17 Opptak

17.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår følgende:

• Reglene i lov og forskrift om generell studiekompetanse som grunnlag for opptak til høyere utdanning videreføres.

• Enkelte av bestemmelsene som i dag fremgår av opptaksforskriften foreslås nå lovfestet.

• Bestemmelsen om dispensasjonsvurdering for søkere uten generell studiekompetanse som i dag er hjemlet i opptaksforskriften § 3-2 foreslås videreført i loven med den endring at denne vurderingen ikke begrenses til søkere under 25 år slik dagens bestemmelse gjør.

• Bestemmelsen om særskilt vurdering av søkere med generell studiekompetanse som i dag følger av opptaksforskriften § 7-13, forslås ikke videreført.

• Bestemmelsen om tilleggspoeng til det underrepresenterte kjønn som i dag følger av opptaksforskriften § 7-9, foreslås ikke videreført.

Utvalget anbefaler følgende:

• Departementet bør i samarbeid med utdanningsinstitusjonene vurdere om generell studiekompetanse gjør en søker tilstrekkelig forberedt.

17.2 Gjeldende rett

17.2.1 Studentopptak

Det følger av universitets- og høyskoleloven1 § 3-7 fjerde ledd at «departementet kan fastsette adgangsregulering når det er nødvendig etter en samlet vurdering av utdanningen i landet». Slik regulering vil i praksis skje gjennom behandlingen av det årlige budsjettet, i form av bindende forutsetninger for budsjettildelingene til de enkelte institusjonene. Bestemmelsen gir departementet myndighet til å fastsette slike begrensninger også ved enkeltvedtak eller forskrift, utenfor eller uavhengig av budsjettbehandlingen. Den gir altså departementet adgang til å regulere opptaket selv om institusjonen mener at den har kapasitet til å ta opp flere studenter på det aktuelle studiet. Bestemmelsen har blant annet blitt brukt til å begrense antall leger som utdannes i landet.

Bestemmelsen gir departementet et generelt og sterkt styringsinstrument for å påvirke sammensetningen av det samlede utdanningstilbudet. Departementet kan for eksempel gripe inn og sette begrensninger i opptaket på studier eller fag hvor de mener det er overkapasitet, eller de kan bruke bestemmelsen som et virkemiddel til å få overført ressurser fra ett studium eller fag til et annet. I Ot.prp. nr. 40 (2001–2002)2 punkt 12.1.9, merknad til § 39 nr. 2, s. 69, uttaler departementet at:

denne muligheten har vært lite brukt de siste årene, men departementet ønsker å videreføre den av hensyn til fremtidig behov for samordning av opptakskapasitet på nasjonalt nivå.

Det følger videre av § 3-7 femte ledd at «[n]år kapasitetshensyn eller ressurshensyn krever det, kan styret selv regulere adgangen til det enkelte studium eller deler av det, innenfor de rammer og mål som gis av departementet». I forbindelse med behandlingen av denne bestemmelsen står det følgende i Ot.prp. nr. 40 (2001–2002) punkt 12.1.9, merknad til § 39 nr. 1, s. 69:

Når styret skal regulere adgangen til det enkelte studium, er det lite hensiktsmessig at departementet på vegne av universitetenes styrer må forelegge retningslinjer for opptak for Stortinget.

17.2.2 Grunnlaget for opptak til høyere utdanning – generell studiekompetanse

I dag er det formelle grunnlaget for opptak til lavere grads studier ved universiteter og høyskoler generell studiekompetanse, jf. universitets- og høyskoleloven § 3-6 første ledd. Det fremgår av denne bestemmelsen at det generelle grunnlaget for opptak som student er fullført og bestått norsk videregående opplæring med de kravene til fagsammensetning og timefordeling som departementet fastsetter. Fagsammensetning og timefordeling følger av opptaksforskriften3 § 2-1 første ledd. Fagkravene er oppgitt i klokketimer, slik at søkeren må ha bestått fagene norsk med 393 timer, matematikk med 224 timer, engelsk, historie og naturfag med 140 timer hver, og samfunnsfag med 84 timer. For norsk og historie er det mulig med en viss reduksjon i timeantallet for søkere med samisk eller finsk bakgrunn, jf. opptaksforskriften § 2-1 andre ledd.

Universitets- og høyskoleloven § 3-6 første ledd andre punktum hjemler departementets mulighet til å fastsette at også annen utdanning, eller en kombinasjon av utdanning og yrkespraksis, kan være et generelt opptaksgrunnlag. Det har departementet gjort i opptaksforskriften § 2-1 første ledd bokstav b. Etter denne bestemmelsen kan også personer som ikke har bestått norsk videregående opplæring med de fastsatte kravene til fagsammensetning og timefordeling, søke om opptak til høyere utdanning. Søkere som fyller 23 år i løpet av opptaksåret, og som kan dokumentere minimum fem års fulltids arbeidserfaring og/eller utdanning, får på bakgrunn av dette generelt opptaksgrunnlag, det vil si generell studiekompetanse. Omsorg for barn og militær førstegangstjeneste4 likestilles med arbeidserfaring. Som utdanning gjelder bestått årstrinn i videregående opplæring, godkjent årskurs fra folkehøyskole og/eller eksamen fra utdanning som har vart i minst ett år. Også disse søkerne må oppfylle fagkravene og timefordelingsantallet som følger av opptaksforskriften § 2-1 første ledd. Denne bestemmelsen omtales ofte som 23/5-regelen.

Prinsippet om 23/5-regelen ble presisert i Ot.prp. nr. 79 (2003–2004)5 i merknaden til universitets- og høyskoleloven § 3-6 første ledd:

Annet generelt opptaksgrunnlag vil bl.a. være […] individuell vurdering av yrkespraksis/utdanning ved 23 års alder, […] kombinert med eksamen i spesifiserte allmenne fag.

I tillegg er man etter opptaksforskriften § 2-2 første ledd kvalifisert for opptak til høyere utdanning hvis man har bestått videregående utdanning fra et av de andre nordiske landene. Dette følger av Reykjavik-erklæringen fra 19716 (revidert en rekke ganger siden). Denne nordiske avtalen gjelder gjensidig godkjenning av utdanning. Avtalen omfatter godkjenning av studieperioder og eksamener og muligheten til å kombinere utdanning fra flere nordiske land. I artikkel 1 i Reykjavik-erklæringen står det:

Partene forplikter seg gjensidig til å gi utdanningssøkende som er bosatt i et annet nordisk land adgang til sin offentlige høyere utdanning på samme eller likeverdige vilkår som søkere fra sitt eget land. En utdanningssøkende som er berettiget til å søke høyere utdanning i det land vedkommende er bosatt, er også berettiget til å søke høyere utdanning i de andre nordiske land. Partene forplikter seg videre til på beste måte å arbeide for at tilsvarende anvendes på private, offentlig godkjente og finansierte høyere utdanningsinstitusjoner.

Det er ikke tilleggskrav om norsk når den videregående utdanningen gir generelt opptaksgrunnlag til universiteter og høyskoler i de respektive landene.

Søkere som har utdanning fra land utenfor Norden, må i tillegg til å dokumentere bestått utdanning på nivå med norsk treårig videregående opplæring som gir generell studiekompetanse i henhold til GSU-listen, dokumentere kunnskaper i norsk på et nærmere definert nivå, jf. opptaksforskriften § 2-2 andre ledd. GSU-listen inneholder informasjon om hva slags utdanning søkere med utenlandsk utdanning må ha for å kunne få opptak til universiteter og høyskoler i Norge. Listen er bindende ved opptak til lavere grad ved universiteter og høyskoler. Den er veiledende for opptak til høyere grads studier og når NOKUT vurderer generell godkjenning av utenlandsk utdanning. Tildeling av utdanningsstøtte fra Lånekassen er også forankret i GSU-listens nivåvurderinger.

Det følger av universitets- og høyskoleloven § 3-6 sjette ledd at den som er tatt opp som student ved en utdanningsinstitusjon under loven, har adgang til delta i åpne studier ved de øvrige utdanningsinstitusjonene. Dette forutsetter at opptakskravet til studiet er generell studiekompetanse, og at søkeren ikke er tatt opp med hjemmel i lovbestemmelsens andre, tredje eller fjerde ledd. En søker oppnår altså «nasjonal» generell studiekompetanse hvis hun eller han får godkjent generell studiekompetanse ved én institusjon som er regulert av universitets- og høyskoleloven. Unntak fra kravet om generell studiekompetanse for enkelte fag eller studier etter universitets- og høyskoleloven § 3-6 andre, tredje og fjerde ledd, kan således ikke gjøres gjeldende ved andre studier eller institusjoner enn der unntaket i sin tid ble innvilget.

Det finnes flere unntak fra kravet om generell studiekompetanse. For noen studier er det også fastsatt spesielle opptakskrav i tillegg til kravet om generell studiekompetanse. Dette er omtalt under i punkt 17.2.4 og under utvalgets vurderinger i punkt 17.4.3.

Det følger av opptaksforskriften § 2-3 at søkere som er tatt opp til høyere utdanning på grunnlag av regler om unntak fra kravet om generell studiekompetanse, jf. kapittel 3 i opptaksforskriften, og som har bestått en slik utdanning på minst ett år (60 studiepoeng), får generell studiekompetanse hvis de kan dokumentere norskkunnskaper. De som har fullført fagskoleutdanning med et omfang på 120 studiepoeng (tilsvarende to studieår), vil også oppnå generell studiekompetanse, men må ikke på samme måte som de som har tatt høyere utdanning, dokumentere norskkunnskaper, jf. opptaksforskriften § 2-4, se punkt 17.4.2 for en nærmere omtale av dette.

Det følger av universitets- og høyskoleloven § 3-7 niende ledd at dersom en institusjon har rekruttert utenlandske studenter ved å benytte eksterne formidlingstjenester, har institusjonen blant annet ansvar for at studentene har fått tilfredsstillende informasjon om de studier vedkommende er opptatt til, herunder om studiets oppbygging, hvilken tid studiet er normert til og hvilke faglige krav som stilles.

17.2.3 Unntak fra kravet om generell studiekompetanse

17.2.3.1 Y-vei

For søkere som ikke har generell studiekompetanse, og som ønsker å studere innenfor enkelte ingeniørutdanninger, følger det av opptaksforskriften § 3-3 at det er mulig å søke om opptak til en spesielt tilrettelagt ingeniørutdanning. Dette opptaksgrunnlaget omtales ofte som «Y-veien». Y-veien er spesielt tilrettelagte studieprogrammer for søkere som ikke har generell studiekompetanse, men som har relevant fagbrev fra videregående opplæring. Y-veien gir i utgangspunktet ikke generell studiekompetanse.

Y-veien ble opprinnelig startet som et forsøk etter universitets- og høyskoleloven § 1-2 fjerde ledd basert på sviktende rekruttering ved enkelte ingeniørutdanninger. I 2007 ble den fastsatt som en alternativ vei for opptak til spesielt tilrettelagt ingeniørutdanning. Etter forslag fra enkelte institusjoner har det senere blitt etablert flere tilbud basert på relevant fagbrev, primært som tiltak for å få flere søkere til studier der fagmiljøene har slitt med rekrutteringen.

I Meld. St. 13 (2011–2012) Utdanning for velferd. Samspill i praksis foreslo Kunnskapsdepartementet å etablere forsøk med Y-vei for opptak til sykepleier-, vernepleier-, barnevernspedagog- og barnehagelærerutdanning. Stortinget sluttet seg til dette, og i 2015 ble det bevilget midler til utvikling av slike forsøk. Unntaket var at sykepleierutdanningen ikke skal bruke Y-vei, men en tre-semesterordning (kalt TRES), også dette etter mønster fra arbeidet med økt rekruttering til ingeniørutdanningen.

17.2.3.2 Realkompetansevurdering

Det følger av universitets- og høyskoleloven § 3-6 andre ledd at utdanningsinstitusjonene kan gi søkere som er 25 år eller eldre i opptaksåret, opptak til enkeltstudier hvis de på grunnlag av realkompetanse har de nødvendige kvalifikasjonene for det aktuelle studiet. Realkompetanse omtales ofte som dokumentert kunnskap, dokumenterte ferdigheter og generell kompetanse tilegnet uavhengig av læringsarena gjennom formell, ikke-formell og uformell læring. Formell læring er den læring som skjer i utdanningssystemet, eventuelt for autorisasjons- og/eller sertifiseringsformål. Ikke-formell læring er strukturert opplæring gjennom kurs og andre tilbud som ikke inngår i utdanningssystemet, mens uformell læring skjer gjennom livet på arenaer som ikke først og fremst er beregnet på strukturert læring.

Bestemmelsen om opptak og fritak på grunnlag av realkompetansevurdering ble innført ved en lovendring som trådte i kraft 1. januar 2001, jf. Ot.prp. nr. 58 (1999–2000)7. Dette var ledd i oppfølgingen av Kompetansereformen på 1990-tallet, jf. St.meld. nr. 42 (1997–98)8 og Innst. S. nr. 78 (1998–1999)9, der Stortinget konkluderte med at realkompetanse skulle kunne gi avkortning i utdanning. I motsetning til den såkalte 23/5-bestemmelsen i opptaksforskriften § 2-1 andre ledd er det ikke krav til fagsammensetning eller timefordeling ved realkompetansevurdering.

Universitetene og høyskolene må vurdere kvalifikasjonene opp mot det faget søkeren ønsker å studere. Søkeren må ha de faglige forutsetningene for å kunne gjennomføre det aktuelle studiet, jf. opptaksforskriften § 3-1 tredje ledd. Dokumentert realkompetanse kan både gi opptak til høyere utdanning og gi grunnlag for fritak for hele eller deler av et studium, jf. universitets- og høyskoleloven § 3-5 andre ledd.

17.2.3.3 Dispensasjon i særskilte tilfeller

Det følger videre av universitets- og høyskoleloven § 3-6 tredje ledd at utdanningsinstitusjonene i særskilte tilfeller også kan gjøre unntak fra bestemmelsen om generell studiekompetanse for søkere som er under 25 år (dispensasjon). To vilkår må være oppfylt for at en institusjon skal kunne gi dispensasjon: For det første må institusjonen vurdere om det foreligger varig sykdom, funksjonsnedsettelse eller lignende tilstand. Dette er et absolutt krav. For det andre må institusjonen vurdere om søkerens tilstand er av en slik karakter at det ikke har vært mulig for søkeren å oppfylle enkelte krav om generell studiekompetanse.

Ifølge Rundskriv F-03-18 er formålet med dispensasjonsadgangen å hindre åpenbar urimelig behandling av enkeltsøkere. Institusjonene kan bare bruke bestemmelsen i tilfeller der helt spesielle hensyn gjør seg gjeldende. Som ved opptak på grunnlag av realkompetanse i henhold til opptaksforskriften § 3-1 må institusjonen gjøre en konkret vurdering av om studenten er kvalifisert for det studiet vedkommende søker om opptak til. Søkeren må godtgjøre at han eller hun har de nødvendige faglige forutsetningene for å gjennomføre det aktuelle studiet. Dokumentasjon kan for eksempel være attest fra lege, annet helsepersonell, pedagogisk-psykologisk tjeneste eller tilsvarende.

