31 Godkjenning av utdanning

31.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår følgende:

• Forpliktelsen som følger av Lisboakonvensjonen, om at høyere utdanning fra en konvensjonspart skal godkjennes så sant det ikke kan påvises betydelige forskjeller mellom den utenlandske utdanningen det søkes godkjenning av og den utdanningen den sammenlignes med, foreslås lovfestet.

Et flertall i utvalget foreslår følgende:

• Bestemmelsen om begrenset vedtakskompetanse for NOKUTs klagenemnd ved klage over vedtak om generell godkjenning av høyere utenlandsk utdanning videreføres.

Et mindretall i utvalget foreslår følgende:

• Forvaltningslovens regler skal gjelde for klage over vedtak om generell godkjenning av høyere utenlandsk utdanning, slik at NOKUTs klagenemnd kan behandle alle sider av vedtaket.

31.2 Innledning

Bestemmelsene i dagens universitets- og høyskolelov § 3-4 og § 3-5 skal sikre at personer som gjennomfører utdanning ved ulike norske institusjoner og på tvers av landegrensene, kan få uttelling for den utdanningen de har tatt (ekstern mobilitet). Godkjenning av utdanning er aktuelt når man ønsker å studere videre ved et annet universitet eller en annen høyskole (§ 3-5), eller for eksempel ønsker å jobbe i et uregulert yrke i Norge (§ 3-4). Å bytte mellom programfag eller institutter innenfor samme utdanningsinstitusjon (intern mobilitet) omfattes ikke av disse bestemmelsene, ettersom institusjonene har faglig frihet til å bestemme innholdet i en grad eller et studieprogram. Regulering av intern mobilitet går derfor frem av institusjonenes egne forskrifter.

Systemet for godkjenning av utdanning og kvalifikasjoner fra utlandet er i Norge organisert etter formålet med godkjenningen. Dersom formålet er godkjenning av høyere utdanning for det ikke-regulerte arbeidsmarkedet, er det NOKUT som vurderer utdanningen (generell godkjenning). Dersom formålet er godkjenning for å oppnå en norsk grad eller innpassing for videre studier i Norge, skal det universitetet eller den høyskolen man ønsker å studere ved behandle søknaden (faglig godkjenning). Dersom formålet er autorisasjon eller yrkesgodkjenning av den utenlandske yrkeskvalifikasjonen for å få adgang til å utøve et regulert yrke, er det den aktuelle yrkesgodkjenningsmyndigheten som skal behandle søknaden (yrkesgodkjenning). Disse sorterer under ulike fagdepartementer. For en kort omtale av yrkesgodkjenning, se boks 31.1.

31.3 Generell godkjenning av høyere utdanning

31.3.1 Gjeldende rett

31.3.1.1 Godkjenning

Enkeltpersoner som har høyere utdanning fra utlandet eller norsk utdanning fra en institusjon som ikke er regulert av universitets- og høyskoleloven, kan søke om generell godkjenning av utdanningen, jf. universitets- og høyskoleloven § 3-4. En slik generell godkjenning gir potensielle arbeidsgivere informasjon om hvilket nivå den aktuelle utdanningen ligger på, og hvilket omfang den har. I gjeldende bestemmelsen kan man også få en generell godkjenning av ikke-akkreditert norsk utdanning. Denne bestemmelsen er ment for å ivareta hensynet til de som tar utdanning utenfor den tradisjonelle universitets- og høyskolesektoren. Flere av disse lærestedene er i de senere år blitt innlemmet i akkrediterte utdanningsinstitusjoner. Omtalen av generell godkjenning baserer seg derfor primært på godkjenning av høyere utdanning fra utlandet.

Dagens lovbestemmelse sier eksplisitt at det bare er enkeltpersoner som kan søke om generell godkjenning. Dette medfører at en ikke-akkreditert institusjon ikke kan benytte seg av denne ordningen for å få et generelt «godkjenningsstempel» på utdanningstilbudet sitt.

Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring (Kvalifikasjonsrammeverket) fastslår hva alle som har fullført en utdanning, skal ha lært.1 Det gjør det ved å beskrive læringsutbyttet for de ulike nivåene innenfor høyere utdanning. Universitets- og høyskoleloven § 3-4 gir NOKUT myndighet til å treffe vedtak om generell godkjenning «slik at utdanningen i nivå og omfang godkjennes som likestilt med akkreditert norsk høyere utdanning». Dette betyr at NOKUT med utgangspunkt i kvalitetsrammeverket må vurdere om utdanningens nivå og omfang i sin helhet kan anses som jevnbyrdig med tilsvarende norsk utdanning. Vedtak om generell godkjenning er derfor ikke en spesifikk faglig godkjenning. Det er bare en generell vurdering av den utenlandske høyere utdanningen. Vedtak om generell godkjenning er hensiktsmessig for søkere som vil bruke godkjenningen mot det ikke-regulerte arbeidsmarkedet, det vil si yrker som ikke krever noen spesiell godkjenning. Eksempler på slike yrker er bibliotekar, økonom, journalist, hudpleier og maler.

Generell godkjenning av utdanningen vil i utgangspunktet være basert på den dokumentasjonen søkeren legger frem. Det følger av kapittel 6 i forskrift om kvalitetssikring og kvalitetsutvikling i høyere utdanning og fagskoleutdanning (studiekvalitetsforskriften)2 hvordan NOKUT skal behandle søknader om godkjenning av høyere utenlandsk utdanning. I vurderingen legger NOKUT vekt på om dokumentasjonen er ekte, om den utenlandske utdanningsinstitusjonen er godkjent av en offentlig myndighet i det aktuelle landet (akkreditert), og om søkeren faktisk har gjennomført den utdanningen vedkommende har papirer på. En generell godkjenning sier imidlertid ikke noe om selve kvaliteten på utdanningen til den enkelte søkeren, eller om resultatene vedkommende har oppnådd i utdanningen sin.

