at det forekommer.

Denne plikten retter seg mot alle utdanningsinstitusjoner, uavhengig av om institusjonen er statlig eller privat. Det er utdanningsinstitusjonens øverste organ, styret, som har ansvaret for å forebygge og forhindre trakassering og seksuell trakassering.

19.6.1.2 Universitets- og høyskoleloven

Selv om plikten til å arbeide forebyggende mot trakassering og seksuell trakassering følger av likestillings- og diskrimineringsloven, er plikten også presisert i universitets- og høyskoleloven § 4-3 første ledd siste setning.21 Lovendringen ble vedtatt for å tydeliggjøre institusjonenes ansvar og understreke betydningen av forebyggende arbeid i høyere utdanning. Lovendringen trådte ikraft 1. august 2019.

19.6.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget viser til at det i den senere tid har vært mye oppmerksomhet rundt seksuell trakassering både i samfunnet generelt og ved universiteter og høyskoler spesielt. Studentenes helse- og trivselsundersøkelse (SHoT) i 2018 viste at én av fire studenter har blitt utsatt for en eller annen form for seksuell trakassering. SHoT er en landsomfattende spørreundersøkelse som har til hensikt å frembringe ny kunnskap om hvordan norske studenter har det. Undersøkelsen retter seg særlig mot samspill mellom helse, livskvalitet og studieprestasjon/-gjennomføring.

De vanligste formene for seksuell trakassering er verbal trakassering (seksuelle hentydninger og forslag, eller kommentarer om kropp, utseende eller privatliv) som 20 prosent av kvinnelige og fire prosent av mannlige studenter har opplevd, uønsket berøring, klemming eller kyssing, som 20 prosent av kvinnelige og fem prosent av mannlige studenter har blitt utsatt for, og nærgående blikk eller kroppsbevegelser, som rapporteres av 16 prosent av kvinnelige og to prosent av mannlige studenter. Totalt oppgir 4,7 prosent av kvinnelige og 0,4 prosent av mannlige studenter å ha blitt utsatt for voldtekt.

En rapport fra Arbeidsgruppen mot mobbing og trakassering i UH-sektoren (UHRMOT) peker på at universitets- og høyskolesektoren skiller seg fra andre sektorer på flere områder, «blant annet særlig ved at det er mange høyt utdannende, midlertidige ansatte. Midlertidig ansettelsesforhold anses som en risikofaktor».22

Den 22. august 2019 ble den nasjonale kartleggingen av mobbing og trakassering ved 26 universiteter og høgskoler lagt frem.23 Undersøkelsen ble sendt ut til 42 778 ansatte ved 26 utdanningsinstitusjoner og den ble besvart av 17 984 respondenter. Dette tilsvarer en svarprosent på 42 prosent. Undersøkelsen omfattet bare ansatte, ikke studenter.

I kartleggingen rapporterte 18 personer om alvorlige seksuelle overgrep det siste året. Stipendiater oppgir oftere enn andre grupper å ha blitt utsatt for seksuelle overgrep.

Utvalget ser alvorlig på dette. Spesielt urovekkende er det at stipendiater har tre ganger så stor risiko for å bli utsatt for trakassering som andre ansatte. Utvalget viser til at stipendiater er i en sårbar situasjon fordi de er avhengig av veileder og andre høyere opp i systemet.

Utvalget mener forbudet mot trakassering og seksuell trakassering, og utdanningsinstitusjonenes plikt til å forebygge og forhindre slik trakassering, er viktig. Tallene fra SHoT-undersøkelsen og kartleggingen omtalt på foregående side, viser at det er all grunn til å jobbe systematisk med denne problematikken for å bedre studentenes trivsel, helse og læringsmiljø og de ansattes arbeidsmiljø. Utvalget er imidlertid kritisk til å regulere institusjonenes plikt til å arbeide for å forebygge og forhindre seksuell trakassering i universitets- og høyskoleloven når den samme plikten fremkommer tydelig i likestillings- og diskrimineringsloven § 13 sjette ledd. «Utdanningsinstitusjoner» er som pliktsubjekt også eksplisitt nevnt i bestemmelsens ordlyd. Denne formen for dobbeltregulering bidrar til å svekke helheten i lovverket og gir et lovverk som er mer omfattende enn det behøver å være. Det er i seg selv et viktig hensyn å sørge for at lover ikke blir for omfangsrike, ettersom det kan føre til at de blir vanskeligere å finne frem i. Utstrakt bruk av dobbeltregulering vil etter utvalgets vurdering redusere brukervennligheten. Utvalget viser i denne sammenheng til mandatet, som sier at utvalget skal foreslå en tydelig og brukervennlig lov.