Dispensasjonsbestemmelsen kan forveksles med rangering på grunnlag av «særskilt vurdering», jf. forskriften § 7-13. Bestemmelsen om særskilt vurdering i forskriften gjelder også søkere som er under 25 år og har personlige utfordringer som har innvirket på resultatet fra videregående opplæring. Forskjellen er at søkere som rangeres på grunnlag av «særskilt vurdering», i motsetning til søkere som ber om en dispensasjonsvurdering, har oppnådd generell studiekompetanse, jf. omtalen av denne bestemmelsen under punkt 17.3.6.3.

Universitets- og høyskoleloven § 3-6 tredje ledd gjelder bare for søkere som er under 25 år. Det vil si at søkere som fyller 25 år i opptaksåret, ikke vil kunne vurderes etter bestemmelsen selv om de oppfyller vilkårene ellers. Søkere over 25 år som ikke oppfyller kravet om generell studiekompetanse, kan søke om opptak basert på realkompetansevurdering i henhold til universitets- og høyskoleloven § 3-6 andre ledd, jf. punkt 17.2.3.2.

17.2.3.4 Unntak for enkelte studier

Det følger av universitets- og høyskoleloven § 3-6 fjerde ledd at departementet i forskrift kan unnta enkelte studier eller fag fra kravene om generell studiekompetanse. Dette har departementet gjort i opptaksforskriften §§ 3-4 til 3-9.

Det første unntaket fra kravet om generell studiekompetanse gjelder for opptak til spesielt tilrettelagt ingeniørutdanning, jf. § 3-3. For at en søker skal bli tatt opp til denne utdanningen, må vedkommende ha relevant fag- eller svennebrev. Se ellers omtale av Y-veien under punkt 17.2.3.1.

Et annet unntak gjelder for enkelte arkitekturfag og tekniske fag, jf. opptaksforskriften § 3-4. Dette gjelder for integrerte masterstudier i tilfeller der søkeren har bestått nærmere angitte forkurs.

Unntaket i opptaksforskriften § 3-5 gjelder for opptak til enkelte språkfag hvis søkeren har samisk, finsk eller kvensk tilknytning.

Det mest brukte unntaket følger av opptaksforskriften § 3-6 og gjelder for opptak til enkelte kunstfag. For opptak til kunstfag er det ofte krav om opptaksprøve, jf. opptaksforskriften § 4-9. Institusjonen gjør en konkret vurdering av om søkeren er kvalifisert for det studiet vedkommende søker om opptak til, selv om vedkommende ikke har generell studiekompetanse. Bestemmelsen kan bare brukes i enkelttilfeller der helt spesielle hensyn knyttet til den spesifikke søkeren gjør seg gjeldende. Institusjonen må gjøre en vurdering etter opptaksforskriften § 3-6 før en søker eventuelt kan avlegge opptaksprøve i henhold til opptaksforskriften § 4-9.

Opptaksforskriften §§ 3-7, 3-8 og 3-9 hjemler mulighet til å gjøre unntak fra kravet om generell studiekompetanse for opptak til studium i henholdsvis akvakultur – havbruk og fiskerifag, nautikk, og serviceledelse og markedsføring.

17.2.4 Spesielle opptakskrav

Det har vært et prinsipp at tilnærmet like studier skal ha samme opptakskrav. Det er likevel lang tradisjon for å kreve spesielle fag fra videregående opplæring for opptak til enkelte studier. Tidligere var det som regel fagmiljøene selv som foreslo spesielle opptakskrav (også unntak fra kravet om generell studiekompetanse), men i senere år er dette endret. Departementet har siden 1995 fastsatt spesielle opptakskrav. I 2004 foreslo departementet å fastsette poeng- og karakterkrav til lærerutdanninger (vedtatt i 2005). Begrunnelsen var et ønske om å styrke kvaliteten i utdanningen, tiltrekke seg bedre kandidater og heve statusen til læreryrket.

Universitets- og høyskoleloven § 3-6 femte ledd gir departementet hjemmel til å fastsette spesielle opptakskrav i forskrift når hensynet til gjennomføringen av studiet gjør det nødvendig. Utdanningsinstitusjoner som ønsker å innføre spesielle opptakskrav for lavere grad, må i dag søke Kunnskapsdepartementet. Spesielle opptakskrav følger av kapittel 4 i opptaksforskriften og gjelder for opptak til alle lavere grads studier ved universiteter og høyskoler. Spesielle opptakskrav er fastsatt i tilfeller der studiet forutsetter særlige kunnskaper eller ferdigheter. Spesielle opptakskrav er også ment å være et virkemiddel for å sikre høyere inntakskvalitet på nye studenter.

Det følger av universitets- og høyskoleloven § 1-2 fjerde ledd at departementet, etter innstilling fra styret ved utdanningsinstitusjonen, kan vedta at institusjonen kan gjøre avvik fra loven og forskriftene til loven i forbindelse med tidsavgrensede pedagogiske eller organisatoriske forsøk. Hvilke forsøksordninger med spesielle opptakskrav som gjelder på et visst tidspunkt, går frem av opptaksforskriften kapittel 4, som fastsetter hvilke studier de gjelder for, og i hvilken tidsperiode.

I dag er det forsøksordninger med spesielle opptakskrav til flere studier. Det finnes blant annet en forsøksordning med krav om fordypning i realfag i matematikk (R2) for opptak til spesifiserte studieprogrammer ved for eksempel Universitetet i Bergen og Universitetet i Oslo. Det stilles dessuten karakterkrav i engelsk for opptak til noen få engelskspråklige utdanningsprogrammer. For opptak til medisin, odontologi, ernæring, farmasi, informatikk og ingeniørutdanning er det krav om spesifikke programfag i realfag, mens det for opptak til grunnskolelærerutdanning og femårig integrert lektorutdanning er fastsatt poeng- og karakterkrav. Til sykepleierutdanning er det fra opptaksåret 2018/2019 karakterkrav i fellesfagene norsk og matematikk. For de fleste kunstutdanninger er det krav om opptaksprøve.

Stortinget har tidligere bedt departementet om å åpne for at utdanningsinstitusjoner som ønsker det, skal kunne bruke intervju ved opptak til lærerutdanninger. En slik mulighet er lagt inn i opptaksforskriften, men det er foreløpig ingen institusjoner som har varslet at de ønsker å ta den i bruk.

17.2.5 Rangering av søkere ved opptak

17.2.5.1 Innledning

Det følger av universitets- og høyskoleloven § 3-7 andre ledd at departementet kan gi forskrift om rangering av opptaket til høyere utdanning. Dette er gjort i opptaksforskriften kapittel 7. Bestemmelsene om rangering av søkere gjelder for opptak til lavere grads studier, inkludert det lokale opptaket.

Det har i senere år vært en del oppmerksomhet rettet mot særbehandling av det ene kjønn i forhold til det andre ved opptak til høyere utdanning. Bruk av kjønnspoeng er et virkemiddel for å jevne ut kjønnsforskjellene i høyere utdanning. Under punkt 17.4.5 går utvalget nærmere inn på vurderinger om dette.

17.2.5.2 Kvoter for førstegangsvitnemål og ordinær kvote

Opptak til et studium skjer på grunnlag av rangering innenfor kvoter. En kvote er et bestemt antall eller en bestemt andel av studieplassene som fordeles blant søkere som tilfredsstiller nærmere bestemte krav. Alle kvalifiserte søkere som innen fastsatte frister for opptaket dokumenterer at de oppfyller kriteriene for en gitt kvote, konkurrerer om studieplass i denne kvoten. Grunnlaget for rangering er den dokumentasjonen som kvalifiserer søkeren for et studium. Søkere med høy poengsum skal rangeres foran søkere med lav poengsum. Søkere som tilhører samme kvote, og som har lik poengsum, skal rangeres etter alder, og eldre søkere skal gå foran yngre søkere. Ti dager etter studiestart kan hver utdanningsinstitusjon – hvis noen av søkerne som har fått plass på grunnlag av rangering, ikke har møtt opp – tilby ledige studieplasser til kvalifiserte søkere uten hensyn til rangeringen ellers.

Alle som søker om opptak til høyere utdanning, tilhører i utgangspunktet det som kalles ordinær kvote. Dette gjelder også søkere som er under 22 år i opptaksåret. I ordinær kvote er beregningsgrunnlaget karakterene fra videregående opplæring, og eventuelle forbedrede karakterer og karakterer i nye fag oppnådd som privatist etter fullført videregående opplæring. I tillegg teller eventuelle realfagspoeng, språkpoeng, alderspoeng og tilleggspoeng for fullført folkehøyskole, fullført militær-/siviltjeneste eller allerede fullført høyere utdanning eller fagskoleutdanning. Ved opptak til enkelte utdanninger kan det gis inntil to tilleggspoeng til det underrepresenterte kjønn når nærmere kriterier er oppfylt. Det finnes også andre spesielle kvoter, blant annet av geografisk art. De sistnevnte går ut på at søkere fra noen landsdeler får søke i en nærmere definert kvote som gjør at de lettere kommer inn på det aktuelle studiet. Dette er omtalt under punkt 17.2.5.4.

Kvote for førstegangsvitnemål gjelder for søkere som er under 22 år i opptaksåret, og som etter tre år i videregående opplæring har fått et vitnemål som gir generell studiekompetanse. Søkeren blir automatisk poengberegnet i begge kvoter (både i kvoten for førstegangsvitnemål og i ordinær kvote) og havner i den kvoten som gir best uttelling. Innenfor kvoten for førstegangsvitnemål er det bare karakterpoeng og eventuelle tilleggspoeng for realfag og fremmedspråk, og eventuelt tilleggspoeng for det underrepresenterte kjønn, som teller med i søknaden om opptak til høyere utdanning. Det vil si at tilleggspoeng for alder, førstegangstjeneste, annen utdanning som er tatt etter videregående skole, eller fag som søkeren har forbedret, ikke teller med i beregningen i kvoten for førstegangsvitnemål.

Kvoten for førstegangsvitnemål er på 50 prosent av de tildelte studieplassene. Opptak til lavere grads studier i høyere utdanning har blitt organisert i to slike kvoter i over 20 år. Kvotene har hatt noe ulike innretninger og navn, men har bestått av én kvote for såkalte unge søkere som ikke har hatt mulighet til å opparbeide seg tilleggspoeng eller forbedre karakterene sine, og én ordinær kvote. Hensikten har vært, og er, at siden det eksisterer en mulighet for å forbedre fag, må man sikre at søkere som kommer rett fra videregående skole, også har mulighet til å konkurrere om studieplassene. I kvoten for førstegangsvitnemål er det ofte litt lavere poenggrenser for å komme inn på de forskjellige utdanningene enn i ordinær kvote.

17.2.5.3 Vurdering av opptak på grunnlag av særskilt vurdering

Særskilt vurdering er hjemlet i opptaksforskriften § 7-13. Det er en vurdering søkere med generell studiekompetanse kan søke om å få. Hensikten med bestemmelsen i § 7-13 er å ivareta søkere som ikke har hatt mulighet til å vise sine egentlige ferdigheter i løpet av videregående opplæring, ved å gi dem rett til særskilt vurdering. Bestemmelsen skal i utgangspunktet ivareta en sårbar gruppe.

En søker kan få en slik vurdering hvis forhold som et annet morsmål enn norsk, sykdom i løpet av skoletiden eller funksjonsnedsettelse gir grunn til å tro at karakterene ikke gir et rett bilde av søkerens kvalifikasjoner. Det er lærere i videregående skole som vurderer elevenes kvalifikasjoner i fag, og som avgjør karakternivå. Slike vurderinger og retten til å klage på dem følger av opplæringsloven10 og medfølgende forskrifter.

17.2.5.4 Tilleggspoeng

Tilleggspoeng kan deles inn i to hovedgrupper. Noen tilleggspoeng gis som følge av at elevene tar bestemte fag i videregående opplæring, mens andre gis etter at videregående opplæring er fullført.

17.2.5.4.1 Tilleggspoeng fra videregående opplæring

I dag får søkere tilleggspoeng for språk- og realfag de tar i videregående opplæring. Tilleggspoeng i språkfag får elevene når de tar fordypning i et tredjespråk, det vil si et annet språk enn norsk og engelsk. For realfag får søkere tilleggspoeng for å ta for eksempel fysikk, kjemi og biologi.

Elever kan få maksimalt fire tilleggspoeng for fag de tar i videregående opplæring. Hensikten med å gi slike tilleggspoeng er å forberede søkerne bedre på høyere utdanning. Hvilke fag som gir poeng, henger imidlertid til en viss grad sammen med politiske mål og et ønske om å stimulere elever til å ta visse fag fremfor andre. For eksempel er det ikke så mange år siden man for første gang ga tilleggspoeng for språk. Årsaken var at elevene i videregående opplæring i mindre grad enn før ønsket å ta et tredje fremmedspråk. Myndighetene mente at dette på lengre sikt ville gi færre med kompetanse i språk, noe som igjen kunne føre til problemer for Norges samarbeid med andre land.

17.2.5.4.2 Tilleggspoeng etter videregående opplæring

Andre typer tilleggspoeng forbereder ikke nødvendigvis søkerne på høyere utdanning, men de gir dem utvilsomt en fordel i konkurransen om studieplass i ordinær kvote. Dette er tilleggspoeng som gis etter at videregående opplæring er fullført. Søkere kan få maksimalt åtte tilleggspoeng for alder (to poeng per år i fire år) og maksimalt to tilleggspoeng for å ha gjennomført ett år med enten folkehøyskole, fagskole, høyere utdanning, militær førstegangstjeneste eller siviltjeneste. Hvis en søker har tatt 120 studiepoeng ved en fagskole eller 60 studiepoeng ved et universitet eller en høyskole, og ikke har generell studiekompetanse fra før, og bruker dette for å oppnå generell studiekompetanse, vil vedkommende imidlertid ikke få tilleggspoeng for disse utdanningene.

I tillegg kan søkere få tilleggspoeng på grunnlag av kjønn.

Tilleggspoeng for kjønn kan fås både i kvoten for førstegangsvitenmål og i ordinær kvote. Tilleggspoeng kan gis ved opptak til studier der det ene kjønn er klart overrepresentert i både studentmassen og i yrket for øvrig. Tilleggspoeng for det underrepresenterte kjønn er bare relevant for studier der det er meget stor konkurranse om studieplassene, og der ett kjønn blir utkonkurrert av det andre kjønn på grunn av høyere poengsum. Bruk av tilleggspoeng for kjønn er omdiskutert. Tilleggspoeng for det underrepresenterte kjønn innebærer at man bevisst velger å gi søkere av det ene kjønn et gode som det andre kjønn ikke får (positiv særbehandling). Formålet er å oppnå større grad av likestilling mellom kjønnene på et overordnet nivå og dermed jevne ut strukturelle forskjeller i samfunnet. Dette kan bidra til at det over tid oppstår ønskede endringer i samfunnsstrukturer. Positiv særbehandling kan oppfattes som urettferdig fordi en person av et bestemt kjønn kommer inn på et studium på bekostning av en student av det motsatte kjønn som har høyere konkurransepoengsum.

