26 Klage på andre vedtak enn eksamen

26.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår følgende:

• Loven presiserer at flere institusjoner kan samarbeide om en lokal klagenemnd.

• Loven presiserer at institusjonens styre ikke kan instruere eller overprøve klagenemnda i enkeltsaker.

• Strengere regler om inhabilitet ved klagebehandling i lokal klagenemnd.

• Regelen om forholdet til forvaltningsloven videreføres og forenkles.

• Dagens regler om klageorganer videreføres for øvrig.

26.2 Gjeldende rett

26.2.1 Forvaltningsloven

Statlige utdanningsinstitusjoner er underlagt forvaltningsloven fordi de er forvaltningsorganer. For private utdanningsinstitusjoner gjelder forvaltningsloven i saker hvor det treffer «enkeltvedtak eller utferdiger forskrift», jf. forvaltningsloven § 1. Etter forvaltningsloven er det klagerett på enkeltvedtak og saksbehandlingsregler som må følges under klagebehandlingen. Dette gjelder som utgangspunkt også ved klage på enkeltvedtak som er truffet med hjemmel i universitets- og høyskoleloven.

Hensynene bak å ha en klageordning for forvaltningsvedtak ble sammenfattet slik i Forvaltningskomiteens (1958) innstilling:1

Klageretten har til formål å sikre riktige vedtak og trygge den enkeltes rett. Den er et ledd i forvaltningens egne interne kontroll med sine avgjørelser.

26.2.2 Regulering av enkeltvedtak

I universitets- og høyskoleloven § 7-6 er det uttrykkelig nevnt at en del typer vedtak skal regnes som enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Det gjelder for eksempel avgjørelser om tilrettelegging, rett til utsatt eksamen, godskriving (jf. godskrivingsforskriften)23, utestenging og bortvisning. Bestemmelsen i § 7-6 klargjør at alle vedtakstypene som er nevnt her regnes som enkeltvedtak, uten at en konkret vurdering av kriteriene i forvaltningsloven § 2 bokstavene a og b, er nødvendig. Dette medfører at rettigheter og plikter som følger av at en beslutning regnes som et enkeltvedtak, utløses, blant annet retten til å klage etter forvaltningsloven §§ 28 flg.

Bestemmelsen skal ikke tolkes uttømmende. Det kan derfor være andre typer vedtak som også skal regnes som enkeltvedtak. For noen vedtakstyper er det fastsatt egne klageregler i universitets- og høyskoleloven som supplerer eller erstatter klagereglene i forvaltningsloven, for eksempel §§ 4-7 til 4-10. For andre typer enkeltvedtak er det ikke fastsatt særregler om klagebehandling. I godskrivingsforskriften er det ikke fastsatt egne regler om klage. I rundskrivet som følger forskriften er det imidlertid presisert at vedtak om godskriving er enkeltvedtak og at reglene om klagebehandling i forvaltningsloven gjelder.

Hovedregelen etter forvaltningsloven er at klager skal behandles av overordnet organ, det vil si på forvaltningsnivået over det nivået som traff enkeltvedtaket i første instans. Forvaltningsloven er utformet primært med tanke på en hierarkisk organisering, men de siste tiårene er det opprettet en rekke mer eller mindre uavhengige forvaltningsorganer, som ikke passer like godt inn i det tradisjonelle forvaltningshierarkiet. Dette gjelder også for universitets- og høyskolesektoren.

Vedtak etter universitets- og høyskoleloven kan overprøves etter en rekke forskjellige klageregler, og av flere forskjellige klageinstanser. I boks 26.3 har utvalget laget en oversikt over hvem som har myndighet til å behandle saker i første og andre instans etter gjeldende lov.

26.2.3 Særregler om klage og klagebehandling

26.2.3.1 Innledning

I universitets- og høyskoleloven er det flere regelsett som skal sikre at saksbehandlingen er tilpasset sakstypene i universitets- og høyskolesektoren. Særreglene er begrunnet med at enkelte klagesaker krever en annen tilnærming og behandling enn andre klagesaker. Dette gjelder for eksempel klage på eksamen. For å sikre en betryggende prosess og materielt riktige vedtak, er det viktig at de som behandler klagene, har kunnskap om saksfeltet.

Hovedregelen etter forvaltningsloven er at klager skal behandles av overordnet forvaltningsorgan. Som nevnt over fravikes denne hovedregelen stadig oftere, og de siste tiårene er det opprettet mange klagenemnder. Stadig færre saker klagebehandles av det overordnet forvaltningsorganet, og etter universitets- og høyskoleloven er klageinstansen i svært mange tilfeller en nemnd, se boks 26.2.

Universitets- og høyskoleloven § 5-1 gir regler om egne klagenemnder på institusjonene som skal behandle klager på enkeltvedtak. I tillegg gir § 5-1 syvende ledd departementet hjemmel til å opprette særskilte nasjonale klageorganer, som skal behandle klager over enkeltvedtak innenfor bestemte områder og over avgjørelser etter offentleglova. I dag er det to slike nemnder, nasjonal klagenemnda, som behandler klager på enkeltvedtak om opptak til grunnutdanninger ved universiteter og høyskoler, og felles klagenemnd, som behandler klager over institusjonenes vedtak etter universitets- og høyskoleloven §§ 4-7 til 4-10 og klager over vedtak etter offentleglova. For tvungen avslutning av doktorgrad kan det opprettes en egen klagenemnd for det enkelte tilfelle, jf. universitets- og høyskoleloven §§ 4-13 og 5-1 syvende ledd. Universitets- og høyskoleloven § 5-1 syvende ledd viser til forskningsetikkloven § 8 andre ledd, som omtaler vitenskapelig uredelighet.4 Styret ved institusjonen er klageorgan i klager på for eksempel formelle feil ved eksamen, jf. universitets- og høyskoleloven § 5-2, dersom styret ikke har bestemt at disse sakene skal gå til institusjonens klagenemnd, se §§ 5-1 og 5-2 femte ledd.

Regelen om en såkalt blind sensur i universitets- og høyskoleloven § 5-3 fjerde ledd fjerde punktum innebærer at en klage skal behandles uten at eksamenskarakter, tidligere vurderinger eller begrunnelse fra klageren legges ved klagen, se punkt 21.6. At klageorganet er ukjent med utfallet i første instans er en modell vi verken finner i forvaltningsloven eller i annen særlovgivning.

26.2.3.2 Organiseringen av klagebehandlingen internt på institusjonen

Tidligere var organisasjonsstrukturen på universiteter og høyskoler lovfestet ved at det var gitt en egen hjemmel for avdelingsorganisering. I NOU 1993: 24 skriver lovutvalget på side 68:

Utvalget har sett det som viktig å lovfeste et minimum av organisasjonsstruktur ved institusjonene under denne lov. Det er derfor foreslått et påbud om at det skal være to nivåer ved alle institusjoner, institusjonsnivå og avdelingsnivå.5

Ved de minste institusjonene ble det gitt mulighet til å gi unntak fra en slik organisering. Nivåinndelingen skulle blant annet sikre en reell to-instansbehandling av vedtak. Universitetsloven fra 19956 hjemlet i kapittel 3 egne regler om avdelinger og avdelingers oppgaver.

