4 Historisk tilbakeblikk

4.1 Universitets- og høyskolesektoren

4.1.1 Innledning

Dette kapittelet gir en oversikt over hovedtrekkene og de viktigste prinsipielle endringene i utviklingen av lovverket for universitets- og høyskolesektoren fra 1811 og frem til i dag. Bredden av temaer som regelverket for universiteter og høyskoler regulerer er vidt, og favner blant annet styring, akkreditering, ansettelse, studentrettigheter, eksamen, klage, opptak og eiendomsforvaltning. En mer inngående beskrivelse av og bakgrunnen for de enkelte reglene er behandlet nærmere i kapitlene der de ulike temaene naturlig hører hjemme.

Universiteter, vitenskapelige høyskoler og private høyskoler1 har vært regulert av flere lover siden 1811. Dagens universitets- og høyskolelov inneholder enkelte regler som har vært tilnærmet uforandret siden 1970-tallet. I tillegg har det ikke være foretatt en systematisk og helhetlig gjennomgang av regelverket der begrepsbruk og systematikk har vært vurdert, siden 1995. Loven som kom i 2005 videreførte også mange regler, uten å gå inn i detaljer i regelverket.

Denne fremstillingen legger størst vekt på utviklingen fra 1989, da den første felles universitetsloven ble vedtatt, og frem til i dag. Proposisjonen som lå til grunn for loven fra 1989, inneholder en grundig og god fremstilling av tidligere utvikling, se Ot.prp. nr. 62 (1988–89) Lov om universiteter og vitenskapelige høgskoler (universitetsloven).

4.1.2 Perioden 1811–1989

4.1.2.1 Fra én til mange høyere utdanningsinstitusjoner

I Norge fantes det frem til 1948 bare ett universitet, og det lå i Oslo. Det Kongelige Frederiks Universitet ble stiftet i 1811. Først i 1948 ble Universitetet i Bergen etablert som Norges andre universitet.

Utviklingen innen høyere utdanning sto imidlertid ikke stille mellom 1811 og 1948. De første høyskolene ble opprettet som lærerseminarer med Trondenes Seminarium som det første, og allerede 15 år etter opprettelsen av det første universitetet. Trondenes seminarium ble flyttet til Tromsø i 1848 og kom slik til å danne grunnlaget for fremveksten av det som senere ble Universitet i Tromsø. Det ble også opprettet seminarer i Asker, Holt, Klæbu, Stord og Holmestrand.

På 1900-tallet utviklet høyskolesektoren i Norge seg betydelig. En rekke vitenskapelige høyskoler ble etablert, som Norges landbrukshøgskole (1897), Norges tekniske høgskole (1910), Norges tannlegehøyskole (1927), Norges veterinærhøgskole (1935) og Norges handelshøyskole (1936). I tillegg kom Menighetsfakultetet (1907) og Norges lærerhøgskole (1922). Norge fikk også en idrettshøgskole, en arkitekthøyskole og en musikkhøgskole rundt 1970.

Fra cirka 1970 ble det også etablert distriktshøyskoler, og i 1977 ble kategorien «regionale høgskoler» introdusert. Disse inkluderte de allerede eksisterende lærerskolene, de tekniske skolene og andre lignende postgymnasiale institusjoner, som for eksempel sykepleierutdanninger.

4.1.2.2 Utvikling av høyere utdanning i Norge

I Norge, som i resten av Europa, har det vært tradisjon for å betrakte universiteter og høyskoler som bærere av en kulturarv basert på en vitenskapelig tenkemåte, en humanistisk rasjonalitet, et filosofisk-pedagogisk dannelsesideal og forskningsbasert undervisning. Universiteter og høyskolers fremste samfunnsoppgave har alltid vært å tilby høyere utdanning og forskning. I tillegg har kunnskapsformidling vært viktig. Utviklingen av utdanningsinstitusjoner er tett sammenvevd med utviklingen i samfunnet for øvrig. Selv om det i dag regnes som en selvfølge at alle som vil og som har oppnådd generell studiekompetanse, kan starte på høyere utdanning, har det ikke alltid vært slik.

Utdanning ved Universitetet i Oslo var fra opprettelsen og til langt utover 1900-tallet forbeholdt de få. I stor grad gikk høyere utdanning i arv, i den betydning at det var de samme lagene av befolkningen som fikk tilgang til lengre utdanninger som teologi, jus og medisin.

Utover på 1900-tallet ble universitetsutdanning tilgjengelig for flere. Den største veksten i antall studenter på første halvdel av 1900-tallet skyldtes nettopp at mange nye utdanningsinstitusjoner ble etablert, for eksempel Norges tekniske høgskole og Norges landbrukshøgskole. Dette gjorde at flere fikk tilgang til ulike former for postgymnasial utdanning.

Statens lånekasse for utdanning (Lånekassen) ble etablert i 1947. Opprettelsen av Lånekassen muliggjorde at mange flere hadde mulighet til å ta høyere utdanning.

Utviklingen etter 1955 er beskrevet slik i Ot.prp. nr. 62 (1988–89) side 10:

Fra 1955, og særlig fra tidlig på 1960-tallet, gikk vi inn i en helt ny utdanningssituasjon i Norge – og i Europa for øvrig. Den postgymnasiale utdanningssektor har i denne perioden vært karakterisert med tre stikkord: eksplosjon, identitetskrise og demokratisering.

Utviklingen førte til en sterk vekst både i antall studenter og i antall ansatte ved institusjonene. I tillegg var det et politisk ønske om utdanning i hele landet, såkalt desentralisert utdanning, og dette førte til at distriktshøyskolene ble opprettet. Det gjorde det enklere å ta utdanning i nærheten av hjemstedet, noe som også ga lettere tilgang til høyere utdanning. Å ta utdanning ut over gymnas ble dermed stadig vanligere. I tillegg tok stadig flere kvinner høyere utdanning.

Institusjonene ble mer demokratiske. Gjennom endringer i lov om universitetet i Oslo i 1955 fikk dosentene adgang til fakultetsrådene på linje med professorene. Studentene fikk representasjonsrett både i fakultetsrådene og i Det akademiske kollegium. I tillegg bidro et økende politisk engasjement hos studentmassen, som følge av 1968-generasjonens inntreden i høyere utdanning, til en enda sterkere demokratisering av universitetene. Studentene fikk større innflytelse på egen studiehverdag og også mer påvirkning på utviklingen av høyere utdanning. På 1970-tallet ble alle kollegiene gjort om til representative organer. Dette førte til at alle grupper ved institusjonene ble representert i kollegiet, og alle medlemmene av styringsorganet hadde én stemme hver.

