4 Gjeldende rett på området

4.1 Oversikt over gjeldende regelverk

4.1.1 Innledning

Vannressursloven skal erstatte vassdragsloven av 15. mars 1940 nr 3. I tillegg til vassdragsloven finnes det også en rekke andre lover som regulerer forskjellige forhold knyttet til vassdrag, f eks vassdragsreguleringsloven, industrikonsesjonsloven og forurensningsloven. Nedenfor gis det en kort og generell oversikt over noen av de lovene som har betydning for vassdrag. For nærmere beskrivelse av lovverket henvises til utvalgets utredning, departementets beskrivelse av gjeldende rett i de enkelte kapitlene og faglitteratur på området.

4.1.2 Vassdragsloven (V)

Vassdragsloven er den generelle loven om vassdrag. I den utstrekning det finnes annet lovverk som ivaretar spesielle sider av vassdragsforvaltningen, fungerer vassdragsloven kun utfyllende. Vassdragsloven styrer både forholdet mellom rene private interesser, forholdet mellom grunneier og allmennheten og forholdet mellom det offentlige og private interesser i vassdraget. Loven er således både en privatrettslig og en offentligrettslig lov. Første kapittel i loven gir f eks regler om eiendomsretten til vassdrag, et typisk privatrettslig regelverk. Som eksempel på lovens offentligrettslige side kan nevnes lovens kapittel 14, «Alminnelig bestemmelser om tiltak i vassdrag», som gir bestemmelser om offentlige krav til vassdragstiltak, blant annet regler om konsesjonsplikt.

Vassdragsloven inneholder 158 paragrafer. Loven er svært detaljert og til dels veldig kasuistisk. Kapittel 8 i loven, «Om fløting», har f eks 31 paragrafer som kun omhandler fløting og forhold knyttet til dette, en aktivitet som for øvrig praktisk talt er opphørt i dag. Et annet eksempel på lovens kasuistiske karakter er alle de ulike ekspropriasjonshjemlene som finnes i loven. I stedet for noen få generelle ekproriasjonshjemler har loven en detaljert beskrivelse av hvilke formål det skal kunne eksproprieres til. På bakgrunn av lovens volum og oppbygging må det kunne sies at deler av lovens innhold er relativt tungt tilgjengelig.

Vassdragsloven gjelder for alt overflatevann. I tillegg er det noen få bestemmelser som gjelder for grunnvann. V § 1 fastslår at «vass-samlinger» tilhører eieren av den grunn de dekker. Eieren kan imidlertid ikke fritt råde over vassdraget fordi han i følge V § 8 ikke uten særlig adkomst eller med hjemmel i lov kan utnytte vassdraget på en måte som skader private eller allmenne interesser. Når det gjelder grunnvann, fastslår V § 11 at en grunneier ikke kan utnytte grunnvann som ligger under egen eiendom dersom dette hindrer eller reduserer en annens vannforsyning fra en allerede etablert brønn.

En annen type viktige sentrale bestemmelser i vassdragsloven er ekspropriasjonshjemlene og bestemmelser om erstatning i forbindelse med avståelse av grunn og andre rettigheter.

Det offentliges kontroll med vassdragene er ivaretatt blant annet gjennom regler om konsesjonsplikt for tiltak som berører allmenne interesser. Kraftutbygginger som ikke faller inn under vassdragsreguleringsloven behandles og gis konsesjon i medhold av vassdragsloven. Kraftutbygginger over 40 GWh behandles etter regler i vassdragsreguleringsloven, men gis konsesjon etter vassdragsloven. Dette følger av V § 106 nr 4.

Loven har en del egne saksbehandlingsregler for vassdragsmyndighetens behandling av vassdragssaker. Disse bestemmelsene utfylles av forvaltningslovens regler.

4.1.3 Vassdragsreguleringsloven (vregl)

Vassdragsreguleringsloven av 14. desember 1917 nr 17 fastsetter konsesjonsplikt for vassdragsreguleringer som fremmer industrielle formål. I praksis er dette hovedsakelig kraftutbygginger. Øking av vannføringen ved overføring av vann er også konsesjonspliktig. Med regulering i lovens forstand menes en utjevning av vannføringen over året. Kraftutbygginger med døgn- og ukereguleringer behandles derfor etter vassdragsloven.