De sentrale bestemmelsene for vurdering av saker på dette området fremkommer av studiekvalitetsforskriften § 6-1 tredje og femte ledd, der det står:

(3) Ved generell godkjenning av utenlandsk utdanning skal NOKUT påse at utdanningen det søkes godkjenning for har en godkjent akkreditering eller offentlig godkjenning som høyere utdanning. Det kan i særskilte tilfelle gjøres unntak fra bestemmelsen.

(5) NOKUT skal følge opp at norske interesser og forpliktelser etter internasjonale avtaler om godkjenning og informasjon om høyere utdanning ivaretas.

I enkelte tilfeller kan ikke søkeren dokumentere utdanningen sin, eller dokumentasjonen kan være ufullstendig. I andre tilfeller anses ikke dokumentasjonen som tilstrekkelig pålitelig. Dette vil for eksempel gjelde utdanningsdokumenter fra land hvor infrastrukturen på utdanningsområdet er dårlig eller har brutt sammen. I henhold til Lisboakonvensjonen3 har Norge forpliktet seg til å ha godkjenningsordninger som også tar høyde for at flyktninger som ikke har verifiserbar dokumentasjon på utdanning og kvalifikasjoner, skal få vurdert og godkjent sin medbrakte kompetanse. En nærmere omtale av Lisboakonvensjonen fremgår av punkt 31.4.1.4.

I 2013 opprettet NOKUT på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet den såkalte UVD-ordningen (uten verifiserbar dokumentasjon). Denne ordningen gjelder for de som har utenlandsk høyere utdanning, men som ikke kan få generell godkjenning av utdanningen sin på grunn av manglende, mangelfull eller ikke-verifiserbar dokumentasjon. Ordningen er spesielt rettet mot flyktninger og personer i en flyktningelignende situasjon. UVD-ordningen er en skreddersydd, sakkyndig vurdering hvor søkerens kompetanse kartlegges gjennom tester, hjemmeoppgaver og faglige diskusjoner. Ordningen er bare aktuell for flyktninger som oppfyller visse krav. UVD-ordningen krever blant annet at søkeren har permanent oppholdstillatelse og oppgir å ha en fullført kvalifikasjon fra høyere utdanning. I tillegg må søkeren beherske norsk, svensk, dansk eller engelsk. Siden UVD-ordningen stiller så spesifikke krav til søkerne, er det mange flyktninger som ikke får mulighet til å få sin medbrakte utdanning godkjent før de har bodd i Norge i mange år.

NOKUT tilbyr også to typer forhåndsvurderinger for henholdsvis arbeidsgivere og universitets- og høyskolesektoren, som ikke er å anse som godkjenning, og er således ikke juridisk bindende. Den første gir en vurdering av om utdanningen er godkjent i institusjonens hjemland, hvilken grad den utenlandske utdanningen tilsvarer i det norske utdanningssystemet, og hvilket fagområde utdanningen er tatt innenfor. Den andre forhåndsvurderingen gjelder ved opptak til doktorgradsutdanning (ph.d.-studier) og gir en kort vurdering av omfanget av og nivået på den utenlandske høyere utdanningen. Vurderingen er gratis, og NOKUT gjennomfører den innen fem virkedager. Dette er en rask og svært tilgjengelig vurderingsform som er ment som veiledende råd til arbeidsgivere, myndigheter eller institusjoner basert på en forenklet saksbehandling.

NOKUT har også godkjenningsordninger for andre nivåer under høyere utdanning. For utenlandsk fagskoleutdanning foretar NOKUT en generell vurdering av utdanningens nivå og omfang. For utenlandsk utdanning innenfor fag- og yrkesopplæring er det imidlertid eksterne fagkomiteer som gjør en faglig vurdering.

31.3.1.2 Klage

NOKUT er et forvaltningsorgan, men det følger av universitets- og høyskoleloven § 2-1 tredje ledd, jf. bestemmelsens første ledd, at i saker om generell godkjenning av utenlandsk utdanning, er NOKUT å anse som et faglig uavhengig forvaltningsorgan.

I henhold til forvaltningsloven4 § 2 første ledd bokstav b er NOKUTs vedtak om generell godkjenning av utdanning et enkeltvedtak, siden det er bestemmende for personens rettigheter. Det betyr at vedkommende kan klage på vedtaket. Det er bare personen vedtaket berører som kan påklage dette vedtaket, jf. studiekvalitetsforskriften § 1-9 bokstav b. Dette er en begrensning i klageadgangen, da forvaltningsloven åpner for at også andre med rettslig klageinteresse kan påklage et vedtak, jf. forvaltningsloven § 28.

Kunnskapsdepartementet har oppnevnt en egen klagenemnd for enkeltvedtak fattet av NOKUT i slike saker, jf. universitets- og høyskoleloven § 5-1 syvende ledd og studiekvalitetsforskriften § 7-1. Nemnda består av seks medlemmer med personlige varamedlemmer. Lederen av nemnda og lederens varamedlem oppfyller de lovbestemte kravene til lagdommere. De resterende er representanter for universitets- og høyskolesektoren, inkludert to studentrepresentanter.