Utover på 1980-tallet økte studentmengden kraftig, noe som hang sammen med at Europa og også Norge gikk inn i en periode med økende ungdomsledighet. Mange ungdommer valgte å ta høyere utdanning, og myndighetene økte antallet studieplasser kraftig for å legge til rette for at flere skulle kunne studere ved en høyskole eller et universitet. Fra 1988 til 1990 økte det samlede studenttallet ved landets universiteter og høyskoler fra 109 300 til 132 800, en økning på 22 prosent.

4.1.2.3 Lover

Den første loven om norsk høyere utdanning er Fundats for Det kongelige Norske Frederiks Universitet i Christiania, vedtatt i 1824. Denne loven ble endelig opphevet først i 1989.

Ved etableringen av Universitetet i Bergen ble det vedtatt en egen lov for dette universitetet, etter modell av loven for Universitetet i Oslo. Senere ble to nye universiteter etablert: i Trondheim (1968) og i Tromsø (1968). Av disse var det bare Universitetet i Trondheim som ble regulert med en egen lov. I 1975 ble det vedtatt en ny lov for Universitet i Oslo, mens Universitetet i Bergen fikk ny lov i 1980. Fremveksten av de nye utdanningsinstitusjonene førte til at det etter hvert ble vedtatt mange enkeltlover om høyere utdanning.

En del vitenskapelige høyskoler hadde også egne lover. Stortinget vedtok for eksempel i 1962 en egen lov om Norges landbrukshøgskole, og i 1963 en egen lov om Norges handelshøgskole. I 1976 ble det også vedtatt en lov om Norges veterinærhøgskole. Høyskolene, som ikke var vitenskapelige høyskoler, var ikke regulert gjennom egne lover, men i forskrifter.

I tillegg fantes det en lov for grader og eksamener ved universiteter og høyskoler, se kongelig resolusjon av 19. juni 1970. Denne loven omfattet etter hvert de fleste høyere utdanningsinstitusjonene.

Et intrikat system av flere lover og utfyllende forskrifter førte til at lov- og forskriftsverket ble stort og uoversiktlig. Det var behov for å rydde opp og samle særlovene. I første omgang ble det vedtatt å regulere universitetene og de vitenskapelige høyskolene i én lov. Denne loven, lov om universiteter og vitenskapelige høgskoler, trådte i kraft i 1989.

4.1.3 Lov om universiteter og vitenskapelige høgskoler fra 1989

I 1989 vedtok Stortinget for første gang en felles lov for statlige universiteter og vitenskapelige høgskoler, jf. Ot.prp. nr. 62 (1988–89). Loven trådte i kraft 1. januar 1990. Loven la til rette for å styrke universitetenes og de vitenskapelige høyskolenes egenforvaltning samtidig som departementet skulle drive en mer overordnet styring av virksomhetene. Endringene, som innebar at disse institusjonene fikk større autonomi enn tidligere, var i tråd med andre endringer i staten, og innebar at alle universitetene og de vitenskapelige høyskolene ble underlagt den samme overordnede reguleringen. Loven medførte at disse institusjonene fikk større fullmakter, og stor grad av myndighet til selv å fatte enkeltvedtak og avgjøre klagesaker. De fleste institusjonene hadde tre adskilte styringsnivåer: instituttene, fakultetene (avdelingene) og styret, og det ble lovfestet at institusjonene skulle være inndelt i minst to nivåer; institusjon og avdeling.

I tillegg ble reglene om eksamen gjort gjeldende for de regionale høyskolene med flere, se FOR-1989-05-19-3512 og lovvedtak 16. juni 1989 nr. 77.

Avgjørelser og vedtak på institusjonene, som tidligere hadde blitt klagebehandlet av departementet, ble nå sikret en toinstansbehandling ved institusjonen. Avdelingen eller instituttet skulle avgjøre saker i første instans, og fakultetsstyret, universitetsstyret eller styrets klagenemnd skulle avgjøre klagesaker. Dette hang sammen med den demokratiseringsprosessen som hadde funnet sted i høyere utdanning fra 1970-tallet og utover.

Styret, som besto av ni medlemmer, skulle være det øverste ansvarlige organet for institusjonen. Rektor skulle være leder av styret, og prorektor skulle være medlem av styret. Loven inneholdt dessuten regler om styrets sammensetning, oppgaver og ansvar, nærmere regler om rektor og prorektor, og mer detaljerte bestemmelser om valg av styret. «Det akademiske kollegium», som hadde vært det øverste organet ved institusjonen, ble fjernet som begrep. Det akademiske kollegium ble erstattet av et råd med en nærmere bestemt fordeling av representanter for akademisk ansatte, for teknisk-administrativt ansatte og for studenter. Alle institusjoner skulle ha et slikt råd. Rådets hovedoppgave var å gi styret råd i saker som gjaldt hovedlinjene i institusjonens virksomhet: langsiktig planlegging, retningslinjer og prinsipper for ressursbruk og samordning av studietilbud, budsjett og større organisasjonsendringer.

Den akademiske friheten ble lovfestet for første gang. I formålsbestemmelsen i § 3 andre ledd sto det: «Institusjonene kan ikke gis pålegg om innholdet i undervisningen og forskningen.» Departementet skrev i forarbeidene at dette var det «en sikker tradisjon for», men at det likevel ønsket å lovfeste prinsippet. Formuleringen skulle understreke den «fundamentale rolle universitetene og de vitenskapelige høgskolene har som institusjoner for uavhengig tenkning og lærefrihet. Innenfor det enkelte fag skal ikke institusjonene kunne instrueres i hva det skal forskes eller undervises i, og heller ikke hvilke resultater forskningen skal føre til uten at det er hjemmel for det.»

Loven fastsatte at det skulle være en administrerende direktør som hadde det daglige ansvaret for institusjonens administrasjon, og som var sekretær for styret.

4.1.4 Universitets- og høgskoleloven fra 1995

4.1.4.1 1989–1993

For de regionale høyskolene fantes det ikke egne lover. Styringsordningen for disse var fastsatt i en kongelig resolusjon av 20. februar 1976 og la til grunn at det var egne regionale høyskolestyrer for 17 regioner. Disse tilsvarte fylkesinndelingen, med unntak av Aust- og Vest-Agder og Oslo–Akershus. Den faglige virksomheten ble styrt direkte fra departementet, som fastsatte hvilke fag den enkelte høyskolen kunne gi eksamen i, rammeplaner for disse fagene, opptaksreglement og så videre. I tillegg var det egne lover for noen typer utdanning, for eksempel utdanning av lærere, ortopediingeniører og reseptarer.

