7 Lovens virkeområde og definisjoner

7.1 Innledning

7.1.1 Saklig virkeområde

Den nye loven vil som sin forgjenger være den alminnelige lov for de vannressurser den omfatter. Vassdragsloven av 1940 har ikke noen alminnelig bestemmelse om hvilke vannressurser den omfatter og hvilke bruksformål den er ment å regulere. Lovens virkefelt fremgår av de enkelte bestemmelser.

Lovens virkefelt må fastsettes med utgangspunkt i lovens formål. Formålet er å sikre en samfunnsmessig forsvarlig bruk og forvaltning av vassdrag og grunnvann. En mer presis avgrensning av lovens virkeområde bør da knytte seg til hva som regnes som vassdrag og hva som regnes som grunnvann. Videre må loven søkes avgrenset mot annen særlovgivning som regulerer særskilte bruksformål og forvaltning, og alminnelig lovgivning som løser generelle rettslige problemstillinger. Et særskilt spørsmål er om vassdragslovens regler om rådigheten i vassdrag og om eiendomsretten i vassdrag bør overføres til en ny lov om eiendomsgrenser.

I fastsettelsen av hva som skal regnes som vassdrag vil det være naturlig å søke å angi positivt hva som ligger i begrepet samtidig som det gjøres negative avgrensninger mot sjø, mot fast mark og eventuelt mot kunstige vannløp og magasiner. Det må videre vurderes om det er noen vassdrag som bør falle utenom det generelle virkeområde på grunn av størrelse eller egenart, og om det er behov for å ha ulike avgrensninger ved anvendelse av ulike bestemmelser i loven.

Det må også tas stilling til hvilke stadier i disponeringen av vannressursene loven skal omfatte og drøftes om det er hensiktsmessig å ha felles regler for alle ferskvannsressurser.

En nærmere drøftelse av det saklige virkeområde følger i kapittel 7.2. til 7.8.

7.1.2 Stedlig virkeområde

Loven gjelder på norsk territorium, med unntak av Svalbard, Jan Mayen og de antarktiske besittelser (bilandene Bouvetøya, Peter I´s øy og dronning Maud Land) hvor det må fastsettes særskilt av Kongen om loven skal gjelde, jf § 4. Det vises til utvalgets nærmere redegjørelse i Vassdragslovutvalgets utredning kapittel 8.8. Det er ikke kommet noen merknader til bestemmelsen i høringsrunden og Olje- og energidepartementet slutter seg til utvalgets synspunkter og forslag til lovtekst. Lovens betydning for grensevassdragene tas opp i kapittel 21.

7.1.3 Lovens anvendelse på eldre tiltak

Vassdragsloven av 1940 har ingen generell bestemmelse om hvorvidt lovens regler gjelder for tiltak som var etablert før den trådte i kraft. Spørsmålet må således bedømmes særskilt for de enkelte bestemmelser i loven. For den nye lovens vedkommende er dette spørsmålet søkt avklart gjennom en egen bestemmelse, jf § 66. En nærmere drøftelse av spørsmålet følger av kapittel 22.

7.1.4 Grunnvann

Vassdragslovutvalget har konkludert med at det ikke er hensiktsmessig å la lovens regler gjelde generelt for grunnvann. Departementet er enig med utvalget i at hovedreglene for grunnvann bør samles i et eget kapittel. På denne måten blir reglene mer synlige. Mange av de reglene som gjelder for vassdrag er dessuten ikke aktuelle å anvende på grunnvann. Den nærmere beskrivelse av hvilke av lovens regler som skal komme til anvendelse på grunnvann tas opp i kapittel 13.

7.2 Hvilke typer vassdrag bør omfattes?

7.2.1 Gjeldende rett

Som nevnt innledningsvis har vassdragsloven av 1940 ikke noen alminnelig bestemmelse om hvilke vannressurser den omfatter. Virkefeltet fremgår av de enkelte bestemmelser. Loven synes å omfatte alt overflatevann - «elver og bekker, innsjøer og andre vass-samlinger» som det heter i V § 1 om eiendomsretten til vassdrag. Flere av bestemmelsene har et snevrere virkefelt enn det loven samlet sett synes å dekke, f eks V § 10 om rådigheten over dammer og små vannsamlinger.

7.2.2 Vassdragslovutvalgets syn

Utvalget ser det som en selvfølge at vannressursloven bør omfatte alle slags vassdrag uten hensyn til størrelse og beliggenhet. Hva loven regner som vassdrag følger av utk § 2. Vassdrag brukes der som betegnelse på «alt rennende eller stillestående overflatevann». Det er foreslått en begrensning når det gjelder vassdrag som bare har vannføring ved sterk nedbør eller snøsmelting, ved at vannløp uten årssikker vannføring bare regnes som vassdrag når det atskiller seg tydelig fra omgivelsene.

Utvalget foreslår i hovedsak regler som gjelder generelt for overflatevann, uten at lovutkastet skiller mellom forskjellige typer vassdrag etter størrelse, beliggenhet, avrenningsforhold osv. Utvalget viser til at lovverket på denne måten blir mer oversiktlig og at man unngår vanskelige avgrensninger mellom forskjellige typer vassdrag. Utvalget peker samtidig på at lovteksten vil gi tilstrekkelig rom for individuelle vurderinger. Det heter i utredningen om dette:

«Når reglene skal anvendes i praksis, kan likevel resultatet bli forskjellig for forskjellige typer vassdrag. Med tanke på reglene om konsesjonsplikt kan et bestemt tiltak være betydningsløst om det utføres i et stort vassdrag - og derfor ikke konsesjonspliktig der - men ha store konsekvenser for et lite vassdrag, og derfor konsesjonspliktig her. På den annen side kan et inngrep som f.eks. senking ha store konsekvenser både for vannhusholdningen og andre brukerinteresser om det utføres i et større vassdrag (innsjø), slik at det utvilsomt bør konsesjonsbehandles. En tilsvarende senking av en liten dam behøver derimot ikke ha slike konsekvenser at det nødvendigvis trenger konsesjonsbehandling.»

De generelle bestemmelsene er av utvalget foreslått supplert med særregler for visse typer vassdrag, f eks vernede vassdrag. Utkastet skiller også i noen sammenhenger mellom vassdrag med og uten årssikker vannføring, jf bestemmelsen om minstevannføring i utvalgets utk § 10 eller bestemmelsen om kantvegetasjon i utk § 11.

7.2.3 Høringsinstansenes syn

Det er kommet kommentarer til hva lovutkastet regner som vassdrag fra Norges Skogeierforbund, NORSKOG, Brukseierforeningenes Fagforum og fylkesmennene i Rogaland, Hordaland, Østfold og Vestfold.

Norges Skogeierforbund og NORSKOG mener avgrensningen av vassdrag er for omfattende og uttaler følgende:

«Vi mener det er unødvendig at alle typer bekker uansett hvor små de er skal defineres som vassdrag. Dette kan føre med seg større ulemper både i praktiseringen av loven og i planleggingssammenheng enn det løser. Vi vil derfor foreslå at bekken eller elva har en viss størrelse på vassføringen eller en viss bredde for å bli definert som vassdrag...»

Fylkesmennene i Rogaland, Hordaland og Østfold har kommentert forslaget om at vassdrag uten årssikker vannføring må skille seg tydelig fra omgivelsene for å omfattes av bestemmelsene.

I uttalelsen fra fylkesmannen i Rogaland (nesten likelydende uttalelsen fra fylkesmannen i Hordaland) heter det:

«Vi vil her peke på at mange viktige flomløp kan vurderes å være vanskelig å skille fra omgivelsene. Inngrep (f.eks. utfyllinger) i slike flomløp vil som oftest ha stor betydning for tilstøtende og motstøtende arealer. Flomløp bør derfor alltid inngå i vassdraget dersom de har vannføring i midlere 30-årsflom eller oftere.»

I uttalelsen fra fylkesmannen i Østfold heter det:

«..Det kommer til uttrykk under kommentarene i kap 33 at det overlates til praksis å ta stilling til hvor markert et vannløp må atskille seg fra omgivelsene for at de skal ansees som vassdrag. Det er ønskelig at det i selve lovteksten eller i forarbeidene blir konkretisert noe nærmere hvilke forhold som må være tilstede for at loven skal gjøres gjeldende. Nedre grense for vannløp kan for eksempel relateres til størrelse på nedbørfelt eller midlere spesifikke avrenning.»

Årssikker vannføring er i Vassdragslovutvalgets utkast definert i § 3 bokstav c. Definisjonen vil ha betydning for hvilke vassdrag som omfattes av loven. I Landbruksdepartementetsuttalelse heter det:

«Definisjonen av årssikker vannføring innebærer at en del bekker i jordbrukslandskapet må behandles etter landbrukslovgivningen dersom tiltak skal undergis kontroll, f.eks. med tanke på regulering av vannuttak og kantvegetasjon. Landbruksdepartementet mener dette kan føre til en hensiktsmessig arbeidsdeling, og at det administrativt bør legges til rette for en slik fordeling i forvaltningen.»

Brukseierforeningenes Fagforum uttaler:

«Utvalget bringer her inn begrepet årssikker vannføring med følgende definisjon: vannføring som ved middeltemperatur over frysepunktet ikke tørker ut av naturlige årsaker oftere enn hvert tiende år i gjennomsnitt. Definisjonen er viktig fordi den er tenkt å ha avgjørende betydning ved vurderingen av minstevannføring i vassdrag som reguleres, overføres eller utbygges, jfr. § 10. Vi synes ikke definisjonen er tilstrekkelig klar, og den gir etter vår mening ingen sikker henvisning til hva slags vassdrag det er tale om. [ . . . ]

Vi reagerer spesielt på utvalgets forutsetning om at det bare er uttørring ved temperatur over frysepunktet som har betydning. Det finnes en rekke mindre vassdrag i høyfjellet som på grunn av snø- og bretilsig har sikker sommervannføring, men som på vinteren kan nærmest fryse («tørke») bort. Vi mener at skal et begrep som årssikker vannføring ha noen mening, f.eks. ved mulig fastsettelse av minstevannføring ved bekkeinntak i fjellet, må også vinterperioden tas i betraktning. [ . . . ]

Det synes etter vår mening å være behov for en nærmere klargjøring av begrepet årssikker vannføring før det kan gå inn i en lovtekst.

