29 Modernisering av reglene for teknisk sprit

29.1 Innledning

Finansdepartementet legger med dette frem forslag til opphevelse av spritloven (lov 4. juni 1954 nr. 2) og endringer i særavgiftsloven (lov 19. mai 1933 nr. 11). Videre foreslås i samråd med Sosialdepartementet, en endring i alkoholloven (lov 2. juni 1989 nr. 27). Bakgrunnen for opphevelsen og endringene er behovet for å modernisere regelverket for teknisk sprit, samtidig som det legges vekt på å sikre kontroll med omsetningen og hindre at denne varen blir utnyttet ulovlig, for eksempel til drikk. De nærmere bestemmelsene vil bli innarbeidet i Finansdepartementets særavgiftsforskrift (forskrift 11. desember 2001 nr. 1451).

I dette opplegget ligger også et forslag om å avvikle dagens monopolordninger knyttet til teknisk sprit. Flere av de berørte høringsinstansene har i den forbindelse anmodet om en overgangsperiode på ett år, noe departementet finner rimelig, med mindre aktørene i denne perioden misbruker sin markedsposisjon. De aktuelle forslagene til endringer i avgiftsvedtakene vil derfor først bli omtalt og fremmet i budsjettet for 2006.

Videre foreslås å avvikle reguleringen av isopropanol fordi faren for misbruk av denne alkoholtypen er svært liten.

Det nye systemet vil basere seg på etablerte registreringsordninger som i dag ligger til grunn for særavgiftsordningene, herunder ordningen for alkoholholdig drikk. Det tas sikte på å innarbeide reglene for produksjon, innførsel, omsetning og bruk i særavgiftsregelverket. Dette innebærer at spritloven og en rekke forskrifter kan oppheves. Det nye systemet vil i stor grad være i samsvar med systemet i Sverige.

Lovforslagene har sammen med forslaget om monopolavvikling og endring av relevante forskrifter og avgiftsvedtak vært på tre måneders høring. Høringsperioden utløp 15. mars 2004.

29.2 Bakgrunn

Bakgrunnen for forslaget om opphevelse og endringer er behovet for å modernisere og forenkle regelverk for innførsel, tilvirkning og omsetning av teknisk sprit mv. Dagens system er i stor grad historisk begrunnet, og fremstår som lite tidsriktig. Samtidig har reglene for omsetning av alkoholholdige drikkevarer gjennomgått betydelige forenklinger, og det er naturlig at også regelverket for omsetning av teknisk sprit forenkles.

29.3 Gjeldende rett

Dagens regelverk er svært teknisk og detaljrikt, og etterlater mange uklare avgrensinger. Nedenfor gis en kort oversikt over de mest sentrale reglene.

Dagens regelverk er basert på et skille mellom alkoholholdige drikkevarer og alkohol til annen bruk, såkalt teknisk sprit. Reglene om omsetning mv. av alkoholholdige drikkevarer finnes i alkoholloven med tilhørende forskrifter. Omsetning mv. av alkohol (sprit, brennevin, vin og isopropanol) til teknisk og vitenskapelig bruk reguleres i spritloven, og forskriftene til denne.

Etter spritloven § 1 kan sprit, brennevin, vin og isopropanol til teknisk og vitenskapelig bruk bare kjøpes, selges, utleveres, sendes og brukes i samsvar med de bestemmelsene som er gitt i eller i medhold av loven. Det samme gjelder sprit og isopropanol til desinfeksjonsbruk. Loven ble utvidet 1. juli 2002 med en videreføring av de mest sentrale bestemmelsene fra alkoholtilvirkningsloven, som ble opphevet samtidig. Loven gjelder etter endringen også tilvirkning og omdestillasjon av sprit, brennevin og isopropanol.

Alkoholloven regulerer innførsel og omsetning av alkoholholdig drikk, dvs. drikk som inneholder mer enn 2,50 volumprosent alkohol. Tilvirkning, engrossalg og detaljomsetning av alkoholholdig drikk krever etter gjeldende regler bevilling. Import og eksport kan, med enkelte unntak, bare foretas av den som har tilvirknings- eller engrosbevilling.

Verken spritloven eller alkoholloven omfatter alkohol til medisinsk bruk. Dette reguleres av legemiddellovgivningen, jf. lov 4. desember 1992 nr. 132 om legemidler mv. § 26 og forskrift 1. mars 1957 nr. 4 om brennevin, herunder spiritus, og vin til medisinsk bruk.

Avgiftsreglene følger av Stortingets vedtak om alkoholavgifter, spritloven, spritforskriften og særavgiftsforskriften.

