10 Planlegging i vassdrag

10.1 Innledning

For vassdragsutnyttelse foretas planlegging ved at offentlige myndigheter veier ulike vassdrag mot hverandre ved spørsmål om utnyttelse eller vern (sektorplanlegging), eller for det enkelte vassdrag der ulike brukerinteresser veies mot hverandre (flerbruksplanlegging). Begrepet kan også henspeile på tiltakshavers planlegging av det enkelte inngrep. Planer kan være rettslig bindende eller bare veiledende og kan ha hjemmel i lover eller vedtak.

Lovgrunnlaget tar sikte på en nærmere regulering av sektorplanlegging, flerbruksplanlegging og forholdet mellom konsesjoner etter vannressursloven og planer etter plan- og bygningsloven. Bestemmelsen førte til dissens i utvalget, og uenigheten gjenspeiles også i høringsrunden. Uenigheten knytter seg i hovedsak til spørsmålet om forholdet mellom konsesjoner etter vannressursloven og rettslig bindende planer etter plan- og bygningsloven.

10.2 Sektorplanlegging

10.2.1 Gjeldende rett

Verneplanene og Samlet plan for vassdrag er nasjonale sektorplaner vedtatt av Stortinget i plenum uten hjemmel i lov. Planene pålegger ikke direkte private noen rettigheter eller plikter. Planenes rettslige status innebærer imidlertid en instruks til konsesjonsmyndigheten om hvordan den skal utøve sin myndighet. Den eneste lovforankring planene har er V § 125 nr 8 og vregl § 7 som gir departementet adgang til å utsette konsesjonsbehandlingen av en søknad om vannkraftutbygging i påvente av en samlet plan for vassdragsutbygging for et større område. Loven indikerer ikke noe krav til hvem som kan være planmyndighet. Det er imidlertid klart at det i første rekke er Samlet plan for vassdrag og verneplanene lovteksten sikter til.

10.2.2 Vassdragslovutvalgets syn

Planlegging etter første og flertallets forslag til annet ledd i utk § 20 tar sikte på sektorplanlegging der hensikten som nevnt er å veie egnetheten av ulike vassdrag, for visse formål, mot hverandre.

I spesialmotivene står det at mindretallets forslag til første ledd i det vesentlige skal svare til flertallets forslag. Når det gjelder ordlyden, er det ingen reell forskjell mellom de to forslagene. Det fremgår imidlertid at det er dissens om hvilken rekkevidde bestemmelsen er ment å ha. Flertallet forutsetter at det med «samlet planlegging» etter første og annet ledd tas sikte på planlegging som omfatter vassdrag i et større område - en landsdel eller i det minste et fylke. Mindretallet forutsetter på sin side at det med «samlet planlegging» bare siktes til nasjonale rammeplaner som Samlet plan og verneplanene for vassdrag.

10.2.3 Høringsinstansenes syn

Miljøverndepartementetuttrykker forståelse for mindretallets varsomhet når det gjelder hvilke planer som skal omfattes av første og annet ledd, men mener denne motforestilling vil dempe seg dersom det presiseres at bestemmelsen bare gjelder for planer som Samlet plan for vassdrag o l og planer som skal vedtas av Stortinget, Regjeringen eller som er hjemlet i plan- og bygningsloven.

Det heter i uttalelsen fra Direktoratet for naturforvaltning:

«Av formålsparagrafen til plan- og bygningsloven fremgår det at planlegging for bruk og vern er likestilt. I § 20 heter det «Når offentlig myndighet har satt i gang samlet planlegging av forvaltning eller utnytting av vassdrag...». Også i § 20 er det viktig å presisere at samlet vassdragsplanlegging skal legge til rette for både bruk og vern av ressurser. For å få bedre samsvar med formålet med planlegging, foreslår vi følgende endring i første ledd første punktum:

«Når offentlig myndighet har satt i gang samlet planlegging for vern eller bruk av vassdrag....»

Brukseierforeningens Fagforummener det er vesentlig å få klarlagt hva som menes med offentlig myndighet og uttrykker om dette:

«En kommune er jo en offentlig myndighet, men det kan da ikke være meningen at en kommune uten videre skal kunne stanse konsesjonsbehandlingen. Hvis regelen skal opprettholdes må det etter vår mening henvises til planer etter nærmere bestemte lovhjemler.»

10.2.4 Departementets vurdering

Departementet støtter utvalget når det gjelder virkningen av slike planer. De bør uten videre kunne legges til grunn for en utsettelse eller et avslag på en søknad som gjelder utnytting av et vassdrag som inngår i planleggingen. Etter departementets mening må imidlertid, som påpekt av Brukseierforeningenes Fagforum, lovgrunnlaget gi anvisning på hva som ligger i begrepet offentlig myndighet. Det bør ikke være slik at enhver instans sin planlegging kan medføre at søknader avslås eller utsettes. Miljøverndepartementets forslag om at det bør presiseres at bestemmelsen bare gjelder for planer som «Samlet plan for vassdrag (....)eller som er hjemlet i PBL» er etter departementets syn utilstrekkelig som begrensning. Dette vil jo i realiteten omfatte de fleste plantyper og hjemle planlegging helt ned på kommunenivå. Etter Olje- og energidepartementets syn må det kreves at planleggingen er iverksatt av sentrale myndigheter. Dette bør også framgå av lovens ordlyd.

Direktoratet for naturforvaltning foreslår at ordlyden i første punktum endres i samsvar med formålet i plan- og bygningsloven. I og med at sektorplanlegging etter første ledd ikke er begrenset til planlegging med hjemmel i plan- og bygningsloven, ser ikke departementet noen prinsipielle betenkeligheter med å bruke andre begreper i vannressursloven. Begrepet «forvaltning» omfatter dessuten også vern. Departementet ser på den annen side heller ikke noen betenkeligheter ved å endre begrepsbruken til «bruk og vern», og foreslår at ordlyden endres i samsvar med dette.

En fullført plan vil ikke ha noen direkte rettsvirkning overfor private, men vil bli å anse som en instruks til konsesjonsmyndighetene. Også etter gjeldende rett er det klart at vassdragsmyndigheten må legge planene til grunn for sin konsesjonsbehandling. Selv om dette er klart, finner departementet det fornuftig å lovfeste virkningen av en slik plan.

Hvorvidt det skal tas inn bestemmelser i plan- og bygningsloven om planmyndighetens plikt til å planlegge i samsvar med prioriteringene i Samlet plan skal vurderes i arbeidet med ny planlov.

Departementet foreslår også opprettholdt formuleringen i flertallets forslag til § 20 annet ledd tredje punktum (ny § 22 annet ledd annet punktum) som gjør det klart at vassdragsmyndigheten uten videre kan avslå en søknad som er i strid med planen, dvs uten å sende søknaden på høring, og med henvisning til planen som begrunnelse for avslaget.

10.3 Rikspolitiske retningslinjer

Rikspolitiske retningslinjer for vernede vassdrag ble vedtatt ved kgl res av 10.11.1994. Det følger av retningslinjene at de skal legges til grunn for statlige fagmyndigheter i deres medvirkning og enkeltsaksbehandling etter plan- og bygningsloven. Videre at de bør brukes av statlige fagmyndigheter i deres øvrige forvaltningsvirksomhet innenfor de rammer vedkommende sektorlov gir.

10.3.1 Vassdragslovutvalgets syn

Flertallet har i sitt forslag til annet ledd annet punktum foreslått inntatt en bestemmelse om at rikspolitiske retningslinjer skallegges til grunn for behandlingen av søknad om konsesjon.

10.3.2 Høringsinstansenes syn

Bare Miljøverndepartementet har kommentarer til dette forslaget. Det heter i deres uttalelse:

«Flertallets forslag vil innebære en styrking av rikspolitiske retningslinjers (RPR) formelle status i vassdragssaker. Det er heller ikke i dag noe i veien for at f.eks. RPR for vernede vassdrag legges til grunn ved behandlingen av saker etter vassdragslovgivningen, jf Lovavdelingens brev til Miljøverndepartementet av 8. august 1994. (...) Som påpekt av Lovavdelingen bør man være forsiktig med å trekke for skarpe grenser mellom kompetansegrunnlagene på områder som berører miljøet, og det vil derfor være en klar fordel at RPR som angår vassdragssektoren skal legges til grunn for konsesjonsbehandlingen.»

10.3.3 Departementets vurdering

Rikspolitiske retningslinjer gis med hjemmel i pbl § 17-1 første ledd. Denne bestemmelsen hjemler etter sin ordlyd bare adgang til å gi retningslinjer som skal legges til grunn ved planlegging etter plan- og bygningsloven. Som uttrykt i brevet fra Lovavdelingen, må spørsmålet om hvorvidt rikspolitiske retningslinjer kan tillegges vekt under skjønnsutøvelsen ved individuelle avgjørelser som treffes etter andre lover enn plan- og bygningsloven, i utgangspunktet bero på en tolkning av vedkommende særlov. Det er således ikke noe formelt i veien for å lovfeste en plikt for sektormyndighetene til å følge retninglinjene i sin forvaltning. Det var imidlertid et poeng i forbindelse med utarbeidelsen av rikspolitiske retningslinjer for vernede vassdrag å gjøre disse veiledende for sektormyndighetene, jf siste punktum i punkt 2 i retningslinjene. Tillatelser etter vannressursloven vil bli gitt etter en grundig konsesjonsbehandling, der alle hensyn vil bli vurdert. Når det gjelder vernede vassdrag, legger loven dessuten opp til en egen lovfesting av vernet mot andre inngrep enn vannkraftutbygging. Departementet ser derfor ingen sterke argumenter for å ta inn skjerpende regler i loven i forhold til det som alt framgår av retningslinjene selv. Departementet støtter således mindretallet som ikke foreslår at det tas inn noe i lovteksten om forholdet til rikspolitiske retningslinjer.