Gjennom Kvalitetsreformen ble alle institusjonene gitt særskilte fullmakter. Styret fikk fullmakt til selv å bestemme egen intern organisering, og etter en lovendring i 2002 ble reglene om avdelingsorganisering tatt ut av universitetsloven, jf. lovvedtak 26. juni 2002 nr. 62, der det da gjeldende kapittel 3 ble opphevet. Det ble vedtatt en ny hjemmel i § 4 fjerde ledd om at styret selv skulle fastsette virksomhetens organisering på alle nivåer, og en ny § 5 om delegasjon. I § 5 fjerde ledd het det: «Styret avgjør klage over vedtak​ truffet av andre som har fått delegert myndighet etter § 5 nr. 2, i den utstrekning dette ikke er delegert til styrets klagenemnd, jf. § 24 nr. 1. Tilsvarende avgjør avdelingen klage over vedtak​ truffet av grunnenhet.» Styrets klagenemnd avgjorde saker på vegne av styret og kunne derfor ikke behandle klager over vedtak truffet av styret. Slike klager ble behandlet av departementet. I Ot.prp. nr. 79 (2003–2004) side 43 heter det:

Etter universitets- og høgskoleloven gjelder forvaltningsloven for de statlige institusjonenes virksomhet. Det er for disse institusjonene etablert ett særegent forvaltningssystem med hjemmel for behandling av enkeltvedtak i to instanser innen ett og samme forvaltningsorgan, jf. § 5 nr. 4 i universitets- og høgskoleloven. Styret kan behandle klage over vedtak truffet av andre som har fått delegert myndighet, i den utstrekning klagebehandlingen ikke er delegert til egen klagenemnd oppnevnt av styret. Tilsvarende avgjør avdeling/fakultet klage over vedtak truffet at grunnenhet/institutt. Dette systemet innebærer at departementet, som overordnet forvaltningsmyndighet, er klageinstans der styret fatter vedtak som første instans.7

Forutsetningen om at det er etablert et særskilt forvaltningssystem med reell to-instansbehandling innenfor samme forvaltningsorgan er videreført i gjeldende lov. I universitets- og høyskoleloven § 9-1 andre ledd første punktum står det at alle beslutninger som treffes ved institusjonen, treffes etter delegasjon fra styret. Loven § 9-2 fjerde ledd slår fast at styret selv fastsetter organiseringen på alle nivåer. Hvilke nivåer dette er går ikke frem av loven, men ordlyden indikerer at det fremdeles kan være ulike nivåer i organisasjonen. Den tidligere lovens klare påbud om at det skulle være et minimum av organisasjonsstruktur, er imidlertid fjernet.

Forslaget om en egen klagenemnd ble fremmet i NOU 2003: 25 Ny lov om universiteter og høyskoler (Ryssdal-utvalget). Her ble det foreslått at alle institusjoner skulle ha en klagenemnd, og at de skulle behandle klager over enkeltvedtak, også når styret hadde fattet vedtak i første instans. Utvalget skrev på side 151:

Dette innebærer at det etableres en klagenemnd som avgjør alle klager over vedtak fattet ved institusjonen, også vedtak fattet av styret. Dette innebærer videre at det ikke vil være slik at klagenemnden opererer på vegne av styret, men behandler alle saker med endelig virkning.

Begrunnelsen var å unngå at departementet var klageinstans for institusjonenes enkeltvedtak, og å tydeliggjøre «et skille mellom institusjonenes forvaltning og departementets rolle som overordnet politisk myndighet». Departementet fulgte opp Ryssdal-utvalgets forslag i Ot.prp. nr. 79 (2003–2004). Departementet foreslo å lovfeste at alle institusjoner skulle ha en klagenemnd som skulle behandle klager over enkeltvedtak og eventuelt andre saker som gjaldt studenter. I samme proposisjon sier departementet at ordningen kunne synliggjøre styrets rolle som overordnet og strategisk organ. I høringen forut for vedtaket om ny lov i 2005 foreslo Justisdepartementet at det også ble gitt en hjemmel for departementet til å oppnevne en felles nasjonal klagenemnd som kunne behandle klager over de enkeltvedtakene som tidligere hadde blitt avgjort av departementet. Det ble i høringsrunden pekt på at å overlate til institusjonene selv å avgjøre klager på vedtak om for eksempel utestenging kunne svekke studentenes rettssikkerhet, og at det ville være bedre å overlate dette til en felles, nasjonal klagenemnd.

Kunnskapsdepartementet fulgte opp dette og foreslo en hjemmel for å kunne oppnevne felles nasjonale klagenemnder, jf. universitets- og høyskoleloven § 5-1 syvende ledd.

Ordningen med institusjonens klagenemnd har fungert siden 2005.

26.2.3.3 Nærmere om institusjonens klagenemnd

Universitets- og høyskoleloven § 5-1 første ledd fastslår at alle institusjonene skal ha en klagenemnd. Videre angir bestemmelsen klagenemndas myndighet: Institusjonens klagenemnd skal «behandle klager over enkeltvedtak og, etter styrets bestemmelse, andre klagesaker for kandidatene».

Ordlyden i § 5-1 første ledd sier at klagenemnda skal behandle «[…] andre klagesaker for kandidatene». En naturlig forståelse av å «behandle klagesaker» er at det vil si å behandle en sak etter at det har kommet inn en klage, altså å behandle saken som andre instans. Klagenemnda behandler imidlertid saker etter §§ 4-7 til 4-10 i førsteinstans. Et annet eksempel der klagenemnda fatter et enkeltvedtak som førsteinstans er når den fatter vedtak om utestenging på grunn av brudd på forbudet mot bruk av plagg som helt eller delvis dekker ansiktet, jf. § 7-9. Lovteksten tar derfor også sikte på saker som styret har gitt klagenemnda myndighet til å avgjøre som første instans.

Styret har hjemmel til å fastsette at klagenemnda skal være førsteinstans i noen klagesaker, jf. § 5-1 første ledd. I §§ 4-7 til 4-10 om fusk, bortvisning og utestenging er det hjemlet at styret ved institusjonen kan bestemme at klagenemnda skal behandle disse sakene, jf. § 4-7 første ledd første punktum, § 4-8 første ledd andre punktum, § 4-10 tredje ledd første punktum og § 7-9 andre ledd fjerde punktum. For politiattestsaker, jf. § 4-9, er det lovfestet at det skal være institusjonens klagenemnd som skal avgjøre «om studenten skal nektes retten til å delta i klinisk undervisning eller praksisstudier» i første instans, jf. § 4-9 femte ledd.

Sammensetningen av nemnda er regulert i universitets- og høyskoleloven § 5-1 andre ledd. Nemnda skal ha fem medlemmer med personlige varamedlemmer. Lederen og varamedlemmet for leder skal fylle de lovbestemte kravene for lagdommere, og kan ikke være ansatt ved institusjonen. To medlemmer skal være studenter. Lengden på valgperioden er ikke lovfestet. Bestemmelsen slår fast at representanter for institusjonens eier eller medlem av institusjonens styret ikke kan være medlem av klagenemnda.

Et eksempel på en lokal klagenemnd er Den sentrale klagenemnd ved Universitetet i Oslo (UiO). Nemndas årsmelding for 2017 gir et innblikk i oppgavene (fra innledningen):

Klagenemndas virksomhet er hjemlet i universitets- og høyskoleloven § 5-1. I tillegg gjelder forvaltningsloven for nemndas saksbehandling.