Tilvirkning og omdestillasjon av sprit, brennevin eller isopropanol kan bare drives av den som har bevilling av Kongen, jf. spritloven § 3. Tilvirkning av sprit og brennevin foregår i dag, i henhold til tidligere gitte enkelttillatelser, ved Borregaard og enkelte potetbrennerier. Arcus fører kontroll med produksjonen. Isopropanol produseres ikke i Norge.

Arcus AS er ved kgl. res. 1995 gitt enerett til omdestillasjon av sprit, brennevin og isopropanol, med hjemmel i spritloven. I begrenset utstrekning foregår likevel omdestillasjon hos enkelte brukere. Dette har vært aktuelt for produksjonsbedrifter som gjenvinner sprit brukt i produksjonsprosessen, og hvor tillatelser er gitt etter innhentet samtykke fra Arcus.

Arcus AS er også gitt enerett til innførsel av sprit og isopropanol. Eneretten gjelder udenaturert isopropanol. Dersom Arcus frafaller sin enerett, kan Toll- og avgiftsdirektoratet samtykke til innførsel fra andre. Spritholdige produkter er ikke omfattet av eneretten. Hvorvidt en vare er et «spritholdig produkt» eller omfattes av eneretten nevnt ovenfor, avgjøres av Tollregion Oslo og Akershus etter innhentet uttalelse fra Arcus.

Salg av sprit kan bare foretas av den som har bevilling, jf. spritloven § 5. Arcus er gitt rett til handel med sprit og enerett til engrossalg av rødsprit, sprit, brennevin og vin til teknisk og vitenskapelig bruk. Videre er Arcus produkter AS gitt enerett til engrossalg av isopropanol. Arcus har, som de eneste, rett til å selge desinfeksjonssprit. Videre har Arcus enerett til detaljsalg av udenaturert isopropanol.

De rettighetene som Arcus har, er kombinert med en plikt til å levere de produktene markedet etterspør, med mindre disse kan erstattes av andre produkter som Arcus fører.

Arcus har, som de eneste, rett til å selge sprit, brennevin, vin og udenaturert isopropanol til mottakere med kjøpetillatelse. Etter spritloven § 5 tredje ledd kan departementet gi forskrift om at godkjente forhandlere får selge denaturert sprit, herunder rødsprit, og Arcus er i spritforskriften gitt myndighet til å godkjenne forhandlere. Forhandlerne kan bare kjøpe rødspriten fra Arcus. Tollregionen kan inndra retten til å være forhandler.

Kjøp av sprit mv. krever i utgangspunktet alltid en kjøpetillatelse, jf. spritloven § 6. Likevel bestemmer spritforskriften at det ikke er nødvendig med tillatelse til å kjøpe rødsprit og desinfeksjonssprit. Etter at Nemnda for teknisk sprit ble avviklet 1. juli 2002, er det Oslo og Akershus tollregion som utsteder tillatelsene.

Avgiftsplikten på alkohol, dvs. både alkoholholdig drikk og teknisk sprit, er regulert i Stortingets avgiftsvedtak og særavgiftsforskriften. Etter Stortingets avgiftsvedtak § 1 skal det betales avgift til statskassen ved innførsel og innenlandsk tilvirkning av sprit, isopropanol, brennevin, vin, fruktvin, mjød og øl. Alkohol i essenser som innføres, belegges med samme sats som sprit til innenlands essensproduksjon, jf. § 1 annet ledd. Etanolholdige preparater for øvrig er ikke omfattet av avgiftsplikten, men avgiftsvedtaket gir departementet fullmakt til å ilegge avgift på alkoholen i andre varer til fortæring mv. som innføres.

Avgiftssatsene for alkohol til teknisk bruk inndeles i fire grupper med ulike avgiftssatser. Satsene er avhengig av kontrollmulighetene, hvilke produkter det er tale om og hvem som er bruker. Full sats har de siste årene vært 78 pst. av satsen for brennevin. Toll- og avgiftsetaten har kompetanse til å avgjøre plassering i avgiftsgruppe, fastsettelse av kvoter og vilkår for kjøp. Avgifter er således i dag også lagt på ren etanol som selges uten kontrollplikt hos brukeren. Dette utgjør en meget liten del av totalvolumet, ettersom størstedelen av ren etanol som benyttes i produksjonsprosesser er avgiftsfri, men kontrollpliktig.

Avgiften på alkohol i essenser som innføres, ble innført i 1964 for å få avgiftsmessig likestilling med alkohol i essenser som tilvirkes i Norge, og avgiften er den samme enten man innfører eller produserer essensen i Norge. Etter avgiftsvedtaket § 2 bokstav c er det fritak for alkohol som brukes til fremstilling av essenser som skal utføres, og etter bokstav g er det fritak for essenser som benyttes til produksjon av alkoholholdige ferdigvarer.