Ifølge universitets- og høyskoleloven § 3-4 siste setning kan ikke klageinstansen «overprøve NOKUTs vurdering av den avlagte utdanningens nivå og omfang», det vil si den skjønnsmessige vurderingen. Søkeren kan bare få omgjort et vedtak hvis klagenemnda finner at det er gjort saksbehandlingsfeil eller rettsanvendelsesfeil, at det har skjedd usaklig forskjellsbehandling, at vedtaket er grovt urimelig, eller at NOKUT har tatt utenforliggende hensyn i vurderingen. Begrensningen av klageinstansens vedtakskompetanse kom inn i loven i 2014.5

31.3.2 Utvalgets vurderinger

31.3.2.1 Godkjenning

I dag følger det av universitets- og høyskoleloven § 3-4 at NOKUT kan gi generell godkjenning av utdanning som er tatt ved en norsk institusjon som ikke er regulert av universitets- og høyskoleloven. Som vist til under gjeldende rett har denne formuleringen i lovbestemmelsen hatt til formål å ivareta interessen til personer som har tatt utdanning utenfor den tradisjonelle universitets- og høyskolesektoren.

Utvalget har vært i kontakt med NOKUT som viser til at de ikke har avsagt vedtak om generell godkjenning av slik utdanning. De fleste henvendelser NOKUT har mottatt om dette har blitt formulert som ønske om bekreftelser på generell uttelling i grad basert på NKU-listen6. Mange av henvendelsene gjelder en avklaring om antall studiepoeng for innpass i en grad, og da dette er en faglig vurdering, er dette noe som universitetene og høyskolene gjør.

Formuleringen i bestemmelsen kan vanskelig brukes på utdanninger tatt utenfor det akkrediterte regimet etter at NOKUT ble opprettet. Flere av disse lærestedene har nå også blitt en del av et akkreditert universitet eller høyskole. Dersom en utdanning fra en folkehøyskole eller fagskole skal vurderes for generell godkjenning, blir det et spørsmål om etter hvilke kriterier en slik vurdering skal gjøres. Utvalget er av den oppfatning at dette må være gjenstand for en faglig vurdering og det ligger utenfor NOKUTs kompetanseområde. Denne bestemmelsen oppfattes av utvalget som overflødig i og med at personen kan søke om å få utdanningen godkjent ved en utdanningsinstitusjon som er regulert av universitets- og høyskoleloven i henhold til gjeldende bestemmelse i § 3-5 andre ledd. Muligheten til å få utdanning tatt utenfor universitets- og høyskolesektoren godkjent er foreslått videreført i lovforslaget § 9-4, se nærmere omtale av dette i punkt 31.4.1.3 og under utvalgets vurderinger punkt 31.4.2.

Som omtalt under gjeldende rett, gir NOKUT en generell godkjenning av den utenlandske høyere utdanningen etter å ha vurdert oppbygningen av og nivået på utdanningen i landet den er gjennomført i. Vurderingen av utenlandsk høyere utdanning bygger på NOKUTs kunnskap om andre lands utdanningssystemer og utenlandske læresteder og på GSU-listen.7 Ut fra vitnemål og karakterutskrifter vurderer NOKUT hva en utenlandsk høyere utdanning tilsvarer i Norge, blant annet om hele eller deler av utdanningen er likestilt med norsk høyere utdanning, og hvilket omfang utdanningen har. Dette blir angitt i studieår og studiepoeng. Med utgangspunkt i de nevnte prinsippene og praksis foretar NOKUT en vurdering i hvert enkelt tilfelle.

Som nevnt under gjeldende rett er det to vilkår som må legges til grunn når legitimiteten av en utdanning og/eller kvalifikasjon vurderes. Det må være en internasjonalt anerkjent nasjonalstat og et internasjonalt anerkjent kvalitetssikringssystem. Begge disse vilkårene bygger på Lisboakonvensjonen. Som regel er det en nasjonalstat som har monopol på å definere sitt system for høyere utdanning med tilhørende kvalifikasjoner, og på å godkjenne et kvalitetssikringssystem. I utgangspunktet krever NOKUT at begge disse vilkårene må være oppfylt. Det fremgår av forarbeidene8 til dagens lovbestemmelse at NOKUT ikke fraviker premisset om et internasjonalt anerkjent system for kvalitetssikring, men at det hender de fraviker premisset om en internasjonalt anerkjent nasjonalstat.

Utvalget viser til at personer med utenlandsk utdanning utgjør en stadig større del av den norske arbeidsstyrken. Mange av disse har behov for å få utdanningen sin godkjent for å få relevant arbeid i Norge. Selv om utvalget mener at reglene om godkjenning av utdanning i det store og hele fungerer etter hensikten, er det en utfordring at enkelte ikke får utdanningen sin godkjent. God og tilgjengelig informasjon om ordningene for godkjenning av utenlandsk utdanning er også avgjørende for at studentene kan orientere seg om mulighetene for godkjenning, og for at de skal finne frem til riktig godkjenningsaktør og -ordning. Utvalget har også et inntrykk av at det er mange studenter som tror at hvis de får støtte fra Lånekassen, vil det også gå greit å få denne utdanningen eller yrkeskvalifikasjonen godkjent i ettertid. Dette er ikke tilfellet, det er ingen automatikk mellom tildeling av studiestøtte og godkjenning av utdanning i etterkant. Utvalget oppfordrer her departementet til å se nærmere på studiestøtten ved utveksling i sammenheng med godkjenning av utdanning fra utlandet.