En annen sak er hvilken betydning utkastets definisjon har. For alminnelig lavvannføring, som er minstevannføringskriteriet, bestemmes jo ut fra den vannføringen som kan påregnes 350 dager i året i det 7. vannfattigste år av 10. Og alminnelig lavvannføring vil pr. definisjon bli 0 når vannføringen tørker bort (mer enn 15 dager) om vinteren.»

I uttalelsen fra fylkesmannen i Vestfold heter det:

«Det er usikkert hva som ligger i begrepet naturlige årsaker. Vi tolker det slik at uttørkingen ikke har sammenheng med f.eks. uttak av vann eller oppdemming. Dette bør i så fall presiseres i lovteksten». [ . . . ]

7.2.4 Departementets vurdering

Departementet ser det som et lovteknisk viktig fremskritt å klargjøre hva som faller inn under begrepet vassdrag, jf § 2. Dette vil lette tolkningen av mange av lovens bestemmelser og forebygge konflikter. Rettssituasjonen vil bli mer forutsigbar for tiltakshaver og gjøre rettsanvendelsen enklere for vassdragsmyndigheten.

Utvalget foreslår at vannressursloven skal omfatte alle typer vassdrag uten hensyn til størrelse og beliggenhet. Dette er i høringsrunden bare imøtegått av Norges Skogeierforbund og NORSKOG som mener at bekken eller elven bør ha en viss størrelse for å defineres som vassdrag.

Departementet har kommet til at det ofte vil være behov for forvaltningsmessig kontroll også i mindre vassdrag. Departementet ser også praktiske problemer med å fastsette en grense basert på vassdragets størrelse. Angivelse av størrelse måtte vel i så fall samtidig relateres til beliggenhet. Hva som er «stort» og hva som er «lite», måtte vurderes forskjellig ettersom vassdraget ligger i tettstedsnære eller i avsidesliggende områder. Hvorvidt de enkelte bestemmelser kommer til anvendelse vil nesten alltid bero også på andre kriterier. Når det gjelder konsesjonsplikten, vil det f eks være avgjørende hvorvidt allmenne interesser blir berørt.

Selv om ikke vassdragets størrelse i seg selv er relevant, har utvalget foreslått at det alminnelige virkeområde skal knyttes opp til om vassdraget har årssikker vannføring. Dette i seg selv vil innsnevre virkeområdet slik at enkelte mindre vassdrag faller utenom.

Brukseierforeningenes Fagforum peker på som uheldig at ikke også vinterperioden skal telle med i definisjonen av begrepet årssikker vannføring, jf utk § 3 bokstav c. I og med at minstevannføringsbestemmelsen i § 10 er endret, vil kravene i forbindelse med konsesjonspliktige tiltak alltid bli satt etter en konkret vurdering. Bestemmelsen vil derfor kun få betydning for konsesjonsfrie tiltak. Begrepet «vassdrag» brukes mange steder i lovforslaget og definisjonen av «årssikker vannføring» vil ha betydning i relasjon til andre bestemmelser enn minstevannføringsbestemmelsen, f eks bestemmelsene om konsesjonsplikt, om kantvegetasjon og om kvalitetsmål for vassdrag. I forhold til alle disse bestemmelsene synes definisjonen å ha gode grunner for seg. På denne bakgrunn foreslår departementet å opprettholde begrepet og definisjonen.

Departementet vil for øvrig bemerke at begrepet «årssikker vannføring» er tatt inn for å avgrense lovens anvendelse overfor de helt ubetydelige vannløpene, de som ved å tørke helt ut verken har særlig verdi landskapsmessig eller som levested for planter og dyr.

For å fange opp alle vassdrag av betydning er det i Vassdragslovutvalgets utkast foreslått at også vannløp uten årssikker vannføring skal falle inn under begrepet dersom det atskiller seg tydelig fra omgivelsene. Fylkesmennene i Rogaland og Hordaland mener at utfyllinger og andre inngrep i flomløp kan ha såvidt stor betydning for tilstøtende arealer at loven alltid burde gjelde. Departementet finner ikke grunnlag for å utvide hva loven skal regne som vassdrag med slike flomløp nå.

Departementet slutter seg for øvrig til utvalgets synspunkt om at praksis må avklare hvor tydelig et vannløp må skille seg fra omgivelsene for å anses som vassdrag. Det vil etter departementets syn binde for meget opp nå å knytte avgrensningen opp mot størrelse på nedbørfelt eller avrenningsforhold slik fylkesmannen i Østfold har foreslått.

7.3 Kunstige vannløp og vannmagasiner

7.3.1 Gjeldende rett

Vassdragsloven av 1940 har ingen generell angivelse av om den gjelder for kunstige vannmagasiner og vannløp, men reglene for vassdrag må trolig gjelde for en del av dem, jf V § 1. Vassdragsloven har dessuten en rekke bestemmelser som retter seg mot bestemte former for kunstige vannløp. Disse er nærmere beskrevet i utvalgets utredning i kapittel 8.2.3.

7.3.2 Vassdragslovutvalgets syn

Utvalget ser det som et tvilsomt og vanskelig spørsmål i hvilken utstrekning en lov for vassdrag også bør gjelde for kunstige anlagte dammer og vannløp. I utredningen heter det:

«Disse kan være av forskjellig slag: magasiner, bassenger, dammer, kanaler, grøfter, ledninger, rørgater og tunneler. Det er ikke alltid lett å trekke et klart skille mellom dem, f.eks. mellom overvannsledninger og lukkede grøfter, eller mellom åpne grøfter og kanaler. Til dels er skillet uavhengig av den hydrologiske funksjon og beror på språkbruk og formål. Med en overvannsledning tenkes det gjerne på en ledning i tettbygd strøk som tar unna vann fra takflater og asfalterte arealer. En lukket grøft kan enten ha et drenerende steinlag i bunnen, ofte med en fiberduk over for å hindre tiltetting av finmateriale ovenfra, eller perforerte plastrør, som en overvannsledning. Lukkede grøfter brukes gjerne i jordbruket for å bedre fremkommeligheten, mens grøfter i skogbruk som regel er åpne for å redusere anleggskostnadene.»

Vassdragslovutvalget anser det som selvsagt at lovutkastet bør omfatte alle slags inngrep i naturlige vassdrag, f eks etablering av dam eller magasin i vassdraget, utretting av meandrerende (slyngende) vassdrag og forbygging og lukking av vassdrag. Utvalget setter imidlertid spørsmålstegn ved om lovutkastet også bør gjelde for kunstige vannløp og magasiner som etableres utenfor eksisterende vassdrag. Utvalget er kommet til at det ikke er mulig å løse dette ved en generell regel. Det heter videre i kap 8.2.3 i utredningen:

«Løsningen bør delvis bero på hva slags kunstig vannløp eller magasin og hvilke regler det er tale om. Vi foreslår at loven som utgangspunkt skal gjelde generelt for kunstige vannløp - unntatt ledninger og tunneler - hvis de har årssikker vannføring. Det vil bety at anlegg av slike kunstige vannløp - bl.a. kanaler - vil være konsesjonspliktige, og at senere tiltak og anlegg i dem også vil falle inn under reglene om konsesjonsplikt for vassdragstiltak.

For ledninger og tunneler kan det særlig være behov for at lovens regler om erstatningsansvar og tilsyn skal gjelde. På den annen side synes det lite naturlig at anlegg av ledninger skal innfanges av en konsesjonsplikt for vassdragstiltak, dersom vi ser bort fra tilknytningspunktene til et vassdrag og spørsmålene om uttak og tilførsel av vann til vassdraget. Spørsmålene om rådighet over fremmed grunn til anlegg av ledninger og tunneler og om omlegging av ledninger kan reguleres i henholdsvis oreigningsloven og servituttloven.

Grøfter uten årssikker vannføring vil falle utenfor lovens virkeområde etter utk. § 2 første og annet ledd. De fleste grøfter bl.a. i jordbruk og skogbruk har ikke årssikker vannføring, men kan ha stor betydning for grunnvannsnivå og avrenningsforhold samlet sett. Dersom grøfter skulle omfattes av konsesjonsplikten, vil dette imidlertid føre til omfattende detaljregulering av tiltak som hver for seg har liten betydning for grunnvannsnivå og avrenningsforhold. Det kan likevel være behov for en kontroll med tørrlegging av større områder, og vi viser om dette til kap. 24. Spørsmål om å anlegge grøfter over naboeiendommer kan i stedet reguleres gjennom jordskifteloven eller oreigningsloven. Retten til å anlegge grøfter på egen eiendom som kan påvirke forholdene på naboeiendommen, kan løses via prinsippene i granneloven.

På denne bakgrunn foreslår utvalget at det skal være mulig å bringe ledninger, tunneler og kunstige vannløp uten årssikker vannføring inn under lovens regler.

Når det gjelder kunstige vannmagasiner, foreslår vi at loven skal gjelde på vanlig måte dersom de har direkte samband med grunnvannet eller et vassdrag. Dette vil fange opp oppdemmede dammer (magasin) i vassdrag og utgravde dammer med grunnvannstilsig. Om forholdet til brønner viser vi til kap. 31. Vannmagasiner som er isolert fra grunnvann og vassdrag bør falle helt utenfor loven.»