Stortinget ba i anmodningsvedtak nr. 605 i 2016 regjeringen om å «utrede utforming og innføring av ekstrapoeng til gutter og jenter som søker på studier der det er for eksempel 80 prosent eller mer av det motsatte kjønn […]».

Kunnskapsdepartementet har derfor satt ned en arbeidsgruppe som skal se nærmere på rangeringsregelverket spesielt og opptaksregelverket generelt. Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning (NIFU) foretar i denne forbindelse en evaluering av rangeringsregelverket som vil bli lagt frem tidlig 2020. Arbeidet med å gjennomgå opptaksregelverket vil trolig bli sluttført våren 2020.

Det å kunne gi tilleggspoeng til det underrepresenterte kjønn ved opptak til høyere utdanning må vurderes konkret opp mot de kriteriene som fremgår av norsk lov, inkludert likestillingsregelverket, nasjonal praksis og praksis fra EFTA-domstolen og EU-domstolen, og opp mot behovet i samfunnet.

Grunnloven § 98 slår fast at alle er like for loven, og at ikke noe menneske må utsettes for usaklig eller urimelig forskjellsbehandling av andre. I utgangspunktet åpner ikke ordlyden i Grunnloven § 98 opp for et unntak for positiv særbehandling, men kontroll- og konstitusjonskomiteen presiserte følgende i Innst. 186 S (2013–2014)11 kapittel 2.1.6 s. 25:

Tolkningen av likhetsprinsippet gjøres mer tilgjengelig med forslaget om å beskrive ikke-diskrimineringsprinsippet i samme bestemmelse. Slik understrekes at privilegier ikke skal leses på samme måte som kvotering eller positiv forskjellsbehandling som har som mål å utjevne en eksisterende forskjell i mulighetsfordeling mellom grupper eller personer på grunnlag av egenskaper hos den enkelte […].

Stortinget mener altså at positiv særbehandling vil være tillatt etter Grunnloven dersom den ikke går lenger enn det som er saklig og forholdsmessig for å oppnå reell likestilling.

EUs likestillingsdirektiv12 er gjennomført i norsk rett gjennom likestillings- og diskrimineringsloven13. Direktivet forbyr direkte og indirekte diskriminering, trakassering på grunn av kjønn, seksuell trakassering og instruksjon om diskriminering, jf. direktivet artikkel 2. EUs likestillingsdirektiv åpner for positiv særbehandling i arbeidslivet, jf. direktivet artikkel 3.

Det fremgår av likestillings- og diskrimineringsloven § 11 at tre krav må være oppfylt for at positiv særbehandling ikke skal være i strid med loven.

For det første er det et krav om at særbehandlingen skal være egnet til å fremme formålet til loven. Særbehandlingen må rettes inn mot den gruppen som står svakest på det aktuelle området. Den dårlige utgangsposisjonen kan skyldes ulike forhold. Det neste kravet er at tiltaket må være forholdsmessig. Det skal være et rimelig forhold mellom formålet man ønsker å oppnå, og hvor inngripende forskjellsbehandlingen er for den eller dem som blir stilt dårligere. Det siste kravet er at særbehandlingen må stoppe når formålet med den er oppnådd. Det klare utgangspunktet er at positive særtiltak bare skal være for en avgrenset periode. For noen grupper kan det være behov for kontinuerlig positiv særbehandling for å oppnå reell likestilling. Likevel bør man ved utgangen av den opprinnelig avgrensede perioden vurdere om man skal fortsette med særbehandlingen.

Etter at den nye likestillings- og diskrimineringsloven trådte i kraft 1. januar 2018, ble opptaksforskriften § 7-9 om tilleggspoeng for det underrepresenterte kjønn endret slik at det er mulig å gi tilleggspoeng ved opptak til alle studier hvor menn eller kvinner er sterkt underrepresentert i utdanning og yrke.

17.2.5.5 Spesielle kvoter

I tillegg til ordinær kvote og kvote for førstegangsvitnemål finnes det spesielle kvoter som ofte har et geografisk eller etnisk tilsnitt. De spesielle kvotene fremgår av opptaksforskriften § 7-3. For eksempel har Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet en del kvoter for samiskspråklige søkere og for søkere med tilknytning til Nord-Norge. Geografiske kvoter anses ikke å være i strid med diskrimineringsregelverket. Innenfor enkelte utdanninger finnes det også spesielle kvoter for å kvotere inn søkere med relevant arbeidserfaring eller beståtte forkurs.

17.2.6 Opptak til høyere grads utdanning

Opptak til høyere grads studier som bygger på lavere grad (vanligvis bachelor), følger av universitets- og høyskoleloven § 3-6 syvende ledd. Med «høyere grad» menes nivået over bachelorutdanningen. Bestemmelsen gjelder det faglige grunnlaget for opptak til påbygging til mastergrad, doktorgradsstudier og andre påbyggingsstudier (for eksempel praktisk-pedagogisk utdanning (PPU)). Utdanningsinstitusjonen kan fastsette både faglige minstekrav og spesielle krav ved opptak til disse studiene, med mindre departementet har fastsatt opptakskrav i forskrift, for eksempel i mastergradsforskriften14, eller i rammeplan. Faglige minstekrav for opptak kan være nødvendige ut fra hensynet til studiekvalitet og fornuftig ressursdisponering, også i situasjoner hvor det er fysisk mulig å ta imot flere studenter.

17.2.7 Nasjonal samordning av opptaket

17.2.7.1 Innledning

Det følger av universitets- og høyskoleloven § 3-7 første og andre ledd at departementet kan gi forskrift om nasjonal samordning av opptak og forskrift om klagebehandling og rangering av søkerne. Opptaksforskriften er vedtatt med hjemmel i denne lovbestemmelsen.

I merknaden til § 3-7 første ledd i Ot.prp. nr. 79 (2003–2004) står det blant annet følgende:

Departementet kan pålegge institusjonene å delta i nasjonal samordning av opptak. Et eventuelt pålegg om slik deltakelse vil måtte skje i dialog med aktuelle institusjoner og institusjonene kan eventuelt pålegges delvis samordning.

I dag deltar alle statlige og noen private utdanningsinstitusjoner i det samordnede opptaket. Samordna opptak sørger for at hver søker bare får tilbud om én studieplass, og eventuelt en ventelisteplass. Tjenesten Samordna opptak er en del av Direktoratet for IKT og fellestjenester i høyere utdanning og forskning (Unit). Søkere kan klage på vedtak om opptak i det samordnede opptaket til en egen nasjonal klagenemnd.

17.2.7.2 Den nasjonale opptaksmodellen

Den nasjonale opptaksmodellen (NOM) har vært i bruk fra og med studieåret 1995/1996. Et nasjonalt og enhetlig opptaksregelverk og endringsprosedyrer som innebærer at det varsles i rimelig tid før elever i videregående opplæring velger programfag, innebærer at viktige prinsipper som forutsigbarhet, likebehandling og oversiktlighet ivaretas. Den nasjonale opptaksmodellen ble utviklet på grunnlag av resultatene fra prøveprosjekter med felles nasjonalt opptak til sykepleier- og ingeniørutdanning på begynnelsen av 1990-tallet.

Opptak til lavere grads studier skjer primært gjennom tjenesten Samordna opptak, der de ulike utdanningsinstitusjonene som hovedregel saksbehandler opptaket for hverandre. Alle statlige høyskoler og universiteter må delta i det samordnede opptaket for lavere grads studier, mens det er frivillig for private høyskoler. Det er likevel slik at mange private høyskoler deltar i ordningen, fordi de da får fordelen av å eksponere sine studier og samarbeid i saksbehandlingen. Av store private høyskoler som ikke deltar, er blant andre Handelshøyskolen BI og Høyskolen Kristiania. Hos disse skjer opptaket lokalt ved den enkelte utdanningsinstitusjonen.

Fra 2020 omfatter Samordna opptak også opptak til fagskoleutdanninger.

17.2.7.3 Klageordning

Vedtak om opptak til høyere utdanning er et enkeltvedtak, og søkerne kan klage i henhold til forvaltningsloven15 § 28. Etter universitets- og høyskoleloven § 3-7 andre ledd kan departementet fastsette forskrift om klagebehandling, og det har det gjort i opptaksforskriften kapittel 8. Hvis en søker mener at det er gjort en feil i forbindelse med behandlingen av søknaden, må søkeren klage så raskt som mulig og senest tre uker etter at vedkommende har fått vedtaket.

Kunnskapsdepartementet har oppnevnt nasjonal klagenemnd for å behandle klager på enkeltvedtak som Samordna opptak fatter om opptak til lavere grads studier ved universiteter og høyskoler. Bestemmelser om klagenemndas sammensetning er fastsatt i opptaksforskriften § 8-2. Lederen for nemnda skal oppfylle kravene som stilles til lagdommere, jf. bestemmelsens andre ledd. Den nasjonale klagenemnda behandler ikke klager på lokale opptak. Det gjør klagenemnda ved den enkelte utdanningsinstitusjonen. Den nasjonale klagenemnda behandler heller ikke klager på vedtak om opptak på grunnlag av realkompetanse, klager på opptak etter at det er innvilget dispensasjon fra enkelte av kravene om generell studiekompetanse, eller klager på vurderinger av spesielle opptakskrav som omfatter ferdigheter eller opptaksprøver fastsatt av institusjonen. Det er klagenemnda ved den aktuelle utdanningsinstitusjonen som behandler slike klager. Vedtakene til nasjonal klagenemnd er endelige, og søkerne kan ikke klage på dem.

Det er Unit som fungerer som sekretariat for nasjonal klagenemnd. De har ansvar for å forberede og tilrettelegge klagesakene for nemnda og å innkalle til møter i samråd med nemndas leder.

En generell omtale av andre klageordninger gis i kapittel 26.

17.3 Opptakssystem i de andre nordiske landene

17.3.1 Sverige

I Sverige skiller de mellom «grundläggande behörighet» og «särskild behörighet» ved opptak til høyere utdanning. Det kreves grundläggande behörighet for opptak til all høyere utdanning på grunnivå. For å få grundläggande behörighet må man ha fullført og bestått «högskoleförberedande program» eller yrkeseksamen. For sistnevnte er det spesifikke krav til svensk og engelsk.

Selv om enkelte studier krever grundläggande behörighet, har de fleste studier også krav om särskild behörighet. Hva den innebærer, varierer mellom utdanninger. Den särskilde behörigheten er inndelt i «områdebehörigheter», der det er felles opptakskrav for større fagområder med utgangspunkt i fag i gymnasieskolan (tilsvarer norske videregående opplæring). Dette er henholdsvis humaniora/juridik/teologi, arkitektur/naturresurser, beteendevetenskap/ekonomi/samhällsvetenskap, undervisning, fysik/matematik/teknik og farmaci/medicin/naturresurser/naturvetenskap/odontologi/omsorg/vård. For enkelte studier er det krav om bestemte typer arbeidserfaring for å oppnå särskild behörighet.

Alt i alt kreves det särskild behörighet for så mange studier at man egentlig ikke kan si at det er et krav om generell studiekompetanse ved opptak til høyere utdanning i Sverige.

17.3.2 Danmark

Opptak til de fleste høyere utdanninger i Danmark krever en «gymnasial eksamen», men for noen studier godkjennes også andre utdanninger eller kvalifikasjoner som opptaksgrunnlag. I tillegg har de fleste høyere utdanninger spesifikke opptakskrav, det vil si krav om «bestemte gymnasiale fag på bestemte niveauer», bestemte minimumskarakterer i «krævede fag» eller et bestemt minimumsgjennomsnitt fra den gymnasiale eksamen.

Som i Sverige er normalen spesielle opptakskrav.

I Danmark skjer opptaket til høyere utdanning i to kvoter: kvote 1 og kvote 2. De fleste søkere får studieplass i kvote 1. Kvote 1 er for søkere som har vitnemål fra «adgangsgivende gymnasial eksamen», og som har et karaktersnitt fra videregående opplæring på et visst nivå. Kvote 2 er for alle andre søkere og ses på som en mer helhetlig vurdering. I kvote 1 finnes det en bonusordning for tidlig studiestart. Den går ut på at søkere som søker innen to år etter at de har avsluttet videregående opplæring, får karaktergjennomsnittet sitt ganget med 1,8.

I det danske opptakssystemet er det ikke mulig å forbedre karakterene fra videregående opplæring. Søkere kan bare ta nye fag som de trenger for å oppfylle et spesielt opptakskrav. I Danmark har man sett en tendens til at elever velger «lette» fag på videregående skole for å få et høyere karaktergjennomsnitt, og at de i ettertid tar fag de trenger for å oppfylle spesielle opptakskrav. For å motvirke denne tendensen vil det fra og med 2020 bli regnet en ny gjennomsnittskarakter. Dette er imidlertid bare aktuelt for studier som krever faget/fagene søkeren har tatt i ettertid, og bare hvis søkerens gjennomsnitt blir lavere ved at de nye fagene tas med. Den nye beregningen gjelder bare i kvote 1.

17.3.3 Finland

Opptak til finsk høyere utdanning krever minimum den finske «matriculation examination», som elevene tar ved avslutning av allmennfaglig videregående skole, eller en yrkeskvalifikasjon basert på minst tre års videregående opplæring. Opptaket er vanligvis basert på karakterer enten fra videregående opplæring eller fra opptaksprøve, eller på en kombinasjon av disse. I tillegg kan det gjelde spesifikke språkkrav (finsk, svensk med videre).

Bruk av opptaksprøver er svært utbredt. Institusjonene har en del frihet til å velge opptaksmetode og opptakskrav, og det er også forskjeller i opptakskrav mellom universiteter og «yrkeshögskoler» (tilsvarer høyskoler i Norge). Det gjør at det i praksis heller ikke i Finland finnes et system med generell studiekompetanse.

17.3.4 Island

Hovedregelen for opptak til islandsk høyere utdanning er fullført og bestått studieforberedende videregående skole (completed matriculation examination) eller tilsvarende. Det er også mulig å bli tatt opp på grunnlag av realkompetansevurdering.

Den islandske loven for høyere utdanning åpner for at universitetet og høyskolene kan fastsette tilleggskrav for opptak, for eksempel opptaksprøve. Her er minimumskravene satt nasjonalt, mens universitetene og høyskolene har frihet til selv å stille tilleggskrav.