I 1988 la et regjeringsoppnevnt utvalg frem NOU 1988: 28 Med viten og vilje. Utvalget forutsatte at ordningen med egne regionale høyskolestyrer skulle opprettholdes, og at mindre høyskoler skulle samles i større enheter. Utredningen foreslo å opprette det nasjonale Norgesnettet for samarbeid og arbeidsdeling i høyskolesektoren.

I 1991 la Anne Lise Bakken og Einride Hveding3, på oppdrag fra departementet, frem en utredning om styringsordningen for de regionale høyskolene. Utredningen konkluderte blant annet med at de regionale høyskolestyrene burde nedlegges. I stedet burde det etableres egne lokale høyskoler, der alle enkeltinstitusjonene for høyere utdanning i fylket/distriktet (blant annet distriktshøyskoler, ingeniørhøyskoler og lærerhøyskoler) skulle inngå.

I 1991 la regjeringen frem St.meld. nr. 40 (1990–91) Fra visjon til virke. Mange av forslagene i utredningen ble fulgt opp i meldingen, og det ble også lagt til rette for en ordning med større og mer sammensatte institusjoner og en enklere styringsstruktur. Stortinget sluttet seg til hovedprinsippene om utdanningsadministrasjon i meldingen. Stortinget ba samtidig regjeringen om å fremme forslag til en felles lov for høyere utdanning.

4.1.4.2 NOU 1993: 24 Lov om universiteter og høgskoler. Lov og rett i Norgesnett

I 1993 begynte arbeidet med å skrive en ny, felles lov for statlige universiteter og høyskoler (de tidligere regionale høgskolene). Denne skulle igjen legge bedre til rette for faglig samarbeid og konsentrasjon. Antall institusjoner ble redusert, og Norge gikk fra å ha 98 mindre statlige høyskoler til å få 26 store høyskoler. Sammenslåingen fikk effekt fra 1. januar 1994. Begrunnelsen for sammenslåingene var å oppnå samordning, effektivisering og bedre styringslinjer både mellom stat og institusjon og innad i institusjonene. En ny lov som omfattet alle høyere statlige utdanningsinstitusjoner, skulle legge grunnlaget for Norgesnettet.

Utvalget som la frem NOU 1993: 24 Lov om universiteter og høgskoler. Lov og rett i Norgesnett ble ledet av Jan Fridthjof Bernt og hadde i sitt mandat et særlig ansvar for å se på styreform og myndighetsfordeling. Utvalget skulle «vurdere og gi tilråding om en styringsstruktur som er egnet både i universitets- og høgskolesektoren, herunder vurdere ulike modeller for sammensetning av styret». I tillegg skulle utvalget vurdere «hvilke organisatoriske, juridiske og praktiske konsekvenser ekstern representasjon vil medføre for de ulike styringsorganer».

Utvalget la vekt på at styrene skulle være kollegiale organer, altså at de skulle være satt sammen på en slik måte at alle medlemmer hadde lik stemme når styret skulle ta beslutninger. Styret skulle ha ansvar for å lede og å utøve kontroll, og det skulle være ansvarlig overfor departementet. Ved sammensetning av styrer måtte kompetansehensynet stå over hensynet til representativitet, men utvalget understreket også at det ikke trengte å være noen motsetning mellom et kompetent og et representativt styre. Bruk av eksterne representanter måtte begrunnes med at institusjonene kunne tjene på å bli tilført kompetanse utenfra, og ikke med at det var behov for statlig kontroll. Utvalget mente også at styringen måtte tilpasses høyere utdanningsinstitusjoners egenart.

I tillegg foreslo utvalget at alle institusjoner skulle ha et universitets- eller høgskoleråd, slik det også sto i loven av 1989.

Utvalget foreslo å utvide ansvarsområdet til styrene. De mente at det burde være sterkere fokus på akademisk lederskap, og at strategiske styringsfunksjoner skulle være faglig basert. Utvalget foreslo at styrene skulle ha eksterne medlemmer, og ikke være rene interne styringsorganer.

Utvalgets mandat omfattet også å se på regler for studentopptak og regulering av studieadgang. Utvalget foreslo å lovfeste en generell rett til høyere utdanning for alle som oppfylte de generelle opptakskravene. Dette var i samsvar med praksis, men hadde ikke tidligere vært nedfelt i lov. Forslaget innebar at alle som oppfylte de generelle opptakskravene, kunne begynne på et studium, forutsatt at studiet ikke var adgangsregulert.

Utvalget foreslo også å forskriftsfeste regler om arbeidsmiljø for studenter, bestemmelser om taushetsplikt for studenter og utvidede regler om utestenging og bortvisning av studenter. Bortvisning av studenter som følge av grovt forstyrrende adferd på campus var et nytt forslag, og var ment å være et mindre inngripende tiltak enn utestenging.

Utvalget foreslo videre at regjeringen skulle ha myndighet til å fastsette hvilke institusjoner som skulle tildele ulike grader, yrkesutdanninger og utdanningsprogrammer. I tillegg foreslo de å innføre regler om studieplaner, der institusjon og student sammen skulle inngå en forpliktende avtale om progresjon og utvikling i studiet, og at styret skulle fastsette eksamensreglementet. Utvalget foreslo å lovfeste en hovedregel om at det skulle være minst to sensorer ved hver eksamen, og at bare én av dem kunne være knyttet til institusjonen. I tillegg ønsket utvalget å beholde den allerede etablerte ordningen med at studenter kunne klage over både formelle og materielle feil ved eksamen.

4.1.4.3 Lov om høgre utdanning i 1995

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet fremmet i 1994 en proposisjon for Stortinget, Ot.prp. nr. 85 (1993–94) Om lov om høgre utdanning. Lovforslaget bygde på NOU 1993: 24 Lov om universiteter og høgskoler. Lov og rett i Norgesnett. Lovforslaget fulgte i stor grad opp forslagene i utredningen.

Lovforslaget inneholdt bestemmelser om hva institusjonenes formål skulle være. Videre foreslo departementet at institusjonene skulle ha en plikt til å formidle kunnskap om og utbre forståelse for vitenskapens metode og resultater. Departementet foreslo dessuten å videreføre bestemmelsen om akademisk frihet, som hadde blitt lovfestet i 1989.