Ved godkjenning av utenlandsk utdanning presiseres det blant annet i forslaget til lovbestemmelse at NOKUT skal legge Lisboakonvensjonen til grunn. Utvalget forutsetter at NOKUT informerer tydelig om regelverket på sine nettsider og i forbindelse med vedtaket om generell godkjenning. Dette bør også omfatte informasjon om hva potensielle søkere må gjøre hvis ikke utdanningen kan godkjennes på det nåværende tidspunkt.

31.3.2.2 Klage

Utvalget har diskutert om NOKUTs klagenemnd skal kunne prøve alle sider av vedtaket, slik det følger av forvaltningsloven § 34 andre ledd hvor det blant annet står at «klageinstansen [kan] prøve alle sider av saken og herunder ta hensyn til nye omstendigheter.» Utvalget har ikke blitt enige om hvorvidt dagens regler skal videreføres, eller om en skal gå tilbake til regelverket slik det var før 2014. Det foreligger derfor dissens.

Utvalgets flertall, ved utvalgsleder Aune og medlemmene Bergstrøm, Bragdø-Ellenes, Dahl Andersen, Jørgensen og Steinveg viser til at uttalelser fra Justis- og beredskapsdepartementets lovavdeling riktignok viser at de har en restriktiv praksis ved søknader om unntak i forskrift fra forvaltningsloven. Men samtidig har Lovavdelingen uttalt at hvis klageinstansen ikke har de samme faglige forutsetningene for å utøve skjønn som underinstansen, kan det tale for en begrensing av klageretten. Dette hensynet bør også legges til grunn når begrensningen følger av loven, slik tilfellet er for NOKUTs klagenemnd. Disse medlemmene mener at hvis både søkerne og deres fremtidige arbeidsgivere skal ha tillit til godkjenningssystemet, må de kunne stole på at vedtaket er fattet på et materielt riktig grunnlag. I tillegg viser disse medlemmene til at NOKUT er faglig uavhengig når det gjelder generell godkjenning av høyere utdanning, noe som også tilsier at klageadgangen innskrenkes.

Disse medlemmene viser til departementets vurdering i Prop. 59 L (2013–2104). Den inneholder noen eksempler som understrekte nemndas manglende forståelse av regelverket. Derfor kom departementet frem til at klagenemnda ikke hadde tilstrekkelig sakkyndig kompetanse om andre lands utdanningssystemer, og de internasjonale prinsippene som ligger til grunn for den generelle godkjenningen av utdanningen, til å overprøve NOKUTs vurdering av den gjennomførte utdanningens nivå og omfang. Departementet fremmet derfor lovforslaget som ligger til grunn for gjeldende lovbestemmelse og som fikk støtte fra flertallet av høringsinstansene. Departementet mente at ulempen begrensningen i klageadgangen ville medføre for den enkelte søkeren, måtte veies opp mot ulempen det ville medføre hvis klagenemnda fattet vedtak som ga tredjepart en uriktig oppfatning av søkerens utdanning. Disse medlemmene støtter denne vurderingen.

Disse medlemmene mener at hvis lovbestemmelsen skal endres på dette punktet, forutsetter det at NOKUTs klagenemnd nå har tilstrekkelig kompetanse til å foreta en fullstendig vurdering av vedtaket. Det foreligger ingen informasjon som tilsier at det er skjedd endringer i sammensetningen av nemnda siden denne begrensningen kom inn i loven i 2014. Disse medlemmene foreslår å videreføre dagens regler.

Et mindretall i utvalget, utvalgsmedlemmene Hessen, Mælen, Riekeles og Søvig, viser til at hovedregelen i forvaltningsloven er at klageinstansen kan prøve alle sider av saken, jf. forvaltningsloven § 34 andre ledd. Det er mulig å fastsette begrensninger i klageretten når tungtveiende grunner taler for det, jf. omtalen av dette ovenfor.

Disse medlemmene mener at det ikke er behov for å ha et unntak fra forvaltningslovens hovedmodell for klageregler. Det finnes ikke lignende unntak fra klagereglene for den faglige godkjenningen av utdanningen som universiteter eller høyskoler gjør etter dagens § 3-5.

Disse medlemmene mener at NOKUTs klagenemnd har tilstrekkelig juridisk og faglig kompetanse til å kunne vurdere alle sider av vedtaket. Det betyr at de også kan vurdere NOKUTs skjønn når det gjelder nivået på og omfanget av den gjennomførte utdanningen. NOKUTs vedtak er også bare generell, og ikke en faglig godkjenning.

Disse medlemmene har merket seg at begrunnelsen for at departementet begrenset klageinstansens myndighet ved en lovendring i 2014, var at klagenemnda i enkelte saker hadde utvist manglende forståelse for regelverket. Disse medlemmene mener det er mulig å unngå utfordringene ved den tidligere ordningen med bedre veiledning og klargjøring i lov og forskrift, eventuelt gjennom å endre sammensetningen av klagenemnda.

Disse medlemmene mener det er naturlig og hensiktsmessig å gjeninnføre forvaltningslovens regler for klager på NOKUTs vedtak om generell godkjenning av høyere utenlandsk utdanning, slik at alle sider av saken kan prøves, jf. forvaltningsloven § 34.

Utvalget viser til at det følger av studiekvalitetsforskriften § 1-9 bokstav b, at selv om forvaltningsloven gjelder ved behandling av NOKUTs saker så er det «bare den som et vedtak direkte gjelder for [som] kan klage over vedtak fattet av NOKUT». Denne begrensningen er et unntak fra det alminnelige utgangspunktet i forvaltningsloven, jf. § 28 om at både parter og «andre med rettslig klageinteresse» har anledning til å påklage et enkeltvedtak.