Klagenemnda behandler klager over enkeltvedtak som er fattet ved Universitetet i Oslo. Klagenemnda behandler også klager over formelle feil ved eksamen. Klagenemndas vedtak i klagesaker kan ikke påklages videre.

I tillegg behandler og treffer klagenemnda vedtak i noen sakstyper som første instans. Det gjelder saker om mistanke om fusk etter universitets- og høyskoleloven §§ 4-7 og 4-8, andre saker om bortvisning og utestengning etter §§ 4-8, 4-9 og 4-10 samt saker om forfalskning av søknadspapirer i forbindelse med opptak (§ 3-7 åttende ledd). Klagenemndas vedtak i disse sakene kan påklages til Felles klagenemnd, som er den nasjonale klagenemnda for nærmere bestemte vedtak fattet ved universiteter og høyskoler.

Klagenemnda er vedtaksfør med leder og to andre medlemmer eller deres varamedlemmer til stede.

Oversikten over hva klagenemnda ved UiO har behandlet viser at den behandler flest saker som gjelder mistanke om fusk eller forsøk på fusk. Andre saker gjelder klager over formelle feil ved eksamen, avslag på opptak, tap av studierett, godkjenning av utdanning, forfalskning og politiattester.

26.2.3.4 Klage over eksamen, jf. Universitets- og høyskoleloven §§ 5-2 og 5-3.

Universitets- og høyskoleloven §§ 5-2 og 5-3 handler om klage ved eksamen. Disse reglene behandles sammen med reglene om eksamen i punkt 21.6. Reglene om sensurfrist og frist for klagebehandling ved klage på eksamen er også behandlet sammen med reglene om eksamen i punkt 21.6.

26.2.3.5 Klage på tildelingsvedtak

Direktoratet for internasjonalisering og kvalitetsutvikling (Diku) forvalter ulike finansieringsordninger med sikte på å styrke internasjonaliseringen av norsk utdanning og kompetanseoppbygging ved utenlandske utdanningsinstitusjoner. Oppdragsgivere for Diku er blant andre Kunnskapsdepartementet, Utenriksdepartementet og NORAD. Diku fatter vedtak om tildeling av midler. Selve vedtaket om tildeling fattes av et programstyre i Diku. Programstyrene er satt sammen for å ha den nødvendige kompetansen til å behandle søknadene og fatte vedtak. Det fremgår av Prop. 81 L (2015–2016)8 at

I vurderingene av søknadene blir det utøvet en stor grad av spesialisert skjønn som det vil være vanskelig og arbeidskrevende å overprøve […]. En overprøving av skjønnsvurderingen vil derfor kreve at klageinstansen gjennomgår alle de øvrige kvalifiserende søknadene. Dette vurderes som vanskelig gjennomførbart i praksis og urimelig arbeidskrevende.

I følge universitets- og høyskoleloven § 5-4 andre ledd kan enkeltvedtak om tildeling av midler som forvaltningsorganet fatter påklages til det organet som delegerte vedtaksmyndigheten. Det følger av universitets- og høyskoleloven § 5-4 andre ledd andre punktum at klageorganet har begrenset kompetanse til å overprøve førsteinstansens faglige skjønn.

26.2.3.6 Egne regler for klagebehandling ved vitenskapelig uredelighet – graden philosophiae doctor

Universitets- og høyskoleloven § 4-13 første ledd regulerer tvungen avslutning av doktorgradsutdanning ved vitenskapelig uredelighet etter forskningsetikkloven § 8 andre ledd. I forskningsetikkloven § 8 andre ledd står det: «[m]ed vitenskapelig uredelighet menes forfalskning, fabrikkering, plagiering og andre alvorlige brudd på anerkjente forskningsetiske normer […]». I slike tilfeller er det departementet eller et særskilt klageorgan oppnevnt av departementet som skal behandle klager, jf. universitets- og høyskoleloven § 4-13 første ledd andre punktum. I følge Prop. 59 L (2013–2014) er slike saker annerledes enn saker som gjelder kandidater som ikke har oppfylt doktorgradsavtalen, og derfor trenger man et eget system for klagebehandling.9 Institusjonene har ikke mange slike saker i året, og hensynet til å opparbeide god kompetanse på området, og til likebehandling av sakene, tilsier at klagebehandlingen bør legges til et nasjonalt klageorgan.

Saker som gjelder tvungen avslutning fordi kandidaten ikke har oppfylt doktorgradsavtalen skal behandles som andre typer enkeltvedtak. Det er opp til institusjonen selv å vurdere hva tvungen avslutning av doktorgraden vil innebære.10 Klageinstans vil være institusjonens klagenemnd, jf. § 4-13 fjerde ledd.

26.2.3.7 Personalsaker – universitets- og høyskoleloven § 11-3. Saker om partsinnsyn.

Departementet er klageinstans i personalsaker, jf. universitets- og høyskoleloven § 11-3, men bare i de sakene der vedtaket i saken er truffet av styret ved institusjonen som førsteinstans. Departementet er også klageinstans i saker om partsinnsyn etter forvaltningsloven.

26.2.3.8 Ileggelse av overtredelsesgebyr

I saker om ileggelse av overtredelsesgebyr etter universitets- og høyskoleloven kapittel 8 og etter § 7-2, er Kongen i statsråd klageinstans, det vil si når regjeringen samles hos Kongen og gjør formelle vedtak. Vedtak om å ilegge et slikt gebyr er det departementet som treffer, og klageinstansen følger av forvaltningsloven § 28 første ledd, det er det nærmeste overordnede organ, som i dette tilfellet er Kongen i statsråd.

26.2.3.9 Nasjonale klagenemnder

26.2.3.9.1 Klagenemnda for opptakssaker (nasjonal klagenemnd)

Med hjemmel i universitets- og høyskoleloven § 3-7 andre ledd har departementet fastsatt forskrift om klagebehandling av opptakssaker.11 Forskriften inneholder også regler om nasjonal klagenemnd for opptak gjennom Samordna opptak, se kapittel 8. Samordna opptak er organisert som en del av Unit – Direktoratet for IKT og fellestjenester i høyere utdanning og forskning (Unit).

Den nasjonale klagenemnda behandler klager om opptak til høyere utdanning i den nasjonale opptaksmodellen for grunnutdanninger ved universiteter og høyskoler.

Etter opptaksforskriften § 8-1 andre ledd er opptaksklagenemndas myndighet negativt avgrenset. Nemnda behandler ikke klager på lokale opptak. Enkeltvedtak om lokalt opptak klagebehandles på den aktuelle institusjonen. Videre behandler opptaksklagenemnda ikke klager over vedtak om opptak på grunnlag av realkompetanse, opptak etter at det er innvilget dispensasjon fra enkelte av kravene om generell studiekompetanse eller klager på vurderinger av spesielle opptakskrav som omfatter ferdigheter eller opptaksprøver fastsatt av institusjonen. Klager på slike vedtak behandles i lokale klagenemnder.

Sammensetningen av den nasjonale klagenemnda er regulert i § 8-2 i forskriften. Nemnda har syv medlemmer oppnevnt av Kunnskapsdepartementet. Disse velges normalt for to år av gangen. Sekretariatet til den nasjonale klagenemnda for opptak er plassert hos Samordna opptak.