Utvalget foreslår at bestemmelsen i universitets- og høyskoleloven § 4-3 første ledd siste setning ikke videreføres.

19.7 Studentombud

19.7.1 Gjeldende rett

Ifølge universitets- og høyskoleloven § 4-17 første ledd skal alle studenter ha tilgang til et studentombud. Studentombudet er uavhengig og skal gi studenter råd og hjelp i saker tilknyttet studiesituasjonen, jf. universitets- og høyskoleloven § 4-17 andre ledd. Det følger av bestemmelsens tredje ledd at departementet kan gi forskrift om studentombud. Slik forskrift er ikke gitt.

Lovbestemmelsen om studentombud kom inn i universitets- og høyskoleloven ved lov 21. juni 2019 nr. 6124. I lovforslaget25 viste departementet til at:

[Tilbudet er] ment å være et lavterskeltilbud. Alle studenter skal ha tilstrekkelig tilgang til et studentombud, og ordningen må organiseres for å ivareta dette. Det er ikke et krav om at studentene skal ha fysisk tilgang til studentombudet. Tilgangen kan ikke regnes som tilstrekkelig hvis studentene i praksis har problemer med å få kontakt med ombudet fordi det har ansvar for et for stort antall studenter eller det av andre grunner er vanskelig å komme i kontakt med.

Universitetene og høyskolene velger selv hvordan de organiserer ordningen med studentombud, innenfor rammene som ligger i at studentene skal ha tilstrekkelig tilgang til ombudet. Institusjonene kan ha et eget studentombud eller samarbeide med andre institusjoner i universitets- og høyskolesektoren og/eller fagskolesektoren. Kravet til at studentombudet skal være uavhengig, innebærer at det kan være hensiktsmessig at det er institusjonens styre som ansetter og avsetter studentombudet. Studentombudet skal innplasseres i institusjonens organisasjon på en slik måte at uavhengigheten ivaretas best mulig. […]

Studentombudet skal være uavhengig av både institusjonen og studentene og kan derfor ikke instrueres i sitt virke, jf. andre ledd andre punktum. Institusjonen vil likevel ha administrativt ansvar for studentombudets virksomhet og kan fastsette rammer for ombudet i budsjett og mandat.

Studentombudets taushetsplikt følger av forvaltningsloven26 §§ 13 til 13e, med de pliktene og begrensningene som følger av disse bestemmelsene, jf. universitets- og høyskoleloven § 4-17 andre ledd andre punktum. Studentombudets taushetsplikt er knyttet til ombudsrollen og gjelder uansett hvilken arbeidsgiver ombudet har.

19.7.2 Utvalgets vurderinger

Et studentombud skal bidra til at studentenes rettigheter og plikter ivaretas av utdanningsinstitusjonene på en best mulig måte. Utvalget antar at når studentombudet hjelper studentene i deres saker, så vil klagesaker bli bedre forberedt, og studentene oppleve å være tryggere og bedre ivaretatt. Tilgang til et studentombud er ikke minst viktig for at studentene lett skal kunne søke råd i saker av sensitiv art, slik som saker om seksuell trakassering.

Utvalget mener at hensynet til utdanningsinstitusjonenes autonomi i utgangspunktet taler for at det bør være opp til institusjonene selv å bestemme om de skal ha en ordning med studentombud, og hvordan denne eventuelt skal organiseres. Flere av institusjonene hadde allerede et slikt tilbud før lovendringen i 2019. Utvalget mener imidlertid at hensynet til at studentene er sikret tilgang til et studentombud veier tyngre enn hensynet til institusjonenes autonomi. Utvalget foreslår derfor at den lovfestede ordningen med studentombud videreføres.