10.4 Vedtak om utnytting av vannkraftpotensialet for andre typer tiltak

10.4.1 Innledning

Kartlegging av vannkraftpotensialet i Samlet plan gir tiltakshavere og myndigheter klare signaler om hvilken utnytting som er aktuell. Gjennom behandling av søknader om enkelttiltak vil eventuelle konflikter mellom ulike brukerinteresser bli vurdert. Dette gir garantier for at samfunnsøkonomisk lønnsomme kraftutbyggingsprosjekter ikke blir fortrengt av annen mindre lønnsom utnytting.

10.4.2 Vassdragslovutvalgets syn

I utk § 20 annet ledd siste punktum foreslår flertallet inntatt en formulering som skal beskytte et vassdrag som er prioritert for kraftutbyggingsformål mot inngrep som kan redusere vannkraften (Samlet plan for vassdrag). Dette er foreslått gjort ved at bare departementet kan gi konsesjon til slike inngrep, selv om myndigheten til å gi tillatelse i utgangspunktet ligger på et lavere forvaltningsnivå.

10.4.3 Høringsinstansenes syn

Det er bare NVEsom har kommentert dette spørsmålet. Det heter i uttalelsen:

«I utkastet sies det i § 20, 2. ledd at bare departementet kan gi konsesjon til tiltak som kan redusere vannkraften som i Samlet Plan (SP) er disponert til kraftutbygging. Selv om kommunene ikke kan gi positive tillatelser i slike vassdrag er det uklart i hvilken grad rettslig bindende planer etter PBL, jfr. § 20, 4. ledd kan binde opp vassdragsmyndigheten i kraftutbyggingssaker. Erfaringer fra konsesjonsbehandlingen i dag er at også prosjekter som er plassert i SP kategori I ofte møter lokal motstand. Dersom kommunene gis økt muliget til å stanse slike prosjekter, kan det få konsekvenser for det kraftpotensialet som Stortinget gjennom SP har fastslått for å sikre den framtidige kraftbalansen.»

10.4.4 Departementets vurdering

Departementet er enig i at det ikke bør være mulig for konsesjonsmyndighet på lavt nivå å gi tillatelse til ressursutnyttelse i strid med sentrale myndigheters prioriteringer. Bestemmelsen om at Samlet plan skal legges til grunn for behandling av søknad om konsesjon, må etter Olje- og energidepartementets syn også innebære en begrensning i forhold til konsesjonsmyndighetens adgang til å gi tillatelser til andre typer vassdragstiltak som hindrer gjennomføringen av Samlet-plan-prosjekter. Spørsmålet blir om dette gir en tilstrekkelig garanti for beskyttelse av vannkraftpotensialet. Etter departementets syn vil det likevel være hensiktsmessig med en bestemmelse som gjør det klart at underordnede myndigheter har et ansvar for å bringe saker som kan være vanskelig å forene med gjennomføringen av et Samlet-plan-prosjekt inn for departementet. Departementet vil da kunne bedømme om og eventuelt hvordan tiltaket kan tilpasses en senere kraftutbygging. Bestemmelsen er videreført i ny § 22 annet ledd tredje punktum.

10.5 Vannbruksplanlegging

10.5.1 Gjeldende rett

Betegnelsen vannbruksplan benyttes fortrinnsvis om avgrensede planer for enkeltvassdrag eller deler av vassdrag som tar sikte på en helhetlig planlegging av hvordan disse skal utnyttes. Slike planer betegnes ofte som flerbruksplaner. Til å begynne med var de fleste vannbruksplanene bare veiledende planer utarbeidet med sikte på den fremtidige forvaltningen av vassdragene og utarbeidet uten at politiske myndigheter og berørte parter ble involvert i særlig grad. Fra midten av 1980-årene har myndighetene anbefalt at vannbruksplanlegging inngår som en del av planleggingen etter plan- og bygningsloven, jf St meld nr 53 (1986-87) Om Samlet plan for vassdrag.

Spørsmålet om hvilke regler som i dag gjelder for vannbruksplanlegging, stiller seg noe forskjellig ettersom det gjelder organisering av planarbeidet, forberedelsen av planene, eller rettsvirkningen og gjennomføringen av dem.

Når det gjelder organisering og planforberedelse, er det i hovedsak reglene i plan- og bygningsloven som er aktuelle. Loven omfatter også vassdrag, jf pbl § 1. Reglene her må følges hvis vannbruksplanen skal vedtas som en av plan- og bygningslovens plantyper og få de rettsvirkninger som plan- og bygningsloven angir. Avstår en fra dette, er det ingen plikt til å følge plan- og bygningslovens regler om organisering og planforberedelse. Det kan imidlertid være en forutsetning eller et vilkår for tilskudd til planleggingsarbeidet at det blir lagt opp etter plan- og bygningsloven.

Rettsvirkningene av en bindende plan etter plan- og bygningsloven består i hovedsak av rådighetsinnskrenkninger mht bruken av vassdraget. I tillegg har planen betydning når det gjelder disponering av offentlige ressurser. Planen innebærer ikke pålegg til private rettssubjekter. Den gir heller ikke adgang til å treffe vedtak om tiltak i vassdrag eller på grunn i privat eie. Ekspropriasjon av de nødvendige rettigheter til gjennomføring av tiltaket må i så fall skje ved bruk av reguleringsplan, jf pbl § 35. For øvrig må restaurerings- og tilretteleggingstiltak skje på grunnlag av avtale med eieren eller vedtak truffet i medhold av annen lovgivning (f eks forurensningsloven, vassdragsloven eller vassdragsreguleringsloven, fiskeoppdrettsloven, lakseloven mv).

En alternativ hjemmel til reglene i plan- og bygningsloven ligger i gjeldende V § 123 nr 1 kombinert med forvaltningslovens alminnelige saksbehandlingsregler for forskrifter (fvl kap VII). Hjemmelen i V § 123 nr 1 har ikke vært benyttet i praksis.

Det har forekommet at vannbruksplanlegging er benyttet som ledd i forberedelsen av konsesjonssaker. Dette har skjedd uten noen uttrykkelig hjemmel, og har vært basert på frivillighet fra konsesjonssøkerens side.

10.5.2 Vassdragslovutvalgets syn

Siden plan- og bygningsloven allerede har regler om planlegging som også omfatter vassdrag, er det etter Vassdragslovutvalgets syn naturlig å drøfte behovet for nye regler med utgangspunkt i plan- og bygningsloven.

Vassdragslovutvalget har i kapittel 14.7.2 foretatt en grundig drøftelse av fordeler og ulemper ved å anvende plan- og bygningslovens system. Det heter blant annet:

«Poenget med å utarbeide planene etter plan- og bygningsloven må først og fremst være å fremme en samlet vurdering av hvordan arealer, grunnvann og vassdrag blir disponert; å styrke kommunale myndigheters engasjement og ansvar når det gjelder vassdrag; å anvende en planleggingsprosess som kan gi bred aksept for den ferdige planen; og gjennom planen hindre en uønsket utvikling i vassdraget.»

Utvalget peker på at den generelle utviklingen mot å legge større vekt på tverrsektorielle forhold, bedre kan ivaretas gjennom bruk av plan- og bygningsloven. Det største motargumentet knytter seg til at de administrative grensene for kommuner og fylkeskommuner ofte er i dårlig samsvar med vassdragene og nedbørfeltene som naturlig avgrensende planenheter. Dette stiller store krav til samarbeid mellom kommuner.

Det heter i konklusjonen nederst på s 195 i utredningen:

«Utvalget mener derfor at det ikke bør innføres noe særskilt plansystem for vannbruksplanlegging, men at den heller bør følge reglene i plan- og bygningsloven. Det vil gi mulighet for en folkevalgt forankring av de brede avveininger som vannbruksplanleggingen kan gjøre nødvendig.»

I utvalgets lovforslag kommer konklusjonen om at vannbruksplanlegging bør skje etter reglene i plan- og bygningsloven til uttrykk i utk § 20 tredje ledd (midretallets annet ledd).

Mindretallet ønsker her å få inn en begrensning når det gjelder hva som kan fastsettes i slike planer, ved at tiltak som i det vesentlige berører vannkraften eller vannkraftpotensialet skal forelegges vassdragsmyndigheten til godkjenning. Flertallet uttrykker at prioriteringene i Samlet plan for vassdrag må forventes inkorporert i kommuneplanens arealdel.

Selv om både flertall og mindretall i sine forslag til ordlyd går inn for at vannbruksplanlegging skal skje etter reglene i plan- og bygningsloven, viser uttalelser i utredningen at flertall og mindretall er uenig om hvilken rettsvirkning vannbruksplanleggingen skal ha. Flertallet går inn for at en vannbruksplan vanligvis bør vedtas som arealdel til kommuneplanen eller som reguleringsplan. Mindretallet mener at vannbruksplaner bør være av veiledende art.

10.5.3 Høringsinstansenes syn

Mange høringsinstanser peker på at planlegging i vassdrag bør skje etter reglene i plan- og bygningsloven. Dette er også Vassdragslovutvalgets syn. Dissensen i utvalget knytter seg til hvilken rettsvirkning planer etter plan- og bygningsloven skal ha. Av ordlyden i lovforslaget og kommentarene til de enkelte bestemmelser kommer dette bare til uttrykk i dissensen i siste ledd som omhandler forholdet mellom planer etter plan- og bygningsloven og konsesjoner etter vannressursloven. I det følgende er det søkt redegjort for høringsinstansenes generelle syn på hvorvidt bestemmelsene i plan- og bygningsloven bør komme til anvendelse ved planlegging i vassdrag. I kapittel 10.6 og 10.7 nedenfor refereres de spesielle kommentarene vedrørende forholdet mellom planer og konsesjoner.