Hvis et vedtak har betydning for noen på grunn av rettslig avhengighetsforhold til en part, har ofte vedkommende klagerett med hjemmel i forvaltningsloven. For eksempel kan et vedtak som går ut på at en eier plikter å fjerne ulovlig oppført bygning, påklages av en leietaker eller panthaver i bygningen. Det må vurderes i hver enkelt sak om andre har rettslig klageinteresse i det konkrete vedtaket.

Et formål bak bestemmelsen i forvaltningsloven om også å gi andre som hadde rettslig klageinteresse klagerett, var å åpne for at interesseorganisasjoner og andre foreninger kunne klage der hvor saken berører interessene til en større del av medlemmene og ligger innenfor det området hvor foreningen etter sitt formål og sine oppgaver ellers har interesse, jf. tvisteloven9 § 1-4 første ledd, som gir organisasjoner søksmålsrett i «forhold som det ligger innenfor organisasjonens formål og naturlige virkeområde å ivareta» hvis vilkårene i tvistemålsloven § 1-3 er oppfylt. For eksempel vil en yrkes- eller næringsorganisasjon ha klagerett etter § 28 i saker som i realiteten fastlegger eller regulerer adgangen til yrket, hvilke faglige kvalifikasjoner som kreves eller som direkte angår spørsmål av særlig betydning, se Rt. 1952 s. 554.

Utvalget mener at begrensning til kun å gi klagerett til enkeltpersonen vedtaket gjelder i dette tilfellet er en naturlig følge av sakens natur, og foreslår derfor å videreføre dagens bestemmelse, jf. § 9-1.

31.4 Faglig godkjenning

31.4.1 Gjeldende rett

31.4.1.1 Innledning

Med hjemmel i § 3-5 kan enkeltpersoner som har bestått emner, fag, eksamener eller prøver fra en annen utdanningsinstitusjon, eller som har tilegnet seg dokumentert kompetanse uavhengig av læringsarena (realkompetanse), søke om å få dette godkjent som del av en grad eller et studieprogram ved et universitet eller en høyskole. En kan også søke om en faglig jevngodhetsvurdering av den gjennomførte utdanningen med påfølgende rett til å bruke tittelen som er fastsatt for den utdanningen den er jevnført med. Avhengig av hvor en har oppnådd kompetansen, kan enkeltpersoner søke den nye institusjonen om enten å få den godskrevet etter § 3-5 første ledd, å få fritak etter § 3-5 andre ledd eller å få en faglig jevngodhetsvurdering etter § 3-5 tredje og fjerde ledd.

Både godskriving og fritak innebærer at utdanningsinstitusjonen, ved å fatte et positivt vedtak, går god for at den aktuelle utdanningen eller kompetansen kan inngå som en del av en ny utdanning ved utdanningsinstitusjonen. Studenten slipper da å ta tilsvarende fag med samme læringsinnhold på nytt. For både godskriving og fritak vurderer utdanningsinstitusjonen søknadene opp mot fastsatt læringsutbytte og konkrete faglige krav i utdanningen.

Forskrift om godskriving og fritak av høyere utdanning10 utfyller lovens bestemmelse. I rundskrivet11 til forskriften er det redegjort nærmere for dette regelverket.

Alle vedtak i saker om godskriving, fritak og faglig jevngodhet må regnes som enkeltvedtak da de er bestemmende for personens rettigheter. Det innebærer at utdanningsinstitusjonene plikter å realitetsbehandle alle søknader om godskriving, fritak eller jevngodhet, og at alle søknader skal behandles fullstendig, uavhengig av hvilken institusjon utdanningen er tatt ved. Den aktuelle institusjonen må begrunne et eventuelt avslag med en redegjørelse for hvilke faglige krav institusjonen mener ikke er oppfylt. Søkeren kan klage på vedtaket til institusjonens klagenemnd i henhold til reglene i forvaltningsloven. Det vil si at søkeren kan klage på alle sider av vedtaket, også den faglige og skjønnsmessige vurderingen som er foretatt.

31.4.1.2 Godskriving av utdanning tatt ved en institusjon som er regulert av universitets- og høyskoleloven

Formålet med bestemmelsen i universitets- og høyskoleloven § 3-5 første ledd er å sikre fleksible og gode overganger mellom institusjonene som universitets- og høyskoleloven gjelder for. Godskriving innebærer at studenten ikke må tilegne seg tilsvarende læringsinnhold på nytt, men at det som har blitt godskrevet, inngår som en del av en ny utdanning. Godskriving gir både studenten og institusjonen en fordel ved at utdanningen blir mer effektiv, fordi utdanning som alt er gjennomført, ikke må tas på nytt.

Godskriving innebærer at beståtte emner, fag, eksamener eller prøver fra tilsvarende institusjoner skal ha lik uttelling. Det betyr at de skal få samme antall studiepoeng, så lenge utdanningen «oppfyller de faglige kravene til en bestemt eksamen, grad eller utdanning ved institusjonen», jf. universitets- og høyskoleloven § 3-5 første ledd. Normalt vil beskrivelser av læringsutbytte være fastsatt for hvert enkelt «emne». De faglige kravene går frem av institusjonens studieplaner, og godskrivingen innebærer vurdering av nivå og læringsutbytte.