Departementet foreslo at styrets størrelse kunne variere mellom ni, elleve og 13 medlemmer, og at alle grupper ved institusjonen skulle være representert i styret. Departementet la opp til at institusjonene kunne oppnevne eksterne medlemmer til styret.

Et viktig forslag var lovfesting av regler for opptak og adgangsregulering av studier. Departementets begrunnelse for å lovfeste dette var som følger: «Adgang til opptak og eksamen ved universiteter og høgskoler berører grunnleggende utdanningspolitiske spørsmål. For å hindre flest mulig ubegrunnede ulikheter, må det på dette område formuleres en politikk på overordnet nivå.» Studenttilstrømningen på 1990-tallet var stor, og mange studier var ikke adgangsregulerte.

Den nye loven, lov om høgre utdanning, ble vedtatt av Stortinget, se Innst. O. nr. 40 (1994–1995). Hovedprinsippene som Berntutvalget og odelstingsproposisjonen hadde lagt til grunn, ble vedtatt. Fra 1995 var det én lov som gjaldt for all statlig høyere utdanning.

Lovforslaget ble på noen få områder endret ved behandlingen i Stortinget. Et viktig punkt var at studentene skulle ha to medlemmer i alle kollegiale organer som hadde beslutningsmyndighet, mens det i lovforslaget bare var foreslått én representant. I tillegg vedtok Stortinget å flytte myndigheten til å beslutte adgangsbegrensning fra departementet til Stortinget. Regjeringen måtte da be om samtykke fra Stortinget for å regulere adgangen til det enkelte studiet eller deler av det. All regulering av studier eller deler av studier måtte legges frem for Stortinget i egne proposisjoner, hvert år. Dette var en følge av det sterke presset på høyere utdanning og det viktige samfunnsmandatet som høyere utdanning hadde. Dimensjonering av studiene ble et viktig virkemiddel for å oppnå at flere tok høyere utdanning og Norge fikk en høyt utdannet befolkning.

Da Stortinget 17. juni 1997 behandlet St.prp. nr. 59 (1996–97) og Innst. S nr. 260 (1996–97) Om regulering av opptaket til studium ved universiteta studieåret 1997–98, fattet de følgende vedtak: «Stortinget ber Regjeringen fremlegge som egen sak i løpet av høsten 1997 en samlet gjennomgang og vurdering av dimensjonering innen høyere utdanning når det gjelder ulike profesjonsstudier og tiltak for å møte etterspørselen etter høyt utdannet arbeidskraft.»

I tillegg inneholdt innstillingen følgende om begrunnelsen for behovet for både sterk styring av dimensjoneringen og tilsyn med adgangsreguleringen: «Det har vært et overordnet mål å gi tilbud til flest mulig utdanningssøkende, både for å møte den individuelle etterspørsel og for å dekke arbeidslivets behov for personer med høgre utdanning. I en periode med høy arbeidsledighet har det også vært satset på utdanning for å motvirke ledighet. Argumentet har vært at høgre utdanning gir et godt grunnlag for omstilling og skifte av yrke, og kunnskaper gir gode forutsetninger både for allsidig personlig utvikling og for entreprenørskap og industriell nyskaping.»

4.1.5 Perioden 1995–2005

4.1.5.1 Mjøsutvalget

Våren 1998 oppnevnte Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet et utvalg som ble ledet av daværende rektor ved Universitetet i Tromsø, Ole Danbolt Mjøs. To år senere la utvalget frem NOU 2000: 14 Frihet med ansvar. Om høgre utdanning og forskning i Norge. Utvalgets mandat var bredt. De skulle blant annet «gi ei samla framstilling og vurdering av universitet og høgskolar som utdannings- og forskingsinstitusjonar». I tillegg skulle utvalget vurdere

behov for endringar i universitets- og høgskolesektoren ut frå dei lovpålagde oppgåvene og i lys av nye krav frå studentar, samfunns- og næringsliv, […] behov for endringar i universitets- og høgskolesektoren som følgje av auka internasjonalisering, u-landssamarbeid og utvikling av ein internasjonal kompetansemarknad, […] dimensjoneringsspørsmåla, […] rekruttering til høgre utdanning, […] tilpassinga mellom utdanningssystemet og arbeidslivet i ein breid samanheng, m.a. i lys av OECD sin gjennomgang av norsk høgre utdanning, […] gradsstrukturen, […] korleis ein kan utvikle incitamentsstrukturen (m.a. finansieringsprinsipp i forhold til institusjonane og studiefinansieringa) med sikte på best mogleg ressursutnytting, […].

Et flertall i utvalget foreslo å styrke institusjonenes selvstendighet og autonomi. Samtidig foreslo utvalget å etablere «et uavhengig fagorgan for akkreditering og evaluering i høgre utdanning». Utvalget understreket at prinsippet om «lik rett til utdanning for alle er helt sentralt i kunnskapssamfunnet», men for å legge grunnlaget for sterke og innovative forskningsmiljøer var det nødvendig med klare prioriteringer, og myndighetenes oppgave skulle være å utforme de langsiktige og strategiske vurderingene. Utvalget foreslo å legge til rette for et resultatbasert finansieringssystem.

Mjøsutvalget ønsket også bedre tilrettelegging for internasjonalisering, et bredere samarbeid internasjonalt og økt studentmobilitet både inn og ut av Norge. Utvalget foreslo også å gå over til det gjeldende karaktersystemet i Europa, ECTS (European Credit Transfer System)4. ECTS er et felles system som gjør det enklere å sammenligne karakterer og omfang av studiepoeng. Dette ville gi en felles karakterskala for norsk høyere utdanning med fem beståttkarakterer, A–E, og F som strykkarakter, i tillegg til karakterene bestått/ikke bestått.

I tillegg foreslo utvalget tiltak for å øke kvaliteten i undervisningen. Utvalget mente det måtte være bedre sammenheng mellom læringsformene og evalueringen, og at det måtte legges større vekt på fortløpende tilbakemeldinger under studiene. De foreslo også å etablere «systemer som skaper en større grad av gjensidig forpliktelse i læringsprosessen mellom student og institusjon».

Når det gjaldt utdanningsinstitusjonenes rolle for forskningen, mente utvalget blant annet at «[u]ndervisningen ved institusjonene bør være forskningsbasert i vid forstand», og at «[l]edelsens handlefrihet […] i større grad [bør] benyttes til å føre en aktiv personalpolitikk for å framme kvalitet og utdanning og forskning med utgangspunkt i den enkelte ansattes faglige forutsetninger og interesser».

Utvalget ønsket å fremheve forskningen og utviklingsarbeidets sentrale betydning for de yrkesrettede utdanningene ved høyskolene.