Landbruksdepartementetmener planlegging og framtidig bruk av vassdrag bør skje etter reglene i plan- og bygningsloven. Det heter i deres uttalelse om dette:

«En mener det er viktig at de ressursene som legges ned i planlegging tillegges betydelig vekt ved framtidig disposisjon av vassdraget, og mener derfor at vassdragsplanen bør nedfelles som del av bindende arealplaner etter plan- og bygningsloven. Følger vassdragsplanleggingen reglene i plan- og bygningsloven kan vassdrag og fast areal ses i sammenheng. Planprosessen sikrer dessuten etter Landbruksdepartementets syn at de som er berørt av forslagene får ta del i planleggingen. For landbrukets del vil dette sikre en tilfredsstillende høringsprosess, både for landbruksmyndigheter og for berørte grunneiere.

En er enig med utvalgets mindretall i at planlegging i samsvar med det som er sagt ovenfor kan ha enkelte uheldige konsekvenser. En viser til at vassdraget og nedbørsfeltet for vassdraget kan omfatte flere kommuner eller fylker, mens planprosessen normalt knytter seg til kommunens arealplaner. Dersom kommunene har ulike interesser i disponeringen av vassdraget, vil planlegging etter plan- og bygningslovens system vanskelig føre til en helhetlig planlegging av vassdraget. For å fremme en samordnet forvaltning av vassdraget på tvers av kommunegrenser kan det derfor være aktuelt å integrere vannbruksplanen i fylkesplanen. Landbruksdepartementet mener ellers at fylkesmennene bør oppfordres til å utøve en mer aktiv rolle i forbindelse med planprosessen i vannbruksplaner, f.eks ved at de tar initiativ til interkommunalt samarbeid om slike planer jf. mulighetene som finnes med hjemmel i plan- og bygningsloven § 20-3.»

Etter Landbruksdepartementets syn er det hverken nødvendig eller hensiktsmessig å utarbeide egne regler om planlegging i vassdrag.

Justisdepartementet støtter flertallets hovedforslag om at også vassdragssektoren må følge de alminnelige reglene i plan- og bygningsloven.

Fylkesmenneneuttaler i sin fellesuttalelse:

«Av hensyn til en helhetlig planlegging vil det være uheldig å holde vassdragene utenfor plan- og bygningslovens system. Alt av bygge- og anleggstiltak i og langs vassdrag bør i likhet med annen virksomhet behandles etter PBL, for at tiltakene kan sees i sammenheng med kommunens øvrige arealbruk i dag og i framtiden...»

Fylkesmennene forutsetter at vassdragsmyndighetene deltar i behandlingen av planer etter plan- og bygningsloven. I dette ligger at de kan reise innsigelse hvis planen ikke ivaretar de interesser som er knyttet til vassdraget på en tilfredsstillende måte.

Landssamanslutninga av Vasskraftkommunar slutter seg fullt ut til utvalgsflertallets forslag og begrunnelse til § 20 og uttaler videre som følger:

«LVK mener at utvalgsflertallets forslag styrker den kommunale folkevalgte innflytelse for så vidt gjelder disponering over - og tiltak i vassdrag. LVK vil fremheve at vassdragstiltak kan berøre vesentlige interesser og prioriteringer for den enkelte kommune, og det er da naturlig at den kommunale folkevalgte innflytelse styrkes i disse forhold.»

NIVA slutter seg til forslaget om at planlegging av ulike tiltak innen et vassdrag fortrinnsvis bør skje etter reglene i plan- og bygningsloven. Det heter i uttalelsen:

«Vi ser at vedtak som er fremkommet gjennom en omfattende tverrsektoriell prosess, som kommuneplanlegging normalt skal innebære, vil være en viktig dreining fra en sektorbasert til en ressursorientert forvaltning av vannressursene.»

Norges Skogeierforbundog NORSKOG er enig med utvalget i at det ikke skal være noen egen hjemmel i vannressursloven for vannbruksplanlegging, men at spørsmålet skal løses gjennom planlegging etter plan- og bygningsloven. Instansene støtter imidlertid mindretallets forslag om at planene skal være av veiledende karakter og gir sin støtte til mindretallets forslag til endring av pbl § 20-4 annet ledd pkt h. Når det gjelder forholdet til samlet planlegging, uttaler instansene:

«Det er viktig at planleggingen skal skje etter Plan- og bygningsloven og følger de saksbehandlingsregler som trekkes opp der. Flertallsforslaget vil her sikre at grunneiere og brukere blir hørt i planprosessen og konsesjon kan etter dette forslaget ikke gis før det foreligger en slik plan. For våre medlemmer er det av største viktighet at de får anledning til å bli hørt med sine synspunkter. Etter vår mening gir flertallsforslaget her en god sikkerhet. Vi mener derfor det er meget viktig at mindretallets forslag på dette punkt ikke blir vedtatt.»

Brukseierforeningenes Fagforum og EnFOsynes å gå inn for at vannkraftutbygging holdes utenfor plansystemet etter plan- og bygningsloven.

Det heter i uttalelsen fra EnFO:

«Et annet sentralt problemkompleks på dette området er forholdet til plan- og bygningsloven. Her mener utvalgets flertall at vassdragene ikke bør holdes utenfor plan- og bygningslovens system. Et mindretall, som EnFO slutter seg til, mener at konsesjon etter vannressursloven skal gå foran planer etter plan- og bygningsloven, og at det ikke bør være adgang til å gjøre unntak fra konsesjonsplikten i slike planer.(...) Det vil lett kunne bli en tung og vanskelig planprosess når flere kommuner og/eller fylker med motstridende interesser og krav til løsninger er inne i bildet. For å unngå dette, må man ha egne planprosess- og konsesjonsregler i vannressursloven, slik som foreslått av mindretallet. Vi går derfor inn for at tiltak som konsesjonsbehandles etter vassdragslovgivningen unntas fra planreglene og byggesaksbestemmelsene i plan- og bygningsloven.»

EnFO peker også på at vassdragstiltak, og særlig vassdragsreguleringer, i praksis har vært gjenstand for en meget omfattende og grundig behandling, som også har vært meget tidkrevende. Det heter videre i uttalelsen:

«Dersom behandlingen av vassdragstiltak også skal innordnes systemet i plan- og bygningsloven, må man forvente ytterligere forsinkelser. Det er langt fra opplagt at noe vinnes ved en lengre saksbehandling. Tvert om vil viktige samfunnsinteresser kunne bli skadelidende.»

Brukseierforeningenes Fagforum uttaler:

«Vi vil ikke undervurdere betydningen av planlegging og koordinering av de ulike planer. Men behovet for dette varierer, og det må vurderes i relasjon til de enkelte tiltak.»

Brukseierforeningene peker videre på at vassdragsutbygging, og særlig vassdragsreguleringer har vært gjenstand for en uhyre omfattende og grundig behandling, med uttalelser fra alle offentlige og private interesserte. Det heter videre om plansystemet:

«Når det gjelder planverket vil konsesjonsmyndighetene så godt som alltid være orientert om foreliggende planer, og vi er redd for at en mer formalkoordinering med bygningslovens planer og andre plansystemer vil virke ytterligere forsinkende, uten at noe vinnes.»

Det heter i Advokatforeningens uttalelse:

«Det er Advokatforeningens syn at planlegging i henhold til spesiallovgivningen og underlagt vassdragsmyndighetene har fungert godt. Det har ikke vært noe problem å få frem en oversikt over berørte interesser, det være seg utbyggingsinteressene og de interesser som blir skadelidende av en utbygging.»

10.5.4 Departementets vurdering

Etter departementets syn kan det synes som om enkelte høringsinstanser har problemer med å se hva mindretallet i utvalget har ment når det gjelder anvendelsen av plan- og bygningslovens bestemmelser på tiltak i vassdrag. I mindretallets forslag i utk § 20 annet ledd foreslår mindretallet som flertallet at samlet planlegging i et vassdrag fortrinnsvis bør skje etter reglene i plan- og bygningsloven. I utredningens kapittel 14.7.3 mener imidlertid mindretallet at slike planer bare skal være veiledende. Mindretallets karakteristikk av planene som «veiledende» følger av mindretallets foreslåtte innskrenkninger i tredje ledd, dvs at planer etter plan- og bygningsloven må vike for konsesjon og at plan ikke kan erstatte konsesjon etter vannressursloven.

Enkelte høringsinstanser som støtter mindretallet synes å legge til grunn at mindretallet går inn for at det må opprettholdes egne planprosessregler i vannressursloven. Dette er ikke i tråd med mindretallets forslag. Mindretallet ønsker ikke egne planbestemmelser i vannressursloven, men ser vannbruksplanlegging etter plan- og bygningsloven som verdifull også for tiltak som skal konsesjonsbehandles.

Departementet støtter utvalget i deres forslag om at samlet planlegging av ulike tiltak innen et vassdrag fortrinnsvis bør skje etter reglene i plan- og bygningsloven. Bestemmelsen videreføres i ny § 22 tredje ledd første punktum. Departementet vil ikke foreslå egne planbestemmelser i vannressursloven.