17.4 Utvalgets vurderinger

17.4.1 Innledning

Det er et politisk omforent prinsipp at høyere utdanning skal være en mulighet for alle, uavhengig av sosioøkonomisk bakgrunn. Utvalget viser til at opptaksreglene blant annet skal sikre at de som ønsker det, i størst mulig grad skal kunne ta høyere utdanning og på den måten utvikle sin kompetanse i den retningen de ønsker. Grunnloven § 109 andre ledd sier at «statens myndigheter skal sikre […] like muligheter til høyere utdanning på grunnlag av kvalifikasjoner». Forutsatt at søkeren er kvalifisert, handler dette om å gi alle like muligheter til å ta utdanning, uavhengig av eventuelle personlige utfordringer eller den enkeltes økonomiske bakgrunn. Like muligheter sikrer vi i Norge blant annet gjennom universell utforming, individuell tilrettelegging og økonomisk støtte fra Lånekassen.

Høyere utdanning, og måten utdanningsinstitusjonene ivaretar kompetansebygging på, er av grunnleggende betydning både for den enkeltes liv og for samfunnet. I dag er høyere utdanning et knapphetsgode som skal fordeles på mange. Opptaksreglene er på den ene siden et regelsett som skal sikre at opptaket, eller konkurransen om plassene, foregår på best mulig måte, og der forvaltningsrettens grunnprinsipper om likebehandling, forutberegnelighet og åpenhet ivaretas. På den andre siden er opptaksreglene et system som skal sikre at studentene som kommer inn på høyere utdanning, tilfredsstiller grunnleggende kvalitative krav, og at de er tilstrekkelig forberedt til å gjennomføre høyere utdanning.

Hovedhensikten med opptaksreglene er at søkerne skal komme inn på ønsket studium, og at universitetene og høyskolene skal rekruttere de riktige studentene. Utvalget mener derfor at opptakskravene må utformes slik at søkere enkelt kan finne dem, og at studentene skjønner hva som er de faglige forutsetningene for å kunne gjennomføre det aktuelle studiet.

I tillegg er opptaksregelverket og opptakskravene et system som skal sikre kvalitet. Gjennom utvelgelseskriteriene som opptaksregelverket ivaretar, «siles» søkerne inn i studiene. For å få studieplass er det på de aller fleste studier tilstrekkelig at søkeren oppfyller et av opptaksgrunnlagene. På enkelte studier er det imidlertid nødvendig å ha de beste karakterene, riktig fagsammensetning og maksimale tilleggspoeng.

Det har vært et uttalt ønske fra både universitets- og høyskolesektoren, fra søkere og ikke minst fra rådgivere i videregående skole at regelverket skal være enkelt og forutsigbart. Kvoteordninger, tilleggspoeng og rangeringsregler medfører at det er mye å sette seg inn i for å kunne finne ut av eller gi gode råd om hvordan man kommer inn på ønsket utdanning. Det kan være vanskelig å skjønne hvilke fag i videregående opplæring som kvalifiserer til ønsket utdanning. Det kan nok også være vanskelig for studieveiledere å se hele bildet og gi gode råd. Mange elever forstår heller ikke fullt ut hva de ulike opptakskvotene innebærer, og at hvis de for eksempel satser på å forbedre karakterene etter videregående opplæring, konkurrerer de i en annen kvote (ordinær kvote), der inntakskravene (nesten alltid) er høyere enn i kvoten for førstegangsvitnemål.

Utvalget mener at det er viktig at det blir utviklet et robust opptaksregelverk, og at det er utfordrende å få til dette. De ulike kravene til regelverket spenner vidt. Regelverket må være tilgjengelig, oversiktlig og forutsigbart for de som skal bruke det. Regelverket skal også sikre at studentene er kvalifisert for å gjennomføre det studiet de søker på. For å sikre at de som tas opp er kvalifisert, og for å øke sjansen for at studentene fullfører studiet, stilles det særskilte opptakskrav til mange studier. Hyppige endringer og mange særskilte opptakskrav kan gjøre regelverket komplisert. Brukerne av regelverket er mange, elever i videregående skole, rådgivere, foreldre og alle de som jobber med opptak på høyskoler og universiteter, og de har ulike forutsetninger for å kunne forstå reglene.

Utvalget mener også at det kan være problematisk at dagens regelverk fører til at elever i den videregående skolen må velge fag og retning på utdanning allerede i første klasse på videregående skole hvis de ønsker å komme inn på bestemte studier. Ikke alle elever vil være i stand til å vite hvilken utdanning de bør satse på allerede da. Å ha mulighet til å bli tatt opp på et studium er dessuten ikke alltid det samme som mulighet til å gjennomføre studiet. Mange studenter har ikke tilstrekkelige forutsetninger for å fullføre det studiet de begynner på. Det følger blant annet av tilstandsrapporten for høyere utdanning fra 201916 at bare 45 prosent av bachelorstudentene fullfører på normert tid. 20 prosent faller fra. For toårige masterstudier er tallene henholdsvis 49 prosent og ti prosent17. Utvalget vil rette oppmerksomheten mot at det finnes gode alternativer til høyere utdanning, som for eksempel fagutdanning.

Dagens opptakssystem har bidratt til en massiv økning i antall privatister som tar opp fag fra videregående opplæring, ofte over flere år. I 2016 meldte 71 020 personer seg opp til privatisteksamen i fag i videregående skole. Siden 2009 har antallet som melder seg opp til privatisteksamen, økt med 71 prosent (2009: 41 363, 2016: 71 020).

Utvalget mener at det bør sees på andre mulige systemer for opptak. I andre land er det ordninger med nasjonale opptaksprøver. I Danmark er det nå innført en ordning der studentene ikke kan ta opp igjen fag fra videregående skole, og søkerne må bruke et «førstegangsvitnemål». Kanskje kan slike systemendringer bidra til å redusere presset på karakterer og motvirke at elevene tar opp igjen fag fra videregående opplæring.

Det er ikke bare selve opptaksregelverket som kan gjøre det komplisert å komme inn på ønsket utdanning. Ikke alle får plass på de studiene de ønsker. Mange studier har begrenset antall plasser. Det kan medføre at bare en liten andel av de som faktisk oppfyller opptakskravene til disse studiene, får tilbud om studieplass. Studier som medisin, jus, psykologi, veterinær, flere ingeniørstudier og odontologi har flere kvalifiserte søkere enn antall studieplasser. Søkerne må da konkurrere på grunnlag av karakterer fra videregående opplæring, noe som i praksis innebærer krav om gode karakterer. I 2019 ble det for opptak til medisin krevd cirka 68 poeng18 for å komme inn på studiet ved Universitetet i Oslo, for profesjonsstudiet i psykologi var det krav om cirka 66 poeng, og for opptak til studiet i rettsvitenskap var det for opptak i 2019 ved Universitetet i Oslo et krav om cirka 62 poeng. At det på en del studier er en begrensning i antall studieplasser skyldes at det ikke kan tilbys en uendelig mengde studieplasser innen et fag.19 Det er i utgangspunktet institusjonene selv som bestemmer dimensjoneringen av studieplassene. I noen grad skyldes dette også departementets overordnede styring. Enkelte studier, for eksempel medisin og jus (mastergrad i rettsvitenskap) tilbys bare ved enkelte universiteter. Det vises til punkt 8.6 og 8.10.2, hvor dimensjonering av studieplasser er nærmere omtalt.

17.4.2 Bør det generelle opptakskravet skjerpes?

Utvalget har drøftet om det generelle opptakskravet bør skjerpes.

På systemnivå viser frafalls- og gjennomføringsstatistikken at det er en sammenheng mellom differensierte opptakskrav og omfanget av frafall og gjennomføring. I arbeidsnotatet Årsaker til frafall i høyere utdanning20 fra Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning (NIFU) står det følgende på side 16:

Både Hovdhaugen og Aamodt (2005) og Hovdhaugen (2009) viser at dropout i stor grad er relatert til studentens bakgrunn: gutter har større risiko for frafall enn jenter, eldre studenter slutter oftere i utdanning enn yngre, og de som kommer fra samme region som universitet ligger i har større risiko for å slutte. Det er ingen signifikant effekt av å ha innvandrerbakgrunn på risiko for å slutte helt, og heller ingen signifikante forskjeller mellom fagområder. Det som derimot har aller størst effekt er karakterer fra videregående skole og om begge foreldrene har høy utdanning, ved at høy sosial bakgrunn og gode karakterer minsker risikoen for frafall.

Også nyere forskning viser til at karakterer fra videregående skole har innvirkning på frafall. NIFU viser til følgende på side 17 i notatet:

[G]enerelt har de fleste profesjonsutdanningene lavere frafall enn generelle bachelorutdanninger. Derimot finner studien også at frafallet har økt kraftig de siste 10 årene, med 10 prosentpoeng. Studien bekrefter det som er funnet i mange andre studier: at menn har høyere frafall enn kvinner, og at studenter med høyere karaktersnitt har lavere risiko for frafall. Videre finner de at «et karaktersnitt på 4 eller mer betydelig reduserer tendensen for studiefrafall» (Nedregård & Abrahamsen 2018:8).

Når det gjelder variasjon i opptakskravene, viser arbeidsnotatet på side 17 og 18 til en rapport fra 2013:

I alle fagområdene der det er variasjon i opptakskarakterene (HF, SV, MN, sykepleie, førskolelærer, ingeniør og allmennlærer) er det imidlertid en klar lineær sammenheng mellom karakter og antall studiepoeng studenten klarer å ta. Studenter som har 50,0 eller høyere i opptakspoeng fra videregående tar 55 til 60 studiepoeng per år, mens studenter som har 34,9 poeng eller lavere kun tar mellom 30 og 40 studiepoeng per år (Hovdhaugen et al 2013:26f). Videre viser samme studie at det er en klar lineær sammenheng mellom karakterer og fullføring/frafall for studenter på HF, SV, MN, ingeniørutdanning og allmennlærerutdanning for studenter som har under 44,9 opptakspoeng, der sannsynligheten for å fullføre faller relativt bratt. Størst er forskjellen i MN-fag og SV-fag, der har bare 10 prosent av studenter med 34,9 opptakspoeng eller lavere har fullført utdanningen sin i løpet av fem år etter oppstart (to år utover normert tid), mens tilsvarende andel for de med 45 poeng eller mer er 60 prosent på SV og 75 prosent på MN. Til sammenligning er det forholdsvis moderat frafall etter karakter i både sykepleie og førskolelærer: her fullfører drøyt 70 prosent av studentene med de laveste karakterene (34,9 opptakspoeng eller lavere). Dermed ser vi at sammenhengen mellom karakterer og fullføring gjelder i noen fagområder, men ikke i alle (Hovdhaugen et al 2013:31f).

NIFU viser også på side 21 og 22 til undersøkelser om spesielle opptakskrav og effekten av dem:

With og Mastekaasa (2014) undersøker innføringen av spesifikke opptakskrav i allmennlærerutdanningen og viser med beregninger hvilken effekt ulike typer opptakskrav har på fullføringsandelen i allmennlærerutdanningen. Fullføringen er ikke veldig god til normert tid: av de som ikke hadde krav knyttet til spesifikke fag fra videregående har 20 prosent fullført til normert tid, mens tilsvarende tall blant de som innfri kravet om minst 35 karakterpoeng og minst karakter 3 i norsk og matematikk er drøyt 40 prosent og dersom det i tillegg kreves karakter 4 i stedet for 3 er fullføringen på 55 prosent til normert tid (With & Mastekaasa 2014:196). For alle grupper øker fullføringen dersom man gir dem mer tid, men forskjellene mellom gruppene opprettholdes etter 7 år har 75 prosent av gruppen som oppfyller de strengeste kravene fullført, mot 40 prosent av gruppen uten opptakskrav. With og Mastekaasa tolker dette som at «de strengere opptakskravene fra 2005 først og fremst førte til at man ikke lenger tok inn studenter som likevel ikke fullførte utdanningen, men at tiltaket hadde liten effekt på kvaliteten på lærer som faktisk endte opp med gjennomført utdanning» (With & Mastekaasa 2014:197). Dermed støtter denne studien opp om antakelsen at økte opptakskrav i en utdanning vil kunne bidra til å redusere frafallet. Utfordringen her er at noen fagområder vil slite med å fylle plassene med skjerpede opptakskrav, og det har for eksempel vist seg i lærerutdanning. En annen studie viser også at det var nedgang i søkningen, samtidig som studiestabiliteten blant lærerstudenter etter første studieår gikk opp i 2005-kullet, sammenlignet med 2003-kullet (Hovdhaugen et al 2013). En tidligere studie av allmennlærerutdanningen (Næss & Vibe 2006) viser at det er en klar økning i andel som følger normert studieprogresjon til andre studieår etter innføringen av Kvalitetsreformen blant læresteder som har opptakskrav, sammenlignet med læresteder som ikke hadde opptakskrav på allmennlærerutdanningen (dvs. der alle søkere fikk plass), og det er også en liten men signifikant nedgang i frafallsraten etter første studieår. Lærerstudenter ved studiene som har opptakskrav produserer videre flere studiepoeng enn lærerstudenter på studiesteder som ikke har spesifikke opptakskrav (Næss & Vibe 2006:49).

Til slutt i oppsummeringen på side 30 og 31 viser NIFU igjen til forholdet mellom karakterer og frafall:

Felles for mange av disse studiene er at de viser at sosial bakgrunn (i form av foreldres utdanningsnivå) og særlig tidligere karakter […] har mye å si, i hvert fall for det å slutte helt i utdanning. Derimot er det flere studier som peker på at karakterer ikke har like mye å si for det å skifte studiested. Dermed er det ikke sikkert at strengere opptakskrav er svaret på alle spørsmål relatert til frafall og fullføring. I tillegg er det slik at mange studier i det masseutdanningssystemet som Norge har ikke har anledning til å sette særlig mye strengere opptakskrav enn de allerede har, dersom de skal klare å ta opp og utdanne så mange kandidater som målet fra Kunnskapsdepartementet tilsier at de skal. Dette vises blant annet i With og Mastekaasa (2014) som ser på hvilke konsekvenser de første strengere opptakskravene på lærerutdanningen hadde. Det finnes ikke noen oppfølgingsstudier som har sett nærmere på hvilke konsekvenser dagens opptakskrav har.

En stor undersøkelse fra Danmarks Evalueringsinstitut i 2015 konkluderer slik om emnet:21

Undersøgelsen viser, at studerende med høje adgangsgivende karakterer gennemsnitligt set

• (a) har mindre sandsynlighed for at falde fra inden for det første år på studiet,

• (b) har større sandsynlighed for at klare sig godt nok til at blive optaget på en ph.d.-uddannelse, og

• (c) har mindre sandsynlighed for at ende i ledighed, når de er færdige med deres uddannelse.

Utvalget mener at det er en sammenheng mellom karakterer fra videregående opplæring, differensierte opptakskrav og omfanget av frafall og gjennomføring i høyere utdanning. Frafallsanalysen Statistisk sentralbyrå (SSB) gjorde for Kunnskapsdepartementet, viste at gjennomføringen av bachelorstudier på normert tid er over dobbelt så høy blant dem som har 50 karakterpoeng eller flere, som blant dem som har 30 eller færre. Frafallet ved normert tid pluss to år er seks ganger så høyt i sistnevnte gruppe.22 Dette viser at det er en sammenheng mellom opptaksregler og frafall og gjennomstrømning ved universitetene og høyskolene. Utvalget mener derfor det er hensiktsmessig å se på om endrede opptakskrav kan gi mindre frafall og bedre gjennomstrømning.