Utvalget foreslo å avvikle den gjeldende gradsstrukturen og etablere en felles gradsstruktur som omfattet flest mulig utdanninger i universitets- og høyskolesektoren. Hovedelementene i det nye gradssystemet skulle være en lavere bachelorgrad med en tidsramme på tre eller tre og et halvt år og en mastergrad innenfor en samlet tidsramme på fem år. Hovedmodellen skulle være en treårig bachelorgrad og så en toårig mastergrad. I tillegg kunne man for de mastergradene som ga grunnlag for opptak til doktorgradsstudier, etablere mastergrader som hadde et sideordnet fagopplegg på lavere nivå. Utvalget foreslo at normert studietid for doktorgradsutdanningen skulle være tre år ved fulltidsstudium og fire år ved 25 prosent pliktarbeid ved institusjonene.

Når det gjaldt opptak og dimensjonering av studier, mente utvalget at totalkapasiteten i høyere utdanning burde møte individenes etterspørsel, og at individenes ønsker og samfunnets behov også skulle være retningsgivende for fordelingen av kapasiteten. I tillegg ønsket utvalget at institusjonene skulle ha stor grad av frihet til selv å bestemme sammensetningen av de ulike utdanningene. De skulle dessuten kunne omdisponere kapasiteten innenfor ulike utdanninger og fagområder i takt med endringer i etterspørselen. Utvalget ønsket å gi institusjonene insentiver til å tilpasse seg etterspørselen etter utdanning.

Utvalget delte seg i to i synet på hvilken tilknytningsform institusjonene skulle ha til staten. Flertallet ønsket at universiteter og høyskoler skulle organiseres som selvstendige rettssubjekter og reguleres av en særlov. Mindretallet ønsket organisering som forvaltningsorganer med særskilte fullmakter. Flertallet ønsket dessuten at institusjonene skulle ledets av et styre som besto av elleve personer, der alle grupper var representert, men der flertallet (seks styremedlemmer) kom utenfra. Institusjonene skulle i tillegg ha et faglig kollegium bestående av avdelingsledere, med et særskilt ansvar i faglige spørsmål.

4.1.5.2 Gjør din plikt – krev din rett. Kvalitetsreform av høyere utdanning.

Mjøsutvalgets utredning la grunnlag for Kvalitetsreformen. Utdannings- og forskningsdepartementet la våren 2001 frem St.meld. nr. 27 (2000–2001) Gjør din plikt – krev din rett. Kvalitetsreform av høyere utdanning. Mange av elementene Kvalitetsreformen la vekt på, preger universitets- og høyskolesektoren den dag i dag. Stortinget vedtok reformen gjennom sin behandling av stortingsmeldingen i juni 2001, jf. Innst. S. nr. 337 (2000–2001).

I St.meld. nr. 27 (2000–2001) var departementets utgangspunkt at forholdet mellom student og institusjon skulle styrkes, og at institusjonene måtte legge til rette for tettere oppfølging av studentene i hele læringsløpet. Departementet foreslo at studentene kunne tas opp til treårige studieløp, og at institusjonene skulle legge vekt på studentaktive undervisningsformer i kombinasjon med evalueringer som fremmer læring. I tillegg foreslo departementet å innføre utdanningsplaner som bindende avtaler mellom student og institusjon.

Departementet fulgte opp Mjøsutvalgets forslag om å innføre en felles gradsstruktur i høyere utdanning med nye betegnelser for de ulike gradsnivåene. I tillegg skulle det legges bedre til rette for internasjonalt institusjonssamarbeid og studentmobilitet.

I stortingsmeldingen understreket regjeringen at det skulle legges til rette for samarbeid og arbeidsdeling mellom institusjonene. Målet var en sektor med variasjon og mangfold. Departementet mente at det ikke var rom for flere breddeuniversiteter ut over de fire som var etablert per 2001, at betegnelsen vitenskapelig høyskole burde avvikles, og at de eksisterende vitenskapelige høyskolene burde benevnes som universiteter. De høyskolene som hadde rett til å tildele doktorgrad, skulle kunne søke om overgang til universitetsbenevnelse.

Departementet foreslo å gjøre om universiteter og høyskoler til forvaltningsorganer med særskilte fullmakter. Frem til da hadde institusjonene vært regnet som vanlige forvaltningsorganer. Videre foreslo departementet at institusjonene skulle få større frihet i faglige, økonomiske og organisatoriske spørsmål. Departementet foreslo dessuten tiltak for mer fleksibel bruk av personalressurser.

Ved å endre tilknytningsform og innføre et tydeligere skille mellom departementet og institusjonene ønsket departementet å understreke institusjonenes selvstendige ansvar for å utforme sin egen fremtid. Departementet foreslo flere tiltak for å bidra til at styrets sammensetning, styrets kompetanse og tilgangen på styringsmidler skulle føre til økt vilje og evne til styring, ansvar og omstilling i institusjonene. Departementet anbefalte at institusjonene fortsatt skulle ha valgt rektor som leder av institusjonens styre. De foreslo videre å øke andelen eksterne styremedlemmer på bekostning av representanter for de ansatte ved institusjonen. Departementet foreslo dessuten at universitetene og høyskolene selv skulle ha hovedansvaret for å sikre kvaliteten i sine tilbud. Alle institusjoner skulle utarbeide planer for kvalitetsarbeid og innføre systemer som dokumenterte kvalitetsarbeidet. Det allerede etablerte Norgesnettrådet skulle ha overoppsyn med kvalitetsutviklingen.

Departementet foreslo også en ny finansieringsmodell for universiteter og høyskoler. Denne skulle premiere kvalitet i undervisning og forskning. Modellen skilte mellom en basisbevilgning, en studentfinansiering basert på avlagte studiepoeng og uteksaminerte kandidater, og forskningsfinansiering, basert på en insentivbasert beregningsmodell og særskilte strategiske forskningsstrategier.

4.1.5.3 Iverksetting av Kvalitetsreformen

Bondevik II-regjeringen fulgte opp St.meld. nr. 27 (2000–2001) og la i 2002 frem fem stortingsmeldinger og to odelstingsproposisjoner. Kvalitetsreformen ble iverksatt fra studieåret 2003–2004.