Bestemmelsen om godskriving gjelder bare for utdanning som er akkreditert etter universitets- og høyskoleloven. Høyere utdanning fra utlandet, utdanning tatt ved en institusjon som ikke er regulert av universitets- og høyskoleloven, eller kompetanse tilegnet uavhengig av læringsarena, faller utenfor første ledd. Dette omtales nærmere nedenfor.

31.4.1.3 Fritak for dokumentert realkompetanse og utdanning tatt ved en institusjon som ikke er regulert av universitets- og høyskoleloven

Etter universitets- og høyskoleloven § 3-5 andre ledd kan universiteter og høyskoler gi fritak for deler av utdanning på grunnlag av annen «velegnet eksamen eller prøve», det vil si dokumentert relevant utdanning eller kompetanse. Dette omfatter utdanning som ikke oppfyller vilkårene for godskriving etter universitets- og høyskoleloven § 3-5 første ledd. Eksempler på utdanning man kan få fritak for er for eksempel høyere utdanning fra utlandet, folkehøyskole og fagskoleutdanning.

I tillegg kan man få fritak for dokumenterbar kunnskap, ferdigheter og generell kompetanse tilegnet uavhengig av læringsarena, gjennom formell, ikke-formell og uformell læring (realkompetanse12). Denne bestemmelsen ble innført ved en lovendring som trådte i kraft 1. januar 2001, jf. Ot.prp. nr. 58 (1999–2000). Dette var ledd i oppfølgingen av Kompetansereformen på 1990-tallet, jf. St.meld. nr. 42 (1997–98) Kompetansereformen og Innst. S. nr. 78 (1998–99) om samme reform, der Stortinget konkluderte med at realkompetanse skulle kunne gi avkortning i utdanning. EUs rådsrekommandasjon om godkjenning av realkompetanse13 er også innlemmet i EØS-avtalen. Gjennom rekommandasjonen har landene forpliktet seg til at hele eller deler av utdanninger skal kunne godkjennes på grunnlag av realkompetanse.

I motsetning til godskriving etter universitets- og høyskoleloven § 3-5 første ledd er fritaksbestemmelsen i universitets- og høyskoleloven § 3-5 andre ledd en «kan-bestemmelse» som ikke gir institusjonen plikt til å gi fritak. I behandlingen av søknader om fritak vurderer den aktuelle institusjonen en persons dokumenterte kompetanse opp mot gitte kriterier, blant annet de fastsatte beskrivelsene av læringsutbytte i et studieprogram, fag eller emne. For at institusjonen skal kunne innvilge en søknad, må de vurdere søkerens realkompetanse, eller utdanning, som likeverdig med læringsutbyttet som er fastsatt for studiet, faget eller emnet som vedkommende søker om fritak fra. For fritak for utenlandsk høyere utdanning vil også ofte Lisboakonvensjonen gjelde, se omtale i punkt 31.4.1.4. Avgjørelsen om å gi fritak avhenger av institusjonens faglige vurdering.

Et innvilget fritak betyr at institusjonen som gir fritaket, går god for at søkeren har kompetanse likeverdig med det som forventes av en ordinær student som har gjennomført og bestått det samme emnet ved institusjonen. Fritaket innebærer «avkorting» av utdanningen, det vil si at studenten ikke trenger å delta i studieopplegget fritaket gjelder for, eller erstatte det med et annet emne.

Universitets- og høyskoleloven § 3-5 tredje ledd gir akkrediterte universiteter og høyskoler myndighet til selv å avgjøre søknader fra enkeltpersoner om annen høyere utdanning er faglig jevngod med utdanning som den enkelte institusjonen tilbyr. Det betyr at institusjoner som ikke har institusjonsakkreditering (bare tilbyr akkrediterte studier), ikke kan foreta en slik vurdering. Dette er en forskjell fra bestemmelsens første og andre ledd, som ikke inneholder en tilsvarende begrensning.

I «faglig jevngod» ligger det et krav om at utdanningen må oppfylle institusjonens spesifikke krav til bredde og dybde i den graden utdanningen søkeren ønsker jevnføring med. Godkjenning etter denne bestemmelsen gir søkeren rett til å bruke tittelen som er fastsatt for den utdanningen den er jevnført med. Bestemmelsen må ses i sammenheng med fjerde ledd som sier at «godkjenning etter tredje ledd» også kan gis på grunnlag av realkompetanse, «på grunnlag av kunnskaper som er dokumentert på annen måte enn ved eksamen».

Universitets- og høyskoleloven § 3-5 tredje og fjerde ledd gir ikke søkeren krav på å få godkjent den kompetansen vedkommende søker om å få vurdert. Bestemmelsen er, i likhet med andre ledd, en «kan-bestemmelse». Den gir derfor institusjonene myndighet til å foreta vurderingen og til å avslå eller innvilge søknaden. I motsetning til bestemmelsene i første og andre ledd, retter bestemmelsen seg mot en fullført utdanning, og ikke mot enkeltfag. Den gir for eksempel en person som har studert økonomi i utlandet, mulighet til å få en jevngodhetsvurdering. Hvis utdanningen blir vurdert som faglig jevngod, vil vedkommende få godkjent utdanningen og kan bruke tittelen siviløkonom, som i utgangspunktet er en beskyttet tittel, jf. gradsforskriften14 § 53.

31.4.1.4 Forholdet til Lisboakonvensjonen

Det grunnleggende prinsippet i Lisboakonvensjonen er at godkjennende myndigheter i et land skal godkjenne kvalifikasjoner fra en annen konvensjonspart som likeverdig med egen utdanning, med mindre de kan vise til betydelige forskjeller mellom utdanningene, jf. konvensjonens artikkel V.I.

