27 Styret og den daglige ledelsen

27.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår følgende:

• Hovedregelen om at styrene for statlige universiteter og høyskoler skal ha elleve medlemmer videreføres. Fire medlemmer skal være eksterne, fire skal velges av og blant ansatte i undervisnings- og forskerstilling, ett medlem skal velges av og blant de teknisk og administrativt ansatte og to medlemmer skal velges av og blant studentene.

• Bestemmelsene om styring og ledelse ved private høyskoler videreføres.

• En ny bestemmelse som presiserer at eventuelle pålegg og instrukser til universiteter og høyskoler skal gis skriftlig.

• Universitets- og høyskoleloven presiserer at styremedlemmer skal opptre uavhengig, for å klargjøre at departementet eventuelt må instruere institusjonen gjennom styret som kollegialt organ.

• Bestemmelsene om styrets arbeid blir mindre omfattende, slik at styrene selv kan bestemme mer over eget arbeid.

Et flertall i utvalget foreslår følgende:

• Statlige universiteter og høyskoler skal ha ekstern styreleder. Institusjonene bestemmer selv om rektor skal ansettes eller velges.

Et mindretall i utvalget foreslår følgende:

• Dagens bestemmelser om at statlige universiteter og høyskoler selv kan bestemme om de skal ha ekstern styreleder og ansatt rektor eller valgt rektor som styrets leder videreføres.

Et flertall i utvalget foreslår følgende:

• Institusjonene oppnevner selv to av de eksterne styremedlemmene og departementet oppnevner de andre to eksterne styremedlemmene, inkludert styreleder.

Et mindretall i utvalget foreslår følgende:

• Departementet oppnevner alle de eksterne medlemmene.

Et flertall i utvalget foreslår følgende:

• Det skal ikke være ulik vekting av stemmene til grupper av ansatte ved valg.

Et mindretall i utvalget foreslår følgende:

• Dagens regler om vekting av stemmene til de ansatte videreføres.

Et flertall i utvalget foreslår følgende:

• En ny bestemmelse om at tre eller flere av styremedlemmene kan kreve lovlighetskontroll av et styrevedtak.

27.2 Gjeldende rett

27.2.1 Statlige universiteter og høyskoler

I dag er det flere mulige modeller for organisering av styringen og ledelsen ved de statlige universitetene og høyskolene.

Hovedmodellen, jf. universitets- og høyskoleloven § 9-31, er at styret har elleve medlemmer. Fire styremedlemmer, inkludert styrelederen, oppnevnes av departementet. Fire medlemmer velges av og blant ansatte i undervisnings- og forskerstilling, ett medlem velges av og blant de teknisk og administrativt ansatte, og to medlemmer velges av og blant studentene. Styret selv fastsetter organiseringen av institusjonen og ansetter rektor, som har ansvar for den samlede virksomheten. Denne modellen, der styrelederen blir oppnevnt av departementet og rektor har et helthetlig ansvar for alle sider av virksomheten, omtales tradisjonelt som enhetlig ledelse. Hensikten er å etablere en tydelig ansvarsfordeling mellom styreleder og rektor.

En annen modell er at rektor velges av de ansatte og studentene, og at rektor også er styrets leder, jf. universitets- og høyskoleloven § 10-2. Også i denne modellen har styret elleve medlemmer. Fire styremedlemmer oppnevnes av departementet, fire velges blant ansatte i undervisnings- og forskerstilling, inkludert rektor, ett medlem velges blant de teknisk og administrativt ansatte, og to medlemmer velges blant studentene. Både studentene og de ansatte har stemmerett ved valg av rektor, og både ansatte og eksterne kandidater kan velges som rektor. Når rektor er valgt, skal institusjonen ha en administrerende direktør, jf. universitets- og høyskoleloven § 10-3. Modellen med valgt rektor som styreleder og en direktør med et administrativt ansvar omtales tradisjonelt som delt ledelse. Ordningen har en historisk begrunnelse. Administrerende direktør ble tidligere ansatt av departementet og sto til ansvar overfor departementet for den samlede forvaltningen av økonomi og personale. Administrerende direktør skulle blant annet sikre en særlig offentlig kontroll med den administrative virksomheten. Styret hadde en mer avgrenset rolle som faglig kollegium med ansvar for faglige prioriteringer og vurderinger.

Valgt rektor som styreleder, er sammen med administrerende direktør ansvarlig for å forberede styresaker, lede styremøter og gjennomføre styrets vedtak. Styret kan under visse omstendigheter gi valgt rektor delegert myndighet til å treffe beslutninger på styrets vegne utenom styremøter. Valgt rektor har på styrets vegne det overordnede ansvaret for institusjonens virksomhet, inkludert ansvar for tilsyn og kontroll med virksomheten. Administrerende direktør er øverste leder for den samlede administrative virksomheten ved institusjonen, innenfor de rammene styret fastsetter. Administrerende direktør er sekretær for styret og skal, etter samråd med rektor, forberede og gi tilråding i de sakene som legges frem for styret. I tillegg er administrerende direktør ansvarlig for å iverksette vedtakene som treffes i institusjonens styringsorganer, og for å disponere ressurser og eiendom i samsvar med de vedtakene som styret gjør. Administrerende direktør er dessuten ansvarlig for den samlede økonomi- og formuesforvaltningen. Beskrivelsen i §§ 10-2 og 10-3 kan skape enkelte uklarheter om hva som er ansvaret og myndigheten til valgt rektor og administrerende direktør. Dette kan imidlertid klargjøres i instruksen styret skal fastsette for den daglige ledelsen, jf. § 9-2 tredje ledd.

Styret kan selv bestemme at det skal ha en annen sammensetning enn det som følger av universitets- og høyskoleloven § 10-1 eller § 10-2, jf. § 9-3 tredje ledd. Hvis styret bestemmer dette, skal ansatte i undervisnings- og forskerstilling, teknisk og administrativt ansatte, studenter og eksterne være tilfredsstillende representert i styret. Ingen av disse gruppene skal ha flertall alene, og minst 20 prosent av styremedlemmene skal velges av og blant studentene.