Gjennom Kvalitetsreformen fikk universitetene og høyskolene større autonomi til selv å organisere virksomheten sin og ta ansvar for kvaliteten i utdanning og forskning ved egen institusjon. Kvalitetsreformen var langt på vei en studiereform, der målet var at studentene skulle lykkes bedre. Institusjonene skulle i større grad bruke studentaktiviserende undervisnings- og vurderingsformer. De skulle dessuten ta i bruk et nytt karaktersystem og utdanningsplaner som skulle bidra til tettere oppfølging av studentene. Med Kvalitetsreformen innførte Norge de sentrale elementene i Bologna-prosessen i norsk høyere utdanning. Nærmere 50 ulike gradsbetegnelser ble erstattet med gradene bachelor, master og ph.d., som skulle tilbys som sammenhengende studieløp. Allerede i 2002 var det innført lovkrav om systemer for kvalitetssikring ved institusjonene i tråd med Bologna-prosessen. Økt internasjonalisering av norsk høyere utdanning var også en vesentlig del av reformen. Reformen innebar videre at Stortinget vedtok å opprette Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT) i 2002. NOKUT startet sin virksomhet 1. januar 2003. Hovedoppgaven for NOKUT var å akkreditere og kontrollere kvaliteten i utdanninger og ved institusjoner som fikk større faglige fullmakter.

Endringene besto også av et nytt finansieringssystem for høyere utdanning, innføring av nettobudsjettering, ny studiestøtteordning og innføring av nye vurderingsformer.

4.1.6 Perioden fra 2004 og frem til i dag

4.1.6.1 Ryssdalutvalget

Bondevik II-regjeringen satte i desember 2002 ned et utvalg som skulle «utrede forhold knyttet til den overordnede styringen av høyere utdanning i Norge, og legge frem forslag til et felles lovverk for statlige og private universiteter og høyskoler, samt utrede ny tilknytningsform for statlige institusjoner». Utvalget ble ledet av Anders Ryssdal.

Målsetningen var å etablere et felles og helhetlig rammeverk for offentlig godkjent høyere utdanning. Regjeringen mente det var viktig for å legge til rette for større grad av likebehandling av statlige og private høyere utdanningsinstitusjoner, og for å sikre studentene like rettigheter og plikter. I tillegg mente regjeringen at det ville være lettere å føre en felles koordinerende politikk for både statlige og private institusjoner, siden endringer i regelverket ville skje for alle institusjoner samtidig. Tidligere hadde oppdatering av regelverket krevd endringer i to lovverk.

Ryssdalutvalget la i september 2003 frem NOU 2003: 25 Ny lov om universiteter og høyskoler. Et samlet utvalg mente at de statlige institusjonene måtte sikres uavhengighet. I tillegg mente utvalget at institusjonene selv måtte kunne fastsette sin egen organisatoriske virksomhet, slik at denne ble best mulig tilpasset institusjonens behov. Utvalget var delt i mange spørsmål, også i spørsmålet om hvilken organisasjonsform som best sikret slik uavhengighet. Flertallet ønsket en særlov som gjorde statlige institusjoner til egne rettssubjekter i form av selveiende institusjoner. Mindretallet mente at institusjonene var best tjent med å fortsatt være organisert som forvaltningsorganer med utvidede lovfestede fullmakter. Det var enighet om at statens direkte styring av sektoren måtte begrenses til rammestyring. Den faglige virksomheten skulle ikke styres av politiske myndigheter.

Utvalgets oppgave var blant annet å foreslå regler som var felles for private og statlige høyere utdanningsinstitusjoner. Utvalget foreslo derfor at loven skulle inneholde en omfattende felles regulering av institusjonenes oppgaver og plikter, felles rettigheter for studentene og til dels felles regler for de ansatte, uavhengig av eierform ved institusjonen.

Utformingen av formålsbestemmelsen ble spesielt viktig, og den måtte gjenspeile institusjonenes samfunnsoppdrag. Dessuten foreslo utvalget at prinsippet om akademisk og kunstnerisk frihet også skulle gjelde for de private institusjonene. Det samme gjaldt prinsippet om at institusjonene ikke kunne gis instrukser eller pålegg om det faglige innholdet i undervisning eller forskning.

I tillegg foreslo utvalget identiske faglige bestemmelser for alle institusjoner. Forslaget om NOKUTs tilsyn med faglig virksomhet underbygde at de faglige fullmaktene skulle være like for alle.

Flertallet i utvalget foreslo også å lovfeste institusjonenes mulighet til å ta egenbetaling fra studentene. Utgangspunktet skulle være at utdanningen fortsatt skulle være gratis, og reguleringen innebar derfor en lovfesting av «gratisprinsippet». Bestemmelsen innebar at hvis institusjonene mottok statstilskudd for de enkelte studiene, skulle de ikke kunne kreve egenbetaling fra studentene. I lovforslaget ble dette uttrykt som at gratisprinsippet bare gjaldt der hvor utdanningen ikke var fullfinansiert av staten, eller «det ikke gjennom forutsetninger for tildeling av midler fra offentlige myndigheter eller andre er forutsatt at virksomheten skal være gratis.»

Utvalgets flertall mente det burde være større rom for å kunne kreve egenbetaling for etter- og videreutdanning som var rettet mot bedrifter eller studenter som allerede var i arbeid. I tillegg foreslo utvalgets flertall at det skulle kunne tas betaling fra studenter som gikk opp som privatister. Mindretallet mente at spørsmålet om egenbetaling ikke burde knyttes til graden av statlig finansiering, og at flertallets forslag, sammen med forslaget om innføring av en ny organisasjonsmodell, ville innebære å innføre et nytt prinsipp i høyere utdanning.

4.1.6.2 Endringer som fulgte av den nye universitets- og høyskoleloven av 2005

Departementet fulgte opp Ryssdalutvalgets utredning med et forslag om en ny felles lov for universiteter og høyskoler i Ot.prp. nr. 79 (2003–2004). En viktig og prinsipiell konklusjon i odelstingsproposisjonen var at høyere utdanning i Norge fremdeles skulle være et offentlig ansvar. Hovedtyngden av utdanningen skulle skje ved de offentlig eide institusjonene og være gratis for studentene. For regjeringen var det viktig å etablere et felles rammeverk for all offentlig godkjent høyere utdanning. Hensikten var å sikre stor grad av likebehandling mellom institusjoner og like rettigheter og plikter for alle studenter, uavhengig av eierform.

Departementet foreslo at formålsbestemmelsen i loven skulle være lik for private og statlige institusjoner. Det samme gjaldt reguleringen av institusjonenes overordnende formål og virksomhet. Samtidig kom de private høyere utdanningsinstitusjonenes selvstendige rolle og ansvar til uttrykk i loven, jf. universitets- og høyskoleloven § 8-1 fjerde ledd. Loven skulle gjelde for private institusjoner som tilbød offentlig godkjente utdanninger, altså utdanning som var akkreditert av NOKUT.