Som det fremgår ovenfor, kan brukere av udenaturert etanol oppnå fritak for avgifter dersom de underlegges spritkontroll. Kravet om spritkontroll fremkommer som et vilkår for avgiftsfritak når Tollregion Oslo og Akershus fatter vedtak om kjøpetillatelse i henhold til spritloven § 6 første ledd, og i forbindelse med dette fastsetter 0-sats.

Kontrollkravene er basert på generelle risikovurderinger og kontrollen gjennomføres i stor grad ved fysisk tilstedeværelse. Dette har også sammenheng med krav til plombering av forsendelser. Når bedrifter har spritkontroll, krever toll- og avgiftsetaten opp et gebyr, jf. spritloven § 10 annet ledd.

Kontrollen ved produksjon og transport av sprit reguleres av forskrift 17. juni 1965 nr. 8893 om tilvirkning, lagring, utlevering og transport av sprit, med tilhørende instrukser. Bestemmelsene inneholder detaljerte regler med krav til lokaler, produksjonsutstyr, transportmidler og regnskapsplikt. Kontrollen er i stor grad basert på toll- og avgiftsetatens fysiske tilstedeværelse.

29.4 Teknisk sprit i andre land

I EU ses reglene for anvendelse av teknisk sprit i sammenheng med systemet for harmonisering av særavgiftene på alkoholholdige drikkevarer, jf. blant annet direktiv 92/12 (sirkulasjonsdirektivet). Reglene vedrørende avgiftsplikt for alkohol og avgiftsfritak for alkohol til teknisk bruk er inntatt i direktiv 92/83 (strukturdirektivet).

Som EU-medlem må Sverige holde seg innenfor rammen av direktivene for behandling av varer belagt med harmoniserte særavgifter.

I Sverige er det innført omfattende endringer i regelverket for teknisk sprit 1. oktober 2001 i lov 1994:1564 om alkoholskatt. De nye bestemmelsene åpner for at en godkjent bruker kan foreta avgiftsfrie innkjøp av alkohol til bruk i produksjonsprosesser mv. Innkjøpet skjer fra en «opplagshaver», som i Norge tilsvarer en registrert avgiftspliktig virksomhet (importør eller produsent). De avgiftsfrie kjøpene omfatter ikke bare sprit, men også alkoholholdig drikk når den skal brukes i en produksjonsprosess mv. For å sikre kontrollen er det særskilte krav til lagerregnskap. Universiteter, høyskoler, apotek og sykehus kan kjøpe alkohol avgiftsfritt til vitenskapelige eller medisinske formål, uten at de må være registrert som godkjente brukere.

29.5 Høring

Finansdepartementets forslag til lov-, vedtak- og forskriftsendringer og forslag om avvikling av monopolordningene, ble sendt på en bred høring 5. desember 2003 med høringsfrist 15. mars 2004.

I høringsrunden ble det gitt bred generell støtte til forslagene, både forslaget om å avvikle monopolordningen og forenklingen av reglene for teknisk sprit. Enkelte høringsinstanser har stilt spørsmål ved om forslagene i tilstrekkelig grad ivaretar de alkoholpolitiske hensyn knyttet til kontroll. Relevante innspill fra høringsinstansene og departementets oppfølging av disse omtales nedenfor.

29.6 Departementets vurderinger og forslag

29.6.1 Overordnede hensyn

Formålet med alkoholavgiftene og andre regler for omsetning av alkoholholdige drikkevarer, er hovedsakelig å begrense skadevirkningene av alkoholbruk. I tillegg gir avgiftene på alkoholholdige drikkevarer en betydelig inntekt til statskassen. De som rettmessig skal bruke alkohol til annet enn drikk, må forholde seg til disse hensynene, men har på den annen side også behov for at anskaffelse og bruk kan skje så enkelt som mulig. Formålet med alkoholavgiftene tilsier også at slik bruk som den store hovedregel bør være avgiftsfri. Dette er også løsningen i EU.

Regelverket for teknisk etanol har således både sosiale, fiskale og næringsrelaterte formål. Det må derfor utformes med sikte på å motvirke alkoholmisbruk og avgiftsunndragelse. Samtidig skal reglene ikke være unødig kompliserte eller legge opp til unødig tungvinte rutiner. Reglene må også ivareta de overordnede prinsippene i EØS-avtalen, bl.a. forbudet mot forskjellsbehandling og statsstøtte.

For å gjøre reglene lettere å forstå, foreslås en enklere og mer logisk oppbygging av regelverket og en klarere ordlyd. De tekniske reglene vil bli innarbeidet i departementets forskrift, og omtales i begrenset grad i det følgende.