Loven har også bestemmelser som tydeliggjør at det kan være særlige tilfeller der det er hensiktsmessig med spesialtilpasninger, og at departementet kan fastsette dette, jf. universitets- og høyskoleloven § 9-3 sjette ledd. Dette har departementet blant annet gjort i forbindelse med sammenslåing av institusjoner. Videre kan departementet i særlige tilfeller forlenge styrets funksjonsperiode og styremedlemmenes tjenestetid, jf. universitets- og høyskoleloven § 9-4 femte ledd. Før dette ble fastsatt i loven, forutsatte også departementet at det som overordnet myndighet og med grunnlag i instruksjonsmyndighet, kunne forlenge funksjonsperioden og tjenestetiden.2

Forslag til eksterne styremedlemmer og varamedlemmer fremmes av institusjonens styre, og de oppnevnes av departementet. Departementet er ikke bundet av institusjonens forslag. For kunsthøyskolene, det vil i dag i praksis si kun Kunsthøgskolen i Oslo, fremmes forslag av høyskolens styre og av Norsk kulturråd. Sametinget oppnevner på fritt grunnlag to av de eksterne styremedlemmene og ett varamedlem ved Samisk høgskole, jf. universitets- og høyskoleloven § 9-4 sjette ledd.

Universitets- og høyskoleloven har også en rekke bestemmelser som regulerer styrenes arbeid. For eksempel er det bestemmelser om gjennomføringen av styremøter, jf. universitets- og høyskoleloven § 9-6, og om at det skal være størst mulig åpenhet om styrets arbeid, jf. universitets- og høyskoleloven § 9-2. Også for private høyskoler har loven krav om at det skal være størst mulig åpenhet om styrets arbeid, jf. § 8-1 tredje ledd.

27.2.2 Private universiteter og høyskoler

Private universiteter og høyskoler skal være organisert etter aksjeloven3 eller stiftelsesloven4, jf. universitets- og høyskoleloven § 8-1. Aksjeloven har bestemmelser om at generalforsamlingen velger styret, og bestemmelser om de ansattes rett til å velge styremedlemmer. Det følger av stiftelsesloven at vedtektene for en stiftelse skal regulere hvordan styret skal velges, og at de ansatte har rett til å velge styremedlemmer. Universitets- og høyskoleloven § 8-1 sikrer imidlertid at studenter og ansatte er representert i styret, og at styret består av minst fem medlemmer. Universitets- og høyskoleloven presiserer at kravene i likestillings- og diskrimineringsloven5 om representasjon av begge kjønn må være oppfylt. Dersom styret har mer enn ti medlemmer, skal studentene og de ansatte være representert med minst to medlemmer hver. Dette må det tas høyde for i organiseringen av private universiteter og høyskoler, for eksempel i vedtektene.

27.3 Regulering av styring og ledelse

27.3.1 Generelt

Hvilken ledelsesform universiteter og høyskoler skal ha, har vært diskutert i lang tid. Styrets rolle har endret seg vesentlig de siste tiårene, ikke minst gjennom Kvalitetsreformen fra 2003. I denne reformen sto styrenes ansvar og handlingsrom, og behovet for å styrke styrenes strategiske rolle, sentralt. Gjennom endringer i universitets- og høyskoleloven fikk styrene blant annet flere medlemmer oppnevnt av departementet, myndighet til å fastsette den interne organiseringen ved institusjonen og utvidede fullmakter. Departementet har tilpasset styringen av sektoren til at styrene skal ha et betydelig handlingsrom og selvstendig ansvar for drift og utvikling av institusjonene.

Bestemmelsene om styring og ledelse av private høyskoler balanserer hensynet til private virksomheter og selskapslovgivningen på den ene siden, mot hensynet til og tradisjonen for studentenes og de ansattes medvirkning i styringen av akademiske institusjoner på den andre siden.

27.3.2 Tidligere forslag om ekstern styreleder og ansatt rektor

I NOU 2000: 14 Frihet med ansvar. Om høgre utdanning og forskning i Norge foreslo et utvalg ledet av Ole Danbolt Mjøs (Mjøsutvalget) at det skulle være obligatorisk med ekstern styreleder og såkalt enhetlig ledelse på institusjonsnivå. Enhetlig ledelse innebærer som nevnt foran en rektor med faglig og administrativt ansvar for hele institusjonens virksomhet. Utvalgets flertall foreslo at rektor skulle ansettes av styret.

27.3.3 Universitets- og høyskoleloven fra 2005

I 2002 la et regjeringsoppnevnt utvalg frem NOU 2003: 25 Ny lov om universiteter og høyskoler. Se nærmere fremstilling i punkt 4.1.5. Utredningen ble fulgt opp av departementet i Ot.prp. nr. 79 (2003–2004) Om lov om universiteter og høyskoler. Departementet foreslo at alle universiteter og høyskoler skulle ha en styrings- og ledelsesmodell der rektor ikke også kunne være styreleder. Departementet mente at modellen som innebar at valgt rektor også var styrets leder, gjorde at for mye myndighet ble konsentrert i én posisjon. Dette ville kunne svekke styrets rolle som kontrollerende organ. Å skille posisjonen som styreleder fra posisjonen som rektor skulle styrke institusjonenes strategiske handlekraft og legge til rette for klarere ansvarsforhold. Departementet foreslo at styret skulle avgjøre om rektor skulle rekrutteres ved valg eller gjennom ansettelse, og mente at det ville forsterke den enkelte institusjonens selvstendighet overfor andre offentlige myndigheter.

Stortinget sluttet seg ikke til departementets forslag, og vedtok en ordning hvor valgt rektor som styrets leder ble utgangspunktet.6 Imidlertid innførte Stortinget en lovbestemmelse om at styret selv med to tredjedels flertall kunne bestemme at institusjonen skulle ha ansatt rektor og styreleder oppnevnt av departementet. Kirke-, utdannings- og forskningskomiteens flertall mente at det ikke var behov for en ny obligatorisk styringsstruktur som ville begrense institusjonenes valgfrihet. Flertallet viste til at det var forskjell på institusjonenes størrelser, erfaringer, tradisjoner og oppgaver. Komiteens flertall ville derfor gi institusjonene en større frihet til å velge styringsstruktur med utgangspunkt i hovedmodellen med valgt rektor som styreleder.