10.6 Skal konsesjon ha gjennomslagskraft overfor rettslig bindende planer etter plan- og bygningsloven?

10.6.1 Gjeldende rett

Ved innføringen av plan- og bygningsloven i 1985 ble det gjort klart at loven også omfatter vassdrag, jf pbl § 1. Loven gir planmyndighetene en utstrakt beslutningsmyndighet når det gjelder tiltak i vassdrag.

I arbeidet med plan- og bygningsloven var samordning av sektorinteressene og helhetlig planlegging etter loven ett av hovedpunktene. Forarbeidene gir en oversikt over lovgivningen om bruk av vassdrag og uttaler at bestemmelsene her ikke ble «foreslått endret i denne omgang, men forutsettes i det vesentlige håndhevet som før». Forarbeidene til plan- og bygningsloven og de forsøk som senere har vært gjort for samordning gir få holdepunkter for å vurdere forholdet mellom de to lovverk.

Høsten 1998 oppnevnte regjeringen nytt planlovutvalg til videreføring av samordningsoppgaven. Der samordning ikke er skjedd, er gjeldende rett således at plan- og bygningsloven og vedkommende sektorlov gjelder ved siden av hverandre.

10.6.2 Vassdragslovutvalgets syn

Utvalget redegjør for de ulike problemstillingene om planer i forhold til vassdragstiltak i kapittel 14.8.5 i utredningen. Det heter bl a:

«Hvis gjeldende planer er bindende for vassdragstiltak, betyr det at tiltakshaveren ikke kan sette i verk tiltaket dersom det er i strid med planen. Kan han da komme klar av planen om han får konsesjon?

Etter gjeldende rett er det et sikkert utgangspunkt at plan- og bygningslovens regler gjelder også for vassdrag og vassdragstiltak, jfr. pbl. § 1. Den alminnelige regel i norsk rett er at forbud i forskjellige lover gjelder side om side, og en konsesjon eller dispensasjon i henhold til en bestemt lov - her vassdragslovgivningen - fritar bare for å respektere forbudet i den loven, ikke i andre lover. Det er da nærliggende å si at anleggene ikke må stride mot gjeldende planer.»

Utvalget peker på problemene dette kan skape i forbindelse med sentrale vedtak:

«Spørsmålet kommer mest på spissen i kraftutbyggingssaker, som - iallfall etter vassdragsreguleringsloven - vanligvis blir behandlet i Stortinget. Hva skjer hvis det foreligger et sentralt vedtak om kraftutbygging, men kommunen ikke vil foreta de planendringer som utbyggingen betinger? Kan utbyggeren da uten videre se bort fra gjeldende planer, eller må man gå frem etter reglene i plan- og bygningsloven for å få dem endret?

Det er uten videre klart at rikspolitiske bestemmelser etter pbl. § 17-1 annet ledd er bindende i forhold til en utbygger. Legger man det samme til grunn for kommunale planer, betyr det at plan- og bygningsloven åpner for et kommunalt veto mot tiltak som har konsesjon etter vassdragslovgivningen. Under planforberedelsen etter plan- og bygningsloven kan imidlertid statlige myndigheter reise innsigelse - f.eks. på grunnlag av Samlet plan - og de kan med hjemmel i pbl. § 18 utarbeide en statlig reguleringsplan eller arealdel av kommuneplanen som gir grunnlag for vassdragstiltaket. Det siste vil være utveien hvis planen ble til før utbyggingsspørsmålet kom opp.»

Utvalget ser det som uheldig om en kommune gjennom planreglene i plan- og bygningsloven har mulighet for å forsinke iverksettingen av et tiltak i strid med klare forutsetninger fra Stortinget. Særlig i de tilfelle hvor Stortinget har samtykket i at et prosjekt får konsesjon, mener utvalget at gode grunner kan tale for at det uten videre bør ha gjennomslagskraft i forhold til planer etter plan- og bygningsloven. Utvalget peker på at en planendringsprosess etter Stortingets samtykke i virkeligheten bare vil forsinke, uten at det oppnås noe reelt. Utvalget hevder på den annen side at en aktiv bruk av pbl § 18 kan minske de praktiske problemene. Det heter om dette:

«Hvis planprosessen går parallelt med konsesjonsbehandlingen, kan man imidlertid unngå eller redusere forsinkelsene vesentlig. En aktiv bruk av pbl. § 18 og reglene om plansamarbeid kan minske de praktiske problemene, enten de skyldes motvilje mot vassdragstiltaket eller samarbeidsproblemer mellom kommuner. Planprosessen kan også hjelpe kommunene til innflytelse f.eks. på lokaliseringen av hjelpeanlegg og tipper. Fordi større vassdragstiltak vil påvirke disponeringen av fast mark i nedbørfeltet, er det i alle tilfelle nødvendig for kommunen å se vassdragstiltaket i sammenheng med arealplanleggingen.»

Utvalget peker på at det også kan tenkes mellomløsninger i forhold til ytterpunktene om å la plan være bindende for vassdragstiltak med konsesjon, eller å la en konsesjon frita for et forbud som ligger i plan. Utvalget har skissert tre mellomløsninger, men er ikke kommet til enighet.

Et flertall i utvalget går ikke inn for en særordning for vassdragssektoren som innebærer at konsesjon gis fortrinn foran bindende plan. Dette flertallet har foreslått en regel om at vassdragsmyndigheten bare skal kunne gi konsesjon i strid med rettslig bindende planer etter plan- og bygningsloven, hvis planmyndigheten samtykker.

Et mindretall foreslår en regel om at en konsesjon etter vannressursloven skal gå foran rettslig bindende planer etter plan- og bygningsloven.

Et annet mindretall foreslår at bestemmelsen presiserer at en konsesjon skal vike for eldre bindende arealplaner etter plan- og bygningsloven, men gå foran senere arealplaner.

Flertallet mener i kapittel 14.8.5 i utredningen:

«[...], med utgangspunkt i plan- og bygningslovens sektorovergripende karakter, at det ikke er tilstrekkelig grunn til å foreslå en særordning for vassdragssektoren. De viser til at plan- og bygningslovens regler selv gir grunnlag for å løse de problemer som arealplaners bindende virkning eventuelt kan reise, jfr. særlig reglene om private reguleringsforslag, statlig reguleringsplan og arealdel til kommuneplan, rikspolitiske retningslinjer og innsigelsesadgangen. Med bruk av disse virkemidlene kan regjeringen, om den ønsker det, få gjennomslag for sitt syn overfor kommunene.

Særskilt med tanke på kraftutbygging vil flertallet fremheve at prioriteringene i Samlet plan for vassdrag må forventes inkorporert i kommuneplanens arealdel med hjemmel i pbl. § 20-4 første ledd nr. 5. Områder for kraftutbygging bør i reguleringsplan legges ut til spesialområde uten andre reguleringsbestemmelser enn det konsesjonsvilkårene tilsier. Etter disse medlemmers mening er det vanskelig å si at vassdrags- eller vannkraftsektoren står i noen særstilling i forhold til f.eks. samferdselssektoren. Når det gjelder veianlegg, bør arealplanleggingen kunne tjene som et verdifullt instrument til å ivareta hensynet til vassdrag.»

Om første mindretallsitt standpunkt heter det:

«Arealplaner som er bindende for tiltak som er underlagt konsesjonsbehandling, vil ikke gi noen fordeler ved behandlingen av vassdragssaker. En slik ordning vil medføre at vassdragsmyndighetens rett til å treffe avgjørelser overlates til de forskjellige kommuner langs et vassdrag uten at de samme kommuner har muligheten til å se helheten når det gjelder tiltakets virkning på vassdraget. Uklare ansvarsforhold ville dermed oppstå. Disse medlemmer foreslår derfor at en konsesjon etter vannressursloven eller vassdragsreguleringsloven skal ha gjennomslagskraft overfor kommuneplanens arealdel og reguleringsplaner og bebyggelsesplaner. Dette bør komme til uttrykk i bestemmelsene om arealplaners rettsvirkning i pbl. § 20-6 og § 31 nr. 1.

Disse medlemmer mener at et rent konsesjonsystem klart vil være å foretrekke også av lovtekniske årsaker. Et tosporet system skaper usikkerhet om kompetansen og gir uklare signaler til brukerne. Det må være konsesjonsmyndigheten som helt og holdent avgjør hvorvidt et tiltak krever konsesjon eller ikke. I tillegg vil det være vanskelig for vassdragsmyndigheten å holde oversikt over alle lokale planer og planforslag. Det gjelder selv om man får til en fast rutine med at alle planforslag og vedtatte planer blir oversendt til vassdragsmyndigheten. I praksis vil det ikke være mulig for vassdragsmyndigheten å fremme innsigelse i alle de tilfelle hvor det kan være saklig grunn til det. Tiltak i vassdrag underlagt konsesjonsbehandling kan for øvrig ikke sammenlignes med veisaker når det gjelder forholdet til planreglene, ettersom de sistnevnte saker ikke er underlagt egen konsesjonsbehanding.»

Om annet mindretall sitt standpunkt heter det:

«Det synes lite heldig dersom sentrale vedtak fattet av regjering eller Storting søkes blokkert av den berørte kommune for å forhale eller forhindre beslutninger av nasjonal interesse (f.eks. avfallsdeponi, sentrale overføringslinjer, kraftutbygging el.a.). Dette er et generelt problem, som bør utredes ut over rammen for vassdragskonsesjoner.