29.6.2 Faren for misbruk av teknisk sprit

Den største misbruksfaren er knyttet til udenaturert etanol. Konsum av isopropanol gir omtrent lik rusopplevelse som etanol. Isopropanol lukter og smaker imidlertid svært ubehagelig og fører med seg stort ubehag. Faren for misbruk av isopropanol som rusdrikk må anses å være helt marginal. Isopropanol benyttes også som denaturering i bl.a. etanolholdig desinfeksjonssprit og spylevæske.

Denaturert etanol vil heller ikke kunne drikkes uten stort ubehag, og faren for misbruk knytter seg først og fremst til i hvilken grad denatureringen lar seg fjerne. Generelt anses misbruksfaren som liten. Departementet vil i forskrift stille nærmere krav til hvordan denaturering skal gjennomføres.

I større grad enn tidligere ønsker departementet å basere overvåkingen av aktørene på egenkontroll. En rekke produkter som gjennom denaturering er gjort utjenelig til drikk, bør kunne håndteres langt enklere enn i dag. For disse produktene er det tilstrekkelig at man har en generell kontroll på produsent- og importørleddet slik at man kan overvåke at denatureringen er tilstrekkelig.

For udenaturert alkohol er det imidlertid stor fare for lekkasjer til drikkevaremarkedet. Dette gjelder ikke minst fordi store mengder sprit oppbevares og transporteres i bulk, i motsetning til ferdige drikkevarer hvor et lagerregnskap gir grunnlag for kontroll. Selv om overvåkingssystemene må baseres på tillit til seriøse aktører, må toll- og avgiftsetaten også for fremtiden ha tilstrekkelig betryggende fysisk tilstedeværelse, basert på konkrete risikovurderinger.

Også andre alkoholer, som etylenglykol og metanol, blir noen ganger brukt for å oppnå rusvirkning. Dette er giftige alkoholer som ikke misbrukes bevisst, men som unntaksvis forvekslet med etanol. Bruk av slike stoffer bør fortsatt reguleres gjennom regelverket for farlige kjemikalier.

Enkelte av høringsinstansene er skeptiske til om de foreslåtte registreringsordningene i tilstrekkelig grad vil ivareta kontrollhensynene, og bidra til å forhindre misbruk og omgåelser. Departementet vil vurdere disse sidene noe nærmere i forbindelse med den endelige utarbeidelsen av forskriftsendringene, jf. også nedenfor.

29.6.3 Ny avgrensning mellom «teknisk etanol» og «etanolholdige preparater»

I dagens regelverk er det ikke noen presis avgrensning mellom de nåværende begrepene «teknisk sprit» og «spritholdige produkter». Ved avgjørelsen av om et produkt er det ene eller annet legges det bl.a. vekt på hvor stor andel alkohol produktet inneholder, dets blandingsforhold for øvrig, om produktet er uegnet til drikk, herunder om produktet anses som et ferdig produkt, produktets bruksområde og faren for misbruk. Avgrensingen er ikke helt presis og den har skapt vanskeligheter i praksis.

Departementet foreslår å erstatte begrepene «teknisk sprit» og «spritholdige produkter», med hhv. «teknisk etanol» og «etanolholdige preparater» som sentrale begreper ved avgrensingen av regelverket. Disse begrepene vil bli definert i departementets forskrift og ta utgangspunkt i tolltariffens posisjoner.

29.6.4 Avvikling av monopol- og bevillingsordningen

Arcus AS fikk fra 1. januar 1996 enerett til innførsel og handel med sprit, samt til omdestillasjon av sprit, brennevin og isopropanol. Fra samme tidspunkt fikk Arcus AS enerett til innførsel og engrossalg med isopropanol, samt enerett til detaljsalg av ren isopropanol i den utstrekning salget ikke er underlagt apotek. Enerettene lå tidligere til AS Vinmonopolet. Tilvirkning av sprit, brennevin og isopropanol kan bare skje i henhold til bevilling gitt av Kongen.

Monopolet for tilvirkning av brennevin ble avviklet 1. juli 2002, jf. Ot.prp. nr. 68 (2001-2002). Nå foreslår departementet også å avvikle monopol- og bevillingsordninger for teknisk sprit. Dette må ses i lys av at teknisk etanol nå faller inn under EØS-avtalen, samt privatiseringen av Arcus AS.

Finansdepartementet ser verken sosiale, alkoholpolitiske eller fiskale begrunnelser for å videreføre enerettene i forhold til teknisk sprit. Det foreslås derfor at monopolordningen avvikles. Samtlige høringsinstanser synes å støtte dette. Konkurransetilsynet har vist til at oppheving av Arcus eneretter fjerner konkurransemessige og samfunnsøkonomiske problemer.