27.3.4 Strukturreformen

I Meld. St. 18 (2014–2015) Konsentrasjon for kvalitet. Strukturreform i universitets- og høyskolesektoren (Strukturmeldingen) viser regjeringen til behovet for god ledelse ved institusjonene. Styret er det øverste organet ved institusjonen og skal gjøre strategiske valg og prioriteringer. Regjeringen la i meldingen vekt på at

[…] ekstern styreleder og ansatt rektor best legger til rette for rekruttering av den best kvalifiserte ledelsen, og vil gå inn for at dette bør være hovedmodellen. Imidlertid bør institusjoner som i dag har valgt rektor som styrets leder, kunne velge å beholde slik styringsmodell dersom et flertall av styrets medlemmer ønsker dette.7

Ved behandlingen av stortingsmeldingen sluttet flertallet i Kirke-, utdannings- og forskningskomiteen seg til forslaget og viste til at valget mellom de to modellene vil bli mer reelt hvis institusjonene kan velge å beholde ordningen med valgt rektor med alminnelig flertall, jf. Innst. 348 S (2014–2015).

Dette ble fulgt opp med en lovendring, slik at utgangspunktet nå er at institusjonene har en styreleder oppnevnt av departementet og en ansatt rektor, men at et styre selv kan bestemme at det skal ha valgt rektor som styreleder, jf. universitets- og høyskoleloven §§ 9-3, 10-1 og 10-2, jf. Innst. 209 L (2015–2016), jf. Prop. 41 L (2015–2016).

27.4 Andre nordiske land

27.4.1 Danmark

I Danmark ble det i 2003 innført en ordning med ansatt rektor ved universitetene. Rektor ansettes av bestyrelsen, det vil si styret, og universitetsloven beskriver kvalifikasjonskrav og oppgaver. Styret består av både eksterne representanter og representanter for henholdsvis vitenskapelig ansatte, teknisk-administrativt personale og studenter. Det skal ha minimum ni medlemmer og flertallet av styremedlemmene er eksterne representanter. Blant disse utpeker styret selv en styreleder, som godkjennes av departementet. Institusjonene har vedtekter, som fastsetter hvordan eksterne styremedlemmer oppnevnes. Rektor skal ivareta den daglige ledelsen av universitetet.

Styret ved de danske profesjonshøyskolene har 10–15 medlemmer. Styret velger selv leder blant de eksterne styremedlemmene.

27.4.2 Finland

Ved finske universiteter utpekes og ansettes rektor av styret, og rektor kan ikke sitte i styret. Loven beskriver kvalifikasjonskrav og oppgaver. Hvor mange medlemmer det er i styret avhenger av hva slags universitet det er snakk om. Ved et offentligrettslig universitet skal det være syv eller ni til 14 styremedlemmer, og minst 40 prosent av disse skal være eksterne. Ved et stiftelsesuniversitet skal det være syv styremedlemmer, hvorav tre nomineres av grunnleggerne. Ved en yrkeshøyskole skal det være syv til ti styremedlemmer. Kollegiale organer bestemmer antallet styremedlemmer innenfor rammer fastsatt i lov og oppnevner styremedlemmer. Styret selv velger styreleder blant de eksterne medlemmene.

For øvrig er det stor variasjon i styrings- og ledelsesmodellene ved høyere utdanningsinstitusjoner verden over. En fellesnevner for ledende institusjoner internasjonalt er imidlertid at det investeres betydelige ressurser i prosessen for å sikre at den best kvalifiserte lederen rekrutteres, for eksempel ved bruk av offentlig utlysning, nominasjonskomiteer eller lignende.

27.4.3 Sverige

I Sverige følger det av högskolelagen at institusjonene skal ha en rektor med ansvar for virksomheten. Alle de statlige høyere utdanningsinstitusjonene har ansatt rektor. Styret foreslår rektor, som utpekes av regjeringen. Rektoren er del av styret, men kan ikke være styreleder. Styret ved de statlige institusjonene skal i utgangspunktet ha 15 medlemmer, hvorav flertallet skal være eksterne. Studentene og de ansatte har rett til å oppnevne tre styremedlemmer hver. I tillegg til å utpeke rektor utnevner regjeringen styrelederen og de øvrige eksterne styremedlemmene.

27.5 Utvalgets vurderinger

27.5.1 Styrets funksjon og sammensetning

Universiteter og høyskoler har store og viktige funksjoner i samfunnet. De skal bidra til kritisk refleksjon og utvikling og formidling av ny kunnskap. Institusjonene skal sikre velferdssamfunnet nødvendig kompetanse. Gjennom utvikling og formidling av ny kunnskap spiller universitetene og høyskolene en sentral rolle i å bidra til å møte nasjonale og globale utfordringer. Utvalget mener at det er behov for å sikre universitetenes og høyskolenes autonomi. Under arbeidet har utvalget derfor kommet til at tiden er inne for å tydeliggjøre universitetenes og høyskolenes formål og samfunnsoppgaver gjennom en ny formålsparagraf.

Likeledes har utvalget som følge av dette søkt å sikre og styrke institusjonenes selvstyre og prinsippet om akademisk frihet. Dette gjelder både faglig autonomi og styrets autonomi til å fatte beslutninger av strategisk betydning for virksomheten. Autonomien begrenses imidlertid av loven og de konsekvenser som følger av forvaltningsmodellen der en statsråd har et sektoransvar. Utvalget har merket seg at det i løpet av de siste årene er introdusert og tatt i bruk flere mer eller mindre «myke» styringsmekanismer, for eksempel utviklingsavtaler, som kan utfordre institusjonenes autonomi. Samtidig er det uten tvil slik at de statlige universitetene og høyskolene har som oppgave å iverksette politiske prioriteringer. For å tydeliggjøre skillet mellom statsråd og institusjoner, og sikre autonomi og etterprøvbar dokumentasjon på styring, foreslår utvalget at instrukser til styret skal skje skriftlig.