I dag er det opp til institusjonene å fastsette mandat for studentombudet. I tråd med hvordan ordningen er i dag, mener utvalget at studentombudet ikke skal kunne instrueres av utdanningsinstitusjonen. Etter utvalgets oppfatning er det da heller ikke naturlig at styret ved institusjonen fastsetter mandatet. Utvalget mener det er problematisk at styret skal kunne gi mandat til den eller dem som skal sørge for at styret gjør jobben sin overfor studentene. Utvalget foreslår derfor å ta inn studentombudets mandat i lovbestemmelsen. Utvalget vil også peke på at det er et paradoks at selv om det er institusjonene som finansierer driften av studentombudet, så kan styret ikke instruere personen som har vervet. Utvalget ber departementet å se på alternative finansieringsformer, for eksempel ved at tildelingen i statsbudsjettet omfordeles slik at departementet finansierer ordningen direkte.

Begrunnet i hensynet til studentombudets uavhengige rolle foreslår utvalget å ikke videreføre departementets hjemmel til å regulere ombudet nærmere i forskrift. Heller ikke institusjonene kan gi forskrift om ombudets ansvarsoppgaver.

Utvalget foreslår å videreføre at det ikke er lovfestet krav om mastergrad i rettsvitenskap eller tilsvarende kompetanse for å bli ansatt som studentombud. Det bør være opp til institusjonene å avgjøre hvilken kompetanse som kreves ved tilsetting av studentombudene. Utvalget mener likevel det er hensiktsmessig om studentombud har en viss juridisk kompetanse.

19.8 Læringsmiljøutvalg

19.8.1 Gjeldende rett

Universitets- og høyskoleloven stiller krav om at universiteter og høyskoler skal ha et læringsmiljøutvalg (ofte forkortet til LMU), jf. universitets- og høyskoleloven § 4-3 tredje ledd. Læringsmiljøutvalget skal bidra til at styret legger forholdene til rette for et godt studiemiljø og arbeider for å bedre studentvelferden på lærestedet. Videre skal læringsmiljøutvalget bidra til at styret jobber for at læringsmiljøet ved institusjonen, både det fysiske og psykiske arbeidsmiljøet, er fullt forsvarlig ut fra en samlet vurdering av hensynet til studentenes helse, sikkerhet og velferd, jf. bestemmelsens første og andre ledd.

Ideen om et læringsmiljøutvalg kan spores tilbake til tidlig på 2000-tallet og arbeidet med Kvalitetsreformen.27 Bakgrunnen var spørsmål om deler av arbeidsmiljøloven burde utvides til også å gjelde studenter, som til da hadde manglet et organ som ivaretok arbeids- og læringsmiljøet. Begrepet læringsmiljøutvalg ble lansert i lovproposisjonen28 som førte til en felles universitets- og høyskolelov. Her ble utdanningsinstitusjonene også gitt ansvar for det helhetlige læringsmiljøet for alle studenter. I proposisjonen står det at et fullt forsvarlig læringsmiljø må utvikles i lys av teknisk og sosial utvikling i samfunnet, og ut fra det aktuelle studium og studieopplegg. Det ble derfor stilt krav til det fysiske arbeidsmiljøet og krav om at det skal opprettes et læringsmiljøutvalg ved institusjonene.

Læringsmiljøutvalget skal delta i planleggingen av tiltak som gjelder læringsmiljøet og nøye sikre studentenes kontroll og medbestemmelsesrett i saker som angår studentenes læringsmiljø. Læringsmiljøutvalget skal også holdes orientert om klager institusjonen mottar fra studenter om læringsmiljøet, og utvalget kan gi uttalelser om disse forholdene. Læringsmiljøutvalget rapporterer direkte til styret ved institusjonen og skal hvert år rapportere om institusjonens arbeid med læringsmiljø. Loven stiller krav om at studentene og institusjonen skal ha like mange representanter hver i utvalget. Det gjør at læringsmiljøutvalget er det eneste utvalget ved universiteter og høyskoler hvor studentene har like mange representanter som institusjonen. Dette gir studentene en tilsvarende representasjon i læringsmiljøutvalget som arbeidstakere har i arbeidsmiljøutvalget (AMU). Læringsmiljøutvalget velger hvert år en leder vekselsvis blant institusjonens og studentenes representanter. Studentrepresentasjon er et selvstendig mål med ordningen.