7.3.3 Høringsinstansenes syn

Miljøverndepartementetog fylkesmannen i Østfold går imot forslaget om at kunstige vannmagasiner som ikke står i direkte kontakt med vassdrag og grunnvann skal falle utenom lovens virkeområde.

I Miljøverndepartementets uttalelse heter det:

«Gårdsdammer og brønner som ligger i leire og andre tette masser har ikke alltid direkte kontakt med verken grunnvann eller vannveier. Vi vil imidlertid anta at de fleste gårdsdammer i leirområder under langvarig regnvær vil ha direkte avløp til vassdrag, og at de dermed vil falle innenfor lovens virkeområde. Miljøverndepartementet er opptatt av at inngrep i eller ved gårdsdammer og andre menneskeskapte biotoper blir regulert, fordi slike biotoper kan være av stor betydning for det biologiske mangfoldet, samtidig som de ofte er viktige trekk i kulturlandskapet. Det vil derfor være uheldig hvis slike inngrep faller utenfor lovens virkeområde. Av utvalgets merknader på side 377, 2. spalte fremgår at også utvalget er opptatt av dette. Gårdsdammer uten direkte kontakt med grunnvann eller vannveier, er imidlertid ikke nevnt i § 2 eller i merknadene til denne. Vi ber derfor om at den nye loven blir formulert slik at også gårdsdammer uten direkte kontakt med grunnvann eller vassdrag blir omfattet.»

I høringsuttalelsen fra fylkesmannen i Østfold heter det:

«Vi vil her gjøre oppmerksom på at de fleste gårdsdammer/brønner i Østfold ligger i tette masser (f.eks. leire) uten direkte kontakt med grunnvann eller vannveier. Da gårdsdammer representerer menneskeskapte vannbiotoper av stor betydning for vårt biologiske mangfold, bør de utfra lovens formål falle innenfor dens virkeområde.»

Landbruksdepartementet sier i sin uttalelse:

«Tekniske miljøtiltak i landbruket knytter seg både til vegetasjonssoner langs vassdrag og til opprettelse av rensedammer (dammer som reduserer forurensning i bekker og små elver ved sedimentering og biologisk aktivitet) i eller i tilknytning til bekker og små elver. Vegetasjonssonene er nevnt i utk § 11, men rensedammene er ikke nevnt i forbindelse med lovarbeidet. Etter Landbruksdepartementets syn bør det stilles likeartede krav for slike dammer og andre kunstige dammer i vassdrag, jf utk § 2 annet ledd b. Slik Landbruksdepartementet ser det, bør imidlertid drift av en rekke små rensedammer ivaretas gjennom landbrukslovgivningen, og dermed falle utenfor definisjonen i utk § 2. Landbruksmyndighetene har allerede idag innarbeidet miljøhensyn som legges til grunn ved innvilging av tilskudd til rensedammene og vil kunne innarbeide nødvendige hensyn som følger av den nye vannressursloven som vilkår i forbindelse med disse tilskuddene.»

I fylkesmennenesfellesuttalelse pekes det på behov for en definisjons- og begrepsavklaring. Det heter i uttalelsen:

«Det forutsettes at begrepet dammer skal omfattes av VRL og at brønner og basseng omfattes av plan- og bygningsloven (PBL) § 83. Anlagte dammer skal omfattes av VRL, mens svømmebasseng og cisterne (isolerte vannansamlinger) er nevnt som tilfeller som faller utenfor lovens virkeområde. Brønnlovens bestemmelser har i dag et virkeområde som bl.a omfatter gårdsdammer. I utgangspunktet kan avgrensningen mellom dam og brønn/basseng i VRL og PBL virke utfyllende. Det savnes likevel en klar definisjon og begrepsavklaring, kanskje spesielt i tilknytning til bestemmelsen i PBL. Begrepene dam og basseng brukes også i tilknytning til kraftutbygging og har i denne forbindelse et noe annet innhold.»

Også i enkelte andre uttalelser er det uttrykt tvil om hvilke kunstige vannløp/magasiner som omfattes av lovutkastet og det blir bedt om en nærmere presisering i forbindelse med den endelige utformingen.

7.3.4 Departementets vurdering

Departementet er enig med Vassdragslovutvalget i at det ikke vil være hensiktsmessig å foreta en helt generell avgrensning mot kunstige vannløp og vannmagasiner som etableres utenfor eksisterende vassdrag. Mange av disse vannansamlingene har så store likhetstrekk med naturlige at de bør omfattes av loven. Andre igjen vil være av en slik art at det ut fra lovens formål ikke vil være naturlig å la loven få anvendelse. Løsningen bør derfor avhenge av hvilken type kunstig vannløp/magasin det dreier seg om, og hvilke regler det er snakk om å anvende.

Departementet støtter den lovteknikk som utvalget anvender. Kun kunstige vannløp/magasiner med visse kjennetegn bør falle inn under lovens alminnelige virkeområde. Samtidig kan det i forskrift, jf utk § 2 fjerde ledd bokstav d, bestemmes at hele eller enkelte bestemmelser i loven ikke skal gjelde for visse vannansamlinger som faller innunder virkeområdet, eller omvendt at hele eller enkelte regler skal gjelde for visse vannansamlinger som faller utenfor.

Det er ikke kommet innvendinger i høringsrunden til utvalgets forslag til avgrensning mot kunstige vannløp, jf utk § 2 annet ledd bokstav a. Departementet slutter seg til forslaget når det gjelder det materielle innhold, men foreslår at ordlyden endres fra «andre kunstige vannløp enn...» til «kunstige vannløp unntatt...».

Departementet ser praktiske fordeler ved å ha klare kriterier for når et vannmagasin skal falle inn under loven, jf utk § 2 annet ledd bokstav b. Valget om å la det avgjørende være om magasinet står i direkte samband med grunnvannet eller et vassdrag antas også normalt å føre til rimelige løsninger. Miljøverndepartementet og fylkesmannen i Østfold mener at viktige hensyn tilsier at loven bør gjelde også for kunstige gårdsdammer selv der disse ikke har slik direkte kontakt. Fylkesmannen i Østfold peker på at gårdsdammer i Østfold ofte ligger i tette masser. Det kan synes som om Vassdragslovutvalget har antatt at kunstige dammer etter definisjonen vanligvis vil falle inn under loven fordi de enten har avløp til vassdrag eller står i kontakt med grunnvannet. Av Vassdragslovutvalgets bemerkninger til endring av pbl § 83, jf utk § 74 nr 16, synes i alle fall å fremgå at Vassdragslovutvalget materielt sett har ment at vannressursloven fullt ut skal omfatte dammer. I utvalgets bemerkninger heter det i kapittel 33:

«Det er ikke noen klar grense mellom dammer som går inn under § 83 og dammer som bare fanges opp av vannressursloven. De hensyn som vannressursloven skal ivareta bl.a. hensynet til å ivareta biologisk mangfold - kan gjøre seg like sterkt gjeldende uansett hva slags dam det gjelder. Vi foreslår derfor at § 83 begrenses til å gjelde for bassenger og brønner, og at dammer fullt ut behandles etter vannressursloven.»

Departementet er enig med Miljøverndepartementet og fylkesmannen i Østfold i at mange av lovens bestemmelser også bør gjelde for enkelte gårdsdammer uten kontakt med grunnvann eller vassdrag. Olje- og energidepartementet vil likevel ikke endre lovforslaget slik at gårdsdammer generelt faller inn under begrepet vassdrag. Som det fremgår i merknadene til utk § 2 fjerde ledd bokstav d kan det i forskrift gitt av Kongen tas inn bestemmelser om at loven helt eller delvis skal gjelde for kunstige vannløp eller vannmagasiner. Etter Olje- og energidepartementets syn vil denne hjemmelen kunne sikre at gårdsdammer som representerer viktige biotoper ikke blir utsatt for uheldige inngrep. En slik forskrift kan f eks utformes slik at sentrale bestemmelser får anvendelse på gårdsdammer uten direkte kontakt med det hydrologiske system dersom de representerer viktige levesteder for planter og dyr eller har landskapsmessig betydning.

Olje- og energidepartementet går i kapitlet om forholdet til annen lovgivning imot utvalgets forslag om at dammer skal holdes utenfor pbl § 83, jf utk § 74 nr 16. I og med at ikke alle dammer faller inn under vannressurslovens virkeområde er det ekstra viktig at det kan pålegges sikringstiltak etter pbl § 83. Det vises til nærmere drøftelse av dette spørsmålet i kapittel 23.2.4.

Når det gjelder Landbruksdepartementets bemerkninger om rensedammer kan departementet ikke se avgjørende argumenter for at disse dammene skal holdes utenfor vannressurslovens anvendelsesområde. Som Landbruksdepartementet selv peker på bør det være de samme reglene som gjelder for rensedammene som for andre kunstige dammer. Selv om landbruksmyndighetene teoretisk sett kan ivareta hensynene bak vannressursloven, synes det mest naturlig at vassdragsmyndigheten har dette ansvaret. Det kan også tenkes å være motstrid mellom landbruksinteresser og f eks hensynet til å ivareta biologisk mangfold. Departementet foreslår derfor ingen endringer i forhold til utvalgets forslag på dette punkt, men vil samtidig vise til at lovens anvendelse til en viss grad kan innskrenkes gjennom forskrift.