Universiteter og høyskoler er komplekse organisasjoner som skal drive med utdanning, forskning, faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid og formidling. Finansieringen over statsbudsjettet er betydelig, og institusjonene forvalter store ressurser på vegne av fellesskapet. Styrene har et strategisk og overordnet ansvar for hele virksomheten. Styrene må derfor være profesjonelle, og muliggjøre en styringsrelasjon der departementet gir styrene et betydelig handlingsrom og selvstendig ansvar for drift og utvikling av institusjonene. Selv om statlige forvaltningsorganer normalt ikke har styrer, mener utvalget at dagens ordning med styrer bør ligge fast. Den sikrer blant annet representasjon av ansatte og studenter og tilfører gjennom eksterne styremedlemmer kunnskap fra andre deler av samfunnet og fra andre institusjoner, som det er et lovbestemt formål at universiteter og høyskoler skal samarbeide med. I sammenlignbare land ledes også institusjonene av et styre. Et styre er et kollegialt organ hvor alle medlemmene har likt ansvar for å treffe beslutninger til beste for institusjonen samlet sett. Utvalget mener det er avgjørende at styret og ledelsen ved universiteter og høyskoler har god innsikt i universitets- og høyskolesektorens formål og særtrekk. Vi mener styret følgelig bør bestå av ansatte i faglige, administrative og tekniske stillinger, studenter og eksterne representanter. Styremedlemmene fra institusjonen skal bidra med sin ekspertise og sin kjennskap til institusjonen. De har også særlige forutsetninger for å underbygge og verne om den akademiske friheten. De eksterne styremedlemmene bidrar med kompetanse på felt som ikke nødvendigvis vil være ivaretatt av interne styremedlemmer. De skal tilføre styrene erfaring og kunnskap fra nærings-, kultur- og samfunnsliv og bidra til å styrke samspillet mellom institusjonen og sentrale bruker- og interessegrupper. Selv om styremedlemmene er rekruttert på forskjellig grunnlag, har de alle likt mandat og samme ansvar for å treffe beslutninger til beste for institusjonen samlet sett.

Antallet styremedlemmer må sikre nødvendig bredde uten at styret blir uhåndterlig stort. Utvalget mener at det er hensiktsmessig med en styresammensetning med elleve medlemmer slik det i dag følger av universitets- og høyskoleloven § 9-3 første ledd. Dette innebærer at styrene har fire eksterne styremedlemmer, fire medlemmer valgt av og blant ansatte i undervisnings- og forskerstilling, ett medlem valgt av og blant de teknisk og administrativt ansatte og to medlemmer valgt av og blant studentene. Muligheten til å fastsette en annen sammensetning slik det følger av universitets- og høyskoleloven § 10-1 eller § 10-2, jf. § 9-3 tredje ledd, bør opprettholdes. Det bør også lovens bestemmelser som tydeliggjør at det kan være særlige tilfeller der det er hensiktsmessig med spesialtilpasninger, og at departementet kan fastsette dette, jf. universitets- og høyskoleloven § 9-3 sjette ledd.

For private høyskoler har dagens regelverk bestemmelser som sørger for at studenter og ansatte er tilfredsstillende representert i styret. Utvalget foreslår å videreføre disse bestemmelsene. Vi viser til at reglene tar hensyn til egenarten ved private høyskoler og til at disse institusjonene skal være organisert som aksjeselskap eller stiftelse.

Videre mener utvalget at lovens regulering av styring og ledelse ikke bør være for omfattende, men gi handlingsrom til institusjonene. En del av dagens bestemmelser som legger detaljerte rammer, for eksempel for styrets arbeid, bør ikke videreføres. Det vil ikke bety at institusjonene ikke kan innrette seg slik disse bestemmelsene i dag beskriver, men at det er opp til institusjonene selv å ta stilling til hvordan de vil organisere styringen og ledelsen.

27.5.2 Styreleder og rektor

27.5.2.1 Skille mellom styreleder- og rektorrollen

Utvalgets flertall, ved lederen Aune og medlemmene Dahl Andersen, Bergstrøm, Bragdø-Ellenes, Jørgensen, Mælen, Riekeles og Steinveg, mener at styreleder- og rektorrollen må være skilt fra hverandre. Det gir en tydeligere ansvarsdeling og vil styrke den totale ledelsen ved institusjonen. Styrelederen får da en tydeligere oppgave som leder av et strategisk og kollegialt organ. Styrelederen skal lede styremøtene og sikre at styret fungerer godt som et strategisk organ, og at styret involverer seg i gjennomføringen av institusjonens strategi og utvikling. Styrelederen skal jobbe tett sammen med rektor.

Rektor vil være den øverste daglige lederen ved institusjonen og ha et samlet og helhetlig ansvar for både den faglige og den administrative virksomheten. Rektor vil for eksempel forberede saker og legge dem frem for styret i dialog med styrelederen, følge opp styrets beslutninger og implementere strategi og beslutninger om faglig utvikling, disponere ressurser og sørge for en profesjonell administrasjon. Rektor vil således være den øverste lederen for alle ansatte og legge opp til en hensiktsmessig daglig oppfølging av faglige og administrative saker, for eksempel gjennom møter med dekaner og øvrig ledelse. Skillet mellom rollene som styreleder og rektor kan gjøre det lettere for samtlige styremedlemmer å komme med synspunkter i styremøter og for styret å håndtere situasjoner der rektor er inhabil eller det oppstår konflikt mellom rektor og styret.

Utvalgets mindretall, medlemmene Hessen og Søvig, mener at rektor bør kunne velges og samtidig være styreleder slik som i dag. Som alle styringsmodeller har også denne ordningen svakheter, men mindretallet mener at valgt rektor som styreleder alt i alt gir den beste løsningen. Utgangspunktet for valg av ledelsesmodell er å finne den ordningen som best støtter opp under det samfunnsoppdraget som høyere utdanningsinstitusjoner har. Ledelsesmodellen må også tilpasses de øvrige rammebetingelsene for denne typen institusjoner, som er særpreget av at de er en del av forvaltningen og samtidig har særskilte fullmakter. Mindretallet mener også at det er en styrke om det i loven er to ledelsesmodeller med vesensforskjeller, slik som i dag, slik at institusjonene kan velge mellom to distinkt forskjellige alternativer. En valgt rektor som står utenfor styret, er etter mindretallets syn en løsning som gjør forskjellene mellom valgt og ansatt rektor marginale.