Meld. St. 16 (2016–2017) Kultur for kvalitet i høyere utdanning (Kvalitetsmeldingen) viste til at læringsmiljøutvalgene hadde fått nye utfordringer etter Strukturreformen fordi de ofte må dekke flere studiesteder. For å styrke kunnskapsgrunnlaget om hvordan ordningen med læringsmiljøutvalgene fungerte, ga Kunnskapsdepartementet konsulentselskapet Oxford Research AS i oppdrag å evaluere læringsmiljøutvalgene. Evalueringsrapporten29 forelå i april 2018. Evalueringen viste at det er stor variasjon i hvordan læringsmiljøutvalgene fungerer ved de ulike institusjonene, og hvilke oppgaver de konsentrerer seg om. Det er ulikheter når det gjelder utvalgenes organisering, ansatterepresentasjon, observatører, relasjon til fakulteter og ledelse, saksfelt og samarbeid med studentsamskipnadene.

19.8.2 Utvalgets vurdering

Utvalget ønsker ikke å oppheve ordningen med læringsmiljøutvalg. Utvalget ser klare utfordringer med dagens ordning og har av den grunn vurdert tre mulige alternativer for læringsmiljøutvalgene som utvalget ønsker å fremheve. Dette er hensyn utvalget mener er av betydning ved videreutviklingen av læringsmiljøutvalgene.

Det første alternativet er å foreslå ingen vesentlig endring i bestemmelsene om læringsmiljøutvalgene fra det som gjelder i dag. Det har vært delte meninger blant institusjonene om hvordan læringsmiljøutvalgene fungerer. Studentene som deltok på utvalgets innspillsmøte i Bergen 6. mars 2019, var opptatt av å bevare læringsmiljøutvalgene. De fremhevet at det er viktig å sikre studentene reell medvirkning.

Et annet alternativ er en strukturendring hvor man slår sammen læringsmiljøutvalget og utdanningsutvalget ved institusjonen. Det er også mulig å legge organiseringen av et slikt utvalg på et annet nivå ved institusjonen enn i dag. Det fremgår av evalueringen til Oxford Research at enkelte institusjoner tidligere har slått sammen disse to utvalgene og ønsker å gjøre det igjen.

For læringsmiljøutvalgene ved store institusjoner er det en utfordring at det er stor avstand mellom sakene og det faktiske læringsmiljøet. Evalueringen finner få eksempler på at læringsmiljøutvalget har direkte betydning for hvordan fakultet og institutt tar hensyn til læringsmiljøet.

Hvis læringsmiljøutvalgene og utdanningsutvalgene ble samorganisert og organiseringen av disse ble lagt på et lavere nivå enn i dag, kan dette styrke studentenes innflytelse over utdanningene. En negativ effekt kan bli at utdanningssaker havner i fokus på bekostning av læringsmiljøsaker, eller at dagens utdanningsutvalg blir mindre sentrale.

Utdanningsutvalgene ved institusjoner med mulighet for selvakkreditering har store oppgaver nå som flere institusjoner er blitt større etter Strukturreformen. I tillegg er utdanningsutvalgene ved mange institusjoner et sentralt ledd i kvalitetssikringssystemene og har store oppgaver med å sikre kvaliteten. En bekymring er derfor at læringsmiljøet vil bli nedprioritert i saker der man ikke kan se utdanningsspørsmål og læringsmiljøspørsmål i sammenheng. I tillegg er det praktiske bekymringer rundt sammensetning, ettersom studentene skal ha 50 prosent av setene i et slikt utvalg. Det vil kunne bli utvalg med svært mange medlemmer om disse slås sammen. Enkelte av oppgavene som i dag ligger hos henholdsvis læringsmiljøutvalgene og utdanningsutvalgene, er så ulike at en sammenslåing kan være lite hensiktsmessig. Hvis læringsmiljø- og utdanningsutvalg legges på institusjons- og fakultetsnivå, medfører dette i tillegg en større inngripen i institusjonenes organisering enn med dagens regulering. Utvalget mener dette vil være uheldig.