Hver konvensjonspart skal godkjenne studieperioder fullført innenfor rammen av et program for høyere utdanning hos en annen konvensjonspart. Denne godkjenningen skal omfatte slike studieperioder som ledd i fullføringen av et program for høyere utdanning hos konvensjonsparten der det søkes om godkjenning, med mindre det kan påvises betydelige forskjeller mellom de studieperioder som er fullført hos en annen konvensjonspart, og den delen av programmet for høyere utdanning som de ville erstatte hos konvensjonsparten der det søkes om godkjenning.

Dette gjelder utdanning som gir grunnlag for opptak til høyere utdanning, godkjenning av studieperioder og godkjenning av hele utdanninger, altså både faglig og generell godkjenning. Godkjenning av en avsluttet utdanning fra en annen konvensjonspart skal også gi adgang til videre studier på like vilkår med landets egne kandidater. En godkjenning innebærer også rett til bruk av akademisk tittel i samsvar med lover og forskrifter som gjelder i landet utdanningen er blitt godkjent i.

Det følger av punkt 37 i Lisboakonvensjonens reviderte anbefaling om prosedyrer og kriterier for vurdering av utenlandske kvalifikasjoner og studieopphold at: Utenlandske kvalifikasjoner skal godkjennes hvis det ikke kan påvises en vesentlig forskjell mellom kvalifikasjonen det søkes om godkjenning for og den relevante kvalifikasjonen i staten der det søkes om godkjenning. Når dette prinsippet anvendes under vurderingen, må man prøve å fastslå om:

(a) forskjellen i læringsutbytte mellom den utenlandske kvalifikasjonen og den relevante kvalifikasjonen i landet der det søkes om godkjenning, er så vesentlig at den utenlandske ikke kan godkjennes slik søkeren ønsker. Dersom det er slik må vurderingen slå fast om det kan gis alternativ-, delvis- og/eller godkjenning med visse forbehold;

(b) forskjellene i adgang til videre aktiviteter (for eksempel videre studier, forskningsaktivitet og lønnet arbeid) mellom den utenlandske kvalifikasjonen og den aktuelle kvalifikasjonen i landet der det søkes om godkjenning, er så vesentlig at den utenlandske kvalifikasjonen ikke kan godkjennes slik søkeren ber om. Dersom det er slik, må vurderingen slå fast om det kan gis en alternativ, delvis og/eller godkjenning med visse forbehold;

(c) forskjellene i nøkkelelementene av programmet/programmene som fører fram til den aktuelle kvalifikasjonen i landet der det søkes om godkjenning er så vesentlig at den utenlandske kvalifikasjonen ikke kan godkjennes slik søkeren ber om. Dersom det er slik, må vurderingen slå fast om det kan gis en alternativ, delvis og/eller godkjenning med visse forbehold. Sammenlignbarheten av programelementene må imidlertid bare analyseres for å sammenligne utbytte og adgang til videre aktiviteter og ikke i seg selv som en nødvendig forutsetning for godkjenningen;

(d) godkjenningsmyndighetene kan dokumentere at forskjellen mellom kvaliteten av programmet og/eller institusjonen som utstedte kvalifikasjonen, og kvaliteten av programmene og/eller institusjonene som utsteder kvalifikasjoner tilsvarende de kvalifikasjonene søkeren ønsker godkjenning for, er så vesentlig at den utenlandske kvalifikasjonen ikke kan godkjennes slik søkeren ber om. Dersom det er slik, må vurderingen slå fast om det kan gis en alternativ, delvis og/eller godkjenning med visse forbehold.

Siden Norge har ratifisert konvensjonen, er vi forpliktet til å legge konvensjonens prinsipper til grunn ved vurdering av høyere utenlandsk utdanning som er tatt i en annen konvensjonsstat. Til orientering har ikke USA ratifisert konvensjonen, og den er derfor ikke juridisk forpliktende for USA. Dette får konsekvenser for søkere med utdanning derfra.

Selv om departementet tidligere har bedt utdanningsinstitusjonene om å legge prinsippene i Lisboakonvensjonen til grunn også når de vurderer utdanning tatt i et land som ikke har tiltrådt konvensjonen, er ikke utdanningsinstitusjonene forpliktet til dette.

I EU jobbes det for tiden med å få på plass en ordning om gjensidig automatisk godkjenning av utdanning tatt innenfor EØS. I tillegg til dette ble UNESCOs globale konvensjon for godkjenning av kvalifikasjoner i høyere utdanning vedtatt og signert av Norge 14. november 2019. Konvensjonen er ment å bygge bro mellom UNESCOs ulike regionale godkjenningskonvensjoner, blant annet Lisboakonvensjonen. UNESCO formulerte allerede i 1948 sin ambisjon om en global konvensjon for godkjenning av høyere utdanning. På UNESCOs generalforsamling 9. november 2013 ble det vedtatt at UNESCO skulle arbeide for å utvikle en global konvensjon for godkjenning av kvalifikasjoner i høyere utdanning. Et utkast til konvensjon var gjenstand for mellomstatlige forhandlinger i 2018 og 2019. Norge har vært en aktiv bidragsyter i utviklingen av konvensjonen, både økonomisk og faglig. NOKUT deltok i ekspertgruppen som utviklet konvensjonsutkastet, og Norge ved Kunnskapsdepartementet ble valgt til å lede de mellomstatlige forhandlingene.