En valgt rektor som styreleder gir etter mindretallets syn en klar faglig ledelse av institusjonene og en institusjonell forankring hos de ansatte med en grunnleggende innsikt i universitets- og høyskolesektorens egenart. En valgt rektor som styreleder støtter også opp under institusjonenes autonomi. Den øverste lederen henter da sin legitimitet fra studentene og de ansatte ved institusjonen. Et ytterligere argument er at denne ordningen ser ut til å ha fungert godt ved de institusjonene som har hatt den.

Mindretallet mener at en fordel med valgt rektor som styreleder, er at rektor kan konsentrere seg om faglige spørsmål. Samtidig innebærer ordningen også visse svakheter ved at faglige prioriteringer henger tett sammen med økonomistyringen som ligger innenfor universitetsdirektørens fullmakter. Mindretallet har søkt å klargjøre forslaget til lovtekst ved å presisere at økonomistyringen ikke skal overstyre de faglige prioriteringene, men sikre at det er inndekning for disse.

Mindretallet minner om at en valgt rektor har en annen rolle enn en ansatt rektor. En ansatt rektor henter sin legitimitet fra styret, som har rekruttert ham eller henne. Styret har også en kontrollfunksjon overfor en ansatt rektor. En valgt rektor henter som nevnt sin legitimitet fra de ansatte og studentene som har valgt ham eller henne. En innvending mot valgt rektor er at rektorvalgene ved institusjonene tidvis skjer uten motkandidater, kanskje særlig når sittende rektor tar gjenvalg. Lav valgoppslutning kan indikere en begrenset interesse for universitetsdemokrati blant ansatte og studenter, men mindretallet vil fremheve at valg også har en selekterende funksjon gjennom selve prosessen. Kandidater vil unngå å stille fordi de vet at de ikke vil nå opp. Det synes for øvrig å være økt konkurranse om rektorvervet, og det har ofte vært konkurranse om rektorvervet ved valg.

Studentene og de ansatte tar stilling til sin tillit til rektor ved valg, men mellom valgene trengs andre mekanismer for å sikre at en valgt rektor ikke går utover sine fullmakter. Uansett vil det være behov for kontrollmekanismer utover tilslutningen ved eventuelle valg. Mindretallet er klar over innvendingen som gjelder dobbeltfunksjonen til en valgt rektor som styreleder. En sentral del av styrets oppgave er å kontrollere institusjonen. En ordning med valgt rektor krever altså at institusjonen også har en administrerende direktør (universitetsdirektør) som har visse lovfestede oppgaver. Ofte kalles denne ordningen to-delt ledelse, men betegnelsen kan være misvisende siden de to ikke har likestilte oppgaver. Utfordringen med to-delt ledelse er behovet for en rollefordeling mellom valgt rektor og universitetsdirektøren. Hovedprinsippene for denne ordningen må knesettes i loven, mens institusjonen selv gjennom styret kan fastsette en instruks. Ved valg av rektor, bør stemmene vektes, jf. punkt 27.5.2.3 nedenfor. Mindretallet viser til forslag til lovtekst om administrerende direktør, som langt på vei følger dagens § 10-3. Imidlertid foreslår mindretallet noen justeringer, hvor lovforslaget dels er inspirert av kommunelovens regulering av kommunedirektøren.

27.5.2.2 Oppnevning av styreleder

Utvalgets flertall, ved lederen Aune og medlemmene Dahl Andersen, Bergstrøm, Bragdø-Ellenes, Jørgensen, Mælen, Riekeles og Steinveg, mener at styrelederen skal oppnevnes av departementet. Styreleders rolle og ansvar vil være å lede styret. Styrelederen må ha en erfaring og kompetanse som gjør at vedkommende ser virksomheten i et større perspektiv og kan støtte eller korrigere rektor i vanskelige avgjørelser. En styreleder oppnevnt av departementet vil ikke komme fra et fagmiljø ved institusjonen, og vil slippe reelle eller påståtte bindinger fordi han eller hun kommer fra eller skal tilbake til et fagmiljø ved institusjonen.

Utvalgets mindretall, ved medlemmene Hessen og Søvig¸ mener prinsipalt at styrelederen bør være en valgt rektor. Dersom loven ikke skal åpne for dette i tråd med flertallets forslag, mener mindretallet at styrelederen bør utpekes av styret selv og ikke som i dag av departementet. Det vil forsterke institusjonenes autonomi. Mindretallet mener at Stortinget og departementet har tilstrekkelig innflytelse og styringsmulighet overfor institusjonene gjennom andre styringsvirkemidler, jf. kapittel 8. En slik ordning er også en rimelig utvidelse av den adgangen til å endre styresammensetning som i dag er lagt til styrene i universitets- og høyskoleloven § 9-3 tredje ledd.

27.5.2.3 Styret selv bestemmer om rektor skal ansettes eller velges

Utvalgets flertall, ved lederen Aune og medlemmene Dahl Andersen, Bergstrøm, Bragdø-Ellenes, Jørgensen, Mælen, Riekeles og Steinveg, foreslår at i ordningen med ekstern styreleder så bestemmer styret selv om rektor skal ansettes eller velges.

Styret må sørge for at rektor og den øvrige ledelsen rekrutteres gjennom prosesser som gir et så bredt tilfang av relevante kandidater som mulig, og har legitimitet både innad i og utenfor institusjonen. Uavhengig av om rektor skal velges eller ansettes, kan styret stille vilkår om kvalifikasjoner som aktuelle kandidater må ha. Slike kvalifikasjoner kan for eksempel være førstestillingskompetanse, omfattende erfaring fra eller kjennskap til universitets- og høyskolesektoren eller å ha gitt fremragende utdanning. Personlige egenskaper vil også være viktige, uavhengig av hvordan rektor rekrutteres. Styret har ansvaret for å komme frem til hensiktsmessige prosesser for å rekruttere rektor, enten ved ansettelse eller valg, og bør legge opp prosessene slik at de gir legitimitet ved institusjonen og i samfunnet ellers.