Det siste alternativet er å fjerne lovens krav til institusjonene om å ha en ordning med læringsmiljøutvalg. Få institusjoner gir inntrykk av at læringsmiljøutvalgene fungerer optimalt, og flere av institusjonene vil trolig ikke videreføre dette i sin nåværende form hvis lovkravet forsvinner. Det er mye som taler for en slik løsning. Det har vært vanskelig å påvise at ordningen har betydning for læringsmiljøet, og lovkravet innebærer en detaljstyring av hvordan institusjonene organiserer læringsmiljøarbeidet, som kanskje ikke er nødvendig. Kravet til læringsmiljøutvalg griper inn i institusjonenes autonomi.

Utvalget ønsker likevel ikke å oppheve ordningen. Det mest problematiske ved å avvikle lovkravet er at læringsmiljøutvalget er en arena for studentinvolvering. Dersom kravet om læringsmiljøutvalg fjernes, kan det oppfattes som et signal om at studentenes læringsmiljø ikke er viktig å prioritere. Utvalget foreslår derfor å beholde lovkravet om et læringsmiljøutvalg, men at det er opp til institusjonene selv, i dialog med studentene, å bestemme organiseringen av utvalget. En slik løsning vil etter utvalgets syn bevare mest mulig av institusjonens autonomi. De detaljerte kravene til organisering i dagens lovbestemmelse kan slå uheldig ut. Forslaget forutsetter fortsatt en 50–50 fordeling mellom studentene og institusjonene. I tillegg foreslås det å lovfeste at studentsamskipnadene skal ha observatørstatus i læringsmiljøutvalget. Dette vil sikre at studentsamskipnadene landet over får lik mulighet til innsyn i læringsmiljøutvalgenes virksomhet.

Når det gjelder utfordringene læringsmiljøutvalgene har fått etter Strukturreformen fordi de nå ofte må dekke flere studiesteder, viser utvalget til at lovforslaget ikke er til hinder for at en institusjon kan opprette lokale (under)læringsmiljøutvalg hvis den har flere geografisk adskilte undervisningssentre. Utvalget viser til at institusjonene bør ha et visst handlingsrom, og vil derfor ikke foreslå en presisering av dette i lovteksten. Utdanningsinstitusjonene har forskjellige størrelser, utfordringer og behov, og dette kan vanskelig reflekteres i loven.

19.9 Mentorordning

19.9.1 Bakgrunn

I Kvalitetsmeldingen30 står det følgende:

Universitetene og høyskolene må etablere oppfølgings- og utviklingssystemer som bidrar til at personalet kan få vurdert sin utdanningsfaglige kompetanse. Elementer i en slik vurdering kan være tilbakemeldinger basert på student- og fagfellevurderinger, pedagogiske utviklingsoppgaver, ansvar for utdanningsledelse, utvikling av fremragende studietilbud, utprøving av nye undervisningsformer, samt veilednings- og mentorordninger.

I forbindelse med stortingsbehandlingen av Kvalitetsmeldingen gjorde Stortinget31 dette vedtaket:

Stortinget ber regjeringen utrede hvordan man trinnvis kan innføre en mentorordning i høyere utdanning.

Som en oppfølging av dette ga Kunnskapsdepartementet Universitetet i Bergen i oppdrag å utrede mentorordninger nasjonalt og internasjonalt. Utredningen er omtalt i Prop. 1 slik:32

Utgreiinga viser at det både nasjonalt og internasjonalt finst mange måtar å organisere mentorordningar i høgre utdanning på og at dei kan ha ulike formål. Ein forskjell er mellom ordningar som fokuserer på integrering i eit fagmiljø, og dei som fokuserer på arbeidslivet. Ordningane kan også ha ulike deltakarar, med mentorar frå dei tilsette, frå arbeidslivet eller frå meir erfarne studentar, og med mentoring éin-til-éin eller i grupper. Mentorordningane kan vere innretta mot ulike stadier i studiet og mot studium på ulike nivå, og ha ulikt omfang. Det varierer òg om mentorane deltar frivillig eller får lønn eller anna kompensasjon.