31.4.2 Utvalgets vurderinger

Begrepene «godskriving», «fritak» og «godkjenning» blandes ofte sammen, noe som bidrar til å komplisere bestemmelsene. Utvalget ønsker derfor å endre begrepsbruken ved å foreslå et felles begrep: «godkjenning». Dette er også i overensstemmelse med den ensartede begrepsbruken i Lisboakonvensjonen, hvor «recognition» brukes som en overordnet betegnelse på alt som gjelder både generell godkjenning og faglig godkjenning. På norsk skulle det tilsvare «godkjenning», som er en mer naturlig betegnelse både for søkerne og for de som jobber innenfor fagfeltet. Endringen av begrepene innebærer i seg selv ingen endring av dagens regler.

Utvalget viser til at hensikten med bestemmelsen i universitets- og høyskoleloven § 3-5 første ledd er å sikre at studenter som flytter mellom institusjoner som tilbyr akkrediterte studier etter universitets- og høyskoleloven, får rett til godkjenning av fag, emner, eksamener eller prøver i den nye graden. Dette er en ordning utvalget ønsker å videreføre. Denne bestemmelsen innebærer at den nye institusjonen plikter å godkjenne faginnhold fra andre institusjoner som tilbyr akkrediterte studier etter universitets- og høyskoleloven, så sant denne utdanningen oppfyller de faglige kravene som er fastsatt for en bestemt eksamen, grad eller utdanning ved den nye institusjonen. Hvis det er praktisk mulig, kan institusjoner også godkjenne deler av emner eller eksamener.

Når det gjelder bestemmelsen i gjeldende universitets- og høyskolelov § 3-5 andre ledd – som åpner for at deler av en utdanning kan godkjennes på grunnlag av annen velegnet eksamen eller prøve fra en utdanningsinstitusjon som ikke er omfattet av universitets- og høyskoleloven – ønsker utvalget å videreføre også denne godkjenningsmuligheten. Det skal fortsatt være opp til institusjonens egen faglige vurdering å gi en slik godkjenning. Institusjonen har ikke plikt til å godkjenne slike søknader på samme måte som den plikter å godkjenne utdanning, som oppfyller de enkelte fagkravene, fra andre institusjoner som er regulert av universitets- og høyskoleloven.

Når det gjelder vurdering av utenlandsk høyere utdanning, understreker utvalget at utdanningsinstitusjonene i tillegg må forholde seg til Lisboakonvensjonen15. Konvensjonen gir studenter som har tatt høyere utdanning i et av de andre konvensjonslandene, en sterkere rett til å få faglig godkjenning, fordi utdanningsinstitusjonen må vise til at det foreligger «betydelige forskjeller», hvis de ikke godkjenner utdanningen, dette følger av konvensjonens del V Godkjenning av studieperioder artikkel V.1.

Det at Norge har ratifisert Lisboakonvensjonen, med de forpliktelser som følger av den, medfører en inngripen i utdanningsinstitusjonenes autonomi. Utvalget stiller spørsmål ved om utdanningsinstitusjonene i tilstrekkelig grad tar inn over seg forpliktelsene som følger av Lisboakonvensjonen, når de vurderer utdanning tatt ved utenlandske universiteter og høyskoler i en konvensjonstat. Lisboakonvensjonen må ses i sammenheng med bestemmelsene om godkjenning i universitets- og høyskoleloven, og derfor foreslår utvalget at lovbestemmelsen skal inneholde en presisering om at hvis det ikke foreligger betydelige forskjeller mellom den utenlandske utdanningen som skal godkjennes, og den norske utdanningen den sammenlignes med, skal utdanningsinstitusjonen godkjenne den.

Utvalget har vurdert om det i dag, med stadig flere internasjonale utdanningsgrader, er nødvendig å videreføre bestemmelsen om faglig jevngodhetsvurdering i universitets- og høyskoleloven § 3-5 tredje og fjerde ledd. Utvalget ønsker imidlertid å videreføre muligheten til å søke om faglig jevngodhetsvurdering, blant annet fordi vi i Norge fremdeles har enkelte nasjonale og særegne akademiske titler, for eksempel siviløkonom og sivilingeniør, som personer med tilsvarende utenlandsk utdanning kan ønske å benytte seg av. Mange studenter som tar utdanning i utlandet, kan oppleve det som en trygghet å få en faglig jevngodhetsvurdering. Utvalget foreslår derfor å videreføre bestemmelsen.

Utvalget har også foreslått en strukturendring i forhold til gjeldende rett, slik at det blir to godkjenningsbestemmelser som omhandler utenlandsk høyere utdanning, en generell og en faglig, samt to bestemmelser som omhandler godkjenning av norsk utdanning, en som regulerer godkjenning av utdanning tatt ved en institusjon som er regulert av loven og en som omhandler dokumentert realkompetanse eller utdanning tatt ved en institusjon som ikke er regulert av loven. Dette er et forsøk på å gjøre regelverket mer oversiktlig og enklere å etterleve.

Avslutningsvis erkjenner utvalget at reglene om faglig godkjenning er ressurskrevende å forvalte, og at de kan oppfattes som kompliserte og lite tilgjengelige. Men selv om det for institusjonene kan være krevende å behandle mange søknader om godkjenning, er ordningen trolig den mest ressurseffektive løsningen for både institusjonen og studentene. Studentene slipper å måtte ta «samme» utdanning to ganger. Å ha regler om godkjenning kan også medføre et større mangfold og en sterkere vilje hos studentene til å ta utdanning i utlandet, studere ved en annen norsk institusjon eller på andre måter skaffe seg erfaring og kompetanse.