Utvalget viser også til at det som nevnt fremgår av arbeidsnotatet Årsaker til frafall i høyere utdanning at det for en rekke studier er en sammenheng mellom lave karakterer fra videregående opplæring og frafall («drop-out») fra studiet.

Utvalget viser til at flere undersøkelser peker på at svake karakterer og langt opphold mellom videregående og høyere utdanning antas å påvirke gjennomføringsevnen, og at også manglende skrive- og leseferdigheter påvirker det samme.

I 2015 publiserte NIFU en rapport om overgangen fra videregående opplæring til høyere utdanning.23 NIFU undersøkte om de studieforberedende utdanningsprogrammene i videregående opplæring faktisk forbereder elevene på overgangen til høyere utdanning. Metoden var gruppeintervjuer med elever og lærere i videregående opplæring og med studenter og faglig ansatte i høyere utdanning innenfor ulike fag og institusjoner. Alle intervjuene tok utgangspunkt i kompetansemål for norsk i videregående opplæring.

Et av momentene mange universitets- og høyskolelærere fremhevet, var at nye studenter har sviktende ferdigheter i skriving, og NIFU mente at det var interessant «at studentenes skriveferdigheter tematiseres i så ulike utdanninger som jus, ingeniør/sivilingeniør, lektorutdanning og idrettsfag».24 Også flere av de intervjuede lærerne i videregående skole uttrykte bekymring for elevenes skriveferdigheter. Dette bekreftet til en viss grad også studentene og elevene, som fortalte at de hadde prioritert å skrive innenfor bestemte sjangre som de følte at de behersket, og at dette hadde gitt et svakt grunnlag for kravene som stilles i høyere utdanning.25 I den forbindelse bemerket NIFU følgende:

[Det er] interessant å merke seg forutsetninger i Kunnskapsløftet om at skriveopplæring skal foregå i alle fag, og at dette budskapet i begrenset grad synes å være mottatt i grunnopplæringen.26

En annen bekymring universitets- og høyskolelærere hadde, var at de nye studentene hadde sviktende leseferdigheter. Dette bekreftet også flere lærere i videregående skole. Ifølge dem er det et økende problem at elevene, og ikke minst mange av guttene, har lite trening i å lese lange tekster. Universitets- og høyskolelærerne viser i tillegg til at mange studenter har svake ferdigheter i å trekke ut essensen av det de leser, og i å vurdere informasjon kritisk. NIFU mener at flere av svakhetene ved videregående opplæring slik de går frem av denne undersøkelsen, er i tråd med den forståelsen som Ludvigsenutvalget har:

Det gjelder for eksempel stofftrengsel og behov for fordypning samt dypere forståelse fremfor kjennskap til et mangfold av temaer på en overfladisk måte.27

Utvalget ser at ved å innføre særlige minstekrav til for eksempel karakter så signaliserer man at et bestått fag fra videregående opplæring ikke er tilstrekkelig for å klare kravene som studentene møter i høyere utdanning. I dag er det tilstrekkelig å kun ha bestått fagene (karakteren 2) for å ha et gyldig vitnemål og oppnå generell studiekompetanse. En konsekvens av skjerpede opptakskrav kan bli at den videregående opplæringen må endre kravene til fagsammensetning eller til læringsutbytte. Det kan også føre til mindre interesse for fag som ikke teller med i opptaksgrunnlaget, og til en innsnevring av den brede fagsammensetningen i videregående opplæring. Nye opptakskrav, som et skjerpet krav til generell studiekompetanse, kan skape et større skille mellom store og mindre institusjoner i universitets- og høyskolesektoren, i byene og ute i distriktene. Det vil også komplisere studie- og karriereveiledningen. Det vil dessuten tvinge elevene til å velge retning på utdanningen tidligere, allerede i ungdomsskolen.

Liedutvalget fikk i oppdrag å vurdere endringer i videregående opplæring. Bakgrunnen var at det ikke har skjedd dyptgripende endringer i videregående opplæring siden Reform 94, og at elevene i hovedsak møter samme tilbud og organisering i opplæringen som for 20 år siden. Fylkeskommunens ansvar for videregående opplæring og prinsippene for trepartssamarbeidet i fagopplæringen mellom nasjonale myndigheter, skoleeier (det vil si fylkeskommunen) og arbeidsliv har også stort sett vært uendret siden Reform 94. Liedutvalget leverte en delrapport i desember 201828 og en hovedrapport i desember 2019.29 Et av spørsmålene som Liedutvalget stilte i sin første utredning, og som de forsøkte å besvare i sin endelige rapport, er om generell studiekompetanse er for generell. Dette spørsmålet er også relevant i en opptaksdiskusjon. Liedutvalget foreslår i sin hovedrapport at retten til videregående opplæring skal utvides fra en rett til tre års opplæring til en rett til fullføring med studie- eller yrkeskompetanse. Det vises til at mange elever starter i videregående opplæring med et svakt faglig grunnlag, og de står i fare for å ikke gjennomføre opplæringen. Det foreslås flere tiltak som skal hjelpe elevene til å mestre opplæringen slik at de blir kvalifisert for videre utdanning, arbeidslivet og aktiv samfunnsdeltakelse. Opplæringen skal tilrettelegges slik at elevene ikke lenger må gå i takt. Liedutvalget foreslår at omfang og innretting av fellesfagene endres og at de studieforberedende utdanningsprogrammene endres. Dette vil få konsekvenser for påbygging til generell studiekompetanse.

Utvalget vil videre peke på at utfordringene når det gjelder gjennomføringen og frafallet i høyere utdanning i mange tilfeller henger sammen med den læringen elevene får i videregående skole. Disse problemene kan ikke løses ved å heve inntakskravet til høyere utdanning. Utvalget mener derfor at en endring av kunnskapsforvaltningen i grunnskole og videregående skole må skje i samarbeid med høyere utdanning, slik at dagens høye frafall ved universiteter og høyskoler ikke fortsetter.

Det er ikke alle som vil, kan eller bør ta høyere utdanning. Det finnes gode og viktige alternativer til høyere utdanning. Studier ved universiteter og høyskoler er av en akademisk, teoretisk karakter. For dem som er mer praktisk enn teoretisk anlagt, vil utdanning ved for eksempel en fagskole, som legger mer vekt på praktisk erfaring og kompetanse, være et godt alternativ. Norge står midt oppi en viktig omstilling i norsk økonomi og næringsliv. Det er estimert at Norge vil trenge opp mot 100 000 flere fagarbeidere innen 2030. Regjeringen har uttalt at den ønsker å løfte fagskolene, og mener at satsingen vil føre til at mange studenter og bransjer får ny og spennende kunnskap. Utvalget presiserer at fagskoleutdanning skal gjøre folk kvalifisert for arbeidslivet. Hensikten er ikke primært å gjøre dem kvalifisert for høyere utdanning. Utvalget mener at fagskoleutdanning er en påbygging av videregående opplæring, ikke en alternativ vei inn i høyere utdanning. Å gjøre veien til høyere utdanning lettere for fagskolestudenter er med på å devaluere fagskoleutdanningen.

Utvalget viser for øvrig til omtalen av NIFUs kartlegging ovenfor. Der går det frem at universiteter og høyskoler mener lese- og skriveferdighetene til nye studenter er så svake at det går utøver evnen til å tilegne seg læring. Man kan derfor spørre seg om bare bestått karakter i norskfaget er tilstrekkelig for å gjennomføre høyere utdanning. Hvis myndighetene av forskjellige grunner ikke ønsker å stille høyere norskkrav ved opptak til høyere utdanning, må de i alle fall ikke lempe på dette kravet. Arbeidet med å styrke lese- og skriveferdigheter må skje allerede i barnehage og grunnskole. Det er når karakterene kommer i ungdomsskole og videregående at det er tydelige forskjeller på jenter og gutters skrive- og leseferdigheter. Det er denne effekten som universiteter og høyskoler får se konsekvensene av både ved opptak og gjennomføring av studiene.30

I Meld. St. 9 (2016–2017) Fagfolk for fremtiden – Fagskoleutdanning ble det slått fast at søkere med fagskoleutdanning ikke trenger å oppfylle kravet i norsk. Opptaksforskriften § 2-4 første ledd ble etter dette endret slik at disse søkerne ikke lenger møter krav om norsk. «Søkjarar som har fullført 2-årig fagskoleutdanning (120 fagskolepoeng/studiepoeng frå fagskole) som er godkjend etter lov 20. juni 2003 nr. 56 om fagskoleutdanning eller lov 8. juni 2018 nr. 28, får generell studiekompetanse», jf. opptaksforskriften § 2-4 første ledd.

I lys av funnene NIFU-rapporten viser til, mener utvalget det er betenkelig at de studentene som først oppnår generell studiekompetanse ved å studere to år ved en fagskole, og som ønsker å studere videre ved et universitet eller en høyskole, ikke møter de samme kravene til norskkunnskaper som de som får generell studiekompetanse fra videregående opplæring. Selv de som ikke hadde generell studiekompetanse fra videregående skole, men som har oppnådd generell studiekompetanse etter å ha bestått 60 studiepoeng fra et universitet eller en høyskole må oppfylle kravene til norsk. I henhold til tidligere forskrift om opptak til høyere utdanning fikk gruppen med bakgrunn fra fagskoleutdanning generell studiekompetanse under forutsetning av at de også oppfylte kravet om norsk (393 timer), jf. omtalen av dette opptaksgrunnlaget under punkt 17.2.3. Bestemmelsen i opptaksforskriften § 2-4 om opptak på grunnlag av fullført fagskoleutdanning kan få urimelige utslag, fordi norskfagets mange karakterer ikke kan vektes inn for denne gruppen i opptaket. Norskfaget teller mye for gjennomsnittskarakteren for elever med vitnemål fra norsk videregående opplæring. Bestemmelsen kan dessuten ha uheldige konsekvenser for denne gruppens evne til å gjennomføre utdanningen. Utvalget foreslår derfor at det presiseres i lovforslaget at også søkere som får opptak på bakgrunn av fagskoleutdanning må oppfylle kravet til norskkunnskaper som følger av kravet til generell studiekompetanse.

Utvalget stiller videre spørsmål ved om bestemmelsen i opptaksforskriften § 2-4 om opptak på grunnlag av fullført fagskoleutdanning er heldig utformet. Bestemmelsen presiserer ikke at dette gjelder søkere som ikke hadde generell studiekompetanse, slik tilsvarende bestemmelse i § 2-3 gjør for dem som tar høyere utdanning og ikke i utgangspunktet har generell studiekompetanse. Dette betyr at saksbehandlere i opptaket må dobbeltbehandle slike søknader. Dette er uheldig og kan neppe ha vært Kunnskapsdepartementets intensjon når departementet endret opptaksforskriften.

Selv om ikke høyere utdanning er for alle og mange faller fra underveis i studiet, mener utvalget at løsningen ikke nødvendigvis ligger i å gjøre porten inn til høyere utdanning smalere enn den er i dag. Ved å heve opptakskravene kan vi risikere å miste verdifulle søkere. Mange er unge når de velger hvilken utdanning de skal søke seg til. De fleste bruker tid på å modnes i studiet, og for noen er det riktig å skifte studium underveis. Opptaksreglene må etter utvalgets mening ta høyde for dette. Utvalget foreslår derfor å videreføre dagens opptakskrav om generell studiekompetanse. Utvalget foreslår også å videreføre dagens unntak fra kravet om generell studiekompetanse. Enkelte av bestemmelsene som i dag fremgår av opptaksforskriften foreslås nå lovfestet.

17.4.3 Spesielle opptakskrav

Utvalget har merket seg en tydelig tendens til at enkelte fagmiljøer ønsker spesielle opptakskrav. Slike krav kan være at søkerne har tatt spesielle fag i videregående opplæring, eventuelt kombinert med karakterkrav, eller det kan være poeng- og karakterkrav i fagene som inngår i generell studiekompetanse. Ved det samordnede opptaket til studieåret 2018/2019 hadde 35 prosent av studiene spesielle opptakskrav utover generell studiekompetanse i form av krav til fagsammensetning og fordypning i fag og/eller minstekrav til karakter.

Utvalget viser til at Meld. St. 16 (2016–2017) Kultur for kvalitet i høyere utdanning (Kvalitetsmeldingen) foreslo at universitetene og høyskolene selv burde kunne stille andre «utfyllende spesielle opptakskrav» til enkeltstudier, altså strengere krav enn det som følger av dagens regelverk. Bakgrunnen for forslaget var blant annet at mange studenter stryker i sentrale emner, særlig innen realfag og teknologistudier. Det er en oppfatning om at generell studiekompetanse ikke gir tilstrekkelig grunnlag for å gjennomføre enkelte studier. I Prop. 64 L (2017–2018) Endringer i universitets- og høyskoleloven (NOKUTs oppgaver, eksamen og personvern mv.) foreslo derfor Kunnskapsdepartementet en lovendring som åpnet for at institusjonene skulle ha mulighet til selv å stille spesielle og strengere krav for opptak til enkeltstudier.

Forslaget ble ikke vedtatt i Stortinget. Flertallet i utdannings- og forskningskomiteen la vekt på at det ville bli mer krevende og kostbart å administrere det samordnede opptaket, at det ville bli vanskeligere for søkere å orientere seg om opptakskravene, og at det kunne oppstå A- og B-utdanninger innenfor enkelte utdanningstyper som tilbys ved ulike institusjoner, jf. Innst. 381 L (2017–2018)31.

Fra studieåret 2018/2019 og i fem år fremover skal Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU), Universitetet i Bergen, Universitetet i Oslo (UiO) og Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet teste ut om det å kreve matematikk R2 (naturfaglig matematikk på høyeste nivå i videregående opplæring) for flere studier innen realfag, natur- og miljøfag fører til andre resultater. Fra og med studieåret 2019/2020 er også Universitetet i Stavanger med i forsøksordningen. UiO tester dette på sitt informatikkstudium. Alle, med unntak av NTNU, tester det også på sin lektorutdanning i realfag. Bakgrunnen for at disse institusjonene søkte om å få teste ut krav om ekstra kunnskaper i matematikk, var et ønske om at studentene skulle ha bedre matematiske forkunnskaper, og at de skulle ha hatt matematikk alle årene i videregående opplæring. Slik skulle man få studenter som hadde bedre forutsetninger for å gjennomføre de aktuelle realfagsstudiene.

Utvalget ser at det finnes argumenter mot spesielle opptakskrav. Flere spesielle opptakskrav kan bidra til å svekke kravet om generell studiekompetanse. Videregående opplæring har fremdeles preg av å være en allmenndannende utdanning som består av et vidt spekter av fag, og elevene må bestå alle fagene for å kunne søke om opptak til høyere utdanning.