7.4 Avgrensning mot sjøen

7.4.1 Gjeldende rett

Vassdragsloven av 1940 har ingen klar avgrensning mot sjøen. Hva loven forstår med «vassdrag» fremgår indirekte av lovens § 1, som slår fast at «elver og bekker, innsjøer og andre vass-samlinger tilhører eieren av den grunn de dekker». Som Vassdragslovutvalget presiserer må dette bety at den private eiendomsrett opphører et sted ved elvemunningen. Nøyaktig hvor grensen mellom sjø og vassdrag skal trekkes, er et vanskelig spørsmål, som har vært omtvistet i juridisk teori og som ikke har fått noen entydig løsning i rettspraksis. Vassdragslovutvalget har i kapittel 8.3.3 i utredningen gått nøye inn på de ulike teorier. Problemene med grensedragningen har i praksis særlig oppstått som grensespørsmål mellom forskjellige eierpretendenter. Det er ikke selvsagt at grensen for konsesjonsplikten er den samme.

Dersom det først foretas tiltak eller inngrep i vassdrag, er det på det rene at vassdragsloven også omfatter virkninger i sjøen. I følge utvalget gjelder dette både ved bedømmelsen av om et tiltak er i strid med allmenne eller private interesser og ved avveiingen av om tillatelse til tiltaket likevel kan gis. Utvalget refererer fra en rettsavgjørelse, RG 1988 s. 775 (Nordre Sunnmøre) som legger til grunn at også adgang til etterskjønn omfatter skadevirkninger i sjøen. Departementet slutter seg til utvalgets syn på hva som må antas å være gjeldende rett.

Vassdragslovens generelle virkeområde omfatter altså ikke inngrep og tiltak i sjøen, heller ikke om slike inngrep kan tenkes å få virkninger i vassdrag. Det er etter hvert kommet regler om utnytting av sjøområder også, men denne lovgivningen er som utvalget påpeker uoversiktlig og til dels mangelfull.

7.4.2 Vassdragslovutvalgets syn

I forhold til vannressursloven blir spørsmålet hvor grensen mellom sjø og vassdrag skal trekkes.

Vassdragslovutvalget drøfter hvorvidt grensen bør fastsettes etter en bestemt metergrense etter mønster av Sivillovbokutvalets og lakselovens avgrensninger. Vassdragslovutvalget har i utredningens kapittel 8.3.2 beskrevet de fysiske forhold ved vassdragets utløp i sjøen og finner på dette grunnlag at den generelle grensen mellom vassdrag og sjø bør trekkes på en mer fleksibel måte enn ved en rett linje eller et visst antall meter. Det heter videre om spørsmålet i utredningen kapittel 8.3.6:

«Loven bør utformes slik at den ikke avskjærer muligheten til å regulere tiltak i sjøen som kan berøre vassdraget i vesentlig grad. En fast metergrense etter mønster av lakseloven er derfor uheldig.

Grensen bør trekkes på en måte som inkluderer deltaplattformen. Utvalget foreslår derfor at vannområder med en bunnformasjon som er preget av tilløp av ferskvann regnes som vassdrag. Brinken mot havet, det vil si der deltaplattformen slutter og går over til en bratt skråning, vil være grensen for vassdraget mot havet. Denne brinken ligger vanligvis på maksimalt 2-3 meters dyp ved midlere havvannstand. Avgrensningen skulle derfor neppe by på problemer i forhold til gjeldende rett vedrørende strandeiernes rett til å utnytte sjøområder.

Lovutkastet vil ikke uten videre fange opp bygging av en molo på tvers av elvemunningen utenfor deltaområdet eller marbakken, eller en oppfylling et slikt sted. Slike tiltak kan nok indirekte påvirke bunnforholdene i vassdraget og deltaplattformen. Lovutkastet gir da en viss adgang til å innkalle slike tiltak til konsesjonsbehandling, jfr. utk. § 8 annet ledd. Vurderingen av eventuelle skadelige virkninger slike tiltak kan ha i forhold til vassdrag kan også foretas i forbindelse med behandling etter plan- og bygningsloven.

Utvalget foreslår også en hjemmel for Kongen til å fastsette grensen mellom sjø og vassdrag i tvilstilfelle, og til å gjøre loven gjeldende for poller m.v. som det er rimelig å likestille med vassdrag. Slike bestemmelser vil få betydning bl.a. for konsesjonsplikten og vassdragsmyndighetens adgang til å føre tilsyn, men ikke for spørsmålet om eiendomsgrenser i sjø. Lovutkastets regler om grunneierens rådighet i vassdrag vil gjelde helt ut til eiendomsgrensen mot sjø, uansett Kongens bestemmelse etter lovutkastet.

Lovutkastet tar ikke sikte på tiltak i sjøen ellers. Konsesjonsplikten etter loven omfatter likevel vassdragstiltak som kan medføre skade og ulempe i sjøen, jfr. utk. § 8.»

7.4.3 Høringsinstansenes syn

Det er kommet kommentarer til den foreslåtte avgrensning mot sjøen fra Direktoratet for Naturforvaltning, Miljøverndepartementet, Fiskeridepartementet, Brukseierforeningenes Fagforum og fylkesmennene i Hordaland og Finnmark.

Det heter i Direktoratet for naturforvaltning sin uttalelse:

Hvor grensen mellom sjø og vassdrag vil gå etter § 2, tredje ledd bokstav b er uklart. Formuleringen «bunnen preget av tilløp av ferskvann» kan lett forstås som at bunnen skal være preget av bunnsubstrat (herunder at avleiring av fine sedimenter preger bunnen) eller at området er preget av brakkvann. En slik forståelse av bestemmelsen vil innebære en helt annen grense mellom sjø og vassdrag enn hva merknadene til bestemmelsen tyder på. For å klargjøre grensen mellom sjø og vassdrag foreslår vi at bokstav b erstattes av følgende formulering:

«bunntopografien er tydelig preget av utstrømming av vann fra vassdraget.»

Miljøverndepartementet mener at DNs forslag vil virke innskrenkende. Det heter i uttalelsen:

«DN har i sin uttalelse på s. 4 om § 2 foreslått en annen formulering av § 2,3 ledd bokstav b) fordi de mener formuleringen kan skape uklarhet. Slik vi ser det kan DN's forslag til formulering virke innsnevrende ved at områder der bunnformasjonen for tiden ikke er tydelig preget av utstrømming av vann fra vassdraget da ikke vil fanges opp. Som utvalget, mener departementet at det er viktig at hele deltaflaten ved utløp av vassdrag i sjø inkluderes i V's virkeområde. Dette dynamiske aspektet ved utløp av vassdrag i sjøen, fanges etter vårt syn ikke opp i tilstrekkelig grad dersom DN's forslag følges. For å gjøre det helt klart at også områder som ikke er preget av bunnsubstrat eller brakkvann kan anses å være preget av «tilløp av ferskvann», ber vi om at dette klargjøres i merknadene til bestemmelsen.»

Miljøverndepartementet og DN er opptatt av at det skjer en samordning slik at den foreslåtte hjemmelen for Kongen til å fastsette grensen mellom vassdrag og sjø samordnes med tilsvarende regler i andre lover.

Det heter i Miljøverndepartementets uttalelse om dette:

«Når det gjelder Kongens adgang til å fastsette hvor grensen mot sjøen etter 3. ledd går, kan det slik DN påpeker lede til forvirring dersom det fastsettes ulike grenser mot sjø etter V og lakseloven. Det bør derfor tilstrebes likest mulig grenser, selv om ulike hensyn kan gjøre seg gjeldende som premisser for grensefastsettelsen og således selvsagt medføre behov for forskjellige grenser i enkelte tilfeller»

Det heter i Fiskeridepartementets uttalelse:

«Vi har merket oss at utvalget i § 2 foreslår at loven gjelder mot sjøen sålangt

1. vassdraget med midlere vannføring ligger over havets nivå ved alminnelig lavvannstand ; eller

2. bunnen er preget av tilløp av ferskvann

Fiskeridepartementet har ikke innvendinger mot dette forslaget til avgrensning.

Vi har også merket oss forslaget om at det kan bestemmes at den foreslåtte lov får anvendelse i vannområder på sjønivå (poller m.v) ut fra vannets saltholdighet og naturlige funksjon. Dette betyr at en vil kunne få tilfeller der vannressursloven gjelder helt ned i sjøen.»

Fylkesmennene i Hordaland og Finnmark synes det er positivt at lovforslaget søker å klargjøre avgrensningen mot sjø.

I uttalelsen fra Brukseierforeningenes Fagforum heter det:

«Ad. § 2, fjerde ledd, pkt c

Vi er i tvil om hva som egentlig menes uttrykt med «vannets naturlige funksjon» og om dette sier noe i denne forbindelse. Vi er også i tvil om man uten nærmere undersøkelse av de angjeldende tilfellene, skal stille «saltholdighet» opp som et hovedkriterium. Vi foreslår at det settes punktum etter «...fall til havet».»

7.4.4 Departementets vurdering

Departementet er enig med Vassdragslovutvalget i at mandatet ikke gir rom for å gjennomgå gjeldende lovgivning med tanke på om en ny lov også bør gjelde for sjøområder generelt. I stedet er det nødvendig å fastsette en hensiktsmessig grense mellom vassdrag og sjø. Departementet er enig med utvalget i at det er en bedre løsning å ha regler som refererer seg til vannets og bunnens egenskaper og kjennetegn, fremfor en fast metergrense. Det viktige må etter departementets syn være å finne en grense som i størst mulig grad bringer tiltak som antas å berøre vassdrag i vesentlig grad innunder lovens virkeområde.