29.6.5 Ny registreringsordning

Til erstatning for monopol- og bevillingsordninger foreslår departementet å etablere en registreringsordning for aktører som håndterer eller som har særfordeler mht. bruk av slike varer, etter mønster av det som gjelder de fleste andre særavgiftspliktige varer, herunder drikkealkohol. Systemet innebærer at importører, produsenter og en del kjøpere/brukere underlegges registreringsplikt til toll- og avgiftsetaten. Brudd på regelverket eller vilkårene medfører bl.a. at registreringen kan trekkes tilbake. Beslutningen om registrering vil angi hva registreringen i det enkelte tilfellet gjelder.

Registreringsbestemmelsene følger av særavgiftsforskriften. De vil bli utfylt gjennom vilkår som fastsettes i det enkelte tilfellet i forbindelse med beslutningen om registrering. Registreringen kan således omfatte enhver prosess knyttet til håndtering av alkohol, herunder tilvirkning/produksjon, omdestillasjon, denaturering, rensing, innførsel, tapping, pakking, transport, salg, kjøp og bruk.

Sosialdepartementet er positiv til endringene, men har i sin høringsuttalelse gitt uttrykk for at forslaget ikke ivaretar kontrollbehovene for å sikre at alkohol ikke kommer på avveie, og at det bør vurderes om ikke også grossister, kjøpere og selgere i større utstrekning bør være registreringspliktige. Finansdepartementet tar sikte på å vurdere disse innvendingene nærmere i forbindelse med de aktuelle forskriftsendringene.

For å oppnå bevilling er det etter lovgivningen for alkoholholdig drikk bl.a. krav til uklanderlig vandel, sikkerhetsstillelse for alkoholavgiftene, sikring av lager og til at virksomheten ikke skal drive virksomhet uforenlig med engrossalg av alkohol. Flere av høringsinstansene ber om at tilsvarende krav gjøres gjeldende også for å oppnå registrering i forhold til teknisk sprit. Departementet støtter dette og vil innarbeide dette i forskriften.

29.6.6 Registreringsordning for avgiftsfri bruk

I høringen ble det foreslått et generelt avgiftsfritak i Stortingets avgiftsvedtak for alkohol til «virksomheter som bruker teknisk etanol som råstoff ved fremstilling av varer». Fritaket skulle bli administrert gjennom en ordning med registrering av avgiftsfrie brukere, i samsvar med særavgiftsforskriftens regler om varer til avgiftsfri bruk. I Sverige ble tilsvarende ordning innført 1. oktober 2001, da det ble åpnet for avgiftsfrie innkjøp av alkohol for bruk i tilvirkningsprosesser mv. Som en følge av at reglene først foreslås iverksatt fra 2006, vil forslag om fritak for avgiftsfri bruk først bli fremmet i budsjettet for 2006.

Departementet viser til at misbruksfaren for slik avgiftsfri bruk vil være særlig stor. En registreringsordning vil være nødvendig for å sikre den løpende oppfølgingen av brukeren. Registreringen vil for eksempel ha som konsekvens at en bedrift som bruker teknisk etanol i produksjonen av andre varer, må være registrert. På den annen side kan denne registrerte virksomheten gjenbruke den tekniske alkoholen, herunder foreta omdestillering forutsatt at registreringsbeslutningen gir en åpning for dette.

Det vil være en forutsetning at det betales avgift dersom alkoholen brukes til andre formål enn forutsatt. Dette gjelder også for alkohol som har kommet bort (manko), utover det som er ansett som naturlig svinn i forbindelse med produksjonsprosesser.

Departementet vil i forskriftsarbeidet vurdere hvorvidt registreringsordningen kontrollmessig er tilstrekkelig.

29.6.7 Registreringsordning for avgiftspliktig bruk

Selv om brukerne skal betale full avgift, bør det av alkoholpolitiske årsaker stilles krav til hvem som skal kunne kjøpe etanol som overstiger 60 pst. Departementet foreslo i høringen at de brukergruppene som er omfattet av dagens avgiftsgruppe 1, dvs. leger, tannleger, veterinærer, kommuner/fylker, undervisning i ungdomsskole og videregående skole og industri, skulle gis anledning til å kjøpe ren etanol uten krav til registrering som kjøper. Forslaget må ses i sammenheng med forslaget om at disse skal betale full avgift på linje med drikkevarer, og også det faktum at alle voksne personer kan kjøpe brennevin opp til 60 % på Vinmonopolet.

Departementet vil imidlertid frem mot etableringen av det nye systemet, også vurdere hvorvidt de kontrollmessige mekanismene vil være tilstrekkelige.

29.6.8 Denaturering

Departementet vil forskriftsfeste hva som anses som godkjente denatureringsmidler. Det finnes i dag en rekke ulike denatureringsmidler og mange forskjellige bruksområder. Det vil være et mål at antallet denatureringsmetoder begrenses til det som anses nødvendig og at helseskadelige denatureringsmidler unngås der det er mulig.