Dersom konsesjon etter utk. § 8 skulle gå foran også eksisterende planer, ville man ekskludere vassdragssektoren fra arealplanlegging. Det synes også vanskelig å begrunne et slikt unntak i forhold til andre sektorer, herunder ikke minst kraftforsyningssiden. Plan- og bygningslovens funksjon som rammelov for alle arealbruksvedtak er klart presisert av Stortinget. Derfor bør konsesjon etter vassdragsloven innpasse seg de arealbruksrammer som er gitt i eldre, bindende arealplaner, dersom planen ikke blir endret i samsvar med konsesjonstiltaket. Dette er det åpning for i plan- og bygningsloven. Kommer derimot planvedtaket etter konsesjonsvedtaket, skal det siste gå foran.»

10.6.3 Høringsinstansenes syn

I høringsrunden støttes flertallet av Miljøverndepartementet, Riksantikvaren, Kommunal- og arbeidsdepartementet, Landbruksdepartementet, NJFF, Norges naturvernforbund og Landssamanslutninga av Vasskraftkommunar. Justisdepartementet ser det problematiske med å velge den ene eller andre løsning.

Det heter i Miljøverndepartementets høringsuttalelse:

«Det sentrale ved PBLs bestemmelser om planlegging er at det i utgangspunktet er kommunene som innenfor nasjonale og regionale retningslinjer og rammer, skal vedta de rettslige bindende planene for tillatt arealbruk og ressursutnyttelse i sin egen kommune. Arealplanene angir positivt hva som kan tillates av arealbruk etter PBL, men iverksettelse av et tiltak i overensstemmelse med den vedtatte arealbruk kan likevel trenge konsesjon etter andre lover, som f.eks vannressursloven. Tiltak som er i strid med den tillatte arealbruk eller planbestemmelser er imidlertid ikke tillatt etter PBL uten evt. materiell tillatelse (dispensasjon eller planendring) fra planmyndigheten. Rettslig bindende planer vil hverken være reelt samordnende, ha troverdighet eller være forutsigbare, hvis de ikke er bindende for alle, og mindretallets forslag til uthuling av plansystemet er derfor svært uheldig.»

I Riksantikvarens uttalelse heter det bl a:

«Disponering av vassdragene kan i mange tilfelle ha betydning for hvordan grunnarealer utnyttes, og omvendt. Arealplanleggingen vil under enhver omstendighet omfatte grunnarealer, og den hydrologiske sammenheng mellom grunnvann og vassdrag taler derfor for at arealplanene bør omfatte vannområder, se nærmere om dette i NOU 94: 12, s. 200. Riksantikvaren vil peke på at den hydrologiske sammenheng også kan få betydning for kulturminner i slike områder, bl.a. ved at endringer i avrenning og akselerende erosjon vil virke direkte inn på økologiske forhold som vegetasjon, kulturlandskap som beiteområder m.v. Dette forsterker argumentasjonen for at arealplanene bør omfatte disse områdene.

Riksantivaren vil i denne sammenheng peke på at plan- og bygningslovens samordnende system ivaretar de øvrige sektorers, ikke minst kulturminnesektorens muligheter til å delta i planarbeidet på en betryggende måte. Gjennom høringsrunder etc. er kulturminnesektoren gitt anledning til å komme med innspill. I tillegg kommer virkemidler som klagemulighet og innsigelsesadgang, dersom viktige synspunkter ikke er blitt hørt i tilstrekkelig grad.

Riksantikvaren finner det urovekkende om det gjennom konsesjonbehandling vil skje en forenkling av vassdragsreguleringsarbeidet som reduserer kulturminnevernets anledning til å komme med slike innspill. Riksantikvaren slutter seg til utvalgets flertalls begrunnelse som er gjengitt på s. 200, og peker samtidig på at en ensidig planlagt vannregulering vil kunne resultere i utilsiktete og uheldige innvirkning på objekter og/eller områder av allmenn interesse. Bl.a. kan endret vannstand ha vesentlige negative effekter ovenfor kulturminner og kulturmiljøer, jfr. neste punkt. Dette kan også påvirke mulighetene til å bruke arealene langs vassdraget, og levende kultur knyttet til liv og arbeid langs elva kan forsvinne.»

På denne bakgrunn ser Riksantikvaren som ytterst formålstjenlig at vassdragene ikke holdes utenfor plan- og bygningslovens system.»

Det heter i uttalelsen fra Kommunal- og arbeidsdepartementet:

«Vi er enig med flertallet i utvalget som mener at en konsesjon som strider mot en rettslig bindende plan etter plan- og bygningsloven bare kan gis etter samtykke fra planmyndigheten.»

Det heter i Landbruksdepartementets uttalelse:

«Disponeringen av vassdragene innebærer i mange tilfeller flerbruk og avveining mellom kryssende interesser. Vurderingen når det disponeres må knyttes til bruken på lang sikt. Landbruksdepartementet mener at plansystemet i de fleste tilfeller er bedre egnet enn en konsesjonsbehandling for løsning av slike interessemotsetninger. Særlig gjelder dette for mindre vassdragstiltak, f.eks landbrukstilknyttede tiltak hvor det ikke gjør seg gjeldende spesielle nasjonale interesser knyttet til det enkelte tiltaket. Plan i medhold av plan- og bygningsloven representerer i slike tilfeller kompromissløsninger som det er grunn til å tillegge vekt både i forhold til tiltak som ikke utløser konsesjonsplikt, og til konsesjonspliktige tiltak. Disse synspunktene er for øvrig i samsvar med utkast til ny jordlov hvor Landbruksdepartementet foreslår at hensynet til godkjent plan skal vurderes som et eget moment i forbindelse med søknad om deling eller omdisponering.(...)

Landbruksdepartementet slutter seg etter dette til flertallets forslag til § 20 i vannressursloven. En mener planen bør tillegges vekt ved konsesjonsbehandlingen, jf utkastets annet ledd, og at konsesjon gitt i strid med bindende plan ikke gir rett til gjennomføring av tiltaket med mindre planmyndigheten samtykker, jf siste ledd. Landbruksdepartementet vil imidlertid vise til at det kan gå lang tid fra planen er vedtatt til den gjennomføres. I slike tilfeller vil det å ta hensyn til planen kunne føre til en form for båndleggelse over lang tid. Landbruksdepartementet mener det er viktig at det skjer en konkret vurdering av om planen skal tillegges virkning for det enkelte tiltaket. Ved avveiningen bør det f.eks legges stor vekt på det forholdet at tiltaket har et lite omfang slik at det i liten grad fører til ulemper for vassdraget. I større saker hvor nasjonale interesser tilsier at tiltaket gjennomføres til tross for lokal motstand, kan planen eventuelt endres gjennom statlig reguleringsplan, og planarbeidet kan skje parallelt med konsesjonsbehandlingen.»

NJFF uttaler som følger:

«Det er viktig å få en klar avklaring mellom vassdragsloven og pbl. Sistnevnte er den sentrale loven når det gjelder planlegging og utnytting av våre arealressurser. Planer om forvaltning og utnytting av vassdrag for større områder, må derfor legges til grunn ved søknader om konsesjon. Tiltak som er i strid med slike planer, bør avslås uten videre.»

Det heter i uttalelsen fra Landssamanslutninga av Vasskraftkommunar:

«Dersom de aktuelle vassdragstiltak er av nasjonal interesse, kan staten gjennom plan- og bygningsloven kap. IV sørge for den nødvendige nasjonale styring.»

Mindretallet støttes av NVE, EnFO, Brukseierforeningenes Fagforum, PIL og Advokatforeningen. Norges Skogeierforbundog NORSKOG støtter mindretallets forslag om at planene skal være av veiledende karakter.

Det heter i NVE sin uttalelse:

«NVE ser flerbruksplaner som et nyttig redskap for å ivareta ulike interesser i vassdragene, og et nyttig hjelpemiddel i konsesjonsbehandlingen. NVE understreker at disse bør være veiledende for konsesjonsmyndigheten og ikke bindende. Endelig fastsettelse av manøvreringsreglement bør være et resultat av en konkret konsesjonsbehandling der det foretas en helhetlig vurdering av miljø- og samfunnsmessige interesser.

NVE har de siste årene observert hyppige ekstremflommer på det indiske subkontinent og i Europa. Disse kan ses som en følge av summen av alle enkelttiltak i og nær høytliggende vassdrag. Ut fra hensynet til sikkerheten i vassdragene advarer NVE mot en behandlingsmåte av tiltak i vassdrag som ikke ivaretar hensynet til hele vassdraget som et samlet hydrologisk system.»

EnFO sier i sin uttalelse:

«Bindende arealplaner kan, hvis de skal gå foran, hindre gjennomføring av pålegg som konsesjonæren får gjennom konsesjonen. Arealplaner som kommer etter konsesjonen, kan med en slik løsning også føre til flere tiltak, høyere kostnader og kollisjon mellom pålegg i henhold til konsesjonen og annen bindende arealplan. I tilfelle en kommune ikke får medhold i et krav under konsesjonsbehandlingen, vil den samme kommunen, om flertallets innstilling følges, kunne få gjennomslag ved å vedta ny reguleringsplan i ettertid. Konsesjonæren vil da kunne bli stilt overfor et problematisk valg med tanke på hvilket pålegg han skal følge.»