26.2.3.9.2 Felles klagenemnd

Departementet kan etablere felles nasjonale klagenemnder for særlige typer vedtak, jf. universitets- og høyskoleloven § 5-1 syvende ledd. Med hjemmel i denne har departementet fastsatt forskrift om felles klagenemnd for behandling av klagesaker etter lov om universiteter og høyskoler §§ 3-7 åttende ledd og 4-7 til 4-10.12

Ved opprettelsen av felles klagenemnd vurderte departementet om det skulle opprettes én klagenemnd for hver sakstype i §§ 4-7 til 4-10, eller om det var mest hensiktsmessig å ha én felles nemnd som behandlet alle klagene. Sammenfattet kalles disse sakene «studentsaker». Departementet la avgjørende vekt på at det var viktig å lage en ensartet praksis for behandling av slike saker for alle institusjoner som loven gjaldt for. Ved å ha en sentral klagenemnd kunne man oppnå en mer betryggende, profesjonell og ikke minst ensartet klagebehandling. Klageorganet kunne også opparbeide seg bedre kompetanse på saksfeltet, noe som ble vurdert å styrke rettssikkerheten til studentene.

De sakene som skulle behandles i felles klagenemnd var de sakene der konsekvensene ville være annullering, bortvisning eller utestenging. Disse sanksjonene er de kraftigste virkemidlene en institusjon har for å påvirke en students adferd, og de har inngripende konsekvenser.

Felles klagenemnd behandler også klager over universiteter og høyskolers avgjørelser etter offentleglova. Frem til 2014 var Kunnskapsdepartementet klageinstans i disse sakene. Kunnskapsdepartementet er fortsatt klageinstans i saker om partsinnsyn etter forvaltningsloven. I Prop. 59 L (2013–2014) går det frem at departementet mener det ikke er hensiktsmessig at departementet er klageinstans i denne typen saker. Departementet la til grunn at en sammensatt nemnd, slik felles klagenemnd er, kunne behandle sakene med et bredt perspektiv, fordi felles klagenemnd, etter departementets vurdering, har «en slik sammensetning og kompetanse at den vil være godt egnet til å behandle klager etter offentleglova».13

Klagenemndas oppnevning og sammensetning går frem av § 2 i forskriften om felles klagenemnd etter universitets- og høyskoleloven. Departementet oppnevner de syv medlemmene. Tre av medlemmene skal ha varamedlemmer ifølge en liste. Det stilles kompetansekrav til medlemmene. Lederen og nestlederen må være jurister og «fylle de lovbestemte krav til lagdommere». Dette innebærer at de må ha mastergrad i rettsvitenskap eller tilsvarende, og være 25 år eller eldre. De tre medlemmene skal ha kjennskap til studieadministrativt arbeid ved institusjonene. Alle disse fem medlemmene blir oppnevnt for fire år av gangen. I tillegg har klagenemnda to studentmedlemmer, som også skal ha varamedlemmer ifølge en liste, og som blir oppnevnt for to år av gangen. Sekretariatet til felles klagenemnd er plassert hos Unit.14

Fra 2001 til 2014 var det en egen nemnd som behandlet klager i saker om politiattest i førsteinstans. Denne nemnda ble avviklet 1. januar 2015. Slike saker behandles nå av institusjonens klagenemnd i førsteinstans, og klageinstansen er felles klagenemnd. I Prop. 59 L (2013–2014) går det frem at politiattestnemnda ble nedlagt fordi den ble vurdert som lite effektiv. Departementet anså også at å legge beslutningsmyndigheten til den enkelte institusjonen var mer i tråd med reglene om institusjonens faglige autonomi. Departementet så heller ingen god begrunnelse for å ha et særskilt saksbehandlingssystem for politiattester.

26.2.3.9.3 Klagenemnd for NOKUT

Etter kvalitetsutviklingsforskriften § 7-1 oppnevner departementet en klagenemnd som avgjør klager over vedtak truffet av Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT).15 NOKUTs klagenemnd for høyere utdanning skal ha seks medlemmer, og to av disse skal være studenter. Klagenemnda behandler klager over vedtak om generell godkjenning av høyere utenlandsk utdanning og vedtak om akkreditering.

Etter universitets- og høyskoleloven § 3-4 har NOKUTs klagenemnd myndighet til å behandle klager over søknader om generell godkjenning av utenlandsk utdanning eller norsk utdanning som ikke går inn under universitets- og høyskoleloven. Omfanget av overprøvingen er begrenset til en legalitetsprøving ved at NOKUTs klagenemnd ikke kan overprøve NOKUTs vurdering av den avlagte utdanningens omfang og nivå, jf. universitets- og høyskoleloven § 3-4 siste punktum. Det er også begrensninger i hvem som kan påklage slike vedtak. Mens forvaltningsloven har regler om at parter og andre med rettslig klageinteresse kan påklage enkeltvedtak, er det i disse sakene bare «den som et vedtak direkte gjelder for», som kan påklage vedtaket.16 Se mer om dette i punkt 29.3.

Også vedtak om akkreditering kan påklages til NOKUTs klagenemnd, jf. studiekvalitetsforskriften § 1-9 første ledd bokstav a.17 På samme måte som ved klage over godkjenning, er personkretsen som kan klage snevret inn sammenlignet med hovedregelen i forvaltningsloven § 28, jf. studiekvalitetsforskriften § 1-9 første ledd bokstav b. NOKUTs klagenemnd kan ikke overprøve NOKUTs faglige vurdering av de faktiske forholdene, jf. studiekvalitetsforskriften § 1-9 første ledd bokstav c.

26.3 Erfaringer med reglene

26.3.1 Rundskriv om klage

I rundskriv F-05-06 ga departementet en veiledning om reglene om klagebehandling etter universitets- og høyskoleloven. Dette rundskrivet er ikke revidert, og fremstår i dag som ikke oppdatert.

Rundskrivet inneholder grunnleggende regler og informasjon om klagebehandling ved institusjonene. Det informerer blant annet om krav til habilitet og særlige saksbehandlingsregler for noen typer enkeltvedtak som følger av universitets- og høyskoleloven. Rundskrivet redegjør for kravet til to tredjedels flertall i saker som gjelder utestenging, bortvisning og manglende skikkethet, jf. universitets- og høyskoleloven §§ 4-7 til 4-10. Kravet er strengere enn kravet til simpelt flertall som følger av alminnelig forvaltningsrett. Sakene gjelder vedtak om sanksjoner mot studentene. I tillegg er blant annet de særlige reglene om domstolsprøving og dekning av advokatutgifter omhandlet.

26.3.2 Klagenemnd for saker om opptak

Klagenemnda for opptakssaker hadde i 2018 totalt 74 saker til behandling ifølge en oppsummering av aktiviteten fra 2018 som er oversendt til Kunnskapsdepartementet:18

Etter opptaket 2018 behandlet Nasjonal klagenemnd totalt 74 saker. Av disse ble 67 vedtak opprettholdt, noe som utgjør 90,5 % av det totale antallet. 7 vedtak ble opphevet.

29 av 74 saker var fra søkere som hadde søkt særskilt vurdering, noe som utgjør 39,2 % av det totale antall klager […] Ingen av disse fikk medhold. 13 av 74 saker var fra søkere med utenlandsk utdanning, noe som utgjør 17,6 % av det totale antall klager. Tre av disse fikk medhold.

26.3.3 Felles klagenemnd

Felles klagenemnd har de siste årene hatt en betydelig økning i antall saker. I løpet av 2018 traff nemnda vedtak i 107 saker etter universitets- og høyskoleloven §§ 4-7 til 4-10. Dette var en økning på 35 prosent sammenlignet med 2017.