Departementet legger opp til at de nærmere definisjonene av godkjent denaturering delegeres til Toll- og avgiftsdirektoratet.

29.6.9 Forbudsbestemmelser - særlige fiskale og sosiale/helsemessige hensyn

Spritloven § 11 oppstiller forbud mot å drikke sprit, isopropanol, kosmetikk, parfymer og essenser. Videre er det forbud mot å bruke teknisk sprit til annet enn det som fremgår av kjøpetillatelsen, fraskille denatureringsmiddelet eller utskille eller fraskille sprit. Det er også forbud mot å besitte eller sende slike varer hvis det må antas at varene har vært eller skal være gjenstand for ulovligheter. Videre er det forbud mot å overdra sprit eller isopropanol eller derav tilberedte varer til person som overdrageren bør forstå vil komme til å anvende varen på ulovlig måte.

Det vil fortsatt være behov for å ha forbud som retter seg mot teknisk etanol. Forbudene foreslås forenklet.

Departementet vil innta uttrykkelig forbud i forskrift mot å bruke den tekniske alkoholen til noe annet enn det den er ment til, herunder endre karakteren av den tekniske alkoholen eller det alkoholholdige preparatet. Parallelt legges det opp til, som nevnt foran, at slik bruk utløser avgiftsplikt. Med forslaget til straffebestemmelse, jf. nedenfor, vil man dermed ha et komplett sett med sanksjonsmuligheter mot ulovlig omsetning og bruk av teknisk etanol.

Alkohol vil i utgangspunktet være et avgiftspliktig produkt, men det vil være omfattende fritak når dette produktet er til teknisk bruk, og således til noe annet enn drikk. Departementet foreslår å innarbeide forbudene som i dag følger av spritloven § 11, i særavgiftsforskriften.

Justisdepartementet har imidlertid stilt spørsmål ved at dette regelverket skal legges under Finansdepartementet, og ikke under Sosialdepartementet.

Sosialdepartementet har på den annen side vist til at «det ikke vil være hensiktmessig å ta bestemmelser om teknisk alkohol inn i alkoholloven, da denne loven etter sitt formål bare skal regulere alkoholholdig drikk.» Sosialdepartementet viser også til at regelverket om teknisk alkohol av forenklingshensyn bør samles på en hånd.

Finansdepartementet har forståelse for Justisdepartementets synspunkt, men viser til at de løsninger som velges for å ivareta de kontrollmessige sidene for det alt vesentligste bygger på etablerte løsninger for særavgiftene. Finansdepartementet er enig med Sosialdepartementet i at reglene for teknisk etanol både saklig og logisk mest hensiktsmessig bør innarbeides sammen med særavgiftsbestemmelsene, fremfor for eksempel alkoholloven og dens forskrifter.

Særavgiftsloven § 1 har i dag en vid fullmaktsbestemmelse. Det kan oppstå tvil om hvor langt hjemmelen rekker i forhold til å gi regler som mer indirekte kan knyttes til særavgiftssystemet. Departementet foreslo i høringen å presisere adgangen til å gi slike regler, slik at hjemmelen blir klar. Det ble foreslått et nytt strekpunkt som innebar at departementet kunne gi forskrifter om produksjon, innførsel, utførsel og omsetning av etanol til teknisk bruk.

Justisdepartementet har foreslått at fullmakten endres noe i forhold til høringen, og forslår at følgende inntas som et nytt annet punktum til § 1; «Gjelder særavgiften etanol til teknisk bruk, fastsetter departementet forskrifter om produksjon, innførsel, utførsel og omsetning».

Finansdepartementet er enig dette og har innarbeidet Justisdepartementets forslag til nytt annet punktum. Justisdepartementet har i sin uttalelse også vist til at det ikke kan se at loven gir hjemmel til å gi forskrift om forbud. Departementet foreslår at også dette innarbeides. Se utkast til lovendring.

29.6.10 Straffebestemmelser

Brudd på forbudene er straffesanksjonert etter spritloven, og rammes i noen tilfeller også av straffebestemmelser i særavgiftsloven, alkoholloven, tolloven og straffeloven. Når departementet nå foreslår å oppheve spritloven, gjelder dette følgelig også denne lovens straffebestemmelser. Departementet finner at tiden har løpt fra spritlovens detaljerte utforming av straffebudene og finner disse lite egnet for en direkte overføring til for eksempel særavgiftsloven.