Miljøverndepartementet og Direktoratet for naturforvaltning ber om at fastsettelsen av grensen mellom vassdrag og sjø etter henholdsvis vannressursloven og lakseloven i størst mulig grad samordnes. Departementet er enig i at «en grense» lovteknisk sett vil skape minst rom for misforståelser. Spørsmålet er imidlertid om det er hensiktsmessig å fastsette en slik felles grense og om det i det hele tatt er mulig ut fra det foreslåtte lovgrunnlag. Den foreslåtte hjemmelen for Kongen til å fastsette grensen mot sjø etter utk § 2 fjerde ledd bokstav b er gitt for å avklare grensen mot sjø i tvilstilfelle, dvs innenfor rammen av den definisjon og avgrensning som følger av henholdsvis første og tredje ledd. Grensen skal i utgangspunktet fastsettes ut fra objektive kriterier uavhengig av om en annen fastsettelse i et enkelt tilfelle ville ha tjent lovens formål bedre. Dette er for å sikre en etter departementets syn nødvendig forutsigbarhet. Departementet antar at fastsettelsen av grensen etter lakseloven ikke alltid kan og bør fastsettes etter de samme kriterier. På dette grunnlag vil departementet heller ikke foreslå å ta i bruk noen konkrete virkemidler for å få til en slik samordning.

I samsvar med Miljøverndepartementets anmodning vil det i merknadene til bestemmelsen gjøres klart at det i bedømmelsen av om et område er preget av «tilløp av ferskvann» kan tas hensyn til andre forhold enn påvirkning av brakkvann og bunnsubstrat.

Når det gjelder hjemmelen for å utvide virkeområde til også å gjelde poller og andre innelukkede vannområder, er departementet enig med Brukseierforeningenes Fagforum i at presiseringen «vannets naturlige funksjon» ikke umiddelbart gir noen klarhet i om slike innelukkede områder kan falle inn under loven. Departementet kan heller ikke se at saltholdigheten bør være avgjørende. Departementet foreslår at disse formuleringene tas ut og at punktum settes etter «når det er rimelig å likestille dem med vassdrag». At saltholdighet og naturlig funksjon kan være momenter ved fastsetting av om slike vannansamlinger skal omfattes av loven tas i stedet inn i merknadene til bestemmelsen.

7.5 Avgrensning mot nedbørfeltet

7.5.1 Innledning

I hvilken grad lovens alminnelige virkeområde bør omfatte mer enn tiltak i selve vannstrengen, må også vurderes ut fra mulighetene som annen lovgivning gir for å regulere ulike forhold i vassdrag. Man kan si at behovet for regler kan knytte seg både til tiltaksstedet og til påvirkningsstedet. Utgangspunkt for virkeområdet knytter seg naturlig til begrepet vassdrag. Det er derfor viktig hvorledes dette begrepet defineres. Det er videre nødvendig å ta stilling til om det er behov for å la enkelte bestemmelser virke også utenfor dette definerte området.

7.5.2 Gjeldende rett

Vassdragsloven av 1940 har ingen regel om lovens virkeområde, slik at dette beror på de enkelte bestemmelsene i loven. For konsesjonsplikten etter V §§ 104-105 beror avgrensningen på hvordan begrepet «vassdragstiltak» skal fortolkes. Dette er antagelig, som også Vassdragslovutvalget peker på, begrenset til inngrep i nær tilknytning til vassdraget. Vassdragsloven har imidlertid også regler om tiltak i nedbørfeltet som viser at virkeområdet i enkelte tilfelle går videre.

7.5.3 Vassdragslovutvalgets syn

Vassdragslovutvalget peker på at det ut fra en ren ressursorientering kan virke nærliggende å la loven omfatte alle tiltak som enkeltvis eller samlet kan innvirke på forholdene i vassdraget. Utvalget peker imidlertid på at arealplanlegging etter reglene i plan- og bygningsloven ofte kan være et vel så egnet virkemiddel, f eks der tiltak i nedbørfeltet ikke enkeltvis, men samlet virker inn på vassdraget. Etter utvalgets syn taler også hensynet til brukerne mot å gjøre en lov for vassdrag gjeldende for tiltak som ikke har noen umiddelbar forbindelse med vassdragene. Det heter i utredningen kapittel 8.4.4:

«Utvalget anser det på denne bakgrunn klart at vannressursloven ikke kan gjøres gjeldende for all virksomhet i nedbørfeltet. På den annen side kan visse tiltak i nedbørfeltet ha så stor betydning for forholdene i vassdraget at de bør kunne trekkes inn under loven. Den nærmere avgrensning byr imidlertid på problemer, og det er ikke gitt at den kan være ens for alle bestemmelser i loven.»

Utvalget tar utgangspunkt i at loven skal omfatte det vanndekte området, men peker på at dette varierer med vannføring og årstid. Etter utvalgets syn er det vanndekte området således dårlig egnet til å avgrense lovens alminnelige virkeområde. Utvalget mener at området, opp til høyeste vanlige flomvannstand referert til den høyeste vannstand som erfaringsmessig inntreffer i løpet av ti år, bør falle inn under loven.

Utvalget har også vurdert om lovens virkeområde bør omfatte et visst belte av fast mark omkring vassdraget, men fant at en slik regel kunne virke nokså tilfeldig, kompliserende og mindre egnet enn plan- og bygningsloven til å styre utviklingen, se utvalgets nærmere redegjørelse under kapittel 8.4.4.

På denne bakgrunn er utvalget blitt stående ved å fastholde høyeste vanlige flomvannstand som den alminnelige ramme for lovens virkeområde. Det heter videre:

«Skulle loven gjelde generelt for alle tiltak i nedbørfeltet som kan påvirke vassdraget, ville det skape for stor usikkerhet og uklarhet fra brukersynspunkt. Sammenhengen mellom vassdrag og nedbørfelt tilsier likevel at enkelte regler gjøres gjeldende for nedbørfeltet eller en avgrenset del av det.»

Utvalget foreslår at vassdragsmyndigheten bør ha adgang til å innkalle tiltak i nedbørfeltet som kan påvirke vassdraget til konsesjonsbehandling etter loven, jf utk § 8 annet ledd. Det heter i utredningen om dette:

«Forutsetningen er her et mer kvalifisert krav til tiltakets virkninger enn det som vil utløse konsesjonsplikt for tiltak i vassdraget. Vi foreslår denne hjemmelen knyttet til tiltak som kan ha «påtakelige virkninger» for vassdraget, og at hjemmelen kan brukes både i det enkelte tilfelle og til å gi forskrift.»

7.5.4 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser har synspunkter på utkastets forslag om at begrepet vassdrag skal omfatte området inntil høyeste vanlige flomvannstand. Flere instanser foreslår imidlertid at definisjonen av «høyeste vanlige flomvannstand» relateres til en større flom. Det er kommet kommentarer til denne avgrensningen fra NVE, Miljøverndepartementet og fylkesmennene i Rogaland, Hedmark, Sogn og Fjordane og Telemark.

Det heter i NVEsuttalelse:

«For å ta tilstrekkelig hensyn til sikkerhet og virkninger i vassdraget bør definisjonen av vassdrag dekke området opp til 30 års flom. Dette må ses i sammenheng med konsesjonsplikten i § 8. NVE har eksempler på at plan- og bygningsmyndighetene ikke har tatt hensyn til flomfaren ved reguleringsplaner til boligformål osv. Det gir selvfølgelig uheldige konsekvenser, såvel sikkerhetsmessige som risiko for skader på privat eiendom - kjellere etc.-. Vi ønsker derfor at vassdragsmyndigheten kan vektlegge vassdragstekniske vurderinger utover 10 års flommen. Dette vil også innebære en langt bedre harmonisering med § 8. § 8 pålegger vassdragsmyndigheten å vurdere skader inn på land ved vurderingen av vassdragstiltak, det er også fornuftig at vassdragsmyndigheten kan stoppe prosjekter iverksatt av andre myndigheter på land når vassdraget med en viss sannsynlighet kan påføre det planlagte prosjektet skader. Vurderingen er avhengig av et konkret skjønn. Det vil alltid være en viss usikkerhet knyttet til fastsettelsen av det areal som dekkes av en flom med et bestemt gjentaksintervall (f.eks. 30 års flom)»

Fylkesmennene i Rogaland, Hedmark, Sogn og Fjordane og Telemark mener at definisjonen av høyeste vanlige flomvannstand bør knyttes til en større flom enn den som kan påregnes i gjennomsnitt hvert 10 år. Fylkesmannen i Telemark anbefaler å legge 30-50 årsflommen til grunn. De øvrige fylkesmennene anbefaler å legge 30 årsflommen til grunn. Begrunnelsen er at man bør være mer varsom med å ta i bruk vassdragsnære områder til utbyggingsformål. Dette vil kunne hindre flomskader og etterfølgende skadelige inngrep som forbygginger, sikrings- og senkingsarbeid.

Miljøverndepartementet for sin del mener at utvalgets forslag er et godt kompromiss. Det heter i uttalelsen:

«Spørsmålet om lovens avgrensning mot fast mark er grundig vurdert av utvalget, og etter Miljøverndepartementets mening er utvalgets forslag om at høyeste vanlige flomvannstand bør være den alminnelige ramme for lovens virkeområde, et godt kompromiss. Flomløp og flomutsatte arealer er i betydelig grad gjenstand for inngrep (utfyllinger, bebyggelse etc.) og mye kunne etter Miljøverndepartementets mening, derfor tale for å gå lenger når det gjelder å inkludere slike områder i lovens virkeområde. Det er imidlertid viktig å hindre unødig overlapping mellom Vannressursloven og Plan- og bygningsloven og utfordringene med hensyn til inngrep i flomutsatte arealer må derfor etter Miljøverndepartementets mening i første rekke møtes med bedre informasjon til kommunene.»

7.5.5 Departementets vurdering

De instanser som foreslår at begrepet «vassdrag» skal dekke et større område enn 10-årsflommen, begrunner dette med at vassdragsmyndigheten sitter inne med en vassdragsteknisk kompetanse som er viktig for vurderingen av arealbruken langs vassdrag. Det er særlig utnyttelsen av flomutsatte arealer som nevnes i denne sammenheng.