Årsmelding for felles klagenemnd for 2017 viser at nemnda dette året traff vedtak i følgende saker etter universitets- og høyskoleloven: 19

• 68 saker om fusk etter universitets- og høyskoleloven § 4-7 første ledd bokstav b eller 4-8 tredje ledd,

• Fire saker om uredelig opptreden etter universitets- og høyskoleloven § 4-7 første ledd bokstav a eller 4-8 tredje ledd første punktum,

• Fem saker om merknader på politiattest etter universitets- og høyskoleloven § 4-9 og

• Tre saker om skikkethet etter universitets- og høyskoleloven § 4-10, og saker om advokatsalær.

I tillegg behandlet nemnda 64 klager over avslag på innsyn etter offentleglova.

Fra årsmeldingen er det hentet følgende omtale av virksomheten til felles klagenemnd:

For saker som er behandlet etter uhl. var stadfestelsesprosenten (vedtak ble stående) 79 prosent i 2017. Til sammenligning var stadfestelsesprosenten 89 i 2016, og 92 i 2015. I syv av sakene etter universitetets- og høyskoleloven ble underinstansens vedtak opphevet i sin helhet. Dette utgjør en opphevelsesprosent (vedtak ble opphevet) på 9 %. Til sammenligning var opphevelsesprosenten 10 % i 2016, og 3 % i 2015.

Én av sakene, hvor underinstansens vedtak ble opphevet, gjaldt en student som var utestengt fra praksis på lærerstudiet som følge av merknad på politiattesten. Felles klagenemnd fant, i motsetning til underinstansen, at vilkårene for å utestenge klageren ikke forelå, og klageren fikk derfor delta i praksisopplæringen. En annen sak gjaldt vurdering av skikkethet på sykepleierstudiet. Institusjonen hadde ikke tilbudt studenten utvidet veiledning, fordi de mente det var åpenbart at utvidet veiledning ikke var egnet til å hjelpe studenten. Dette var ikke nemnda enig i.

De fem øvrige sakene hvor Felles klagenemnd opphevet underinstansens vedtak i sin helhet gjaldt alle fusk på eksamen. I tre av disse sakene fant nemnda at studentene hadde vært i aktsom rettsvillfarelse. I én sak opphevet nemnda vedtaket som følge av saksbehandlingsfeil. I den siste saken fant ikke nemnda at det forelå tilstrekkelige bevismessige holdepunkter for at studenten hadde fusket.

I ni saker vedtok Felles klagenemnd å sette ned reaksjonen vedtatt av underinstansen. For fem av disse sakene var årsaken til omgjøringen for lang saksbehandlingstid. I én sak ble tidspunktet for utestengelsesperioden endret, og det ble vist til at hovedregelen er at vedtak skal iverksettes umiddelbart. Nemnda fant videre grunnlag for å omgjøre en reaksjon hvor utestengelsesperioden berørte tre semestre, slik at klager i praksis kun ble utestengt i to semestre. I en annen sak ble utestengelsesperioden satt ned fra to til ett semester da nemnda fant at det forelå formildende omstendigheter.

Felles klagenemnd endret også utestengelsesperioden i en skikkethetssak, fra fem til tre år. Det ble vist til at en utestengelse for en periode på fem år kun bør vedtas i de mest alvorlige tilfellene.

26.3.4 Særlige vurderinger ved bruk av nemnder i NOU 2019: 5

I NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov diskuterer forvaltningslovutvalget bruk av nemnder i offentlig forvaltning. Dette er også blitt gjort av direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) i flere utredninger, blant annet i en undersøkelse om statlige klagenemnder.20

Forvaltningslovutvalget har sett spesielt på fast organiserte nemnder som utøver offentlig myndighet, og særlig klagenemnder. Forvaltningslovutvalget skriver: «Den enkelte nemndas rolle og oppgave vil kunne gi argumenter for at det bør gjelde spesielle regler om organisering og saksbehandling.» Forvaltningslovutvalget har vurdert både hvordan nemndene bør organiseres og hvilke særskilte saksbehandlingsregler som bør gjelde for nemndene. Det peker også på særlige grunner for å opprette klagenemnder, så som demokratihensyn, hensynet til interesse- og brukerrepresentasjon, spesiell fagkunnskap og avlastning av administrasjon i ordinær klagebehandling med mer. I tillegg viser forvaltningslovutvalget til motargumentene om at nemnder kan gjøre det vanskelig å gjennomføre en overordnet konstitusjonelt ansvarlig styring, og at det kan svekke det politiske ansvaret for avgjørelser som kan bero på politiske verdivalg.

Forvaltningslovsutvalget viser i sin gjennomgang over nemnder også til universiteter og høyskolers klagenemnder og reglene i universitets- og høyskoleloven § 5-1.

Videre diskuterer forvaltningslovutvalget om det er behov for særregler for saksbehandling i nemnder.21 Utvalget peker på at det for nemnder kan oppstå særlige saksbehandlingsspørsmål som ikke gjør seg gjeldende for hierarkiske organer, for eksempel om krav til vedtaksførhet og antall stemmer for å treffe vedtak, om føring av møteprotokoll, om hvorvidt det er nødvendig at nemnda treffe avgjørelse i møter, og om hvorvidt saksbehandlingen skal ha et større innslag av mer muntlighet. Disse diskusjonene og vurderingene kan ha overføringsverdi for nemndene i universitets- og høyskolesektoren.

Forvaltningslovutvalget konkluderer med at det av og til kan være upraktisk å måtte kalle inn hele nemnda til møte, og at nemnda bør ha anledning til å treffe kurante vedtak ved sirkulasjon av saksdokumenter, uten at dette bør være en generell regel. Forvaltningslovutvalget mener også at det skal føres møteprotokoll, siden dette er et viktig redskap for å kunne etterprøve nemndas virksomhet. Videre mener det at alt som forberedes av sekretariatet må være skriftlig, selv om ikke er nødvendig å ha en generell regel om dette. Når det gjelder partsrepresentasjon og muntlig deltakelse i nemndas møter, skriver forvaltningslovutvalget på side 486: «Hvis avgjørelsen vil være særlig inngripende, er det et argument for å la parten møte og forklare seg for nemnda». En del av de sakene som behandles av institusjonenes klagenemnder kan ha et utfall som er særlig inngripende for studentene, så som utestenging, bortvisning og annullering, jf. gjeldende lov §§ 4-7 til 4-10.

Forvaltningslovutvalget drøfter også regler om avgjørelse av inhabilitetsspørsmål i nemnder. Forvaltningslovutvalget foreslår at hovedregelen om at enhver tar stilling til spørsmål om egen inhabilitet så snart det er relevant, også skal gjelde for nemnder.

Forvaltningslovsutvalget foreslår videre på side 490 i utredningen at kollegiale organers votering skal protokolleres med henvisning til de bestemmelser som det har blitt drøftet og votert over, jf. forvaltningslovutkastet § 30 andre ledd.