Det er et potensielt stort marked for teknisk etanol som drikkevare og potensialet for avgiftsunndragelser mv. er tilsvarende. Når monopolet oppheves, vil det være grunn til å holde et høyt kontroll- og sanksjonsnivå, og det er ingen grunn til at straffebestemmelsene skal være annerledes for teknisk etanol enn for alkoholholdig drikk (jf. alkoholloven). Det er heller ingen grunn til at det skal være andre straffebestemmelser for uberettiget innenlandsk produksjon av teknisk etanol, fjerning av denatureringsmidler eller ulovlig omsetning, enn de bestemmelsene som er vedtatt for innførsel (jf. tolloven § 66). Ved å harmonisere bestemmelsene i de tre lovene, vil man få en logisk sammenheng mellom straffebestemmelsene uten ubegrunnede forskjeller i straffenivået for sammenlignbare forbrytelser.

Hendelser den siste tiden har satt fokus på omsetning av sprit iblandet metanol som ulovlig er innført til Norge. Tollovens strafferammer er nå 6 års fengsel, men denne loven gjelder bare innførselstilfellene. Særavgiftsloven § 2 annet ledd har en strafferamme på 6 års fengsel, men synes lite aktuell å bruke i denne typen saker, blant annet fordi den krever at avgiften skal være «iberegnet i oppebåret vederlag». For å ivareta tilstrekkelige preventive hensyn, foreslås at særavgiftsloven § 2 annet ledd endres etter mønster av tolloven § 66.

Denne endringen vil samtidig løse de problemer som er knyttet til tolkningen av den nåværende straffebestemmelsen i særavgiftsloven. Den nåværende utformingen ble gitt i 1947 med tanke på manglende innbetaling av omsetningsavgift som den avgiftspliktige selv hadde krevd opp hos sine kunder. Høyesteretts praksis siden bestemmelsen ble endret i 1947, viser at anvendelsen har vært forbeholdt de mer alvorlige tilfeller av unndragelser. Dagens ordlyd er imidlertid vanskelig å forstå, og dårlig tilpasset dagens behov og anvendelsesområde. Spesielt gjelder dette for ulovlig omsetning mv. av sprit, hvor det ofte kan være vanskelig å bevise at avgiften er iberegnet i oppebåret vederlag.

For å oppnå full samordning med løsningene som er valgt i tolloven og alkoholloven, foreslås det ikke å videreføre kravet som fremgår av dagens bestemmelse til «vinnings hensikt». Det er imidlertid vanskelig å se for seg, ved denne typen forbrytelser, at slike alvorlige overtredelser skal kunne forekomme uten at dette kravet er oppfylt. Departementet er dermed kommet til at det ikke vil ha selvstendig betydning ved lovanvendelsen å medta et slikt krav i lovteksten.

Justisdepartementet har i sin høringsuttalelse vist til at det i tolloven § 66 er inntatt en presisering av hva som skal vektlegges ved avgjørelsen av om overtredelsen er særlig grov. De mener at en slik presisering også er ønskelig her.

Finansdepartementet er enig i dette, og viser til at det i tolloven § 66 er presisert at det «ved avgjørelsen av om overtredelsen skal regnes som særlig grov, [skal] legges vekt på om overtredelsen har et stort omfang, om inn- og utførsel er forbudt eller underlagt særlige vilkår, om de varer overtredelsen gjelder var bestemt til å omsettes av lovovertrederen, om denne tidligere er dømt for overtredelse av tollovgivningen eller om det foreligger andre omstendigheter av særlig skjerpende art». Det foreslås således at en slik presisering også innarbeides i særavgiftsloven § 2 nytt tredje ledd, men slik at det henvises til overtredelser av avgiftslovgivningen i stedet for tollovgivningen. Departementet viser til at oppramsingen ikke er uttømmende, og til at presiseringen avslutningsvis henviser til også «andre omstendigheter av særlig skjerpende art». Dette kan for eksempel være brudd på forbud eller særlige vilkår knyttet til bruken av den enkelte varen.

29.6.11 Forbud mot apparater for fremstilling av isopropanol

Alkoholloven har i dag i § 8-5 følgende bestemmelse:

«Uten tillatelse av departementet er det forbudt å ha i besittelse, innføre eller omsette apparater, herunder deler og utstyr, som er bestemt for eller som finnes tjenlige for tilvirking eller omdestillering av sprit, brennevin eller isopropanol.»

Det fremgår av forarbeidene til alkoholloven at dette er en videreføring fra 1927-loven. Siden isopropanol nå fjernes fra vareomfanget mht. kontroll, bør dette punktet i bestemmelsen nå oppheves. Departementet antar at dette uansett ikke har noen praktisk betydning for hvilke apparater som omfattes av forbudet. Høringsinstansene har ikke hatt noen innvendinger mot dette.

29.7 Økonomiske og administrative konsekvenser

Næringslivet generelt

De nærings- og sysselsettingsmessige konsekvenser av en monopolavvikling er usikre. En effektivisering av ressursbruken bl.a. gjennom konkurranse, er sentralt i næringspolitikken.