Hvor grensen skal gå mot fast mark må etter departementets syn i stor grad drøftes i lys av lovens formål. NVE legger i sin uttalelse sterk vekt på at plan- og bygningsmyndighetene ikke har tatt tilstrekkelig hensyn til flomfaren ved regulering til f eks boligformål og at dette har medført skade på privat eiendom.

I formålsbestemmelsen heter det at loven har til formål å «sikre en samfunnsmessig forsvarlig bruk og forvaltning av vassdrag». En vid tolkning av formålet skulle således dekke også hensynet til sikring av boligområder - innenfor det området som defineres som vassdrag - mot skade ved f eks flom. Departementet mener det først og fremst må være hensynet til virkninger i vassdraget, og ikke virkninger fra vassdraget som dekkes av lovens formålsbestemmelse. Dette må få betydning for angivelsen av lovens virkeområde og også legges til grunn ved utformingen av reglene om konsesjonsplikt. I likhet med utvalget mener Olje- og energidepartementet at vurdering av sikring av tiltak på fast mark mot risiko for flom først og fremst bør ivaretas gjennom plan- og bygningsloven.

Konsesjonsplikten bør som utvalget foreslår også omfatte tiltak i nedbørfeltet som kan ha påtakelige virkninger i vassdraget. Departementet foreslår enkelte mindre endringer i forhold til utvalgets foreslåtte regler om konsesjonsplikt i forhold til lokalisering av virkninger. For nærmere drøftelse av disse spørsmål vises til kapittel 9.2.

Departementet er enig med Vassdragslovutvalget i at det er lite hensiktsmessig å knytte avgrensningen mot nedbørfeltet til en gitt metergrense. Etter departementets syn er valget av avgrensning ut fra vanndekt område under flom med et visst gjentaksintervall en bedre løsning. Når det gjelder valg av gjentaksintervall finner departementet at 30-årsflommen enkelte steder vil dekke for store arealer. Som påpekt av Miljøverndepartementet er spørsmålet om avgrensning mot fast mark grundig vurdert i utredningen og løsningen er balansert med tanke på å unngå unødig overlapping med plan- og bygningsloven. Det bør i denne sammenheng også nevnes adgangen etter utk § 8 annet ledd til å innkalle tiltak utenfor vassdraget med virkninger i vassdraget til konsesjonsbehandling. Dette reduserer behovet for en vid definisjon av vassdrag. Departementet støtter derfor utvalgets forslag på dette punkt.

Når det gjelder kunnskap om hydrologiske forhold som kan ha betydning for arealbruksplanlegging utenfor vassdraget, vil det etter departementets syn være naturlig med et nært samarbeid mellom planmyndighet og vassdragsmyndighet. Som Miljøverndepartementet påpeker vil informasjon fra vassdragsmyndigheten til kommunene være et viktig virkemiddel for å sikre en forsvarlig kommunal forvaltning. En slik kontakt må i stor grad være planmyndighetens ansvar med tanke på å få gjennomført en tilstrekkelig utredning av konsekvenser. NVEs retningslinjer for arealplanlegging i flomutsatte områder, herunder flomsonekartverket, bør vurderes innarbeidet i forskrifter til plan- og bygningslovens areal- og byggesaksbestemmelser.

7.6 Formål og bruk som omfattes av lovforslaget

7.6.1 Innledning

I departementets forslag til formålsbestemmelse heter det at loven har til formål å sikre en samfunnsmessig forsvarlig bruk og forvaltning av vassdrag og grunnvann. Dette omfatter i utgangspunktet all virksomhet i vassdrag. Ulike former for aktivitet som kan utøves i vassdrag er imidlertid ofte regulert også i annen lovgivning. Det er viktig å avgrense loven slik at et og samme forhold i minst mulig grad reguleres gjennom flere lover. Det er således viktig å avgrense loven både mot annen særlovgivning og mot alminnelig lovgivning.

Gjeldende rett er uklar på dette området. Vassdragsloven av 1940 har ingen særskilt bestemmelse om hvilke formål og hvilken bruk den gjelder.

I denne forbindelse er det nødvendig å drøfte begrepet vassdragstiltak. Dette begrepet er i stor grad med på å angi lovens rekkevidde.

7.6.2 Vassdragstiltak

7.6.2.1 Vassdragslovutvalgets syn

I motsetning til i gjeldende vassdragslov har utvalget foreslått å definere begrepet i loven, jf utk § 3 a.

Anvendelsen av de mest vesentlige bestemmelsene i lovutkastet er knyttet til begrepet «vassdragstiltak». Utvalget har i sitt forslag til definisjon avgrenset begrepet gjennom tre kriterier; tiltak, stedet for tiltaket og virkningene av tiltaket. De viktigste formene for påvirkning som faller utenom er naturbegivenheter, tiltak utenfor vassdraget, vanlig ferdsel, bading og forurensning etter forurensningsloven.

7.6.2.2 Høringsinstansenes syn

Mange av høringsinstansene har kommentarer til definisjonen av «vassdragstiltak».

Det heter i Miljøverndepartementets uttalelse:

«Også tiltak i vassdrag som påvirker eller endrer bunnforholdene, flora og fauna i og langs vannveiene bør omfattes av definisjonen av vassdragstiltak og dermed av loven. Vi foreslår derfor i likhet med DN at § 3, første ledd bokstav a) endres slik at den vil lyde:

«vassdragstiltak: vassdragsanlegg og alle andre tiltak i vassdraget som etter sin art er egnet til å påvirke vannføringen, vannstanden, vassdragets leie eller strømmens retning og hastighet eller de fysiske og kjemiske forholdene i vassdraget på annen måte enn ved forurensning.»

Videre vil vi påpeke at § 3 første ledd bokstav a) omfatter en lang rekke tekniske tiltak for kultivering av fiske som også reguleres av lakseloven. For å hindre en uhensiktsmessig overlapping mellom de to lovene, forutsetter vi at spørsmålet om hvilken lov som skal få anvendelse på slike tekniske tiltak, løses gjennom en forskrift etter § 18.»

Også fylkesmannen i Østfold synes at definisjonen av vassdragstiltak favner for snevert. Det heter i hans uttalelse:

«Definisjonen av vassdragstiltak bør også innbefatte vassdragsanlegg eller andre tiltak som påvirker organismelivet i og langs vannveien.»

Landbruksdepartementet finner definisjonene i Vassdragslovutvalgets forslag § 3 hensiktsmessige, men peker på at det på et punkt kan være vanskelig for en alminnelig opplyst bruker av loven å holde rede på når en i praksis befinner seg innenfor eller utenfor lovens virkeområde. Det heter i uttalelsen:

«Et eksempel hentet fra landbruket kan være flatehogst som skjer et stykke fra vassdraget. Slik hogst kan føre til økt avrenning som igjen kan medvirke til endringer i den kjemiske vannkvaliteten. Landbruksdepartementet mener det framgår av merknadene til hva som er et vassdragstiltak at dette er endringer som fanges opp av forurensningslovens regelsett, ikke reglene i vannressursloven. Konklusjonen er imidlertid ikke lett å lese seg til. Departementet ber om at dette gjøres klarere i den odelstingsproposisjonen som skal fremmes.»

Statens helsetilsyn sier i sin uttalelse at vannuttak for produksjon av drikkevann må inngå i definisjonen av vassdragstiltak.

I uttalelsen fra fylkesmannen i Telemark heter det:

«Bokstav b, burde inkludere luftledninger over vann da dette utgjør en stor og viktig «inngrepsgruppe» i vassdragene og burde behandles på lik linje med anlegg som bruer, gjerder, dammer, lenser osv.»

7.6.2.3 Departementets vurdering

Miljøverndepartementet ber om at definisjonen endres til også å omfatte tiltak som er egnet til å påvirke de fysiske og kjemiske forholdene i vassdraget, slik at det ikke bare refereres til vannkvaliteten. Også fylkesmannen i Østfold er opptatt av at definisjonen innbefatter tiltak som påvirker organismelivet.

Departementet antar at tiltak som påvirker eller endrer bunnforholdene eller flora og fauna i og langs vassdraget som oftest vil falle innunder begrepet, som vassdragsanlegg, eller fordi det samtidig påvirker vannføringen, vannstanden, vassdragets leie eller strømmens retning og hastighet. For øvrig vil den foreslåtte regelen om kantvegetasjon bidra til å sikre flora og fauna i og langs vassdraget. Det samme gjelder bestemmelsen om vassdragsmyndighetens adgang til å fastsette kvalitetsmål, f eks for å sikre bestemte krav til artsforekomst i vassdraget. Departementet kan derfor ikke se at det er behov for noen ytterligere utvidelse av begrepet slik disse høringsinstansene foreslår.

Flatehogst utenfor vassdraget er ikke et vassdragstiltak. Utvalget har imidlertid foreslått at konsesjonsbestemmelsene skal kunne anvendes også på tiltak utenfor vassdraget dersom disse kan ha påtagelige virkninger for et vassdrag, jf utk § 8 annet ledd. Dersom dette anses å være tilfelle, gjenstår slik Landbruksdepartementet påpeker å vurdere om påvirkningen av vassdraget må regnes som forurensning. I så fall vil ikke vannressursloven komme til anvendelse. Påvirkning som faller utenfor denne definisjonen vil slik loven er bygget opp automatisk falle inn under vannressursloven, «egnet til å påvirke.....på annen måte enn ved forurensning». Det er også mulig at avrenningen vil falle inn under begge lover. Den nærmere avgrensning mot påvirkning som må regnes som forurensning følger av departementets bemerkninger i kapittel 23.7 om forholdet til annen lovgivning.