Brukseierforeningenes Fagforum uttaler følgende:

«Når det spesielt gjelder forholdet til annet lovverk vil vi peke på den forvirring som lenge har rådet omkring inngrep med hjemmel i en vassdragskonsesjon og nødvendigheten av ytterligere tillatelser etter annet lovverk. Vi kjenner mange eksempler på høyst forskjellig forvaltningspraksis i kommunene, f.eks med hensyn til bruk av plan- og bygningsloven i kraftverkssaker. Hva skal f.eks en selvstendig kommunal behandling av annet enn det rent bygningsmessige omfatte i tillegg til vassdragsmyndighetens (helt opp til Stortinget) detaljerte behandling av inngrepenes omfang, plassering og utforming? Som eksempel her kan nevnes ombygging av et større bekkeinntak i Tafjordutbyggingen (pålagt av vassdragsmyndigheten NVE). Kommunen forlangte full behandling etter plan- og bygningsloven og saken ble av den grunn betydelig forsinket. Det bør tas sikte på en regel der den kommunale bygnings- og reguleringsmyndighet er bundet av konsesjonens ramme og må gi byggetillatelse ut fra denne. Det er også den vanligste praksis idag.»

10.6.4 Departementets vurdering

Konsesjonspliktige tiltak etter vannressursloven omfatter virksomhet av vidt forskjellig størrelse med ulike konsekvenser. Iverksetting av en del mindre vassdragstiltak vil ofte bare ha lokal interesse. Også lokale tiltak kan tenkes å ha slike virkninger at vassdragsmyndigheten som faglig instans bør ha hjemmel for å kunne forby tiltaket. Det vil imidlertid kun i sjeldne tilfeller være behov for å få gjennomført et tiltak som bare har lokal interesse i strid med kommunens interesser. Etter departementets syn bør det i utgangspunktet være opp til kommunale myndigheter å planlegge sin egen arealutnyttelse, også arealer som omfatter vassdrag, når en slik utnyttelse ikke er i strid med overordnede interesser.

Vassdragssaker av en viss størrelse er spesielle ved at de ofte går på tvers av kommunegrenser og slik sett berører flere kommuner, noen ganger flere fylker. Nytte og ulempe gjør seg heller ikke alltid gjeldende i en og samme kommune. Dette er typisk i kraftutbyggingssaker, men gjelder også i forbindelse med båndlegging av arealer til drikkevannsforsyning. Det kan skape problemer for en kommune å båndlegge arealer til ulempe for seg selv, men til beste for nabokommunen.

Høringsrunden viser at det først og fremst er energisektoren som ser problemer med et system der rettslig bindende planer skal gå foran konsesjoner etter vassdragslovgivningen, men også i forhold til vannforsyning kan det oppstå parallelle problemstillinger.

Både planprosessen og konsesjonsprosessen er samordnende og forutberegnelig og ivaretar folkelig deltakelse og privates rettssikkerhet. Begge prosesser er tidkrevende, kompliserte og ressurskrevende. Vurderingstema og aktører er i realiteten de samme i begge prosesser. Forskjellen ligger i at det i konsesjonssaker er vassdragsmyndigheten som har avgjørelsesmyndigheten, mens det i plansaker er kommunen.

Flertallets forslag kan innebære at en kommune kan utsette/stanse gjennomføringen av et tiltak som har fått konsesjon av regjeringen - noen ganger med Stortingets samtykke - som ledd i gjennomføringen av nasjonal politikk. Stortingets prioriterte utbyggingsrekkefølge av kraftutbyggingsprosjekter i Samlet plan for vassdrag er uttrykk for en slik helhetlig politikk.

Plan- og bygningsloven gir selv grunnlag for å løse de problemer som dette eventuelt kan reise, f eks gjennom private reguleringsforslag, statlig reguleringsplan og arealdel til kommuneplan, rikspolitiske retningslinjer og medvirknings- og innsigelsesadgangen.

Et vesentlig moment i vurderingen er hvordan disse virkemidler virker i praksis.

Dersom en kommune ikke frivillig velger å omregulere, kan Miljøverndepartementet utarbeide statlig plan, som må følge samme saksbehandlingsprosedyre som kommunale planer. Dette vil kunne bety at utbyggingssaker tar lengre tid og dermed kan komme til å medføre ulemper både av økonomisk og administrativ karakter.

Sektormyndighetenes muligheter til å endre kommunale planer gjennom innsigelsesadgangen er også avhengig av at vedkommende sektor har kapasitet til å følge med i kommunenes planlegging.

Særlig når det gjelder tillatelse til større kraftutbyggingsprosjekt etter vassdragsreguleringsloven, vil det være aktuelt å spørre om ikke konsesjonen bør gis direkte gjennomslagskraft overfor rettslig bindende planer etter plan- og bygningsloven. Disse sakene er vurdert av Stortinget gjennom Samlet plan. Videre vil konsesjonsbehandling av slike saker være basert på konsekvensutredninger i medhold av plan- og bygningsloven med omfattende høringer, der bl a kommunenes syn tillegges vekt i den endelige avveining fra konsesjonsmyndighetenes side. Gis det likevel tillatelse, vil det være ut fra andre viktige samfunnshensyn.

Regjeringen er etter en samlet vurdering likevel kommet til at det nå ikke er tilstrekkelig grunnlag for å foreslå en særordning for vassdragsreguleringer. Som anført inneholder plan- og bygningsloven i seg selv virkemidler for å samordne lokale og regionale hensyn i forhold til de nasjonale mål underveis i planprosessene. Loven inneholder også hjemmel for å løse de problemer gjennomføring av et konsesjonsvedtak bygget på nasjonale rammer og mål, kan reise. Med bruk av lovens virkemidler, innsigelse eller eventuelt statlig plan, kan de sentrale myndigheter etter behov få gjennomslag for sitt syn i forhold til kommunal planlegging.

Behandlingssystemet som er etablert for utbygging av vassdrag, reiser i seg selv en del spesielle spørsmål i forhold til kommunal og regional planleggging etter plan- og bygningsloven.

For det første vil det være klart at prioriteringen i Samlet plan er nasjonale mål som kommunene må forholde seg til i sin planlegging. I og med at arealet i alle landets kommuner etter hvert er dekket av bindende arealdel til kommuneplan, må en nå kunne vente at prioriteringen i Samlet plan er, eller vil bli, inkorporert der. Det statlige fagorgan NVE vil gjennom innspill og medvirkning i kommuneplanprosessene være med å sikre at prioriteringene i Samlet plan blir innarbeidet og tillempet slik at tiltak som Stortinget har prioritert kan gjennomføres. I tilfelle konflikt mellom vassdragsmyndighet og kommunen, kan saken bringes opp til avgjørelse av Miljøverndepartementet.

For det andre omfatter Samlet plan konkrete prioriteringer over omfattende områder aktuelle for kraftutbygging. I forhold til kommuneplansituasjonen betyr dette at områdene ikke kan disponeres slik at kraftutbygging ikke kan skje. Både arealbruk i de områder som omfattes av Samlet plan og avgrensningen av utbyggingsområdene, vil måtte bygge på de statlige fagorganers innspill og medvirkning i planprosessene. Om nødvendig må avklaringen skje ved avgjørelse i Miljøverndepartementet.

Videre vil kraftutbyggingstiltak gå inn under reguleringsplankravet i pbl § 23 første ledd annet punktum, og formålet vil være spesialområde, jf § 25 nr 6. Også i denne planprosess vil de statlige fagorgan gjennom medvirkning være med å legge til rette for at reguleringsbestemmelsene er i samsvar med konsesjonsbestemmelsene slik de er, eller ventes å bli.

På bakgrunn av at det nå er satt ned et planlovutvalg som skal vurdere forholdet mellom plan- og bygningsloven og sektorlovgivningen, vil utvalgets mandat bli utvidet til å omfatte en vurdering av om konsesjoner etter vassdragsreguleringsloven kan gå foran vedtak etter plan- og bygningsloven.

Planlovutvalget er i sitt mandat allerede bedt om å vurdere hvorvidt Samlet plan gjennom lovbestemmelser skal gis status som rikspolitisk retningslinjer og om statlige planvedtak (som Samlet plan for vassdrag) bør være forpliktende for kommunene.

Regjeringen vil be Planlovutvalget besvare disse delene av mandatet i sin første delinnstilling. Etter at Planlovutvalgets første delinnstilling har vært på høring, vil Regjeringen på nytt vurdere forholdet mellom plan- og bygningsloven og vassdragsreguleringsloven.

10.7 Bør en plan kunne virke som en konsesjon?

10.7.1 Gjeldende rett

Som beskrevet foran i kapittel 10.6.1 er det ingen bestemmelse som direkte regulerer forholdet mellom de to lovverk. Praktiseringen av vassdragsloven viser at mindre tiltak i liten grad har utløst konsesjonsplikten. For slike tiltak har det derfor ikke blitt noe tosporet system og behov for forenkling. Dette kan forholde seg annerledes i tiden fremover i og med at praksis har utviklet seg slik at flere typer tiltak blir konsesjonsbehandlet.

10.7.2 Vassdragslovutvalgets syn

Utvalget har delt seg i dette spørsmålet. Et flertall mener at det vil være en hensiktsmessig forenkling om plan i visse tilfeller kan tre i stedet for konsesjon. Etter flertallets syn vil en slik ordning egne seg for mindre vassdragstiltak som naturlig kan avgjøres på kommunalt nivå, samtidig som ordningen antas å bidra til å fremme vannbruksplanlegging og gi et helhetsperspektiv i forvaltningen av vassdragene.

Flertallet foreslår følgende generelle regel i utk § 20 fjerde ledd annet punktum:

«I reguleringsplan eller bebyggelsesplan kan det fastsettes at planen for bestemte angitte og stedfestede vassdragstiltak skal ha samme virkning som konsesjon etter § 8.»

I tillegg til den generelle regelen har flertallet foreslått regler om at planer kan erstatte konsesjon for enkelte mindre vassdragstiltak som omfattes av utvalgets lovutkast §§ 32-35.