26.4 Utvalgets vurderinger

26.4.1 Innledning

Universiteter og høyskoler treffer en lang rekke enkeltvedtak av forskjellig karakter. Virkningene av de ulike vedtakene er også svært varierte, fra for eksempel at man ikke får godkjent tidligere utdanning, til at man blir utestengt fra institusjonen. Konsekvensene av uriktige vedtak kan bli store. Det er viktig at det finnes gode systemer som sikrer at det treffes forsvarlige avgjørelser i første instans, men også mekanismer som gjør det mulig å rette opp eventuelle feil, og som kan ivareta dem som mener seg utsatt for uriktige vedtak. Det er vanligvis en skjevhet i styrkeforholdet mellom en enkeltperson og en institusjon som et universitet eller en høyskole, siden institusjonen har en stor administrasjon, mye kunnskap og gjerne bedre økonomiske ressurser. At feil kan rettes er det viktigste hensynet i vurderingen av hva som er et godt system for håndtering av klager.

26.4.2 Et enklere system for klagebehandling?

Utvalget har vurdert de ulike klageordningene i universitets- og høyskolesystemet, med tanke på om det er mulig å ha et enklere og mer enhetlig system for klagebehandlingen. Oversikten over de ulike vedtaks- og klageordningene, som vist i boks 26.3, viser at systemet kan fremstå som komplisert. Det er mange former for vedtak, og mange former for vedtaksbehandling. Det er også mange ulike nemnder. Regler om behandlingen av vedtak er plassert på ulike steder i loven, noe som også bidrar til at det er vanskelig å få oversikt.

Utvalget har ikke fått noen innspill om at reglene om enkeltvedtak eller reglene om klage er vanskelige, uforståelige eller uheldige, med unntak av flere innspill om å reversere ordningen med blind sensur ved klage på karakter. Utvalget ser at de ulike reglene, både de som gjelder saksbehandling og de som gjelder klagebehandling og klageordning, er utviklet og regelfestet for at saksbehandlingen skal være best mulig, og for at klageordningene skal være tilpasset de forskjellige vedtakstypene. En klage på en eksamenskarakter skiller seg for eksempel fra en klage over utestenging. At reglene for behandling er forskjellige for ulike sakstyper, er hensiktsmessig fordi det er ulike vurderingstemaer. Særreglene er gitt for å styrke klageinstansens kompetanse, effektivisere saksbehandlingen og ivareta rettssikkerheten for klageren på beste mulig måte.

Utvalget har vurdert om det er mulig å harmonisere reglene slik at behovet for et enklest mulig system balanserer bedre mot behovet for særreguleringer. Slik utvalget vurderer det, er det ikke mulig å få til en felles mal for alle klager over alle typer enkeltvedtak ved høyere utdanningsinstitusjoner. Vi har derfor kommet til at reguleringen av klagebehandling bør videreføres. Utvalget foreslår enkelte endringer i bestemmelsen om klagenemnder, (dagens § 5-1), habilitetsregler og bestemmelsen om enkeltvedtak (dagens § 7-6 andre ledd). For noen av vedtakstypene foreslås det ingen endringer i reguleringen. Dette gjelder klage over avbrutt forskerutdanning (dagens § 4-13 første ledd), klage på enkeltvedtak om tildeling av midler (dagens § 5-4) og klage over vedtak fattet av Samordna opptak. Utvalget foreslår heller ingen endringer i behandlingen av saker etter dagens §§ 4-7 til 4-10. Disse bestemmelsene er vurdert og behandlet sammen med de beslektede problemstillingene knyttet til sakstypene, se kapitlene 22 og 23.

26.4.3 Institusjonens klagenemnd eller styrebehandling av klager?

I dagens lov er institusjonen pålagt å ha en egen klagenemnd, jf. universitets- og høyskoleloven § 5-1 første ledd. Klagenemnda skal behandle klager over enkeltvedtak og andre klagesaker, hvis styret bestemmer det. I dagens lov er det valgfritt om det er styret eller institusjonens egen klagenemnd som skal treffe vedtak i saker om annullering (§ 4-7), utestenging og bortvisning (§ 4-8), utestenging (§ 4-9 og § 4-10), ansiktsdekkende plagg (§7-9) og behandle klage over vedtak om formelle feil ved eksamen (§ 5-2).

Utvalget har vurdert om det vil være hensiktsmessig å overlate klagebehandlingen til styret for institusjonen. I så fall vil det ikke være behov for en egen klagenemnd. Styrets oppgaver er svært varierte, og kompetansen i styret skal samsvare med de oppgavene et styre har. Utvalget legger vekt på de fleste institusjonene i dag er store, med en relativt stor administrasjon og tilgang til juridisk kompetanse. Dette gjør at ordningen med en intern inndeling i nivåer, der enkeltvedtak treffes av avdeling, institutt eller administrasjonen og eventuell klagebehandling gjøres av styret, etter utvalgets mening kan fungere godt.

Utvalget finner likevel at det kan være fordeler med å ha egne klagenemnder. I motsetning til et styre skal et klageorgan ta stilling til et bestemt vurderingstema, som juks, skikkethet med mer. Medlemmene i en nemnd besitter i større grad den spesialkompetansen som er påkrevd for å treffe et materielt riktig vedtak, og er bedre rustet til å ha en effektiv saksbehandling. Utvalget legger også vekt på at styret fortrinnsvis bør behandler saker av strategisk og overordnet betydning, jf. formuleringen i universitets- og høyskoleloven § 9-2 første ledd.

Dessuten er det fremdeles enkelte høyskoler som er små, og som har en relativt liten administrasjon. For disse institusjonene kan en reell to-instansbehandling der styret er klageinstans, være vanskeligere å få til. Eksempler på uheldige forhold kan for det første være der saksbehandlere er involvert i sakene på flere stadier i saksbehandlingen. Utvalget er kjent med eksempler på saker der de administrative ressursene ikke er tilstrekkelige til å sikre at det ikke er de samme personene som forbereder eller treffer vedtak i saken i første og andre instans. Et annet eksempel er at medlemmer av styret kan ha nære relasjoner til ansatte som er involvert i beslutningen i første instans. Det kan derfor ikke utelukkes at en slik intern behandling i noen tilfeller vil gå på bekostning av en reell to-instansbehandling.

Ut fra en vurdering av styrets oppgaver, kompetanse og sammensetning, og klagenemndenes stilling, kompetanse og organisering, mener utvalget at det bør være en klagenemnd tilknyttet den enkelte institusjonen som behandler klager over enkeltvedtak. Også hensynet til å ha like systemer på alle institusjoner uavhengig av størrelse tilsier en slik løsning. Utvalget legger vekt på at en klagenemnd vil være oppnevnt og sammensatt for å kunne foreta gode vurderinger i klagesaker.

Utvalget anbefaler at ordningen med en lokal klagenemnd videreføres, men vil foreslå å lovfeste at styret ikke kan instruere klagenemnda i enkeltsaker, se punkt 26.4.4. En slik lovfesting vil synliggjøre en tilstrekkelig avstand mellom styret og klagenemnda. Videre foreslår utvalget å lovfeste strengere regler om habilitet for klagebehandlingen. Dette er viktig for å sikre tillit til at vedtak er truffet etter en uhildet vurdering. En uhildet vurdering kan sikres ved at det lovfestes egne regler om habilitet, slik det er gjort for forberedelse og avgjørelse av saker i kommunale klagenemnder.

I tillegg mener utvalget at forslaget om regler om stemmegivning, protokollføring med videre for klagenemndene er fornuftige. Dette er forhold som forvaltningslovutvalget ser som viktige å regulere hvis klagesaker skal behandles av egne nemnder, og det har foreslått regler om dette i ny forvaltningslov. Utvalget antar at det ligger noe frem i tid å få vedtatt en ny forvaltningslov, men tidsperspektivet her er usikkert. Utvalget foreslår derfor at departementet vurderer om regler som gjelder forhold ved nemnder ved universiteter og høyskoler skal tas inn i ny universitets- og høyskolelov, dersom det neste år er klart at tilsvarende regler i ny forvaltningslov først vil komme senere.