Konsesjon etter vassdragsreguleringsloven gis av Kongen. I noen tilfelle legges saken fram for Stortinget før regjeringen fatter det formelle vedtaket. Ved konsesjonsvurderingen veies ulempene ved reguleringen opp mot fordelene. Dersom det blir gitt konsesjon, er det en del vilkår som skal pålegges konsesjonæren. I tillegg er det en rekke vilkår som konsesjonsmyndigheten kan fastsette.

4.1.4 Industrikonsesjonsloven (ikl)

Industrikonsesjonsloven av 17. desember 1917 nr 16 fastslår konsesjonsplikt for erverv av eiendomsrett eller bruksrett til vannfall som kan antas å utbringe mer enn 1000 naturhestekrefter. Konsesjonsplikt inntrer også hvis vannfallet hensiktsmessig kan bygges ut sammen med andre vannfall som erververen eier eller har bruksrett til, og vannfallene til sammen kan utbringe over 1000 naturhestekrefter.

Konsesjon kan gis til alle norske og utenlandske enkeltpersoner og juridiske personer. I likhet med vassdragsreguleringer er det Kongen som gir konsesjon, eventuelt etter at saken er forelagt Stortinget. I medhold av ikl § 2 fastsettes det en rekke vilkår i konsesjonen.

4.1.5 Forurensningsloven (forurl)

All forurensning i vassdrag omfattes nå av forurensningsloven av 13. mars 1981 nr 6. Før forurensningsloven trådte i kraft var det regler om kloakkledninger og vassdragsforurensning i V kapittel 4 og 5. Definisjonen av hva som er forurensning står i forurl § 6. Forurensningslovens hovedregel, jf forurl § 7, er at alle tiltak som kan medføre forurensning er ulovlige med mindre tiltakene er lovlig etter forurl §§ 8 eller 9, eller at forurensningsmyndigheten har gitt tillatelse til den forurensende virksomheten i medhold av § 11.

Ofte vil tiltak i vassdrag kreve tillatelse både etter forurensningsloven og vassdragsloven eller vassdragsreguleringsloven.

4.1.6 Plan- og bygningsloven (pbl)

Plan- og bygningsloven er den generelle lov om arealforvaltning. Loven gjelder også for vassdrag og grunnvann, jf pbl § 1. Lovens regler kan i grove trekk deles opp i regler om arealplanlegging, konsekvensutredninger og byggesaksbehandling. Arealplanlegging kan foretas på riksnivå, ved planlegging i fylket og ved kommuneplanlegging. Det finnes ulike typer arealplaner med forskjellige detaljeringsnivå og rettsvirkninger. I planene avsettes arealer til ulike bruksformål, f eks til byggeområde eller til område til bruk for landbruk, natur og friluftsliv.

Plan- og bygningsloven har i kapittel VII-a regler om konsekvensutredninger for visse tiltak. Med hjemmel i pbl § 33-2 er det utarbeidet forskrift av 13. desember 1996 nr 1145 som fastslår hvilke tiltak som alltid skal konsekvensutredes (forskriftens vedlegg I) og hvilke tiltak som skal konsekvensutredes under visse forutsetninger (forskriftens vedlegg II). I henhold til forskriften skal flere typer vassdragstiltak konsekvensutredes.

Byggesaksreglene kommer blant annet til anvendelse på vassdragstiltak som innebærer at det må oppføres bygg, anlegg eller konstruksjoner.

For nærmere omtale av forholdet mellom plan- og bygningsloven og vassdragsloven se kapittel 10.

4.2 Forvaltningssystemet

Som en følge av at det er flere lovverk som berører forvaltningen av vassdrag, er det en rekke ulike offentlige instanser som har ansvar for forvaltningen av vassdrag og som tar avgjørelser som berører vassdragene. Stortinget, Regjeringen, flere departementer og deres underliggende organer, fylkesmannsembetene, kommuner og fylkeskommuner er blant dem som tar avgjørelser som har betydning for vassdrag. Noen av instansene er tillagt myndighet direkte gjennom lovverket, mens andre har fått delegert myndigheten. For en nærmere beskrivelse av ansvarsfordelingen i vassdragssaker, vises til utredningens kapittel 5.3.