Når det gjelder Helsetilsynets anmodning om at vannuttak for produksjon av drikkevann må inngå i definisjonen av vassdragstiltak, vil departementet bemerke at kriteriene i definisjonsbestemmelsen normalt vil medføre at slike tiltak omfattes. Normalt vil slike uttak også være avhengig av innretninger som faller inn under definisjonen av vassdragsanlegg som igjen omfattes av begrepet vassdragstiltak.

Olje- og energidepartementet er enig med Miljøverndepartementet i at den nærmere avgrensning mellom vannressursloven og lakseloven når det gjelder hvilken lov som skal anvendes på tekniske tiltak for kultivering av fiske, må reguleres gjennom forskrift, jf ny § 20.

Olje- og energidepartementet går ikke inn for at luftledninger omfattes av begrepet «vassdragsanlegg». Dersom dette syn skulle legges til grunn ville loven etter departementets syn favne for vidt. Vassdragsanlegg faller innenfor definisjonen av vassdragstiltak som igjen utløser konsesjonsplikt etter vannressursloven. I og med at slike ledninger også skal vurderes etter energiloven, går departementet inn for utvalgets forslag om at slike ledninger holdes utenfor vannressurslovens anvendelsesområde.

7.7 Eiendomsgrenser i vassdrag

Olje- og energidepartementet er enig med Vassdragslovutvalget i at eiendomsgrenser i vassdrag bør følge av ny lov om eiendomsgrenser. Hvilken rådighet som kan utøves innenfor de grenser som utgjør eiendomsgrensene vil imidlertid i stor grad bero på vannressurslovens regler, jf f eks § 8 (om konsesjonsplikt), § 13 (om grunneiers rådighet), § 15 (supplerende regler om grunneiers vannuttak) og § 16 (om allmennhetens rådighet).

7.8 Hvilke interesser skal loven ivareta?

7.8.1 Valg av terminologi, allmenne og private interesser contra vassdragets naturlige funksjon og aktuell utnytting

7.8.1.1 Innledning

Mange av dissensene i utvalgets lovforslag bygger på uenighet om valg av begrepsbruk. Et flertall går inn for å nytte begrepene «allmenne og private interesser», mens et mindretall går inn for «vassdragets naturlige funksjon og aktuell utnytting».

Dissensen kommer til uttrykk i en rekke av lovutkastets bestemmelser; § 5 (forvalteransvar og aktsomhetsplikt), § 7 (tilføring av vann), § 8 (konsesjonspliktige tiltak), § 23 (kriterier for konsesjon), § 24 (vilkår for konsesjon), § 27 (omgjøring av konsesjoner), § 46 (adgang til å nedlegge vassdragsanlegg).

7.8.1.2 Gjeldende rett

Begrepene «allmenne og private interesser» er sentrale begreper i gjeldende rett som er behandlet av utvalget i kapittel 9.4.

Som det framgår her under henvisning til forarbeider, rettspraksis og juridisk teori favner begrepet vidt og omfatter blant annet vitenskap, kultur, naturvern, friluftsliv, landskap, fugletrekk, fisk, næringsliv, lokalsamfunn, jordvern, reindrift mv. Begrepet har en klar kjerne mens yttergrensene er vage. Rent individuelle interesser faller utenfor, i det minste om de er knyttet til subjektive rettigheter med en identifiserbar rettighetshaver. Som utvalget påpeker i kapittel 9.4.2 har det vært innfortolket ulike forståelser av begrepet selv innenfor en og samme lov. Begrepet har eksistert lenge og har fungert som en rettslig standard der innholdet har blitt endret i takt med samfunnets utvikling.

Begrepet allmenne interesser antas ikke å skille seg vesentlig fra begrepet allmenne hensyn, jf Rt 1993 s 278 hvor Høyesterett bruker disse begrepene om hverandre.

7.8.1.3 Vassdragslovutvalgets syn

Flertallet ønsker å holde fast ved begrepene allmenne og private interesser, som er forankret i tidligere lovgivning, konsesjonsvilkår og rettspraksis. Flertallet finner det uheldig å introdusere nye begreper - vassdragets naturlige funksjon og aktuell utnytting - som ikke virker klargjørende i denne sammenheng. Formuleringen vassdragets naturlige funksjon er i følge flertallet uheldig fordi den kan gi inntrykk av å referere seg til den opprinnelige naturtilstanden i vassdraget. Det hevdes også at begrepet aktuell utnytting kan skape uklarhet i forhold til gjeldende ekspropriasjonsrettslige regler om ekspropriasjonserstatning. Flertallet ønsker å beholde den hevdvunne terminologien, som også benyttes i vassdragsreguleringsloven. Det er ifølge flertallet også en fordel at begrepet allmenne interesser er fleksibelt og åpner for utviklingsmuligheter med hensyn til begrepets innhold. Under disse forutsetninger finner flertallet ikke grunnlag for å foreta noen nærmere avgrensning av begrepets innhold.

Mindretallet mener at begrepene vassdragets naturlige funksjon og aktuell utnytting er mer presist og bedre i samsvar med dagens fokus på sondringen mellom naturgrunnlag og bruk. Begrepet «vassdragets naturlige funksjon» foreslås av mindretallet definert i § 3 e som;

«vassdragets betydning for avløp av overflatevann, for regulering av grunnvannsnivået, for planter og dyr, for transport av løsmasser, og for lokalklima, landskap og kulturminner.»

I følge merknadene til bestemmelsen dekker begrepet de naturlige forhold i vassdraget. Begrepet omfatter derimot ikke menneskelig bruk av vassdraget, men dekker det naturgrunnlag som kan være en forutsetning for menneskelig bruk.

Begrepet «aktuell utnytting» foreslås av mindretallet definert i § 3 f som:

«lovlig og påregnelig utnytting som det er reelt grunnlag for etter forholdene på stedet»

I følge merknadene til bestemmelsen omfatter begrepet alle former for utnytting, både av økonomisk og ikke-økonomisk karakter, f eks vannforsyning, energiproduksjon, transport, fiske, friluftsliv. Begrepet omfatter som utgangspunkt både eksisterende og fremtidig utnytting. For eksisterende utnytting er det en forutsetning at den er lovlig. Når det gjelder fremtidig utnytting, må den være påregnelig. Ikke enhver tenkelig utnytting av vassdraget i fremtiden vil gå inn under begrepet. I vurderingen av om fremtidig utnytting av vassdraget er påregnelig, vil det inngå flere elementer: om den er lovlig eller om det er en rimelig mulighet for at nødvendige tillatelser vil bli gitt; hvor konkrete planer som foreligger eller om slik utnytting er vanlig i vassdraget eller i tilsvarende vassdrag annet steds; hvilken tidshorisont det er tale om; og særlig hva det ut fra en objektiv vurdering av forholdene på stedet er et reellt grunnlag for.

7.8.1.4 Høringsinstansenes syn

Flertallets forslag støttes av Landbruksdepartementet, NVE, EnFO, Brukseierforeningenes Fagforum, Advokatforeningen, og Akershus Energiverk som har uttalt seg gjennom Akershus fylkeskommune.

Disse instansenes hovedbegrunnelse for å støtte flertallet er at det vil skape minst tolkningstvil å bruke de tilvante begrepene.

Landbruksdepartementet mener det er fornuftig å videreføre bruken av allmenne interesser. Uttrykket er godt innarbeidet i eksisterende vassdragslov, og etter departementets erfaringer fungerer det bra i praksis. Uttrykket er fleksibelt og vil kunne fange inn de viktigste samfunnsinteresser, sett over tid og i rom.

Det heter i uttalelsen fra NVE:

«Begrepene allmenne og private interesser er innarbeidet over lang tid, og er gitt innhold i tråd med samfunnsutviklingen. Begrepene er godt egnet til å følge med samfunnsutviklingen.

Et vassdrag er et naturlig system i stadig endring. Begrepet vassdragets naturlige funksjon er derfor uklar. Gjelder det vassdragets funksjon ved et gitt tidspunkt eller inkluderer det naturlige endringer? Tiltak for å bedre forholdene for allmenne interesser, f.eks fiskeforbedringstiltak eller tiltak for å redusere skader for allmenne og private interesser, f.eks flomsikring, vil stride mot ønsket om å bevare vassdragets naturlige funksjon. Vi mener at mindretallets forslag vil være vanskelig å anvende, spesielt med bakgrunn i at § 8 legger opp til at forvaltningen skal vurdere private interesser.»

Det heter i uttalelsen fra EnFO:

«Når det gjelder terminologien - valget mellom begrepene «allmenne interesser» eller «vassdragets naturlige funksjon» vil EnFO sterkt støtte utvalgets flertall som finner det ønskelig å holde fast ved begrepene almene og private interesser, fordi disse er forankret i tidligere lovgivning, konsesjonsvilkår og rettspraksis. Vi er enig med flertallet når dette uttaler at det er uheldig å introdusere nye begreper som ikke virker klargjørende i denne sammenheng (s.124). Begrepet «vassdragets naturlige funksjon» leder tanken hen mot en generell vernebestemmelse som hverken er ønskelig eller akseptabel.»

Mindretallets forslag støttes av Miljøverndepartementet, Riksantikvaren, DN, fylkesmennenes fellesuttalelse, Norges Jeger- og Fiskerforbund, NTH, Den Norske Turistforening, NIVA, Naturvernforbundet og Friluftrådenes Landsforbund.

Mange av instansene fremhever betydningen av å få en mindre brukerorientert begrepsbruk, og mener at vassdragets egenverdi ikke fanges opp av flertallets forslag. Også hensynet til bevaring av det biologiske mangfold og å sikre en bærekraftig utvikling brukes som argumenter for å velge mindretallets løsning.

Det heter i uttalelsen fra Miljøverndepartementet:

«Departementet synes mindretallets forslag til definisjoner av disse begrepene er klare og gode og mer hensiktsmessige enn begrepsparet «allmenne og private interesser».»