Flertallet foreslår i utk § 39 annet ledd tredje punktum en regel om at det i planer som nevnt i utk § 20 fjerde ledd dvs reguleringsplan eller bebyggelsesplan, kan bestemmes at det som er fastsatt i planen skal gjelde istedenfor det som følger av reglene om vernede vassdrag, jf utk kap VI i vannressursloven.

Forutsetningen for å la en plan virke som en konsesjon må i følge flertallet være at man ikke ser noe behov for supplerende konsesjonsvilkår. Videre må det i følge spesialmotivene i utredningen fastsettes i planen at den skal ha konsesjonsvirkning og i planen konkretiseres og stadfestes hvilke vassdragstiltak den skal ha virkning for. Herunder ligger et krav om at vassdragstiltaket og dets virkninger virkelig må ha vært vurdert. Tiltakene må heller ikke komme i strid med reglene i utk §§ 10 (minstevannføring), 11 (kantvegetasjon) og 33 (forbygging).

En mer detaljert beskrivelse av hvilke regelsett som må gjelde følger av spesialmotivene i utredningen.

Flertallets forslag vil innebære at saksbehandlingsreglene i plan- og bygningsloven følges i stedet for reglene i vannressursloven. Dette vil gjelde hva enten det gjelder første gangs vedtak eller senere endringer. Der det ville vært aktuelt å sette konsesjonsvilkår etter utk § 24 må man i stedet fastsette reguleringsbestemmelser etter pbl § 26. Dersom vassdragsmyndigheten mener at et tiltak må konsesjonsbehandles, må det reises innsigelse mot planforslaget etter reglene i plan- og bygningsloven.

Flertallet fremholder at en plan bare vil være rettsgrunnlaget for vassdragstiltaket. De øvrige reglene i vannressursloven må gjelde på samme måte som for et tiltak som er konsesjonsbehandlet.

Flertallet har i motivene til utk § 20 fjerde ledd annet punktum presisert at reglene om bortfall av konsesjon og omgjøring også gjelder ved tillatelse gitt gjennom plan, selv om det da blir saksbehandlingsreglene i plan- og bygningsloven som skal legges til grunn.

Mindretallet mener at konsesjon etter vannressursloven aldri bør kunne erstattes av en plan etter plan- og bygningsloven. Mindretallet mener at dette gir best sikkerhet for en helhetlig vassdragsforvaltning. Også regelteknisk og administrativt anser mindretallet dette som den enkleste ordningen. Det pekes på at planbestemmelsene ikke er innrettet mot enkelttiltak på samme måte som en konsesjonsbehandling og ikke i samme grad som en konsesjonsbehandling vil trekke inn alle hensyn som gjør seg gjeldende.

Mindretallet foreslår følgende bestemmelse i § 20 tredje ledd første punktum:

«Konsesjonspliktige tiltak i vassdrag må ha konsesjon etter loven her, og konsesjon kan ikke erstattes av rettslig bindende planer etter plan- og bygningsloven.»

10.7.3 Høringsinstansenes syn

Bortsett fra Samferdselsdepartementetsom vil gå lenger enn flertallet, og Landbruksdepartementetsom fullt ut støtter flertallsforslaget, har de høringsinstansene som har uttalt seg om dette innvendinger til flertallets forslag på et eller annet punkt. Dette gjelder også de høringsinstanser som i utgangspunktet støtter flertallsforslaget . NVE, NIVAog representanter for miljøinteressene er skeptiske til å gi planmyndighetene myndighet til å avgjøre saker av konsesjonsrettslig karakter.

Det heter i Miljøverndepartementets uttalelse:

«Forslaget vil kunne stimulere til økt bruk av vannbruksplanlegging, fremme en helhetlig avveining for mindre tiltak, samt forenkle saksbehandlingen for vassdragsmyndigheten. For å veilede kommunene er det imidlertid etter vår mening, behov for å gi en noe mer utførlig redegjørelse for de hensyn som gjør seg gjeldende, samt å understreke at vassdragsmyndigheten i nødvendig grad trekkes inn med sin fagkompetanse. Hvis lovens merknader slik som utvalgets, fremhever at en innsigelse fra vassdragsmyndigheten vanligvis bør tas til følge, har departementet ikke miljømessige betenkeligheter med å støtte forslaget.»

Landbruksdepartementetuttaler:

«Landbruksdepartementet mener ut fra det generelle utgangspunktet som er angitt at det bør kunne fastsettes i den enkelte regulerings- eller bebyggelsesplan at planen for visse typer tiltak kan erstatte konsesjonsplikt etter vassdragsloven.»

Justisdepartementethar avgitt følgende vurdering:

«Etter utk § 20 fjerde ledd annet punktum kan det fastsettes i reguleringsplan eller bebyggelsesplan at planen skal ha virkning som konsesjon. Dette kan føre til en fordelaktig administrativ forenkling, særlig der kommunen er delegert forvaltningsmyndighet etter vannressursloven.»

Når det gjelder lovtekniske spørsmål, heter det videre:

«Det fremstår for oss som noe uklart hvorvidt planmyndighetene i forbindelse med slikt planvedtak skal foreta en vurdering etter utk § 23. I og med at planen skal ha samme virkning som konsesjon, antar vi at planmyndighetene bør ha en slik plikt. Dette bør i så fall komme til uttrykk ved en henvisning i § 20 fjerde ledd annet punktum (eventuelt tredje punktum). Også forholdet til utk §§ 24 og 27 bør reguleres nærmere. Når det gjelder § 27 må det også tas stilling til hvilken myndighet som skal ha omgjøringskompetanse, - vassdragsmyndighetene (jf ordlyden i § 27) og/eller kommunen.»

I sitt prinsipale syn har Samferdselsdepartementet påpekt at samordning med plan- og bygningsloven ikke går langt nok og planlegging sammen med behandling etter plan- og bygningsloven bør erstatte konsesjonsbehandling. Det heter i høringsuttalelsen:

«Plan- og bygningsloven er den generelle og sektorovergripende lov om planlegging. Vassdragsloven er en sektorlov på lik linje med f. eks vegloven. Vassdragsloven bør i minst mulig grad være en planleggingslov fordi den ikke har de samme mekanismer til å ivareta helhetshensyn som plan- og bygningsloven. Det bør tilstrebes gjennom lovgivningsarbeid at tiltak som er behandlet og godkjent etter plan- og bygningsloven ikke skal undergis krav om konsesjonsbehandling etter andre lover.

Ved lovendring i 1989 ble det som kjent bestemt at planleggingshjemmelen i vegloven skulle opphøre etter en overgangsperiode på 5 år. Det er liten grad av logikk i at tiltak i vassdrag ikke skal kunne avklares etter bestemmelsene i plan- og bygingsloven når såvidt store og komplekse tiltak som offentlige veganlegg i dag utelukkende blir avklart etter dette regelverket.»

Fra fylkesmennenes fellesuttalelse siteres:

«Med dagens lovverk skal inngrep og andre tiltak i tilknytning til vassdrag, som har konsekvenser for arealbruk, i hovedsak behandles både etter vassdragslovgivningen og plan- og bygningsloven. Dette prinsippet bør også gjelde i forbindelse med ny lov om vassdrag og grunnvann. Fylkesmannen er allikevel enig i at dobbeltbehandling bør unngås når det gjelder tiltak med begrensede virkninger, hvor behandling etter ett av de ovennevnte lovverk vil være tilstrekkelig for å ivareta allmenne og private interesser.

Det forutsettes at vassdragsmyndighetene deltar i behandling av planer etter PBL. I dette ligger at de kan reise innsigelse hvis planen ikke ivaretar de interesser som er knyttet til vassdraget på en tilfredsstillende måte.»

Direktoratet for naturforvaltninguttaler følgende:

«Direktoratet støtter ikke flertallets forslag om at en plan gjør det unødvendig med konsesjon etter vannressursloven. (...)

Fordelen med forslaget er at det vil medføre en forenklet saksbehandling, fremme helhetlige avveininger og stimulere til økt bruk av vassdragsplanlegging. Det er et faktum at ikke alle kommuner har utarbeidet planer etter plan- og bygningsloven. Samtidig er eksisterende planer i ulik grad rettet mot vassdragene. Flertallets forslag kan derfor være et viktig bidrag til at kommunene føler større plikt og nytte av å utarbeide planer som også omfatter vassdragene etter plan- og bygningsloven.

Avgjørende for direktoratets standpunkt er imidlertid bl.a. at vassdragsmyndighetene har en fagkompetanse i vassdragssaker som planmyndighetene ikke nødvendigvis sitter inne med. Vi har også lagt vekt på at vassdragsmyndighetene i større grad, enn planmyndighetene, har anledning til å vurdere det enkelte tiltak gjennom konsesjonsbehandling og eventuelt sette vilkår om hvordan tiltakene skal gjennomføres. Flertallets forslag bygger på flere forutsetninger, bl.a. at myndighetene ikke ser behovet for supplerende konsesjonsvilkår og at planen må konkretisere og stedfeste hvilke vassdragstiltak den skal ha slik virkning for. Direktoratet mener det i praksis vil være vanskelig å vurdere hvorvidt forutsetningene er oppfylt.

Direktoratet foreslår i stedet at det inntas en hjemmel i § 18 slik at det i forskrift eller i det enkelte tilfelle kan gjøres unntak fra vassdragsmyndighetens konsesjonsbehandling for tiltak som må ha tillatelse etter plan- og bygningsloven.»

Det heter i Norges Naturvernforbunds uttalelse:

«At tiltaket er godkjent etter PBL inneber som regel ikkje fritak frå konsesjonsplikt.»