Hvis rektor skal ansettes, kan styret selv fastsette en prosess for å søke etter og vurdere aktuelle kandidater til stillingen, for eksempel ved bruk av nominasjonskomiteer og innstillingsutvalg. Hvis rektor skal velges, bør styret lete aktivt etter kandidater og legge opp prosesser som inspirerer både til at kandidater stiller til valg, og til stor valgdeltakelse.

Hvis rektor skal velges, bør stemmene vektes. Etter dagens lov skal styret fastsette en fordelingsnøkkel for vekting, men innenfor rammer som gjør at ved opptelling veier stemmene til ansatte i undervisnings- og forskerstilling 51–71 prosent mens stemmene til teknisk og administrativt ansatte veier 5–25 prosent, og stemmene til studentene veier 15–30 prosent, jf. universitets- og høyskoleloven § 10-2 fjerde ledd.

Det er langt flere studenter enn ansatte ved institusjonene. Hvis hver stemme skulle telle like mye ved valg, ville studentene alene kunne avgjøre hvem som velges som rektor. Utvalget mener at studentene og de ansatte har ulik tilknytning til institusjonene, og at dette tilsier at stemmene til de ansatte ved valg bør vektes slik at de teller mer enn stemmene til studentene. Et samlet utvalg foreslår derfor ingen endringer i dagens regler om vekting av studentenes stemmer.

Utvalgets flertall, bestående av lederen Aune og medlemmene Dahl Andersen, Bergstrøm, Jørgensen, Mælen, Steinveg og Søvig mener at det ikke bør være ulik vekting av stemmene til grupper av ansatte, slik det er i dag. Dette er begrunnet ut fra at en rektor er alles rektor like mye og flertallet foreslår derfor at de ansattes stemmer teller likt. Etter dagens lov skal styret fastsette en fordelingsnøkkel for vekting, men innenfor rammer som gjør at ved opptelling veier stemmene til ansatte i undervisnings- og forskerstilling 51–71 prosent mens stemmene til teknisk og administrativt ansatte veier 5–25 prosent, og stemmene til studentene veier 15–30 prosent, jf. universitets- og høyskoleloven § 10-2 fjerde ledd. Ved statlige universiteter og høyskoler tilhørte i 2019, 63 prosent gruppen ansatte i undervisnings- og forskerstillinger, mens 37 prosent var teknisk-administrativt ansatte.8 Det forholdsmessige antallet mellom ulike stillingskategorier utgjør i realiteten en form for vekting.

Utvalgets mindretall, bestående av medlemmene Bragdø-Ellenes, Hessen og Riekeles viser til at de ansatte i undervisnings- og forskerstillinger har et særlig ansvar for å fremme den akademiske frihet og utøve institusjonenes kjernevirksomhet gjennom forskning og kunstnerisk utviklingsarbeid, undervisning og formidling. En hovedbegrunnelse for valg av rektor er nettopp at en slik ordning bygger opp under institusjonenes lange tradisjon for å ivareta autonomi gjennom lojalitet nedover, samt å fremme akademias hovedformål. Rektor representerer i vid forstand det vitenskapelige kollegiet ved institusjonen. Det bør også komme til uttrykk ved at ansatte i undervisnings- og forskerstillingers vurderinger av hvem som bør velges som øverste leder av et universitet eller en høyskole, tillegges størst vekt. Gjeldende regler om vekting av stemmer ved rektorvalg bør derfor videreføres.

27.5.2.4 En ansatt rektor kan avsettes i tråd med vilkårene i statsansatteloven

Uavhengig av om rektor er ansatt eller valgt, kan det oppstå situasjoner der styret mener at rektor ikke kan ha posisjonen lenger. For eksempel kan rektor være ute av stand til å gjenoppta arbeidet på grunn av sykdom, ikke lenger ha de kvalifikasjonene som er nødvendige for stillingen, ha vist seg uskikket for stillingen eller ha krenket sine tjenesteplikter. Når rektor er ansatt, reguleres slike tilfeller og andre arbeidsrettslige reaksjoner av statsansatteloven.9 Hvis rektor er valgt, men ikke er ansatt ved institusjonen og derfor ansettes i en åremålsstilling, gjelder statsansatteloven på samme måte. Hvis rektor er valgt av og blant de ansatte ved institusjonen, får i praksis vedkommende permisjon fra sin ordinære stilling, og ansettes i en midlertidig stilling som rektor. Fra denne midlertidige stillingen kan rektoren, selv om vedkommende er valgt, sies opp eller få andre arbeidsrettslige reaksjoner i tråd med statsansatteloven.

Utvalgets mindretall, bestående av medlemmene Hessen og Søvig, viser til at i en styrings- og ledelsesmodell med valgt rektor som styrets leder har rektor sin legitimitet fra de ansatte og studentene som har valgt vedkommende. Om rektor ikke lenger har tillit, vil det vise seg ved at han eller hun ikke blir gjenvalgt. I perioden mellom valg har velgerne ingen mekanismer for å uttrykke sin eventuelle mistillit. I ordningen med ekstern styreleder og valgt rektor kan det likevel oppstå situasjoner hvor det er behov for å avsette rektor. Bakgrunnen for slike situasjoner kan være forskjellig fra saklig uenighet mellom rektor og styret til direkte klanderverdig opptreden fra rektor, slik at avskjed er rettmessig. Om rektor har opptrådt slik at vilkårene for avskjed er oppfylt for den stillingen som vedkommende har som ordinær ansatt ved institusjonen, vil rektorvervet også bortfalle siden rektor da ikke lenger er valgbar. I en situasjon der styret og rektor er uenige om veien videre for institusjonen, mener dette mindretallet at en det vil være bedre å innføre en ordning med mistillit. Om styret ikke lenger har tillit til rektor, må styret sørge for nyvalg. Hvis valget skulle vise at sittende rektor får fornyet tillit, må styret vurdere konsekvensene av dette. Hva som skal være terskelen for å fremme og vedta et forslag om mistillit, er det opp til styret å avgjøre.

