7 Nordisk rett

7.1 Innledning

Kunnskapsdepartementets analyseteam har på oppdrag fra utvalget kartlagt de øvrige nordiske lands regulering og styring av universiteter og høyskoler. Analyseteamets rapport «Styring av høyere utdanning og forskning i Danmark, Finland og Sverige, med vekt på rettslig regulering» følger som digitalt vedlegg 1. Rapporten beskriver flere ulike forhold ved styringen av universitets- og høyskolesektoren i de tre landene, blant annet lovregulering, finansiering, dimensjonering, opptakssystem og stillingsstruktur. Rapporten bygger på offentlige dokumenter og intervjuer med representanter for myndigheter i de tre landene. Under følger et sammendrag av rapporten.

7.2 Rettslig regulering i Danmark, Finland og Sverige

Systemet for høyere utdanning varierer fra land til land. Mens Danmark og Finland har et binært system som skiller mellom universiteter og høyskoler, og også har ulike lover for de ulike institusjonskategoriene, har Sverige et enhetlig system med et felles lovverk for universiteter og høyskoler. I alle de tre landene er det mellom 30 og 40 høyere utdanningsinstitusjoner. Disse styres i hovedsak av utdanningsdepartementene i de respektive landene. I både Danmark, Finland og Sverige har myndighetsorganer under departementene ulike roller i styringen av universiteter og høyskoler. Utdanningsinstitusjonenes tilknytningsform og eierform varierer. I Danmark er universiteter og høyskoler selveiende institusjoner, med unntak av kunsthøyskolene som er statsinstitusjoner. I Finland er de fleste universitetene offentligrettslige subjekter, to er stiftelser, mens yrkeshøyskolene er aksjeselskaper. I Sverige er universiteter og høyskoler statlige institusjoner, med unntak av to institusjoner som er organisert som stiftelser.

I alle landene er styret institusjonenes høyeste organ, men krav til styresammensetningen varierer. Ved de danske og svenske universitetene er det krav om eksternt styreflertall og ekstern styreleder. I Finland utgjør eksterne styremedlemmer ved de offentligrettslige universitetene minimum 40 prosent av styret. I alle de tre landene er rektor ansatt av styret, og i Sverige er rektor medlem av styret.

Departementene i de tre landene har noe ulik rolle i oppnevning av styret. I Danmark er et innstillingsorgan og et utpekningsorgan sentrale aktører i arbeidet med styreoppnevninger. Styreleder for universitetene skal godkjennes av departementet, mens styret for profesjonshøyskolene velger leder blant de eksterne styremedlemmene. I Finland har ikke departementet noen rolle i oppnevning av verken styret eller rektor. Derimot er det kollegiale organer på hver institusjon som oppnevner eksterne styremedlemmer. I stiftelsesuniversitetene oppnevner det kollegiale organet styret etter høring hos grunnleggerne. Grunnleggerne har også en rolle i å nominere tre av syv medlemmer til styret. Styret velger selv styreleder blant de eksterne medlemmene. I Sverige utnevner regjeringen både styreleder, eksterne styremedlemmer og rektor. I alle landene angir loven kvalifikasjonskrav og oppgaver for rektor og det er også lovbestemmelser om at studentene skal være representert i styrer og utvalg.

Forskningens frihet er hjemlet i den danske universitetsloven. Det er ikke tilsvarende hjemmel i lov om profesjonshøyskoler. I Finland er undervisningsfrihet, forskningsfrihet og kunstnerisk frihet hjemlet i lovene for universiteter og yrkeshøyskoler. Forskningens frihet er lovfestet i den svenske universitets- og høyskoleloven. I en utredning om styring og ressurstildeling i universitets- og høyskolesektoren i Sverige har et utvalg foreslått å lovfeste også utdanningens frihet.

Både det danske og det svenske finansieringssystemet skiller mellom bevilgninger til utdanning og bevilgninger til forskning. I Finland derimot opereres det med én bevilgning til institusjonene. Alle de tre landene har elementer av resultatbaserte bevilgninger.