NIVA uttaler som følger:

«NIVA er usikker på om konsesjon etter denne loven bør kunne erstattes av rettslig bindende planer etter PBL. Dersom konsesjon kan gis, eller hindres, i form av bindende planer, vil dette innebære (slik vi oppfatter det) at kommunene kan være avgjørelsesmyndighet i konsesjonssaker. Vi mener konsesjonsmyndighet ikke bør ligge på lavere nivå enn Fylkesmann/fylkeskommune. Dette er spesielt viktig i forhold til vannforekomster hvor tiltak ett sted i vannforekomsten kan få store konsekvenser for områder nedstrøms.»

NVE uttaler følgende:

«Lovutkastet er ikke konkret nok om hvilke saker som kan behandles etter PBL. Man vil dermed få en dobbeltbehandling med uklare forhold mellom de ulike aktører og myndigheter. Flertallets forslag gir etter vår vurdering uryddige og lite faglig og effektiv saksbehandling.

Kommunene vil i mange saker selv være tiltakshaver. Vi setter spørsmålstegn ved om kommunenes egen planlegging vil sette samme krav til vurdering av fordeler/ulemper som angitt etter § 23 og av alternativer som angitt i § 21. Det er derfor uklart om behandling etter PBL vil sikre optimal lokalisering av tiltak og optimal og helhetlig forvaltning av hele vassdraget. En konsesjonsbehandling av et konkret tiltak, framfor en oppbinding av arealer gjennom PBLs system eller reguleringsplan for tiltaket, vil etter vårt syn sikre en bedre vassdragsfaglig vurdering og gi bedre muligheter til å sette vilkår i alle tiltakets faser; utbygging, drift og eventuell nedleggelse.

I tillegg til selv å være tiltakshaver, kan kommunen ha andre roller ved behandling av vassdragstiltak. Ved fastsettelse av næringsfond og andre ytelser vil kommunen være part med økonomiske interesser i tiltaket. Ved behandlingen må det legges vekt på virkninger og totale samfunnshensyn, og ikke hva som kan gi kommunene størst fordeler. Overføring av myndighet til kommunen i form av vetorett eller mulighet til å fatte vedtak, kan føre til uheldige forhold ved fastsettelse av økonomiske kompensasjoner.

(...)

Prinsippet om nærhet til beslutningen er positivt, men det må ikke gå på bekostning av at det foretas en grundig vurdering av konsekvensene og en veiing av fordeler mot ulemper. Erfaringene ved NVEs regionkontorer tilsier at det i dag i liten grad finnes nødvendig vassdragsfaglig kompetanse i kommunene. Sammenlignbare tiltak blir vurdert og behandlet svært ulikt i forskjellige kommuner. Ofte er det kommunenes økonomi som er bestemmende for prioritering av tiltak. Særlig i kommuner med svak økonomi vektlegges hensyn til arbeidsplasser/økonomi sterkere enn sikkerhet, miljø- og kulturinteresser. For eksempel ved vurdering av fiskeoppdrettsanlegg med tilhørende stenging av vassdrag kan verdien av arbeidsplasser veie tyngre enn hensynet til fiskeinteressene oppstrøms, som kan ligge i andre kommuner.

(...)

Dersom deler av vassdragsforvaltningen legges til kommunene, vil dette medføre behov for en omfattende oppbygging av kompetanse innen vassdragforvaltningen innen den enkelte kommune, dersom ordningen skal fungere som forutsatt av flertallet.»

EnFOuttaler følgende :

«..vi er enig med mindretallet i at det gir best sikkerhet for en helhetlig vassdragsforvaltning at alle vassdragstiltak av noen betydning blir konsesjonsbehandlet. Det bør således ikke være slik at en bindende arealplan på visse områder eller for visse tiltak kan tre i stedet for konsesjon.»

Det heter i Advokatforeningensuttalelse:

«I tillegg til mindretallets vurdering understreker Advokatforeningen at forslaget i § 20, 4. ledd, 2. punktum er i strid med det syn vi fremholder under kommentaren til utkastets § 25, 1. ledd - reguleringsplan og direkte ekspropriasjonshjemmel. En reguleringsplan behandler et mangfold av spørsmål og man kan ikke vente at konkrete problemer, nødvendig avveining og vurdering, samt påkrevet interesseovervekt som er påkrevet ved ekspropriasjon i alle tilfeller kan avgjøres under behandlingen av en reguleringsplan.»

10.7.4 Departementets vurdering

Som påpekt i proposisjonens kapittel 9.13.5 om samordning av tillatelser kan det tenkes tilfelle der vassdragsmyndighetens ansvarsområde strekker seg inn på områder hvor det vil være mer naturlig å la planmyndigheten ha avgjørelsesmyndighet. Av den grunn finner departementet det fornuftig å åpne for en viss samordning. Spørsmålet er om flertallets forslag om at en plan skal kunne gis konsesjonsvirkning er den beste løsning.

Hensynet til forenkling er hovedbegrunnelsen for flertallets forslag. Ved å gi en plan konsesjonsvirkning vil man oppnå en reduksjon i antall behandlingsprosesser for enkelte sakstyper. Slik departementet og en rekke høringsinstanser peker på, vil en slik bestemmelse imidlertid kunne skape vanskelige avgrensningsspørsmål, kompetansespørsmål og lovtekniske spørsmål.

Departementet har kommet fram til at det fremfor flertallsforslaget i utk § 20 fjerde ledd annet punktum bør tas inn en hjemmel i § 20 (utk § 18) slik at det i forskrift eller i det enkelte tilfelle kan gjøres unntak fra vassdragsmyndighetens konsesjonsbehandling for tiltak som gis tillatelse i plan. Dette er også behandlet i kapittel 9.13.5 om samordning av tillatelser. Gjennom en slik hjemmel vil man ha mulighet til å redusere antall behandlingsprosesser uten at alle de avgrensningsspørsmål som knytter seg til flertallsforslaget kommer opp.

For det første gjøres det klart at det er vassdragsmyndigheten og ikke planmyndigheten som skal avgjøre om tiltaket trenger konsesjon. Slik flertallsforslaget i utk § 20 er utformet, blir vassdragsmyndighetens rolle for uklar, selv om det er klart at planmyndigheten ikke kan stå fritt til å fatte vedtak om konsesjonsvirkning for alle typer vassdragstiltak som er klarert i plan. En annen fordel ved å overføre bestemmelsen til samordningsbestemmelsen i ny § 20 (utk § 18) er at en plan da ikke får virkning som en konsesjon, men gjør det unødvendig med konsesjon. Dette vil også gjøre det klart at det er plan- og bygningslovens bestemmelser som skal komme til anvendelse overfor vedtaket og ikke vannressursloven. Foruten å innta en ny hjemmel i § 20 gjøres det klart i § 22 at en konsesjon etter vannressursloven ikke kan erstattes av en en rettslig bindende plan, jf mindretallets forslag i utk § 20 tredje ledd første punktum.

Selv om departementet her foreslår en hjemmel i § 20 for samordning mellom vannressursloven og plan- og bygningsloven, tilsier mange av argumentene under høringsrunden en forsiktig bruk av bestemmelsen. Det er særlig hensynet til kompetanse som er viktig, jf NVEs og DNs uttalelse om at det i dag finnes liten vassdragsfaglig kompetanse i kommunene. For tiltak som krever slik kompetanse, bør tiltaket vurderes av vassdragsmyndigheten. Dette kan være nødvendig selv for små tiltak.

En annen måte å overføre myndighet til kommunen på er å åpne for at kommunen i enkelte saker kan være avgjørelsesmyndighet etter vannressursloven. En slik adgang følger av § 64 (utk § 69) hvor det er overlatt til Kongen å fastsette hvem som skal være vassdragsmyndighet. Denne hjemmelen er foreslått av utvalget med tanke på å finne fram til differensierte løsninger på bakgrunn av tiltakets størrelse, formål, art og lokalisering.

En slik løsning vil først og fremst være aktuell i mindre saker og der vassdraget i sin helhet ligger innenfor kommunen. Framfor å la en plan virke som en konsesjon, vil plassering av vassdragsmyndigheten på kommunenivå skape færre rettslige problemer. Her vil kommunen forvalte vannressursloven og det vil være klart at det vil være bestemmelsene om vilkår, bortfall, omgjøring og sanksjoner i denne loven som kommer til anvendelse. I forbindelse med fastsettelse etter § 64 vil det også gjøres klart hvilke tiltak myndigheten omfatter. En slik overføring av myndighet kan skje gradvis i takt med oppbygging av vassdragsfaglig kompetanse i kommunene.

Departementet foreslår i proposisjonens kapittel 11 at særbestemmelsene i utk §§ 32, 33, 34 første ledd og 35 tas ut av lovforslaget, eventuelt tas inn i forskrift. Hvorvidt en plan som gir tillatelse til disse tiltakstypene skal kunne gjøre det unødvendig med konsesjon (uttak av masse, forbygging og lukking av vassdrag) må vurderes i forskrift etter § 20, enten alene eller sammen med forskrift etter § 18. Videre går departementet imot at det i reguleringsplan eller bebyggelsesplan kan bestemmes at det som er fastsatt i planen skal gjelde istedenfor det som følger av reglene om vernede vassdrag, jf flertallsforslaget i utk § 39 annet ledd siste punktum.

Som påpekt i kapittel 9.13.5 antar departementet at både § 20 og § 64 vil kunne gi praktiske bidrag for å sikre unødvendig dobbeltbehandling av en rekke vassdragssaker, og at disse bestemmelsene vil minske behovet for å la en plan virke som en konsesjon.