Når det gjelder spørsmålet om karakterer er det beste kriteriet for opptak til høyere utdanning, eller om man burde vurdere andre ordninger – som at opptaket også baseres på en nasjonal opptaksprøve, eller at det ikke er anledning til å ta opp igjen fag for å forbedre karaktersnittet –, mener utvalget at universitetene og høyskolene er de beste til å vurdere hvilket grunnlag som bør kreves for å kunne gjennomføre studier ved institusjonene. Det er også institusjonene som vet hva det betyr å være best mulig studieforberedt. Utvalget anbefaler derfor at forslag til eventuelle endringer i opptaksgrunnlaget, for eksempel en eventuell skjerping av karakterkravet ved opptak til enkelte utdanninger og en minimumsgrense for poeng ved opptak, bør være gjenstand for utredninger og analyser som kobler studentenes gjennomføring av studier sammen med resultatene deres fra videregående opplæring. Kontakten mellom videregående opplæring og høyere utdanning bør derfor også bli tettere. Utvalget ber departementet i samarbeid med utdanningsinstitusjonene å vurdere om generell studiekompetanse gjør en søker tilstrekkelig studieforberedt.

Utvalgsmedlemmet Søvig mener at den kommende loven allerede nå bør inneholde regler som hindrer at mange unge bruker den første delen av sitt voksenliv til å ta om igjen fag fra videregående. Regelverket bør i større grad gi uttelling for akademisk utdanning fremfor gjentakelse av videregående. Dessuten bør man for enkelte utdanninger vurdere om de høye inntakskravene gir skjev rekruttering. Det er ikke gitt at de som lykkes desidert best i videregående, alltid er mest egnet til høyere utdanning.

17.4.4 Tilleggspoeng for språkfag fra videregående opplæring

I dag får søkere tilleggspoeng for språk- og realfag de tar i videregående opplæring. Tilleggspoeng i språkfag får elevene når de tar fordypning i et tredjespråk, det vil si et annet språk enn norsk og engelsk. For realfag får søkere tilleggspoeng for å ta for eksempel fysikk, kjemi eller biologi. Som omtalt under gjeldende rett punkt 17.2.5.3.1 så kan elever få maksimalt fire tilleggspoeng for fag de tar i videregående opplæring.

Utvalget er kjent med at enkelte fylkeskommuner opplever at regelen om språkpoeng fører til mange privatisteksamener i programfag i fremmedspråk. Privatistkontorene opplever at både nåværende og tidligere elever, samt voksne med og uten rett til videregående opplæring, melder seg opp som privatist i fremmedspråk på alle nivåer. Dette er utelukkende for å få flest mulig karakterer i tillegg til full uttelling for språkpoeng. Disse fagene kan ikke føres på vitnemålet, men tas med i poengberegningen av Samordna opptak når disse personene søker om opptak til høyere utdanning.

Her følger et eksempel som viser hvordan søkere med et svakt karaktersnitt kan komme inn på konkurranseutsatte studier foran søkere med opprinnelig bedre snitt:

En person har tatt studiekompetansefagene som voksen med voksenrett.32 Studiekompetansefagene er de seks fagene man må ha bestått for å få generell studiekompetanse,33 og de kan tas enten som en del av videregående skole eller i tillegg til praksis etter 23/5-regelen. Personen har fått 2,5 i snitt. For å forbedre snittet sitt, melder personen seg opp som privatist og avlegger eksamen i fremmedspråk (som programfag) da vedkommende snakker og skriver to språk, for eksempel arabisk og hebraisk. Personen avlegger så eksamen på nivå II og III i begge disse språkene. Til sammen blir dette åtte eksamener (fire skriftlige og fire muntlige). Siden dette er et språk som brukes i den regionen personen opprinnelig kom fra, er det ikke utenkelig at personen får karakteren 6 på disse åtte eksamenene. Hvis det legges til åtte seksere stiger karaktersnittet fra 2,5 til 4,25. I tillegg vil personen få 1,5 språkpoeng. Da får personen et snitt på 4,4 konkurransepoeng.

Utvalget stiller spørsmål ved om dette systemet med tilleggspoeng for språk sikrer at søkere har de rette forutsetningene for å gjennomføre et studium hvor det er krav om over 4 i snitt for å komme inn. Personen har oppnådd dette snittet fordi vedkommende er blitt testet i sitt morsmål eller tilsvarende, og dette kan oppfattes som urimelig for søkere som har et karaktersnitt fra videregående opplæring på 4,3, og som blir forbigått ved opptak til et studium.

Utvalget mener derfor at Kunnskapsdepartementet bør se nærmere på reglene om språkpoeng. Det er utvalgets oppfatning at dagens regler for tildeling av språkpoeng ikke er rettferdig overfor søkere som ikke har denne muligheten, og slik denne praksisen har utviklet seg umulig kan være i henhold til hensynet bak innføringen av disse språkpoengene. Et mulig alternativ som departementet kan vurdere er at det bare gis språkpoeng for programfag tatt på høyeste nivå (fremmedspråk nivå III), samtidig som det ikke gis uttelling for lavere nivå (både når det gjelder karakterer og i form av språkpoeng) hvis man allerede har bestått eksamen på et høyere nivå. Dette er i samsvar med gjeldende regelverk fra Utdanningsdirektoratet for føring av vitnemål for videregående opplæring. Ifølge dette regelverket er det bare karakter på øverste nivå som føres på vitnemålet.34

17.4.5 Tilleggspoeng til det underrepresenterte kjønn og forholdet til EUs likestillingsdirektiv

I Samordna opptaks sluttstatistikk fra 2017 fremgår det at kjønnsfordelingen ved opptak til studier ved universiteter og høyskoler har vært stabil de siste 10 årene. I 2017 var det 58,2 prosent kvinner som møtte til studiestart. Til sammenligning var det 58,5 prosent kvinner som søkte opptak til høyere studier. Kjønnsforskjellen i den totale studentmassen skyldes i hovedsak at flere kvinner enn menn søker om opptak. For studier med stor konkurranse om studieplassene er det høy grad av sammenheng mellom andel kvalifiserte søkere og andel tilbud fordelt på kjønn.

I dag kan det underrepresenterte kjønn få inntil to tilleggspoeng ved opptak til studier hvor kjønnsfordelingen i studiet og yrket er særdeles skjev. Departementet har, som nevnt under gjeldende rett punkt 17.2.5.3.2, lagt til grunn en 80–20-fordeling som grense for hva som regnes som særdeles skjev kjønnsfordeling. Tilleggspoeng for det underrepresenterte kjønn innebærer at myndighetene bevisst velger å gi søkere av det ene kjønn et gode som det andre kjønn ikke får (positiv særbehandling).

Grunnlovens likhets- og ikke-diskrimineringsprinsipp gjelder alle mennesker. Grunnloven § 98 første ledd fastslår at «alle er like for loven».

I enkelte tilfeller kan det åpnes for positiv særbehandling. Dersom formålet med forskjellsbehandlingen er å fremme likestilling, er det likestillings- og diskrimineringsloven § 9 som gjelder. Bestemmelsen åpner for lovlig forskjellsbehandling av det ene kjønn når forskjellsbehandlingen har et saklig formål, er nødvendig for å oppnå lovens formål og tiltaket ikke er uforholdsmessig inngripende overfor den eller dem som forskjellsbehandles.

Å gi tilleggspoeng til det ene kjønn ved opptak til høyere utdanning må regnes som en direkte forskjellsbehandling på grunn av kjønn. Slik forskjellsbehandling er i utgangspunktet forbudt, jf. likestillings- og diskrimineringsloven § 6. Loven åpner likevel for at direkte forskjellsbehandling kan tillates i visse sammenhenger. Ifølge likestillings- og diskrimineringsloven § 11, kan positiv særbehandling som har til formål å fremme likestilling og hindre diskriminering tillates hvis

• a) særbehandlingen er egnet til å fremme lovens formål,

• b) det er et rimelig forhold mellom formålet man ønsker å oppnå og hvor inngripende særbehandlingen er for den eller de som stilles dårligere og

• c) særbehandlingen opphører når formålet med den er oppnådd.

Positiv særbehandling omfatter tiltak som skal bidra til å hindre eller dempe strukturelle og institusjonaliserte skjevheter mellom kvinner og menn. Særbehandling er kun tillatt overfor grupper og individer som ellers ville hatt svakere muligheter innenfor det aktuelle samfunnsområdet. Positiv særbehandling må derfor være rettet mot det underrepresenterte kjønn.

Jo mer inngripende tiltak det er snakk om, desto strengere skal vilkårene for særbehandling tolkes. Dette skyldes at positiv særbehandling av det ene kjønn kan være svært inngripende og oppleves urettferdig for personer som tilhører det kjønn som kommer dårligere ut som følge av tiltaket. Den strenge tolkningen av vilkårene for positiv særbehandling er blant annet en følge av at likestillings- og diskrimineringsloven må tolkes i samsvar med EUs likestillingsdirektiv (2006/54/EF). EU-domstolen og EFTA-domstolen har lagt seg på en restriktiv linje i denne type saker, jf. omtalen av dette nedenfor.

Utvalget mener at det i visse tilfeller er hensiktsmessig og ønskelig å kunne særbehandle ett kjønn fremfor det andre for å oppnå større grad av likestilling mellom kjønnene på et overordnet nivå, og dermed jevne ut strukturelle forskjeller i samfunnet. Dette kan bidra til at det over tid oppstår ønskede endringer i samfunnsstrukturer og mindre diskriminering av individet. Men utvalget stiller spørsmål ved om en slik særbehandling i form av tilleggspoeng til det underrepresenterte kjønn er i overenstemmelse med likestillingsregelverket og EUs likestillingsdirektiv.

17.4.5.1 EUs regelverk og rettspraksis – forskjellsbehandling av kjønn ved ansettelse

Europaparlaments- og rådsdirektiv 2006/54/EF av 5. juli 2006 om gjennomføring av prinsippet om like muligheter for og likebehandling av menn og kvinner i forbindelse med arbeid og yrkesdeltakelse (likestillingsdirektivet) gjelder kjønnslikestilling. Likestillingsdirektivet er gjennomført i norsk rett gjennom likestillings- og diskrimineringsloven. Direktivet innebærer også en kodifisering av EU-domstolens rettspraksis. Dette fremgår av rådsdirektivets fortale punkt 1. Direktivet gjelder i utgangspunktet likestilling mellom menn og kvinner i arbeidsmarkedet, men legges også til grunn for likestilling generelt.

Av rådsdirektivets fortale punkt 22 fremgår følgende om mulighetene for å særbehandle ett kjønn fremfor det andre (dansk versjon):

I henhold til traktatens artikel 141, stk. 4, og for at sikre fuld ligestilling mellem mænd og kvinder i praksis på arbejdsmarkedet er princippet om ligebehandling ikke til hinder for, at medlemsstater opretholder eller vedtager foranstaltninger, der tager sigte på at indføre specifikke fordele, der har til formål at gøre det lettere for det underrepræsenterede køn at udøve en erhvervsaktivitet eller at forebygge eller opveje ulemper i den erhvervsmæssige karriere. I betragtning af den nuværende situation og under hensyntagen til erklæring nr. 28 i Amsterdam- traktaten bør medlemsstaterne i første række bestræbe sig på at forbedre kvindernes stilling på arbejdsmarkedet.

EU-domstolen (tidligere EF-domstolen) har behandlet en rekke saker hvor det har vært spørsmål om lovligheten av positiv særbehandling til fordel for kvinner i henhold til det tidligere likebehandlingsdirektivet (rådsdirektiv 76/207/EØF). Av saker i EU-domstolen er blant annet sak C-450/93 (Kalanke)35, sak C-409/95 (Marschall)36, sak C-407/98 (Abrahamsson)37 og C-158/97 (Badeck)38 av interesse.

Marschall-saken gjaldt ansettelse. En mannlig arbeidssøker ble forbigått av en kvinne på grunn av (tysk) nasjonal lovgivning som krevde at kvinnelige søkere skulle foretrekkes ved like kvalifikasjoner dersom kvinner var underrepresentert. Dersom det var individuelle forhold hos den mannlige arbeidssøkeren som veide tyngre, gjaldt ikke denne regelen. Domstolen slo fast at ordningen kunne tillattes under visse forutsetninger. Det var et krav at kvinner var underrepresentert, og at den kvinnelige og den mannlige søkeren hadde like gode kvalifikasjoner. Det ble også stilt et krav om at søkerne skulle gis en objektiv og individuell vurdering, og at det ikke skulle gis et ubetinget fortrinn til en kvinnelig søker.

Kalanke-saken omhandlet fortrinnsrett til kvinner i forbindelse med ansettelse. I denne saken var det italieneren Guiseppe Tesauro som var generaladvokat39. I sin innstilling40 drøftet Tesauro sakens rettslige sider med utgangspunkt i det daværende likebehandlingsdirektivet 76/207. I innstillingen ble de forskjellige typene positiv diskriminering gjennomgått, og selv om de var ulike, hadde alle det til felles at de formelt var å anse som brudd på det grunnleggende prinsippet om likhet for loven. Videre drøftet generaladvokaten hva som menes med direktivets formulering «like muligheter». Generaladvokaten hevdet tilsynelatende at de eneste formene for positiv særbehandling av kvinner som kan tillates, er de som er nødvendige for å fjerne hindringer som gjør at kvinner og menn ikke kan konkurrere på likt grunnlag. Det må kreves at det er virkemidler som tar sikte på at kjønnene starter med samme utgangspunkt i konkurransen, ikke virkemidler som garanterer det ene kjønn et mer fordelaktig sluttresultat.

Tesauro konkluderte med å slå fast at etter hans syn tillater ikke direktivet den type positiv diskriminering av kvinner som den tyske lovgivningen hjemlet. Som begrunnelse viste han til at formålet med likebehandlingsdirektivet var å sikre begge kjønn like muligheter, ikke å garantere kvinner jobben i tilfeller der omstendighetene var like.

Da EU-domstolen avsa sin dom et halvt års tid etter at generaladvokaten hadde avgitt sin innstilling, kom den til samme resultat. De sentrale delene av domstolens begrunnelse kommer frem i premissene 22–24, som lyder slik (i den danske versjonen):

• 22 En national ordning, som giver kvinder en absolut og ubetinget fortrinsstilling ved udnævnelse eller forfremmelse, går videre end til at fremme lige muligheder og overskrider dermed grænserne for den i direktivets artikel 2, stk 4, fastsatte undtagelse.

• 23 Dessuden erstatter en sådan ordning – for så vidt som den tilsigter at skabe lige repræsentation af kvinder i forhold til mænd i alle lønklasser og på alle kompetenceniveauer på et arbejdssted – den i artikel 2, stk 4, omhandlede målsætning om at fremme lige muligheder med det resultat, som kun virkeliggjørelsen af sådanne lige muligheder kan føre til.