27.5.2.5 Oppnevning av eksterne styremedlemmer

Utvalget legger til grunn at departementet i kraft av sitt ansvar for høyere utdanning og forskning, har en legitim interesse i å oppnevne eksterne styremedlemmer. Utvalgets flertall, ved lederen Aune og medlemmene Bergstrøm, Bragdø-Ellenes, Hessen, Jørgensen, Mælen og Søvig, viser til at institusjonenes autonomi tilsier at de selv oppnevner to av de eksterne styremedlemmer. Forslaget må ses i sammenheng med at utvalgets flertall foreslår at rektor ikke kan være styreleder, noe som isolert sett svekker institusjonenes autonomi. Ved at institusjonenes styre får utnevne to av de eksterne styremedlemmene, blir institusjonenes oppfatning av hvem som er best egnet til posisjonen, avgjørende, og ikke bare et forslag, slik det er i dag. Flertallet mener derfor at ved de statlige institusjonene, bør styret selv oppnevne to eksterne styremedlemmer og ett varamedlem, mens departementet også oppnevner to eksterne styremedlemmer og ett varamedlem. Henholdsvis styret og departementet må sørge for kjønnsbalanse blant de styremedlemmene de oppnevner. I og med at de skal oppnevne ett varamedlem hver, kan det føre til at begge varamedlemmene har samme kjønn. Som for øvrige institusjoner mener flertallet at både Kunsthøgskolen i Oslo og Samisk høgskole selv bør oppnevne to av de eksterne styremedlemmene. For Samisk høgskole innebærer dette at Sametinget ikke skal oppnevne to styremedlemmer og ett varamedlem, men at Samisk høgskole bør innhente forslag fra Sametinget før høyskolen oppnevner styremedlemmer.

Utvalgets mindretall, bestående av medlemmene Dahl Andersen, Riekeles og Steinveg mener at departementet bør oppnevne alle de eksterne medlemmene. Dette vil gi best forutsetninger for at de eksterne styremedlemmenes kompetanse og bakgrunn kan ses samlet. Dette mindretallet forutsetter at oppnevningen skjer på bakgrunn av innspill fra institusjonenes styrer og skjer i dialog med institusjonenes ledelser.

For øvrig har utvalget merket seg at Sametinget ønsker at Sametingets myndighet utvides til også å omfatte oppnevning av ett styremedlem og ett varamedlem for Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet og Nord universitet, fordi disse institusjonene har et særlig ansvar for utdanning og forskning på norsk side av Sápmi. Utvalget har forståelse for dette. Flertallet, lederen Aune og medlemmene Bergstrøm, Bragdø-Ellenes, Hessen, Jørgensen, Mælen og Søvig, mener imidlertid at institusjonene selv bør oppnevne to av de eksterne styremedlemmene. Mindretallet, medlemmene Dahl Andersen, Riekeles og Steinveg, mener at de eksterne styremedlemmene bør oppnevnes av departementet. Utvalget har vurdert om Sametinget bør få oppnevne styremedlemmer på bekostning av departementet, men mener det er viktig at departementet oppnevner styremedlemmer. Utvalget har også vurdert om styrene for disse institusjonene bør ha flere eksterne medlemmer, men har kommet til at hensynet til effektive og beslutningsdyktige styrer tilsier at styret som et utgangspunkt ikke bør ha flere enn elleve medlemmer.

Utvalget mener at institusjonene bør foreslå eksterne styremedlemmer for departementet, i tråd med dagens regler. Utvalget understreker at departementet oppnevner styremedlemmer på fritt grunnlag, men mener det er viktig at departementet vurderer forslagene fra institusjonene og gjennomfører oppnevningen i dialog med institusjonens ledelse. Utvalget går ikke inn for å videreføre at Norsk kulturråd skal fremme forslag til eksterne styremedlemmer ved kunsthøyskolene.

27.5.3 Den øvrig ledelsen ved institusjonene

I tråd med utgangspunktet om at institusjonene bør ha stor frihet og stort ansvar, mener utvalget det må være opp til institusjonene selv å bestemme hvordan styringen og ledelsen for øvrig bør organiseres. Dette innebærer at styret må ta stilling til om det skal være én eller flere prorektorer, hvilke funksjoner eventuelle prorektorer skal ha og om prorektorer skal velges eller ansettes. Hvis prorektorer skal ansettes, bør det fortsatt være mulig å ansette prorektor på åremål. Det samme gjelder hvilke øvrige lederstillinger det skal være, hvilke direktører institusjonen skal ha, hva deres oppgaver og ansvar i så fall skal være, med videre. Det bør også være opp til styret å ta stilling til hvordan grunnenheter og avdelinger skal organiseres og styres, for eksempel om det skal opprettes fakulteter og institutter og om det skal være styrer eller kollegiale råd som kommer med råd til ledelsen. Hvis ledere av grunnenheter og avdelinger skal ansettes midlertidig må det være hjemmel til dette.

27.5.4 Regler om styrets arbeid

Utvalget mener at loven bør ha noen overordnede bestemmelser for å sikre forutberegnelighet, men for øvrig bør styret selv i hovedsak fastsette regler for sitt eget arbeid.

Erfaringsmessig treffer styret i dag de fleste avgjørelsene med alminnelig flertall, mens noen avgjørelser skal treffes med to tredjedels flertall, for eksempel avgjørelser om bortvisning eller utestenging, jf. universitets- og høyskoleloven § 4-8. Utvalget mener at alle styrets avgjørelser bør treffes med alminnelig flertall. Avgjørelser som er inngripende for den de gjelder, for eksempel vedtak om bortvisning eller utestenging, bør også treffes med alminnelig flertall. For å sikre rettssikkerheten til den vedtaket retter seg mot, mener utvalget at loven bør presisere nærmere de materielle vilkårene for når en student kan bortvises eller utestenges, heller enn å kreve kvalifisert flertall. Se punkt 22.4.4 om dette.