Stortinget gjorde to anmodningsvedtak om mentorordning i høyere utdanning 31. mai 201833. Det første lyder slik:

Stortinget ber regjeringen som del av den helhetlige gjennomgangen av regelverket for universiteter og høyskoler, utrede og foreslå hvordan man trinnvis kan innføre en faglig mentorordning for alle studenter på bachelornivå i høyere utdanning.

Det andre lyder slik:

Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget i statsbudsjettet for 2019 med en redegjørelse om oppfølgingen av utredningen av mentorordning i høyere utdanning, samt gi en beskrivelse av hvordan det trinnvis kan innføres en mentorordning for bachelorstudenter og studenter i andre deler av studieløpet.

Det første vedtaket gjelder universitets- og høyskolelovutvalget, det siste gjelder Kunnskapsdepartementet.

19.9.2 Utvalgets vurderinger

Utredningen34 til Universitetet i Bergen viser at mentorordninger kan ligge tett opp til, og til dels overlappe med, andre virkemidler som fadderordninger for nye studenter, tilbakemeldinger på innlevert arbeid eller innleverte oppgaver, faglig veiledning på semester- eller masteroppgaver, karriereveiledning og så videre. Slike virkemidler kan variere mellom fagområder og mellom studienivåene. Mentorordningene bør derfor sees i sammenheng med institusjonenes øvrige tilbud til studentene, og mentorordningene vil også kunne få ulike virkninger på det øvrige tilbudet til studentene.

Utvalget er kjent med at i tildelingsbrevet til statlige universiteter og høyskoler for 2019 så har departementet vist til følgende som en oppfølging av det siste anmodningsvedtaket:

Universitetene og de statlige høyskolene skal starte opp nye mentorordninger i 2019. Omfang og innretning er avhengig av institusjonsstørrelse og eksisterende mentorordninger. Institusjonene må selv vurdere hvordan mentorordningene organiseres best mulig og ved hvilke studier de er mest hensiktsmessige i første omgang. Diku skal fremme arbeidet gjennom dialog og erfaringsdeling med institusjonene.

Kunnskapsdepartementet har bedt Direktoratet for internasjonalisering og kvalitetsutvikling i høyere utdanning (Diku) om å fremme arbeidet med mentorordninger gjennom dialog med institusjonene, seminarer og erfaringsdeling. Departementet har opplyst utvalget om at de tar sikte på å utlyse et oppdrag om ekstern evaluering av ordningen etter at den har virket i noen år. Evalueringen vil vise i hvilken grad ordningene forbedrer studiepoengproduksjon og gjennomføring, og hvorvidt bruken av mentorordninger bør utvides.

Utvalget har sett nærmere på om en mentorordning bør lovfestes eller kun følge av institusjonens egne kvalitetssikringssystemer. En mentorordning vil være avhengig av at den enkelte mentor er engasjert i oppgaven, setter av nok tid og ser seg tjent med å fungere som mentor.

En lovfesting av en mentorordning kan være med på å synliggjøre institusjonens ansvar overfor studenten. En mentorordning kan virke positivt inn på studiepoengproduksjon og gjennomføring. Studenten kan lære mer og på en bedre måte. Tiltaket kan gi studentene en mer givende studietid, gitt at ordningen fungerer etter hensikten. Utvalget mener imidlertid at å lovfeste en rett til mentorordning ikke er nødvendig eller det mest hensiktsmessige tiltaket for å oppnå slike resultater. Utvalget viser til at Kunnskapsdepartementet allerede har iverksatt flere tiltak knyttet til mentorordning. Rapporten fra Universitetet i Bergen gir heller ikke svar på om mentorordninger har positive effekter for studentene. Rapporten beskriver ulike måter å organisere mentorordninger på. Utvalget vet for lite om effektene av en slik ordning og i hvilken grad den kan bidra til å forbedre studiepoengproduksjon og gjennomføring. En lovendring bør vurderes først når det er mer kunnskap om effekten av ordningene som institusjonene er pålagt å iverksette, og hva som har vært suksesskriterier der man eventuelt har lykkes.

Innføring av mentorordning vil etter all sannsynlighet medføre kostnader. En lovendring bør ikke iverksettes før man kan være rimelig trygg på at tiltaket har positive konsekvenser som veier opp for kostnadene, jf. utredningsinstruksen.