4.3 Utenlandsk rett

Utvalget har i utredningens kapittel 6 gjort kort rede for enkelte andre lands lovgivning om vassdrag og grunnvann. I tillegg til oversikten i utredningens kapittel 6 har utvalget i enkelte andre kapitler gjort rede for utenlandsk rett i tilknytning til de emnene som behandles i kapitlene. I utredningen gis en oversikt over lovverket i Sverige, Finland, Danmark, Tyskland, Østerrike og Sveits. Utvalget uttaler i kapittel 6 at de særlig har brukt svensk og sveitsisk rett som utgangspunkt for diskusjoner i utvalget.

Departementet mener at utenlandsk rett kan gi ideer til gode løsninger for norsk vassdragslovgivning. Spesielt kan det være nyttig å se på utenlandsk rett når det er helt nye lovregler som skal innføres. Reglene om minstevannføringer, kantvegetasjon og grunnvann er eksempler på nyskapninger i lovforslaget hvor det har vært nyttig å se på hva andre land har gjort. Det er imidlertid viktig å ta hensyn til at vassdragsnaturen i Norge og andre land i stor grad er ulik. Dette må i stor grad føre til at vi i norsk lovgivning finner helt andre løsninger eller innfører utenlandsk rett med noen forandringer tilpasset norske forhold.

Departementet har i sitt arbeid med proposisjonen basert seg på vassdragslovutvalgets utredning, og har ikke sett noe behov for å foreta ytterligere undersøkelser om utenlandsk rett. Når det gjelder det konkrete innholdet i de utenlandske rettsreglene, viser departementet til utvalgets utredning.

4.4 EUs vannressursdirektiv

Innenfor EU arbeides det med å lage et direktiv for vannressursforvaltning. Dette direktivet kan få betydning for norsk vassdragsforvaltning som en følge av EØS-avtalen. Da direktivet ikke er endelig vedtatt, tas det forbehold om at det kan bli gjort visse endringer i de bestemmelsene som beskrives nedenfor.

Formålet med direktivet er å danne et rammeverk som skal beskytte vannressursene både med tanke på kvalitet og kvantitet. Direktivet skal gjelde for vassdrag, grunnvann og kystnære sjøområder. Det er lagt vekt på en helhetlig forvaltning av vannressursene slik at ulike faktorer som påvirker vassdrag og grunnvann kan ses under ett. Dette gir seg blant annet uttrykk ved at direktivet baserer seg på at forvaltning av vannressursene skal skje innenfor nedbørfeltdistrikter hvor alle forhold knyttet til vannressursene i dette distriktet skal vurderes samlet (art 3).

Direktivet pålegger landene å fastsette de tiltaksprogram som er nødvendig for å oppnå målet om «god vannstatus» innen visse tidsfrister. For å oppnå miljømålsettingen pålegges landene å lage forvaltningsplaner for hvert nedbørfeltdistrikt som blant annet skal inneholde en tiltakspakke med virkemidler med sikte på å oppnå de miljømessige målene (art 13). Direktivet gir anvisning på en rekke virkemidler som må være med i tiltakspakken, f eks må landene innføre en ordning med forhåndsgodkjennelse av vannuttak som har innvirkning på vassdrag eller grunnvann. I tillegg til de obligatoriske virkemidlene, skal hvert enkelt land selv vurdere hvilke ytterligere virkemidler som må tas i bruk for å oppnå det fastsatte miljømålet.

Direktivet inneholder også en rekke andre bestemmelser som skal bidra til en forsvarlig vannressursforvaltning. Blant annet har direktivet regler om kartlegging og overvåking av vannressursene (art 5 og 10) og om kostnadsdekning ved uttak av vann (art 12).

Det er fortsatt uklart hvilken betydning vannressursdirektivet vil få for den norske forvaltningen av vassdrag. For det første skjer det stadige endringer i direktivet under veis i beslutningsprosessen. Det er også usikkert hva som vil bli resultatet av behandlingen i EØS-komiteen. Videre er det noe uklart hvordan en del av bestemmelsene i direktivet er å forstå. Det er f eks uklart hva som ligger i begrepet «god vannstatus» spesielt når det gjelder krav til vannkvantitet for vassdrag.

Departementet har forsøkt å ta hensyn til vanndirektivet ved utarbeidelse av vannressursloven i den grad det har vært hensiktsmessig. Norge har strenge regler for tiltak i vassdrag, og selve det materielle innholdet i direktivet vil antageligvis ikke kreve noen endring av vannressursloven. Dersom det likevel senere skulle vise seg nødvendig å foreta endringer i vannressursloven som følge av direktivet, må dette behandles som en endring av loven på vanlig måte.