I dag fastsetter loven at det ved både statlige og private institusjoner skal være størst mulig grad av åpenhet om styrets arbeid, jf. universitets- og høyskoleloven §§ 8-1 tredje ledd og 9-2 sjette ledd. Ved statlige universiteter og høyskoler er utgangspunktet at styrets møter skal holdes for åpne dører. Styret kan vedta at møtene skal holdes for lukkede dører, eller at bestemte saker skal behandles for lukkede dører. Vi mener det er sentralt at universiteter og høyskoler har stor grad av åpenhet og sørger for god informasjon om virksomheten. Utvalget viser også til at offentleglova gjelder for statlige universiteter og høyskoler, og for private høyskoler når de treffer enkeltvedtak eller utferdiger forskrift, jf. offentleglova § 2.10 Dette bidrar til åpenhet. For øvrig bør institusjonene sørge for åpenhet ved aktivt å informere om virksomheten og gjøre papirer til styremøter lett tilgjengelig for offentligheten, forutsatt at de ikke er unntatt offentlighet, jf. offentleglova.

Utvalget viser til at utviklingen i stor grad har gått i retning av at styremøter overføres (strømmes) på internett. Utvalget viser til at studenter, ansatte og media i enkelte tilfeller er til stede på styremøter. Utvalget mener det er positivt med oppmerksomhet om arbeidet til styrene. Men, hvis slik tilstedeværelse gjør at styremedlemmer vegrer seg for å gi uttrykk for tvil eller motforestillinger, kan det også hindre fri, åpen og tillitsfull diskusjon og meningsutveksling. Det kan også føre til at viktige diskusjoner om kontroversielle spørsmål flyttes til andre fora. Åpne møter kan altså motvirke godt styrearbeid. Utvalget mener likevel at bestemmelsene om at det bør være størst mulig grad av åpenhet om styrets arbeid, bør videreføres. Styrene må selv sørge for en arbeidskultur der de fritt kan diskutere kontroversielle saker. Utvalget mener også at dagens bestemmelse om at styret kan bestemme at møter eller bestemte saker behandles for lukkede dører bør videreføres. Utvalget viser videre til at dersom styremøter blir forstyrret av tilhørere, kan styret bestemme at møtet skal holdes for lukkede dører. Utvalget viser for øvrig til bestemmelsene i offentleglova, som sørger for at allmennheten kan be om innsyn i for eksempel saksfremlegg og styreprotokoller ved de statlige institusjonene. Utvalget viser i denne sammenheng særlig til forskrift til offentleglova § 8, som slår fast at unntaket i offentleglova § 14 første ledd for organinterne dokumenter ikke gjelder for blant annet dokumenter fra administrasjonene til en kollegial enhet ved universiteter og høyskoler, og dokumenter som blir utvekslet mellom fakulteter ved universiteter og høyskoler.11

Utvalget foreslår å regulere styringen og ledelsen av statlige universiteter og høyskoler i et nytt kapittel i universitets- og høyskoleloven som kalles «Organisering og ledelse ved statlige institusjoner». Kapittelet vil erstatte dagens kapittel 9 «Styret» og kapittel 10 «Rektor. Administrerende direktør». Vi foreslår relativt omfattende endringer i kapitlets struktur og bestemmelsenes ordlyd. Dette er ment å gjøre reglene mer oversiktlige og lette å finne frem i. Forslaget bygger på dagens universitets- og høyskolelov, men også bestemmelser i andre lover som regulerer virksomheter som har et styre, for eksempel stiftelsesloven, aksjeloven og helseforetaksloven.

Dagens universitets- og høyskolelov inneholder ingen bestemmelser om styremedlemmenes uavhengighet, noe som vel særlig er aktuelt overfor departementet eller dem som har valgt styremedlemmene. Utvalget mener at det er behov for å klargjøre at styremedlemmene er uavhengige i utførelsen av sitt verv og skal treffe sine avgjørelser ut fra hva de mener er best for den institusjonen som de er satt til å styre.

Dagens lov inneholder heller ingen bestemmelser om hvordan departementet kan gi instruks til styret. Utvalget mener at institusjonene som del av forvaltningen selvsagt kan gis instrukser, med unntak for de områdene hvor instruksjonsmyndigheten er avskåret i lov eller i medhold av lov. Instrukser må imidlertid gis til styret som det øverste organet, og kan ikke gis til enkeltpersoner. Slik er det også i dag. Utvalget mener at instrukser bør være skriftlige for å sikre åpenhet og etterprøvbarhet. En slik regel kan også bidra til at institusjoner ikke opplever å bli mer styrt enn det som er tilfellet. Skriftlighetskravet vil være særlig viktig når Stortinget eventuelt skal avgjøre statsrådens konstitusjonelle ansvar. Skriftlige instrukser kan enten gis i enkeltsaker eller som en del av den mer overordnede styringen.

Det kan oppstå uenighet i styret om en avgjørelse er rettslig gyldig. Det er i dag praktisk vanskelig å få en kontroll av at et vedtak truffet av institusjonens styre ikke er i strid med rettsregler. Utvalgets flertall mener derfor at loven bør åpne for at tre eller flere styremedlemmer kan kreve lovlighetskontroll av et styrevedtak. En lovlighetskontroll innebærer ikke en overprøving av vurderinger som ikke er rent rettslige, for eksempel mer strategiske vurderinger eller beslutninger.

Utvalgets flertall, bestående av utvalgsleder Aune og medlemmene Bergstrøm, Bragdø-Ellenes, Dahl Andersen, Jørgensen, Mælen, Riekeles og Steinveg foreslår at et krav om lovlighetskontroll må fremmes av tre eller flere styremedlemmer, og at det bør være departementet som foretar kontrollen. Et krav om at minimum tre styremedlemmer fremmer et slikt krav om lovlighetskontroll skal sikre at behovet er reelt og ikke misbrukes.

Utvalgets mindretall, medlemmene Hessen og Søvig, mener at det ikke er et behov for lovlighetskontroll av vedtak fattet ved institusjonene. Fra tid til annen vil styret være i tvil om de rettslige rammene. Da må styret søke råd, enten innad på institusjonen eller ved ekstern ekspertise. En lovlighetskontroll fra departementet kan virke som en god løsning på en uavklart situasjon, men ofte vil også departementet være i tvil om den eksakte grensen for hva som lovlig. En ordning med lovlighetskontroll lar departementets vurdering være avgjørende. Disse medlemmene mener at det vil være bedre i samsvar med målsettingen om å sikre institusjonenes autonomi at styrets avgjørelse ikke kan overprøves av departementet.