Departementet understreket at en ny felles lov ikke skulle begrense muligheten for å representere et faglig-pedagogisk alternativ eller et alternativ med basis i religiøse eller etiske begrunnelser. Hver institusjon skulle ha rett til å utforme sitt eget faglige og verdimessige grunnlag innenfor lovens rammer. Loven skulle styrke den akademiske og kunstneriske friheten.

Den nye loven inneholdt to separate deler med regler for styring og ledelse: én del for private institusjoner og én del for statlige institusjoner. De statlige institusjonene skulle fortsette å være forvaltningsorganer med særskilte fullmakter. Ifølge bestemmelsene om styreansvar skulle styrene kunne konsentrere seg om det overordnede strategiske ansvaret for institusjonen. Statlige institusjoner kunne velge mellom to ulike styringsmodeller: en modell med valgt rektor som styrets leder, og en modell der rektor er ansatt og departementet utpeker en ekstern styreleder.

Bestemmelsene om studentenes rettigheter og plikter ble i stor grad videreført fra den tidligere loven, noe som medførte enkelte endringer for de private institusjonene. Studentenes krav om minst 20 prosent representasjon i alle kollegiale organer gjaldt tidligere bare for offentlige institusjoner. Nå skulle dette også gjelde for de private. Videre skulle alle studenter som var opptatt til studier med et omfang på 60 studiepoeng eller mer, inngå forpliktende utdanningsplaner. En slik bestemmelse gjaldt ikke tidligere for private institusjoner. Videre fastsatte loven at alle institusjoner skulle ha en egen klagenemnd med fem medlemmer. To av medlemmene skulle være studenter. Tidligere hadde ikke dette vært normen for de private institusjonene.

4.1.7 Lovendringer etter 2005

Etter at lov om universiteter og høyskoler ble vedtatt 1. april 2005, er det blitt gjort en rekke endringer i loven. Mange av disse har vært justeringer og korrigeringer, og ikke endringer i selve rettstilstanden på området. Jan Fridthjof Bernt skriver følgende i forordet til sin kommentarutgave (2. utgave 2016)5:

Loven og forarbeidene til den bærer i noen grad preg av den litt turbulente og ikke alltid like ryddige tilblivelsesprosessen, og loven fremstår nå som en stedvis utilstrekkelig gjennomarbeidet blanding av gamle og nye regler. Vi har også spørsmål hvor det nå er genuin usikkerhet om hva som er riktig lovforståelse.

Bernts kommentarutgave inneholder en omfattende oversikt over endringer som er gjort siden 2005, se side 8–15. Nedenfor omtaler vi noen av disse endringene. Andre endringer som er gjort siden 2005 er omtalt under de respektive kapitlene.

4.1.7.1 Akademisk frihet

Regjeringen nedsatte i 2005 et utvalg ledet av Arild Underdal, som skulle vurdere lovfesting av individuell akademisk frihet. Utvalget la frem NOU 2006: 19 Akademisk frihet. I utredningen definerte utvalget begrepet akademisk frihet slik at det skulle dekke de oppgavene universiteter og høyskoler har ifølge universitets- og høyskoleloven. Kunstnerisk utviklingsarbeid ble også inkludert. Utvalget gjorde en grundig vurdering av begrepets ulike sider.

Utvalget anbefalte å utforme daværende § 1-5 på en ny måte som skulle klargjøre prinsippet om akademisk frihet og gi det en fastere rettslig forankring. I lovvedtak 14. desember 2007 nr. 117 vedtok Stortinget en ny og revidert bestemmelse. Bestemmelsen fikk et nytt første ledd, om at institusjonene skal «fremme og verne akademisk frihet». Videre skulle de ha «et ansvar for å sikre at undervisning, forskning og faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid holder et høyt faglig nivå, og utøves i overensstemmelse med anerkjente vitenskapelige, kunstfaglige, pedagogiske og etiske prinsipper». Paragrafen fikk også et nytt fjerde ledd om ansattes rettigheter og plikter.

4.1.7.2 Godkjenning og godskriving av høyere utdanning

I april 2006 satte departementet ned et utvalg som skulle utrede problemstillinger knyttet til systemet for godkjenning og godskriving av høyere utdanning i Norge. Utvalget skulle særlig se på godkjenning av utenlandsk utdanning og vurdere behov for endringer som kunne bidra til bedre integrering av innvandrere i det norske arbeidsmarkedet.

Ot.prp. nr. 83 (2007–2008) fulgte opp forslaget til endringer fra Brautasetutvalget. De foreslåtte endringene innebar i hovedsak en ny strukturering av godkjennings- og godskrivningsbestemmelsene i en generell godkjenningsbestemmelse og en faglig godkjenningsbestemmelse, se universitets- og høyskoleloven §§ 3-4 og 3-5.

4.1.7.3 NOKUT

Ot.prp. nr. 71 (2008–2009) inneholdt forslag til endringer i bestemmelsene som omhandlet formål og oppgaver for NOKUT. Dette forslaget var en oppfølging av en ekstern evaluering som departementet gjorde av NOKUT i 2007–2008. Endringene skulle gi NOKUT større fleksibilitet og handlingsrom i tilsynsarbeidet og legge til rette for at NOKUT bedre kunne bidra til kvalitetsutviklingsarbeidet ved universitetene og høyskolene. Stortinget vedtok forslagene.

4.1.7.4 Styring og ledelse

I 2016, jf. Prop. 41 L (2015–2016) Endringer i universitets- og høyskoleloven (modell for styring og ledelse mv.), foreslo departementet at modellen med ekstern styreleder og ansatt rektor skulle være hovedmodellen. Dette er den ordningen som gjelder i dag, jf. universitets- og høyskoleloven § 9-3 andre ledd, som sier at det er departementet som utpeker en av de eksterne styremedlemmene til å være styrets leder. I Innst. 209 L (2015–2016) støttet Stortingets flertall at dette skulle bli lovens hovedmodell. Komiteen sa også at

uansett valg av ledelsesmodell er god strategisk ledelse av universitetene og høyskolene av stadig større betydning. Generelle forventinger fra samfunnet, flere midler som er konkurranseutsatt, økte krav til internasjonalisering, bedre forskningskvalitet, bidrag til innovasjon og samarbeid med arbeids- og næringslivet, samt høy studiekvalitet og relevans, stiller større krav til UH-sektoren. […] God ledelse er avgjørende for å klare å lykkes med dette samfunnsoppdraget […].