Dagens ordninger for teknisk spit, herunder monopolordningen, har særlige konsekvenser for selskap som innehar eneretter på området - Arcus AS og produksjonen ved Borregaard i Sarpsborg. Ut fra generelle næringspolitiske prinsipper er det ikke avgjørende argumenter for å opprettholde monopolet på tilvirkning av teknisk etanol i Norge. Tvert imot bør avvikling av monopolet kunne bidra til økt konkurranse og mer effektiv ressursbruk.

Arcus og potetindustrien

Arcus AS produserer og markedsfører alkoholholdige drikkevarer og tekniske produkter basert på sprit for både det norske markedet og for eksport. Dette er selskapets hovedvirksomhet. Følgelig er regelendringer av stor betydning for selskapet.

En avvikling av eneretten innen teknisk alkohol vil kunne svekke lønnsomheten innen denne virksomheten. Ved delprivatiseringen av Arcus ble denne konsekvensen og muligheten gjort kjent for aksjekjøperne.

Finansdepartementet legger til grunn at de endringene som nå foreslås ikke har landbruksmessige konsekvenser, og herunder ikke konsekvenser i forhold til norsk potetproduksjon. Norsk potetsprit benyttes i dag ikke til teknisk eller vitenskapelig bruk som sådan, men derimot til produksjon av alkoholholdig drikk.

Borregaard

Borregaard Industries Limited er Norges eneste produsent av teknisk sprit, og etanolvirksomheten er en integrert del av den totale produksjonsstrukturen i Sarpsborg. Selskapet har om lag 30 personer knyttet til etanolproduksjon i Sarpsborg.

Etanol er tollfritt inn til Norge, men tollbelagt inn til EU. En oppmykning av regelverket for omsetning av spritholdige produkter vil føre til at industri i EU får en markedsadgang som i utgangspunktet ikke vil gjelde vice versa for norsk eksportindustri. Det er derfor viktig at det fortsatt arbeides for at konkurransedyktige rammebetingelsene for industrien i Norge sikres når det nye regelverket skal etableres.

Avgiftsmyndighetene

En avvikling av monopolordningen forventes å bidra til flere aktører på markedet. Med den sentrale rolle i forvaltningen av teknisk etanol som toll- og avgiftsetaten net etter dette forslaget er tiltenkt, er det isolert sett behov for tilførsel av ressurser. I tillegg er det her snakk om en høyt beskattet vare, med de kontrollbehov som det skaper. På den annen side avvikles systemet med individuelle kjøpetillatelser, samtidig som isopropanol trekkes helt ut av reguleringen.

Dagens spritkontroll, med stor grad av fysisk tilstedeværelse, foreslås erstattet med et overvåkingssystem hvor brukernes egen internkontroll er viktigst. Da toll- og avgiftsetaten overtok spritkontrollen, ble årsverk overført samtidig. Samlet vurderer departementet det slik at omleggingen medfører en innsparing på ett til to årsverk. På grunn av den økningen i antallet aktører som antas å finne sted, bør imidlertid den ressursinnsatsen som var forutsatt da toll- og avgiftsetaten overtok ansvaret for spritkontrollen, videreføres.

Budsjettmessige konsekvenser

Forslagene vil ikke i nevneverdig grad påvirke provenyet. Departementet vil legge fram konkrete forslag til avgiftsendringer i budsjettet for 2006.

29.8 Iverksettelse og overgangsordninger

Aktører og brukere har behov for tid til nødvendige forberedelser etter at beslutning om innføring av nytt regelverk er fattet. Prosessindustriens landsforening (PIL) og Borregård har i høringsrunden bedt om at det gis overgangsperiode på ett år fra vedtakelse av endringene. Arcus og NHO har også bedt om at det innføres en overgangsperiode. I sitt høringsinnspill viser Borregård bl.a. til det trengs tid til å forberede markedsføringstiltak i henhold til endringer i markedet etter avviklingen av monopolet for teknisk etanol. Arcus viser på sin side til at de og deres kunder trenger tid til å tilpasse seg et nytt system.

Departementet ser bransjens behov for en overgangsperiode, og foreslår derfor at selve iverksettelsen av endringene utsettes til 1. januar 2006. Dersom det viser seg at monopolaktørene i overgangsperioden misbruker sin markedsposisjon, vil det kunne være aktuelt å fremskynde iverksettelsen. Det foreslås derfor at endringene trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer.

Som det fremgår ovenfor vil enkelte spørsmål bli vurdert nærmere i det kommende forskriftsarbeidet som vil pågå frem mot iverksettelsen 1. januar 2006. Dette gjelder bl.a. hvilke aktører som skal underlegges registreringsplikt, kontroll mv. Departementet vil om nødvendig forelegge disse spørsmål for berørte instanser før endelig vedtakelse.