Danmark og Finland har begge fireårige avtaler mellom departementet og den enkelte institusjon, og i begge landene er det knyttet finansiering til avtalene. I Sverige er det ikke innført avtaler med de statlige institusjonene.

I Danmark kan institusjonene overføre så mye midler de ønsker fra ett år til et annet og institusjonene har låneadgang. Også i Finland kan lærestedene ta opp lån og også beholde overskudd. I Sverige er det en egen statlig bank der universiteter og høyskoler kan låne penger til infrastruktur. Institusjonene har mulighet til å overføre ti prosent av midlene til utdanning, mens det er ubegrenset når det gjelder forskningsmidler.

I Danmark må universitetene begrunne behovet for nye bygg overfor myndighetene. Blir planen godkjent, har institusjonene mulighet til å låne penger for å realisere prosjektet. Det er ingen begrensninger med hensyn til hvilke banker institusjonene kan låne fra. I Finland eies og forvaltes bygningsmassen i universitets- og høyskolesektoren av egne selskaper. Institusjonene leier av disse selskapene. Svenske universiteter og høyskoler verken eier eller bygger selv. Det statlige organet Akademiska hus tar seg av disse oppgavene.

Statens rolle i dimensjoneringen av høyere utdanning er relativt ulik i de tre landene. I Danmark har staten en sterk rolle i arbeidet, og har etablert et system der arbeidsmarkedsbehov, praksisplasser og kandidatenes tilknytning til arbeidsmarkedet gir sterke føringer på dimensjoneringen. I Finland er institusjonene gitt et utdanningsansvar for gitte fagområder, og skal dette utvides til andre områder, må institusjonene søke departementet. Antall kandidater innenfor hvert område er også del av avtalene mellom institusjonene og departementet, og finansieringen er koplet til slik at institusjonene ikke får finansiering for flere kandidater enn angitt i avtalen. I Sverige har lærestedene stor frihet til å opprette og nedlegge studier, men de må søke om såkalte yrkeseksamener. Dette kan være for eksempel lege, tannlege eller kunstfag. Studentenes etterspørsel er den viktigste faktoren i dimensjoneringen i Sverige, med noen unntak i fag som lærer og sykepleie, der det er sterkere statlig styring. Departementet har dessuten satt et øvre tak på hvor mange studenter institusjonene kan ta opp.

Opptakssystemene er ulike landene imellom. I Danmark er det to veier inn i høyere utdanning: opptak på grunnlag av karakterer og opptak etter kriterier fastsatt av institusjonene med tilhørende vurdering av den enkelte søker. Også i Sverige er det et kvotesystem der minst en tredjedel tas opp på grunnlag av karakterer, minst en tredjedel på grunnlag av opptaksprøve (högskoleprovet) og maksimum en tredjedel på grunnlag av realkompetanse etter kriterier fastsatt av institusjonene. I Finland er opptaksprøver mye brukt. Finske myndigheter iverksetter endringer fordi mange søkere bruker lang tid mellom avsluttet videregående opplæring og å klare opptaksprøvene.

I alle tre landene er det et lovfestet gratisprinsipp for studenter innenfor EØS. I Danmark er det imidlertid adgang til å ta betalt for etter- og videreutdanning og deltidsutdanning. I Finland er det adgang til å ta begrenset studieavgift for enkeltemner og erfaringsbaserte spesialiseringsutdanninger. I alle tre landene kan institusjonene tilby oppdragsutdanning til virksomheter.

I Danmark og Finland er stillingsstrukturen forskjellig fra universitetene til høyskolene. Eksempelvis er det bare universitetene som bruker professortittelen. Sverige har derimot enhetlig stillingsstruktur på tvers av institusjonskategorier. I både Danmark og Finland er cirka halvparten av personalet (eksklusive stipendiater) ansatt på midlertidige kontrakter. I Finland er de universitetsansatte ikke lenger statsansatte etter Universitetsreformen i 2010. I Sverige er midlertidigheten på rundt 30 prosent.