16 Sikring mot skade

16.1 Innledning

Spørsmål om sikkerhet kan reises i forhold til både den naturlige fare som vassdragene kan skape, og til den fare som kan skyldes vassdragstiltak.

Regler om sikkerhet og vedlikehold knyttes til vassdragstiltak. Tiltakshaveren har en særskilt oppfordring til å motvirke fare. Prinsipielt bør det stilles likeartede krav til sikkerhet overfor tiltakshaverne. Sikkerhetsbestemmelser kan ha form av funksjonskrav eller konstruksjonskrav.

Utvalget avga sin utredning før storflommen i 1995. Utvalget hadde således ikke erfaringene fra denne å bygge på. Det må derfor vurderes hvorvidt erfaringene fra flommen gir noen foranledning til å foreslå endringer i lovforslaget.

Nedenfor konsentreres drøftelsen om krav til sikkerhet og vedlikehold av vassdragstiltak, og om hvorledes myndighetene kan gripe inn for å avverge overhengende fare fra et vassdragstiltak eller fra vassdraget selv. Regler om overvåkning, tilsyn og kontroll tas opp nedenfor i kapittel 19.

16.2 Gjeldende rett

Gjeldende vassdragslov har generelle bestemmelser for å ivareta sikkerheten ved vassdragstiltak i V §§ 101, 108 nr 1 og 2, 115 nr 1 og 119 nr 2. Bestemmelsene inneholder forbud mot tiltak som kan medføre fare for utrasing, og det stilles krav til forsvarlig utføring av tiltak og arbeid i vassdrag for å unngå fare for tap av menneskeliv og skade for øvrig. Vedlikehold og vannslipping skal også foretas med sikte på å unngå skade. Supplerende konsesjonsvilkår om sikkerhet fastsettes også i en viss utstrekning.

De gjeldende sikkerhetskravene tar utgangspunkt i et bestemt mål, nemlig å unngå skade, men det er primært opp til tiltakshaveren hvordan målet oppnås, og forsømmelser kan medføre erstatnings- og straffeansvar. Til en viss grad utøves det forhåndskontroll med at planene ivaretar visse sikkerhetshensyn. For visse spesielle tiltak, f eks dammer, er det fastsatt mer detaljerte bestemmelser om utformingen.

Konstruksjonskrav kan bli fastsatt som generelle regler i lov eller forskrift, eller individuelt ved konsesjonsbehandling eller godkjenning (jf §§ 109-110). Tendensen i nyere lovgivning og forskrifter har gått i retning av at det stilles funksjonskrav, noe f eks byggesaksreglene i henhold til plan- og bygningsloven illustrerer.

NVE har i følge V § 120 nr 1 hjemmel for å gi pålegg om istandsetting eller fjerning av anlegg som er så dårlig bygd eller vedlikeholdt at de medfører fare for menneskeliv, offentlige eller allmenne interesser, eller vesentlig skade på annenmanns eiendom. Dersom pålegget ikke etterkommes, kan NVE få arbeidet utført for konsesjonshaverens regning.

Etter § 120 nr 2 kan NVE «også ellers» utføre nødvendige tiltak til avvergelse av overhengende fare. Etter ordlyden er det ingen begrensning i forhold til hvilke tiltak NVE kan iverksette. Forutsetningen er at tiltaket/tillatelsen/påbudet anses påkrevd til vern mot «overhengende fare». Det foreligger ikke rettspraksis som kan gi noen klare holdepunkter for en nærmere fastsetting av anvendelsesområdet for denne bestemmelsen, f eks hvor nært forestående en slik fare må være. Flomtiltaksutvalget har imidlertid gitt uttrykk for at bestemmelsen ikke kan tolkes slik at det er noe krav om at faren må være nært forestående. Det må imidlertid være overveiende sannsynlig at fare vil inntreffe. Flomtiltaksutvalget mener ut fra bestemmelsens ordlyd og det man kan utlede om dens formål, at bestemmelsen kan benyttes som hjemmel for å gi pålegg eller tillatelse til å fravike manøvreringsreglementet for å sikre mot fare for menneskeliv og eiendom ved flom.

Noen av bestemmelsene i vassdragsloven har særlig for øye å sikre mot skade fra flom. I kapittel 9 finnes regler om sikring mot utrasing. V § 102 nr 1 gir ekspropriasjonshjemmel for alle slags sikringstiltak mot elvebrudd og flomskade, også til senkingstiltak og etablering av flomverk. I medhold av V § 102 nr 2 kan det kreves avstått stein og annet byggevirke mot erstatning. V § 103 har forskjellige regler om tilskuddsplikt for de som har fordel av tiltakene.