Det heter i Riksantikvarens uttalelse bl a:

«Riksantikvaren ser det som en fordel at hensynet til kulturminnene innarbeides i definisjonene. Selv om den foreslåtte definisjonen går noe ut over det rent språklige begrepet, er sammenhengen mellom kultur og miljø ofte åpenbar. Det er derfor logisk at hensynet til kulturminner på denne måte innarbeides i lovverket som et overordnet hensyn sammen med og på linje med hensyn som tradisjonelt sett er de naturlige hensyn. Natur og kultur henger ofte uløselig sammen. Ikke minst i vassdragssammenheng - vil dette være tilfellet, (fossekraft/møller, skog/tømmerlenser), osv. Riksantikvaren støtter derfor mindretallets forslag til definisjonen i utkastets § 3, litra e.»

I fylkesmennenes fellesuttalelse heter det:

«Fylkesmannen oppfatter flertallets formulering slik at «allmenne og private interesser» i første rekke omfatter menneskers bruk av vassdragene, i tråd med eksisterende lovverk, mens mindretallets oppfatning også inkluderer fysiske, kjemiske og biologiske funksjoner i vassdragene og gir disse en egenverdi. Mindretallets formulering er etter fylkesmannens syn i mer tråd med dagens samfunnsoppfatning når det gjelder vektlegging av miljøspørsmål, biologisk mangfold og bærekraftig utvikling slik det kommer til uttrykk i nasjonale retningslinjer.»

NJFF har følgende synspunkter:

«(...) Det er viktig å få med hva som defineres som vassdragets naturlige funksjon både i forhold til drenering av overflatevann, som livsmiljø for planter og dyr, og i forhold til lokalklima, landskap og kulturminner. Et kraftig varsko om vassdragenes funksjon med hensyn til drenering av overflatevann, har de siste årenes flomkatastrofer i Europa gitt oss. Selv om forholdene ikke er direkte sammenlignbare, er det grunn til å være oppmerksomme på den samlede funksjonen til vassdragene.

(...) NJFF vil understreke betydningen av å benytte mindretallets begrep gjennom hele lovforslaget, da dette gir en langt mer presis formulering og understreker avveiningen mellom de ulike funksjonene som vassdragene skal fylle. Begrepet «allmenne interesser» kan tillegges en rekke hensyn og avveininger, men kan likevel i en rekke sammenhenger bli for vagt i forhold til hva en reelt sett ønsker å vektlegge i enhver sammenheng.

Videre ser vi det som viktig å få med en definisjon av begrepet «aktuell utnytting». Dette kan være et sentralt begrep i en rekke situasjoner og bør derfor defineres nærmere i loven.»

Det heter i uttalelsen fra Den Norske Turistforening:

«På same måte støtter vi mindretalets forslag når det gjeld kva verdiar eit vassdrag representerer (§ 3), nemlig både at det er eit økosystem med krav til levevilkår for planter og dyr, og eit system som blir utnytta til ulike typar menneskelig bruk (vassdragets naturlige funksjon og aktuell utnytting). Fleirtalet snakker berre om allmenne og private interesser og ser bort frå at eit vassdrag har eigenverdi og eit biologisk mangfald som er viktig å ta vare på.»

Det heter i uttalelsen fra NIVA:

«Det er viktig at det fokuseres på vassdragets egenverdi og forhold omkring betydningen for vassdragets økologi. Dette er forhold som dessuten er viktige forutsetninger for ivaretakelse av de almenne brukerinteresser. At disse begrepene kommer inn i de videre paragrafer er høyst berettiget, for at ikke bare de tradisjonelle sektorinteressene (vannforsyning, kraftutbygging, resipientbruk etc) skal tilgodeses.»

Det heter i uttalelsen fra Norges Naturvernforbund:

«Å sikre eller ta omsyn til «vassdragets naturlege funksjon» er med i fleire framlegg frå eit mindretal, m.a. som kriterium for å gje tiltak konsesjon. For Naturvernforbundet er dette eit viktig punkt som vi støttar og understrekar.»

Fylkesmennene i Hordaland, Vestfold, Vest-Agder, Sør-Trøndelag og Troms, fylkesmennenes fellesuttalelse og Friluftrådenes Landsforbund påpeker at en definisjon av begrepene allmenne og private interesser hadde vært en fordel.

7.8.1.5 Departementets vurdering

Olje- og energidepartementet vil peke på at begrepet allmenne interesser har spilt en viktig rolle for å løfte frem ideelle eller ikke-økonomiske interesser.

Slik begrepet brukes i dag, tar det i stor grad også hensyn til vassdragets egenverdi. Begrepet er en rettslig standard som vil ivareta de allmenne interesser som til enhver tid anses som viktige. En slik forståelse har også støtte i rettspraksis, jf Rt 1993 s 278 hvor Høyesterett uttaler om forståelsen av begrepet «almene interesser» i V § 105 slik den lød fram til lovendringen i 1992:

«Når en lovbestemmelse henviser til allmenne interesser, må dette forstås som det som til enhver tid anses som allmenne interesser, med mindre det av sammenhengen, lovens forarbeider eller på annet grunnlag kan utledes en begrensning. Vassdragslovens forarbeider gir ikke grunnlag for noen innskrenkende fortolkning. Forarbeidene kan tvert imot synes å tyde på at det tas sikte på å beskytte enhver samfunnsinteresse av noen betydning, jf Vassdragslovkommisjonens innstilling s. 12. At uttrykket «almene hensyn» ut fra dagens situasjon og rettsoppfatning må forstås slik at det også omfatter naturvernhensyn, må være helt klart.»

Departementet legger til grunn at begrepet henviser til virkninger som har en viss samfunnsmessig interesse, og at kretsen begrepet henspeiler på må være av et visst omfang. Videre ser departementet ingen grunn til at forståelsen skal begrenses til bare å omfatte eksisterende interesser. På samme måte som foreslått av mindretallet når det gjelder begrepet «aktuell utnytting» må forståelsen begrenses til fremtidig utnytting som er påregnelig. Etter departementets syn omfatter begrepet allmenne interesser hensynet til en effektiv ressursutnyttelse.

Alle de hensyn som ligger til grunn for definisjonen av vassdragets naturlige funksjon og enkelte av hensynene bak begrepet aktuell utnytting, vil etter departementets syn bli fanget opp av begrepet allmenne interesser. Fordelen med begrepet allmenne interesser er at det er et vidt begrep. Praksis vil stadig bidra til at dette begrepet er i takt med samfunnsutviklingen.

Hensikten bak mindretallets forslag om distinksjon mellom naturgrunnlag og bruk er trolig å fremheve betydningen av de naturlige forhold i vassdraget. Dette er ikke noe nytt i forhold til dagens praksis. Forvaltningen vil alltid legge betydelig vekt på vassdragets egenverdi under en konsesjonsbehandling. I mange tilfelle vil stridens kjerne nettopp være tiltakets nytte sett i forhold til de miljømessige ulemper for vassdraget som sådant.

Med begrepet «private interesser» forstår departementet forhold som bare har betydning for en enkelt eller et begrenset antall personer. Begrepet refererer seg til rent individuelle interesser, subjektive rettigheter med identifiserbar rettighetshaver.

Sondringen mellom naturgrunnlag og bruk tilsvarer ikke sondringen mellom allmenne og private interesser. Som det framgår av kapittel 9.2 i proposisjonen går Olje- og energidepartementet i samsvar med Justisdepartementet inn for å holde de rene private konflikter utenfor konsesjonssystemet, og foreslår derfor at «private interesser» tas ut av § 8. Justisdepartementet går prinsipalt inn for at proposisjonen viderefører den vide avgrensningen av begrepet allmenne interesser som utvalget har foreslått, men peker på at en mellomløsning kan være å bruke mindretallets forslag, siden «aktuell utnytting» vil kunne være en kvalifisering av de private interessene. Olje- og energidepartementet er ikke enig med Justisdepartementet i at denne mellomløsningen vil være noen god løsning dersom ønsket er å holde de rene privatrettslige konflikter utenfor konsesjonsapparatet. «Aktuell utnytting» kan i konkrete saker henspeile nettopp på det man tradisjonelt vil betegne som rene private interesser. Dette er i seg selv et argument for å benytte begrepsparet allmenne og private interesser.

Mindretallet viser til at begrepene allmenne og private interesser til sammen vil være altomfattende.

At et begrep i seg selv har et vidt anvendelsesområde, vil ikke si at det omfatter alt man rent språklig kan legge i det. Hva allmenne og private interesser innebærer, vil og har allerede i stor grad blitt formet av teori og praksis. Det nye begrepet «aktuell utnytting» er også så omfattende at dets innhold i realiteten ville bli klargjort først gjennom praktisering av loven.

Etter departementets syn bør det kunne vises til klare fordeler før man erstatter vel innarbeidede begreper med et nytt sett. Etter departementets syn er dette ikke godtgjort. Departementet legger også vekt på at mindretallets forslag til begrepsbruk vil være dårlig egnet når lovgrunnlaget nå legger opp til å skille ut risikoen for skade på rene private interesser fra konsesjonsplikten. Departementet går på denne bakgrunn inn for flertallets forslag om begrepsbruken «allmenne og private interesser» i alle de bestemmelser hvor det er dissens om spørsmålet.

Etter departementets syn vil det ikke være hensiktsmessig å definere begrepene i selve lovteksten fordi begrepene da blir mindre egnet til å forandre meningsinnhold i takt med samfunnsutviklingen. Hvilke interesser man normalt tenker på, vil til en viss grad framgå av motivene til de enkelte bestemmelser hvor begrepene inngår, gjennom eksemplifisering.