26.4.4 Institusjonens klagenemnd og reell to-instansbehandling av klager

Bruk av nemnder som behandler klager på vedtak som er truffet i første instans, er utbredt i statsforvaltningen. Utvalget viser til NOU 2019: 5, der forvaltningslovutvalget foretar en grundig diskusjon av om klagenemnder kan bli hovedmodellen ved behandlingen av klager, men konkluderer med

[…] at normalordningen i statsforvaltningen fortsatt bør være at en klage skal gå til nærmest overordnete forvaltningsorgan. […] Klagereglene bør utformes og praktiseres med sikte på å sikre en reell to-instansbehandling når klageinstansen er nærmest overordnete organ.22

Forvaltningslovutvalgets konklusjon følger etter en forutgående drøftelse av nemndenes plass i forvaltningen. Forvaltningslovutvalget viser til at klagesakene i dag i stor grad er løftet ut av departementene og lagt til direktorater eller andre underordnede organer ved delegering, eller til særskilte klagenemnder ved lovendring.23

Forvaltningslovutvalget er også oppmerksom på at særlovgivningen på en del områder i statsforvaltningen har opprettet særskilte nemnder som klageinstans.24 På mange områder er det opprettet egne klagenemnder som utelukkende eller i hovedsak har til oppgave å avgjøre klagesaker. Begrunnelsen varierer, og ofte er det flere grunner til denne praksisen. Det kan være et ønske om å sikre en faginnsikt som et overordnet forvaltningsorgan ikke har, eller en større uavhengighet for klageinstansen, med avstand til de ordinære forvaltningsorganene.

Dette utvalget viser til at dagens organisering av intern klagebehandling på universiteter og høyskoler legger til rette for en reell to-instansbehandling ved å skape avstand mellom den delen av institusjonen som treffer vedtaket i første instans, og den delen av institusjonen som kan behandle saken i klagerunden (lokal klagenemnd ved institusjonen), samtidig som at institusjonens autonomi er sikret. Utvalget mener denne organiseringen gir tilstrekkelig avstand mellom institusjonens klagenemnd og styret. Klagenemnda er sammensatt for å kunne gjøre en grundig og riktig saksbehandling. Nemnda består av fem representanter, der lederen må fylle de lovbestemte kravene for lagdommere, og lederen kan ikke være ansatt ved institusjonen. I tillegg skal to av medlemmene være studenter, og ingen av medlemmene i nemnda kan være representanter for institusjonens eier eller medlem av institusjonens styre. Der flere institusjoner samarbeider om en lokal klagenemnd kan ingen av institusjonens eventuelle eiere eller styremedlemmer være representert i nemnda. Klagenemndas medlemmer er oppnevnt av styret. Vi finner en sammenlignbar ordning i kommunene, hvor det kommunale selvstyret tilsier at klagebehandling i saker der kommunen har autonomi, ikke skjer i statsforvaltningen, men i klagenemnder som er en del av kommunen som forvaltningsorgan. Også der finnes det regler som skaper avstand til dem som traff den påklagede avgjørelsen, blant annet regler om sammensetning og strengere krav til habilitet enn det som følger av forvaltningsloven.

Tilstrekkelig avstand mellom klagenemnda og styret, som er øverste ansvarlige organ for det påklagede vedtaket, jf. universitets- og høyskoleloven § 9-1, er også viktig for tilliten til lokal klagenemnd ved institusjonen.

Forholdet mellom styrets og klagenemndas kompetanse og spørsmålet om det skjer en reell prøving i to instanser, er problematisert av Jan Fridthjof Bernt.25 Bernt har påpekt at ordningen med institusjonens klagenemnd snur opp ned på kompetanseforholdet mellom styret og klagenemnda, ved at nemnda er et klageorgan for vedtak truffet etter delegasjon fra styret. Han mener at dette er en amputering av styrets overordnede styringsmyndighet og ansvar for all virksomhet ved institusjonen, jf. dagens universitets- og høyskolelov §§ 8-2 og 9-1 første og andre ledd.

I Difi-rapporten 2012:7 «Uavhengig eller bare uavklart. Organisering av statlig myndighetsutøvelse» legger Eivind Smith til grunn at klagenemndene ved universiteter og høyskoler er en del av institusjonene.26 I rapporten er instruksjonsadgangen for styrene kommentert slik:

Klagenemnder ved universiteter og høyskoler må regnes som en del av vedkommende institusjoner på en slik måte at hovedreglene om avvik fra forvaltningshierarkiet kommer også nemndene til gode (jfr. loven § 5-1).

Omgjøringsadgangen er kommentert slik:

Når det gjelder muligheten for klage til departementet, kommer forvaltningslovens hovedregel om klagerett i bare ett nivå, til hjelp (hva som gjelder når hovedreglene åpner for ny klage, for eksempel ved avvisning av saken, må antagelig regnes som uklart).

En presisering i loven om at styret ikke skal ha innflytelse over utfallet i enkeltsaker som behandles i klagenemnda, er en innsnevring av styrets ansvarsområde slik det er formulert i dagens § 9-1: «Alle beslutninger ved institusjonen truffet av andre enn styret, treffes etter delegasjon fra styret og på styrets ansvar.». Utvalget har vurdert i hvilken grad styret ved institusjonen skal ha adgang til å omgjøre eller overprøve vedtak som institusjonens klagenemnd har truffet. At styret er institusjonens øverste organ og etter formuleringen i § 9-1 har ansvar for alle beslutninger som er truffet ved institusjonen, tilsier at styret også bør ha adgang til å overprøve vedtak som den lokale klagenemnda treffer ut fra autonomihensyn. På den annen side tilsier rettssikkerhetshensyn overfor den private parten og hensynet til en reell to-instansbehandling ved institusjonen, at styrets instruksjonsmyndighet i enkeltsaker som klagenemnda behandler, bør avskjæres.

Utvalget peker på at medlemmene av et universitetsstyre som er demokratisk valgte representanter for de ansatte, skal sikre autonomi og faglig uavhengighet for universitetet eller høyskolen. Et slikt selvstyre er det lang tradisjon for i akademia. Når utvalget likevel mener det er hensiktsmessig at styret har et begrenset ansvar for sakene klagenemnda avgjør, er det fordi en reell to-instansbehandling er viktig for studentenes rettssikkerhet. Klagenemnda avgjør særlig klagesaker om formelle feil ved eksamen, opptak til mastergrader, oppmelding til eksamen etter frist, fjerde eksamensforsøk og særordning/tilrettelegging til eksamen. Klagesaken bør sees med nye øyne og av nemndsmedlemmer uten sterk tilknytning til institusjonen, som er den ene «parten» i saken. Utvalget mener dessuten at det er ønskelig, både ut fra styrets sammensetning og oppgaver, at institusjonens styre arbeider på et mer strategisk nivå og derfor ikke behandler enkeltsaker av typen som avgjøres av klagenemnda. Ved å la klageinstansen være en del av universitetet og ikke la klagene gå til departementet eller en statlig klagenemnd, sikres institusjonen autonomi. Institusjonene beholder på den måten et helhetlig ansvar for sakene, og må besitte den juridiske kompetansen til å behandle sakene ved institusjonen.