• 24 De forelagte spørsmål skal derfor besvares med, at direktivets artikel 2, stk 1 og 4, er til hinder for en national lovgivning, der som i denne sag – når ansøgerne af forskelligt køn, der er udvalgt med henblik på forfremmelse, er lige kvalificerede – automatisk giver kvindelige ansøgere en fortrinsstilling på områder, hvor kvinder er underrepræsenteret, idet der antages at foreligge underrepræsentation, når kvinder ikke udgør mindst halvdelen af de ansatte i de enkelte lønklasser i den pågældende personale-gruppe, og dette også gælder for de forskellige kompetenceniveauer i organisationsplanen.

Etter dette konkluderte EU-domstolen med å slå fast at nasjonal lovgivning som automatisk gir kvinner fortrinnsrett i tilfeller der de er det underrepresenterte kjønn var i strid med EUs likebehandlingsdirektiv.

Abrahamsson-saken gjaldt ansettelse av en professor ved et universitet i Sverige. Etter den svenske högskoleforordningen var det tidligere adgang til å foretrekke søkere av det underrepresenterte kjønn, selv om søkeren ikke var likt kvalifisert med søkere av det overrepresenterte kjønn. Domstolen la til grunn at dersom søkerne var like godt kvalifisert, skulle disse vurderes objektivt og individuelt for at ordningen skulle kunne anses å være forenlig med direktivet. Domstolen slo imidlertid fast at det ikke var i strid med direktivet

[A]t en ansøger, der tilhører det underrepræsenterede køn, kan foretrækkes frem for en medansøger af det motsatte køn, når ansøgerne med hensyn til kvalifikationer kan anses for jævnbyrdige eller tilnærmelsesvis jævnbyrdige, forudsat at ansøgningerne vurderes objektivt under hensyntagen til alle ansøgeres særlige, personlige forhold.

Det kan sluttes av dette at det ikke er adgang til å gi en ubetinget fortrinnsrett til søkere av det underrepresenterte kjønn, men at ved «like» kvalifikasjoner kan det, etter en individuell og objektiv vurdering, være tillatt å særbehandle det underrepresenterte kjønn.

I Badeck-saken tok domstolen stilling blant annet til spørsmål om særbehandling av kvinner innen akademia. Domstolen kom til at likebehandlingsdirektivets artikkel 2 (1) og (4) ikke var til hinder for at kvinner ble gitt fortrinnsrett til stillinger innenfor offentlig forvaltning dersom en kvinnelig og mannlig søker var likt kvalifisert og kvinner var underrepresentert. Vilkåret var videre at det ikke var mer tungtveiende rettslige grunner for et annet resultat, og at søkerne ble bedømt objektivt ut fra deres særlige, personlige forhold.

Domstolen tok deretter stilling til om det var i strid med direktivet å tildele minst halvparten av utdanningsplassene (praksisplasser) til kvinner i fag innenfor offentlig sektor der kvinner var underrepresentert. Kravet om at kvinnelige søkere var like godt kvalifisert som mannlige søkere, gjaldt da ikke. Domstolen vektla at andelen menn kunne økes dersom det ikke var tilstrekkelig med kvinnelige søkere. Ordningen innebar ikke at det ble innført en fast kvote. Domstolen uttalte følgende i premiss 52:

Den i hovedsagen omhandlede bestemmelse må ses som udtryk for en indskrænkende fortolkning af begrebet lige muligheder for kvinder. Det er ikke tale om stillinger, som forbeholdes kvinder, men om uddannelsespladser, der skal give mulighed for at opnå de nødvendige kvalifikationer til senere at få adgang til kvalificeret arbejde i den offentlige forvaltning.

Videre la domstolen vekt på at dette gjaldt utdanningsplasser (praksisplasser) som ikke ble tilbudt av staten alene, men som også ble tilbudt i privat sektor, og der var ikke menn utelukket. Ordningen var en del av en rekke tiltak som tok sikte på å fjerne årsakene til at kvinner hadde dårligere muligheter til arbeid. Denne ordningen anså domstolen for å være i tråd med direktivet siden det var mulig for menn å få slike utdanningsplasser (praksisplasser) innenfor privat sektor.

Disse sakene ble også omtalt i Ot.prp. nr. 77 (2000–2001)41. Blant annet skriver Barne- og familiedepartementet på side 60 følgende om hvordan dommene forstås:

Både Kalankesaken, Marschallsaken og Badecksaken tar stilling til såkalt ‘moderat kvotering’, dvs. at kvinner bare går foran menn hvis de er like godt (eller tilnærmet like godt) kvalifisert. Europakommisjonen har utledet enkelte konklusjoner med utgangspunkt i de tre første dommene. Det framholdes for det første at tiltak som faller inn under positiv særbehandling skal anses som unntak fra likebehandlingsprinsippet. For det andre gjelder denne unntaksadgangen i artikkel 2 (4) bare tiltak som har til hensikt å eliminere eller redusere faktiske forskjeller mellom kjønnene. For det tredje konkluderes det med at automatisk fortrinnsrett til kvinner når det gjelder ansettelse eller forfremmelse på områder hvor de er underrepresentert ikke er tillatt. Dette må ses i sammenheng med at EF-domstolen har slått fast at positiv særbehandling skal være et middel for å oppnå like muligheter og ikke likt resultat. Til sist konkluderes med at fortrinnsrett kan tillates dersom den nasjonale regelen ikke gir automatisk fortrinnsrett og regelen garanterer like godt kvalifiserte mannlige søkere en objektiv vurdering av deres situasjon der en tar i betraktning alle kriterier som knytter seg spesifikt til hver enkelt kandidat uavhengig av kjønn.

17.4.5.2 Svensk rettspraksis – forskjellsbehandling av kjønn ved opptak til høyere utdanning

Særbehandling av ett kjønn fremfor et annet og særbehandling på bakgrunn av etnisitet ved opptak til enkelte studier har ved flere anledninger blitt klaget inn for svenske rettsinstanser på bakgrunn av påstått diskriminering. Den mest kjente saken omhandler særbehandling av ett kjønn ved opptak til veterinærstudiet og ble fremmet for Svea hovrätt.

Tidligere var det i Sverige mulig å diskriminere direkte på grunn av kjønn ved opptak til høyere utdanning, jf. kapittel 7, § 12 i den tidligere Högskoleforordningen. Formålet med denne bestemmelsen var å sikre en bedre kjønnsfordeling i studiene. Bestemmelsen var i likhet med bestemmelsen i den norske opptaksforskriften, kjønnsnøytral. I Sverige ble den primært brukt for å særbehandle menn (og dermed diskriminere kvinner) ved opptak til veterinær-, odontologi-, medisin-, og psykologistudiet. Bestemmelsen ble avskaffet som følge av dommen i veterinærsaken.

Saken for Svea hovrätt42, og før det Uppsala tingrett, gjaldt spørsmålet om hvorvidt kvinner hadde blitt diskriminert på grunn av kjønn ved opptak til veterinærstudiet ved Sveriges landbruksuniversitet. Kvinner og menn ble vektet ulikt i kvoten for dem som hadde folkehögskoleutdanning. Denne kvoten var i utgangspunktet liten i forhold til «ordinær»-kvoten. Særbehandlingen, som hadde til formål å øke antall menn på studiet, besto i at mennene ble bedre vektet i loddtrekningen, slik at de hadde større sjanse for å bli tildelt plass. I 2006 fikk menn alle de aktuelle studieplassene (tre i alt), og også året etter gikk alle plassene i denne kvoten til menn (fem i alt).

Retten konkluderte med at det hadde skjedd en direkte diskriminering av kvinner som hadde søkt opptak på studiet, idet de som følge av særbehandlingen hadde mindre sjanse til å få studieplass enn det menn hadde. Retten uttalte at selv om hensynet til en bedre kjønnssammensetning i yrket kan legitimere en slik særbehandling, fant retten imidlertid at muligheten til å oppnå økt likestilling mellom kjønnene gjennom slik særbehandling var «högst begransad». Uttalelsene i denne dommen viser at det er veldig lite rom for direkte kjønnsdiskriminerende tiltak.

17.4.5.3 Utvalgets vurdering av forskjellsbehandling av kjønn ved opptak til høyere utdanning

Utvalget viser til at for at ett kjønn skal kunne særbehandles fremfor det andre må særbehandlingen være egnet til å fremme likestillings- og diskrimineringslovens formål. I dette ligger for det første at tiltaket må fremme likestilling og hindre diskriminering. For det andre ligger det i dette et krav om at tiltaket faktisk er egnet og fungerer i praksis.

Positiv særbehandling skal veie opp for de ulempene enkelte har, som følge av ulike muligheter som skyldes historiske og kulturelle forhold (omtales som strukturelle forhold) og i visse tilfeller kan positiv særbehandling være nødvendig for å sikre reelt like muligheter og forhindre diskriminering. Det må altså foreligge barrierer som hindrer at personer som tilhører underrepresenterte grupper, får samme muligheter som andre. Selv om barrierer ofte gir utslag i underrepresentasjon, er ikke underrepresentasjon nødvendigvis alene nok til å legitimere særtiltak, dersom det ikke kan påvises at det foreligger barrierer eller ulemper knyttet til kjønn.

Regelen om positiv særbehandling krever at det må være et rimelig forhold mellom det formålet man ønsker å oppnå og hvor inngripende forskjellsbehandlingen er, for den eller dem som stilles dårligere. I vurderingen av forholdsmessighet er det vesentlig å vurdere effekten av tiltaket opp mot hvor inngripende det er. Hvor strengt forholdsmessighetsvilkåret skal tolkes når det gjelder positiv særbehandling ved opptak til utdanning, er ikke helt klart. EU-domstolen har tatt stilling til lovligheten av positiv særbehandling i forbindelse med praksisplasser, men har foreløpig ikke vurdert lovligheten av tilleggspoeng ved opptak til studier.

I og med at tiltaket må opphøre når formålet er nådd, er den klare hovedregelen at særbehandlingstiltak skal være midlertidige.

Det rettslige spørsmålet ved forskjellsbehandling på grunn av kjønn ved opptak til høyere utdanning, er om det at det forhold at gutter har dårligere karakterer fra videregående (og ungdomsskolen) kan sies å være begrunnet i at gutter har fått færre muligheter enn jenter til å lykkes i skolen. For universiteter og høyskoler er spørsmålet om de skal rette opp den urett som gutter har vært utsatt for på lavere utdanningsnivåer. Utvalget viser til at EU-domstolens avgjørelser har trukket opp grensene for forholdsmessighetsvurderingen i saker om positiv særbehandling av kvinner ved ansettelser. Selv om disse dommene gjelder særbehandling i arbeidslivet, må de også få virkning for vurderingene vi gjør når det er snakk om opptak til studier ved universiteter og høyskoler. Utvalgsmedlem Stine Jørgensen påpeker i boken På vei – kjønn og rett i Norden i kapittelet «Køn og uddannelse» at prinsippet om ikke-diskriminering på basis av kjønn er et grunnleggende prinsipp i EU-retten.43 Videre skriver hun følgende:

[U]anset at EU ikke har en selvstændig kompetence på uddannelsesområdet, følger det af fast praksis, at de enkelte landes nationale indretninger på uddannelsesområdet skal leve op til de unionsretlige krav.

Det er også klart at denne særbehandlingen, i henhold til gjeldende likestillings- og diskrimineringslov, også må gjelde for menn. Formålet må være å fremme like muligheter, og ikke resultatlikhet. Særbehandling er ansett å være et unntak fra likebehandlingsprinsippet. Adgangen til å gi positiv særbehandling er derfor snever.

På grunnlag av de omtalte dommene mener utvalget at det kan utledes at en regel om automatisk og ubetinget fortrinnsrett for det underrepresenterte kjønn er i strid med likestillingsdirektivet. Selv om avgjørelsene fra EU-domstolen gjelder ansettelser, mener utvalget at de rettslige prinsippene også er relevante når man skal vurdere lovligheten av å særbehandle det ene kjønn fremfor det andre ved opptak til høyere utdanning, slik at en automatisk særbehandling er i strid med EU-domstolens praksis. Det må stilles krav om at samtlige søkere skal gis en objektiv og individuell vurdering, slik at det er mulig for den best kvalifiserte søkeren å få studieplassen.

Å ikke få en studieplass på grunn av kjønn vil være langt mer inngripende enn å ikke få en praksisplass, som var tema for Badeck-dommen. Det er nærliggende å sammenligne et avslag på studieplass på grunn av kjønn med et avslag på stilling på grunn av kjønn. Det kan til og med argumenteres for at det å bli forbigått av en dårligere kvalifisert søker ved opptak til utdanning er enda mer inngripende enn å bli forbigått av en dårligere kvalifisert kandidat til en utlyst stilling, ettersom det å bli utelukket fra en utdanningsretning vil innebære at man utelukkes fra en hel yrkesretning, ikke bare fra den enkelte stillingen. Svenske domstoler har lagt seg på en restriktiv linje og vist til at positiv særbehandling kun er tillatt ved likeverdige kvalifikasjoner.

Likestillingsdirektivet er ikke til hinder for positiv diskriminering av ett kjønn over et annet. Derimot, hvor ett kjønn blir foretrukket på helt matematisk grunnlag, uten noen form for utøvelse av skjønn, mener utvalget dette strider mot direktivet. Utvalget legger til grunn at det er dette som gjøres når det underrepresenterte kjønn automatisk får tilleggspoeng ved opptak til enkelte studier.

Utvalget stiller derfor spørsmål ved om tilleggspoeng til det underrepresenterte kjønn er i overenstemmelse med likestillingsregelverket og EUs likestillingsdirektiv. Utvalget mener at det å gi tilleggspoeng til det underrepresenterte kjønn trolig ikke tilfredsstiller forholdsmessighetskravet i loven, og det foretas heller ikke en individuell vurdering ved forskjellsbehandlingen.

Utvalget mener det er betenkelig at det skal være anledning til å drive slik radikal særbehandling ved opptak til høyere utdanning når det ikke er anledning til å gjøre lignende tiltak i arbeidslivet. Selv om likestillings- og diskrimineringsloven er endret slik at både menn og kvinner kan særbehandles, er det ikke fritt frem hvis forskjellsbehandlingen ikke er forholdsmessig.

Utvalget viser til at Stortinget i et anmodningsvedtak har bedt regjeringen legge til rette for særbehandling ved opptak hvor det er meget skjev fordeling av kjønn i utdanningen. Hvis særbehandling ved opptak er Stortingets intensjon, er det utvalgets oppfatning at en slik presisering også burde fremkomme av likestillings- og diskrimineringsloven. Utvalget registrerer at dette ikke ble gjort i forbindelse med at denne loven ble vedtatt i 2017.