De foreslåtte endringene inngikk i et bredt spekter av kvalitetsfremmende tiltak som skulle legge til rette for mer robuste fagmiljøer og utvikling av universitets- og høyskolesektoren, jf. Meld. St. 18 (2014–2015) Konsentrasjon for kvalitet. Strukturreform i universitets- og høyskolesektoren, behandlet i Stortinget 11. juni 2015, se Innst. 348 S (2014–2015).

4.2 Studentsamskipnadene

4.2.1 Opprettelsen av studentsamskipnadene

Stortinget vedtok lov om studentsamskipnaden i Oslo 17. juni 1939. Loven var et direkte resultat av studentenes initiativ til et organisert samarbeid mellom utdanningsinstitusjonen, Kirke- og undervisningsdepartementet og studentene for å kunne ta opp spørsmål knyttet til studentenes velferdsbehov.6 I 1948 ble loven endret til lov om studentsamskipnader, og med lovendringen ble ordningen landsomfattende. Det var imidlertid opp til studentene ved lærestedene å avgjøre om det skulle opprettes en studentsamskipnad eller ikke. Loven regulerte blant annet pliktig medlemskap, semesteravgift og organisering av styret, der studentene, departementet og utdanningsinstitusjonen skulle være representert. Styret ble dermed en samarbeidsplattform for partene. Studentene hadde mulighet til å være i flertall i styret.

Studentsamskipnadene hadde fra opprettelsen i 1939 studentenes velferdsbehov for øye, noe den historiske utviklingen i årene etter krigen illustrerer. Invasjonen av Norge 9. april 1940 gjorde at ledelsen av studentsamskipnaden i Oslo ble spredt geografisk, og arbeidet med studentsamskipnadene fortsatte først for fullt etter frigjøringen i 1945.7

Boligmangel var et stort problem etter krigen og Studentsamskipnaden i Oslo inngikk en avtale med Direktoratet for fiendtlig eiendom om at boligbrakkene som tyskerne hadde hatt i Oslo-området, skulle overlates til studentsamskipnaden.8 Boligforholdene fortsatte imidlertid å være dårlige, og det ble klart at studentsamskipnadene ville måtte bygge egne boliger til studentene. Boligbygging kom i gang for alvor fra 1950.

En særlig utfordring var å sikre studentenes økonomiske situasjon. For å klare å komme gjennom studiene var studentene ofte avhengige av å ha foreldre eller andre private aktører som kunne bidra økonomisk. Studentsamskipnaden tok opp spørsmålet om studiefinansiering med regjeringen. Regjeringen så verdien av å få flere inn i høyere utdanning, og 6. juni 1947 trådte lov om Statens lånekasse for studerende ungdom i kraft. Studentene kunne nå få lån, mot et løfte om å betale tilbake lånet når de kom i arbeid. Statens lånekasse gjorde det mulig for flere å begynne å studere.

En annen utfordring var at mange av kvinnene som fikk barn under utdanningen, sluttet for å ta vare på barna. Et viktig tiltak for å gjøre det mulig for studenter å fullføre sine studier selv om de ble foreldre, var opprettelsen av et barnehagetilbud. Den første barnehagen for studenter: «Studentens Småbarnsstue» ble åpnet i Oslo 6. desember 1952.9

Ved Universitetet i Oslo var det alt fra gjenåpningen av universitetet i 1945 et ønske om å opprette og organisere en helsetjeneste for studenter. Noe av bakgrunnen var at det for studenter fra andre byer var komplisert å få refundert utgifter hvis de måtte til lege i Oslo. Det var også behov for en helsetjeneste som kunne foreta en årlig helsekontroll av alle studenter. Våren 1954 var helsetjenesten på plass, og den ga arbeidet med tilrettelegging for studentvelferd et løft.10

Fra og med 1950-tallet begynte antall nye studenter å synke. Studentsamskipnadene, som til da hovedsakelig hadde blitt finansiert gjennom semesteravgiften, innså derfor at de ville få store økonomiske problemer i de kommende årene. De tok opp problemet med Finansdepartementet, og det førte til at studentsamskipnadene fikk statsbevilgning fra og med 1954. Dette sikret at studentsamskipnadene gjennom mer langsiktige planer ble i stand til å løse de oppgavene som fulgte av lovens formålsparagraf.11

4.2.2 Studentvelferd og samarbeidet med utdanningsinstitusjonene

Studentsamskipnadenes tilknytning til lærestedene har vært sterk fra starten av, men ble enda tydeligere ved lov 9. mai 1986 om organisering av velferd for elever og studenter. Den presiserte at utdanningsinstitusjonene hadde ansvar for å legge til rette for å løse velferdsoppgavene, og at de hadde plikt til å stille egnende lokaler til rådighet for studentsamskipnadene (også kalt «fri stasjon»).

De første årene etter at studentsamskipnadene ble etablert, ble de brukt til å få på plass grunnleggende ordninger som skulle ivareta studentenes velferd, blant annet finansiering, boliger og helsetjenester. Med årene har både antall studenter i høyere utdanning og antall utdanningsinstitusjoner økt.

Studentsamskipnadenes formål er å ivareta studentenes velferdsbehov ved de enkelte lærestedene. Oppfatningen av hva studentenes velferdsbehov består av, har utviklet seg over tid i takt med samfunnsendringer og avhengig av behovene ved de enkelte lærestedene. Studentsamskipnadene leverer nå også tjenester som et supplement til offentlige tjenester, for eksempel tilbud om psykolog, fastlege og rådgivningstjenester.

Frem til 2019 er en rekke studentsamskipnader blitt opprettet, og enkelte har etter hvert slått seg sammen som følge av Strukturreformen i universitets- og høyskolesektoren.12 Per i dag er det totalt 14 studentsamskipnader.13

De grunnleggende elementene i ordningen er fortsatt de samme som ved etableringen, men det har skjedd store endringer i sektoren for høyere utdanning og i samfunnet for øvrig. Dette har påvirket studentsamskipnadene og behovet for tjenestene de tilbyr. Samskipnadene som gruppe har utviklet og utvidet tjenestetilbudet sitt over tid. Enkelte samskipnader kan i dag med rimelighet kalles store markedsaktører som gir tilbud til en stor andel studenter. Studentsamskipnadenes virksomhet har flere steder blitt kommersialisert til en viss grad, ved at velferdstilbudene også er tilgjengelige for andre enn studenter, mot betaling eller til høyere pris.