Omfanget av styrets ansvar for klagenemndas virksomhet bestemmes av innskrenkningen i innflytelse. Selv om styret ikke kan instruere om utfallet av enkeltavgjørelser styret ikke skal kunne påvirke, vil det fortsatt ha innflytelse over klagenemnda, fordi styret oppnevner medlemmene i klagenemnda, tildeler økonomiske ressurser og kan gi generelle instrukser, som blant annet kan omfatte saksbehandling, skjønnsutøvelse og lovtolkning. Feil som skyldes klagenemnda, for eksempel for sen saksbehandling (som ikke skyldes «systemsvikt») eller grove feil ved skjønnsutøvelsen («myndighetsmisbruk»), vil universitetet som forvaltningsorgan hefte for, men uten at styret kan pålegges ansvar.

Utvalget foreslår derfor at det tas inn en bestemmelse om at lokal klagenemnd ikke skal kunne instrueres av styret i enkeltsaker eller at styret skal kunne overprøve klagenemndas vedtak. For å tydeliggjøre konsekvensene for styrets ansvar, foreslår utvalget at dagens bestemmelse i universitets- og høyskoleloven § 9-1 andre ledd omformuleres til å lyde: «Alle beslutninger ved institusjonen truffet av andre enn styret, treffes etter delegasjon fra styret og på styrets ansvar, så langt ikke annet følger av bestemmelser i denne loven», se lovforslag § 3-1.

For å styrke en reell to-instansbehandling ved institusjonene, foreslår utvalget også at reglene om habilitet blir skjerpet, og at det lovfestes at de som har vært med på å forberede eller treffe vedtaket i første instans, ikke skal kunne delta i forberedelse av saken for klagenemnda eller i behandlingen av saken i klagenemnda. På denne måten mener utvalget at man sikrer en større avstand mellom førsteinstansbehandlingen av avgjørelsen og klageinstansavgjørelsen. Dersom en leder er inhabil i behandlingen av saken vil inhabiliteten også gjøre en direkte underordnet saksbehandler bli inhabil, såkalt avledet inhabilitet. Selve vurderingen av om en tjenestemann er habil følger av hovedregelen i forvaltningsloven § 6.

26.4.5 Mer bruk av nasjonale eller regionale klagenemnder

Utvalget har vurdert om det er behov for å samordne klagebehandlingen for flere institusjoner og erstatte de institusjonelle klagenemndene med enkelte nasjonale eller regionale klagenemnder som kan behandle alle enkeltvedtakene som i dag klagebehandles av institusjonenes klagenemnder. Dette vil omfatte klager på enkeltvedtak om lokalt opptak, generell godkjenning etter gjeldende § 3-4, godkjenning og faglig godkjenning etter § 3-5, rett til ny eksamen etter § 3-9 syvende ledd, rett til å gå opp til eksamen etter § 3-10, rett til utsatt eksamen etter § 4-5, vedtak om tilrettelegging § 4-13, ansettelser etter § 11-13 og eventuelt andre enkeltvedtak som ikke er regulert spesielt, slik som reglene om klage på eksamen etter dagens §§ 5-2 og 5-3.

Hensynet til at organet opparbeider seg mer og dypere kunnskap på de aktuelle saksfeltene, taler for et system med én klageinstans som behandler mange lignende klagesaker for flere institusjoner. Dette kan legge til rette for mer ensartet praksis. Flere institusjoner kan sette sammen én klagenemnd som behandler saker fra de samme institusjonene. Å oppnevne nemnder på tvers av institusjonene kan også gi færre problemer med habilitet i klagesaksbehandlingen. Nemndene kan da ha medlemmer fra forskjellige institusjoner, som kanskje vil reflektere ulike former for erfaring på en bedre måte enn i dag.

Hensyn til autonomi taler imidlertid for at hver enkelt institusjon selv avgjør om den skal ha en egen klagenemnd eller om den ønsker å samarbeide med andre institusjoner om en felles klagenemnd. For store institusjoner med mange klagesaker kan det være lite å hente på slikt samarbeid, mens det derimot kan innebære besparelser og kompetansedeling for mindre institusjoner. Utvalget ser at det i mange tilfeller kan være hensiktsmessig at flere institusjoner kan velge å gå sammen om å oppnevne en felles, lokal klagenemnd.

Hvordan sammensetning og oppnevning av medlemmene i en slik felles klagenemnd skal foregå må løses av de samarbeidende institusjonene. Styrene må i fellesskap komme frem til regler om hvordan nemnda skal settes sammen, og bestemme hvem som skal oppnevnes. De lovbestemte reglene i andre og tredje ledd i bestemmelsen gjelder også for slike nemnder. I tilfeller der institusjoner går sammen om å etablere klagenemnd i fellesskap er det naturlig at det også lages regler om sekretariat og saksforberedelse.

Utvalget foreslår å endre betegnelsen på institusjonens klagenemd til «lokal klagenemnd ved institusjonen». Dette skal synliggjøre at flere institusjoner kan samarbeide om å ha en lokal klagenemnd som behandler klagesaker knyttet til de samme institusjonene.

26.4.6 Forholdet til forvaltningsloven

Statlige universiteter og høyskoler er forvaltningsorganer, og private universiteter og høyskoler regnes også som forvaltningsorganer når de treffer enkeltvedtak eller utferdiger forskrifter, jf. forvaltningsloven § 1 tredje punktum. I dagens universitets- og høyskolelov lister § 7-6 opp avgjørelser som skal regnes som enkeltvedtak. Denne opplistingen har vært ansett som særlig viktig for private institusjoner, siden det klart uttrykkes at en del typer vedtak er enkeltvedtak. Samtidig er ikke opplistingen over vedtak uttømmende. Dette kan bidra til å gjøre brukerne usikre på om andre avgjørelser skal regnes som enkeltvedtak eller ikke.

Utvalget mener at det er tilstrekkelig å lovfeste i en egen bestemmelse at forvaltningslovens regler om enkeltvedtak gjelder, slik hovedregelen er i dag, og at listen over hvilke typer enkeltvedtak som er omfattet, bør sløyfes. Dette vil medføre at institusjonene selv må vurdere hva slags vedtak de treffer, og om disse skal regnes som enkeltvedtak ifølge forvaltningsloven. Utvalget er oppmerksom på at det rent lovteknisk ikke er nødvendig å lovfeste regelen om at forvaltningsloven skal følges ved behandling av saker i forvaltningen, siden dette uansett følger av forvaltningsloven. Utvalgets vurdering er likevel at det er fornuftig av pedagogiske grunner å slå dette fast i lovteksten.

Utvalget anbefaler at departementet gjennomgår de ulike formene for enkeltvedtak som universitets- og høyskoleloven regulerer, og at en vurdering av hva som er enkeltvedtak og hva som helt klart ikke er det, kommuniseres til sektoren gjennom et rundskriv. Et slikt informasjonsskriv kan virke klargjørende og forhindre fremtidige feiltolkninger. Rundskrivet kan korrigeres og suppleres dersom det senere er behov for det. Utvalget er oppmerksom på at et slikt rundskriv ikke går foran forvaltningslovens regler, men mener at det kan bidra til å avklare og synliggjøre relevante argumenter for om avgjørelser er enkeltvedtak eller ikke.