Utvalget mener at kjønnsubalansen i høyere utdanning, og i arbeidslivet, er et resultat av at gutter har dårligere karakterer fra ungdomsskolen og videregående skole. Karakternivået får direkte konsekvenser for de valgmuligheter de får til å søke seg inn på utdanninger. Det er sterk konkurranse om utdanningsplasser, og når jentene år etter år systematisk får bedre karakterer enn guttene, så vil det skape et kjønnsdelt arbeidsliv. Karakterene vitner om studentens kompetansenivå. Universiteter og høyskoler skal, når de gir undervisning, kunne forutsette at studentene har et tilfredsstillende kompetansenivå, slik at studentene klarer å henge med i undervisningen og fullføre studiene til normert tid.

Det rettslige instrumentet som mest tydelig formulerer hindringene i veien for like læringsmuligheter uavhengig av kjønn, er FNs kvinnediskrimineringskonvensjon. I artikkel 5a pålegger konvensjonspartene å treffe alle tiltak som er nødvendig for å endre menns og kvinners adferdsmønstre, med sikte på å avskaffe fordommer og praksis som bygger på stereotype manns- og kvinneroller, eller på forestillingen om at et av kjønnene er det andre underlegent eller overlegent.44

Stereotype kjønnsrolleoppfatninger kan forklares som forutinntatte kjønnsrolleoppfatninger. Nyere forskning viser hvordan kjønnsrolleoppfatninger kan hemme like muligheter og få direkte konsekvenser for de mulighetene barn får til å lære. Alle barn har rett til like læringsmuligheter uavhengig av kjønn, jf. Grunnloven § 109, likestillingsloven, barnehageloven og opplæringsloven. Når statistikken er så klar på at gutter ikke lykkes like godt som jenter i skolen, så må det gjøres en innsats for å sikre at pedagogikken utformes på en slik måte at guttene får like læringsmuligheter som jentene. Dersom det aksepteres som en sannhet at gutter er mer umodne enn jenter og guttene derfor får leke for seg selv, mens jentene får førskoleaktiviteter i tillegg til frileken, så får jentene øve seg på læring litt mer enn guttene. Bevissthet om hvordan slike fordommer kan føre til ulike læringsmuligheter er en krevende øvelse for foreldre så vel som for lærere. Det betyr at likestillingsperspektivet må tas med i utformingen av de pedagogiske virkemidlene som benyttes i undervisningen.45 I NOU 2019: 19 Jenterom, gutterom og mulighetsrom. Likestillingsutfordringer blant barn og unge beskrives kjønnsstereotypiene i familien, barnehagen, grunnopplæringen og fritidsaktiviteter, og hvordan disse fører til kjønnsdelte utdanningsvalg. Tiltakene som anbefales i NOUen fremgår av del III og handler blant annet om kompetanseløft om likestilling i barnehage og skole, behov for kjønns- og likestillingsperspektiv i lærerutdanning og i læremidler med videre. Kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner og utdanningsløp er også utredet i NOU 2019: 3 Nye sjanser, bedre læring – Kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner og utdanningsløp.

Utvalget mener det kan stilles spørsmål ved om opptaksforskriften § 7-9 er i samsvar med likestillings- og diskrimineringsloven og EUs likestillingsdirektiv 2006/54/EF. Dette skyldes for det første at utvalget er usikre på om tilleggspoeng basert på kjønn er et tiltak som faktisk er egnet til å fremme likestilling (vilkår 1), slik loven krever. Det kan også stilles spørsmål ved om tilleggspoeng for det underrepresenterte kjønn er i overenstemmelse med forholdsmessighetsvilkåret i likestillings- og diskrimineringsloven (vilkår 2). Å ikke komme inn på et studium til tross for at man er best kvalifisert, er inngripende.

Hvis målet er å jevne ut den skjeve kjønnsbalansen i høyere utdanning, mener utvalget at det må iverksettes tiltak i tråd med anbefalingene i NOU 2019: 19 for å gjøre noe med utfordringene som ligger i utdanningsløpet på nivået under høyere utdanning. Myndighetene bør ta andre målrettede grep enn å tildele tilleggspoeng for å bekjempe skjevheten i kjønnsbalansen i utdanningen så vel som i samfunnet. Utvalget foreslår at muligheten for å gi tilleggspoeng basert på kjønn fjernes i opptaksforskriften.

Utvalgsmedlemmet Bergstrøm ønsker å understreke hvor alvorlig det er hvis skjevheter i kjønnsfordelingen i høyere utdanning vedvarer. Tilleggspoeng til det underrepresenterte kjønn har til nå vært et mulig tiltak for å rette på en eventuell skjevhet, og dersom tiltaket forsvinner må det erstattes med et annet. Bergstrøm mener det er behov for en tolkning av EU-direktivet om likestilling og diskriminering i tilknytning til opptak til høyere utdanning, og mener tolkningen bør etterspørres fra EFTAs overvåkingsorgan, ESA. Bergstrøm foreslår at det skal settes i gang et arbeid hvor man ser på ulike modeller der opptakssystemet kan fungere som en sikkerhetsventil som sørger for at studieprogrammer ikke har en vedvarende skjev kjønnsfordeling. Tilleggspoeng til det underrepresenterte kjønn skal vurderes som ett av alternativene. For å forhindre eventuelle mistolkninger av regelverket ønsker Bergstrøm at dette arbeidet skal inkludere at modellene vurderes av ESA.

17.4.6 Utfordringer med dispensasjonsregelen og særskilt vurdering

17.4.6.1 Dispensasjonsregelen – unntak fra generell studiekompetanse

Utvalget viser til at det følger av universitets- og høyskoleloven § 3-6 tredje ledd at institusjonene i særskilte tilfeller kan gjøre unntak fra bestemmelsen om generell studiekompetanse for søkere under 25 år. Dette er nærmere regulert i opptaksforskriften § 3-2 om dispensasjon fra kravet om generell studiekompetanse. Temaet er omtalt under gjeldende rett punkt 17.2.3.3.

En søker må oppfylle strenge vilkår for å få dispensasjon. Søkeren må dokumentere at det på bakgrunn av funksjonsnedsettelse, varig sykdom eller lignende har vært umulig å oppfylle enkelte av kravene for å oppnå generell studiekompetanse. Formålet med forskriftshjemmelen er å hindre åpenbar urimelig behandling av enkeltsøkere. Forslaget ble i sin tid fremmet med utgangspunkt i konkrete saker der søkere hevdet at de ikke hadde mulighet for å fullføre og bestå videregående opplæring (for eksempel på grunn av spesifikke lese-, skrive- eller matematikkvansker), eller at de ikke var i stand til å gjennomføre kravet om fem års arbeidserfaring eller annen skolegang. Gitt at visse krav er oppfylt, har utdanningsinstitusjoner myndighet til å innvilge dispensasjon fra de fastsatte kravene om generell studiekompetanse.

Utvalget har mottatt innspill fra Direktoratet for IKT og fellestjenester i høyere utdanning og forskning (Unit),46 og det viser til at bakgrunnen for den øvre aldersgrensen på 25 år var at eldre søkere kunne kvalifisere seg for opptak ved å søke om opptak på grunnlag av realkompetanse. Units oppfatning er imidlertid at dispensasjonsbestemmelsen og bestemmelsen om realkompetanse regulerer så ulike tilfeller, og har så ulike begrunnelser, at ikke begge kan eller bør fange opp de samme søkergruppene. Det er utvalget enig i.

Etter utvalgets vurdering har ikke den øvre aldersgrensen en hensiktsmessig funksjon eller begrunnelse. Realkompetansevurdering har i utgangspunktet en nedre aldersgrense på 25 år for å forhindre at ungdom unnlater å fullføre videregående skole. Samtidig sikrer man at søkere som kan tas opp ut fra realkompetanse, har relevant erfaring fra yrkespraksis, omsorgsarbeid og lignende. Aldersgrensen for å søke om dispensasjon fra kravene om generell studiekompetanse ble satt fordi denne gruppen i teorien har mulighet til å søke på grunnlag av realkompetansevurdering etter fylte 25 år. Et slikt grunnlag for å søke vil i de aller fleste tilfeller være uaktuelt for denne gruppen.

Siden det er ulike hensyn som begrunner disse to bestemmelsene, og ulike vurderinger som gjøres, mener utvalget det virker urimelig at søkere som kvalifiserer seg for dispensasjon, mister denne muligheten det året de fyller 25. Dispensasjonssøkerne må dokumentere varig sykdom, funksjonsnedsettelse eller lignende for å få innvilget dispensasjon. Bakgrunnen for at søkeren søker om dispensasjon, vil i de aller fleste tilfeller ikke bortfalle ved at søkeren fyller 25 år. Bestemmelsen om dispensasjon oppnår best formålet dersom lov eller forskrift ikke fastsetter noen øvre aldersgrense for denne søkergruppen. Utvalget foreslår derfor å fjerne kravet om at søkeren må være under 25 år for å kunne få unntak fra generell studiekompetanse, og dette foreslås lovfestet.

17.4.6.2 Særskilt vurdering – på bakgrunn av generell studiekompetanse

Særskilt vurdering er hjemlet i opptaksforskriften § 7-13. Det er en vurdering søkere med generell studiekompetanse kan be om å få. Hensikten med bestemmelsen i § 7-13 er å ivareta søkere som ikke har hatt mulighet til å vise sine egentlige ferdigheter i løpet av videregående opplæring, ved å gi dem en rett til særskilt vurdering. Bestemmelsen skal i utgangspunktet ivareta en sårbar gruppe, men utvalget har fått tilbakemelding fra Unit om at regelen er svært vanskelig å praktisere.

Som omtalt under punktet om gjeldende rett, punkt 17.2.5.2, skal en søker få en slik vurdering hvis forhold som et annet morsmål enn norsk, sykdom i løpet av skoletiden eller funksjonsnedsettelse gir grunn til å tro at karakterene ikke gir et rett bilde av søkerens kvalifikasjoner.

Det er lærere i videregående skole som vurderer elevenes kvalifikasjoner i fag, og som avgjør karakternivå. Slike vurderinger og retten til å klage på dem følger av opplæringsloven og medfølgende forskrifter. En særskilt vurdering foretatt av saksbehandlere i høyere utdanning som ikke kjenner eleven, overprøver dermed skolens faglige vurderinger. I dette ligger det en forutsetning om at lærerens vurderinger ikke har vært korrekte og ikke har tatt inn over seg elevens faktiske kunnskapsnivå.

Elever i videregående opplæring har lovfestet rett på tilrettelegging dersom de har behov for det. God tilrettelegging i grunnskoleopplæring og videregående opplæring tilsier at behovet for særskilt vurdering ved opptak til høyere utdanning ikke burde være til stede. Opplæringsloven og medfølgende forskrifter slår også fast at lærere i videregående opplæring plikter å vurdere elevenes kompetansenivå, og at standpunktkarakterene skal bygge på en samlet vurdering av elevenes kompetanse i et fag.

Unit har i sitt innspill vist til at de videregående skolene skal ivareta elever som har utfordringer i skolehverdagen, gjennom tilrettelegging. Søkere som ber om særskilt vurdering, må dokumentere at de ikke har fått den tilretteleggingen de burde ha fått i løpet av videregående opplæring. Unit skriver følgende:

[D]et har vist seg at det er vanskelig for søkere å fremskaffe slik dokumentasjon, noe som fører til at det [for] disse søkerne fordrer tett oppfølgning i søkeprosessen. Saksbehandler må ofte etterlyse dokumentasjon fra søkeren, og søkeren sliter med å få korrekt dokumentasjon fra rette myndigheter, f.eks. hvilken oppfølging de har fått fra PPT. I tillegg er dokumentasjonen søkeren må fremskaffe ofte sensitiv etter personopplysningsloven og GDPR, noe som stiller svært strenge krav til håndteringen av dokumentasjonen. At opplysningene karakteriseres som sensitive vil også i de fleste tilfeller bety at det oppleves belastende for søkerne å måtte dele opplysningene med saksbehandlere.

Utvalget viser til Units innspill og er enig i at det er den enkelte videregående skole som må ivareta elever som har utfordringer i skolehverdagen, gjennom tilrettelegging. Søkere som ber om særskilt vurdering ved opptak til høyere utdanning, må dokumentere at de ikke har fått den tilretteleggingen de burde ha fått i løpet av videregående opplæring. Dette betyr at den videregående skolen må utstede en bekreftelse på at eleven ikke har fått den tilretteleggingen vedkommende burde ha fått. Siden det i praksis vil være en bekreftelse på at skolen ikke oppfyller kravene i opplæringsloven, kan det hende at skolen ikke ønsker å utstede en slik bekreftelse. Og uten en slik bekreftelse vil ikke søkeren kunne bli særskilt vurdert.

Særskilt vurdering er ikke en ordning for å vurdere en søkers potensial. Det som skal vurderes, er de faktiske kunnskapene søkeren hadde da vedkommende gikk på videregående skole. Det at søkeren kunne ha oppnådd bedre resultater dersom situasjonen hadde vært annerledes, gir ikke grunnlag for opptak etter særskilt vurdering. Dette er en vanskelig vurdering å gjøre for en saksbehandler i forbindelse med opptak til høyere utdanning. Utvalget mener det er søkerens lærer som har best forutsetninger for å vurdere hvilke kunnskaper vedkommende hadde som elev. At en saksbehandler ved et universitet eller en høyskoles opptakskontor skal tilsidesette en faglærers vurdering av en elev, er etter utvalgets oppfatning betenkelig.

Unit har opplyst at særskilt vurdering er en ordning som i realiteten er aktuell for svært få søkere. I 2017 var det 1807 søkere som ba om å bli særskilt vurdert. Av disse var det bare 23 søkere som fikk opptak på et studium de ikke ville fått opptak til uten denne vurderingen.

Utvalget mener at denne sårbare gruppen best ivaretas i den videregående skolen og av personer som står eleven nærmest, ved at skolen for eksempel gir individuell tilrettelegging der det er behov for det. Bestemmelsen om særskilt vurdering er også vanskelig å praktisere for saksbehandlere og lite forutsigbar for søkerne. Denne søkergruppen representerer også en uforholdsmessig stor andel av klagene i den nasjonale klagenemnda. Utvalget anbefaler ikke å videreføre bestemmelsen om særskilt vurdering i opptaksforskriften. Hvis en søker mener at tilretteleggingen ikke har vært i samsvar med gjeldende regelverk i opplæringsloven, kan søkeren klage over dette.

17.4.7 Lovbestemmelse som ikke foreslås videreført

Som nevnt under gjeldende rett følger det av gjeldende universitets- og høyskolelov § 3-7 niende ledd at dersom en institusjon har rekruttert utenlandske studenter ved å benytte eksterne formidlingstjenester, har institusjonen blant annet ansvar for at studentene har fått tilfredsstillende informasjon om de studier vedkommende er opptatt til. Dette omfatter informasjon om studiets oppbygging, hvilken tid studiet er normert til og hvilke faglige krav som stilles. Det er utvalgets oppfatning at dette ikke bør reguleres i lov, men eventuelt forskriftsfestes hvis det anses nødvendig. Lovbestemmelsen er derfor ikke foreslått videreført.