Den generelle bestemmelsen i V § 8 skal bl a sikre at det ikke iverksettes tiltak som hindrer den naturlige infiltrasjon i grunnen, og er på denne måten med på å redusere flomfaren.

16.3 Vassdragslovutvalgets syn

Som det fremgår både i utredningens kapitler 10.2.2 og 15.2.2 er utvalgets inntrykk at gjeldende regler om sikkerhet stort sett fungerer tilfredsstillende. Utvalget mener at noe av årsaken til dette kan ligge i at reglene suppleres av regler om objektivt erstatningsansvar. Utvalget foreslår derfor at reglene om sikkerhet og vedlikehold i noe endret utforming blir videreført i utkast til ny lov. Utvalget viser til utk § 5 annet ledd annet punktum og kapittel VII.

Utk kapittel VII inneholder regler både for å sikre mot skade fra vassdragstiltak og for å sikre mot skade fra vassdraget selv.

De sentrale bestemmelsene i V § 120 er i hovedsak videreført i utk § 42 (vedlikehold av vassdragstiltak) og § 45 (tiltak i alvorlige faresituasjoner). Bestemmelsene i utk § 43 (beredskapsplaner) og § 44 (krav til faglige kvalifikasjoner) er nye. Det finnes imidlertid lignende bestemmelser i annen lovgivning, f eks forurensningsloven og plan- og bygningsloven.

16.4 Høringsinstansenes syn

Statens helsetilsyn og NVE har kommentarer til forskriftshjemmelen i utk § 41.

Statens helsetilsyn mener bestemmelsens ordlyd er meget vid sett i forhold til bl a kapitteloverskriften og mener teksten i selve bestemmelsen må gjøres mer presis. Det heter videre i uttalelsen:

«Ordlyden i paragrafen kan tolkes slik at hjemmelen også omfatter helseskade på grunn av for dårlig drikkevannskvalitet. Vi går imidlertid ut fra at dette må være utilsiktet i og med at dette hører under Sosial- og helsedepartementet. Det stillles også spørsmålstegn til hvorvidt vassdragsmyndigheten for nevnte formål skal kunne gi forskrifter også for tiltak i nedbørsfeltet utenfor selve vassdraget, f.eks. restriksjoner på hyttebygging. Det vises til Sosial- og helsedepartementets drikkevannsforskrift og forslaget til pbl § 20-4 annet ledd i).»

Det heter i uttalelsen fra NVE:

«NVE ser det i likhet med utvalget som nødvendig at nåværende og fremtidige damforskrifter kan forankres i utkastets § 41. Dette innebærer at damforskriftene vil få et klart hjemmelsgrunnlag, uavhengig av om vassdragstiltaket er konsesjonsbehandlet eller ikke. NVE ser det helt nødvendig at muligheten til å gi pålegg til konsesjonsfrie tiltak videreføres, dersom tiltaket kan medføre fare for skade på mennesker, miljø eller eiendom jfr. § 45.»

Direktoratet for sivilt beredskap og NVEhar kommentert utk § 43.

Direktoratet for sivilt beredskapsier i sin uttalelse via Justisdepartementet:

«§ 43 har beredskapsplaner som overskrift. Dei planane det er tale om gjeld konsesjonshavarer for vassdragstiltak som kan «volde betydelig fare for mennesker, miljø eller eiendom». Dette er positivt. Planer for beredskap der vassdrag er ein ressurs for å avhjelpe kriser ellers i samfunnet er ikkje nemd. Dette er ein veikskap ved loven.»

NVEsier i sin uttalelse:

«Muligheten til å stille krav om beredskapsplaner bør også gjelde konsesjonsfrie tiltak, uten at man nødvendigvis må konsesjonsbehandle inngrepet, jfr. § 27 - omgjøring jfr § 71. Dette er spesielt viktig da det er flere reguleringsanlegg og vassdragsanlegg som drives konsesjonsfritt. Disse anleggene er som kjent gamle, og det innebærer at beredskapsplaner er påkrevd for å ivareta sikkerheten for mennesker, miljø og eiendom rundt disse anleggene.»

I følge NVE bør overtredelse av vedtak truffet i medhold av utk § 44 (krav til faglige kvalifikasjoner) være straffbart etter utk § 68.

Kommentarer til utk § 45 er kommet fra NVE og Brukseierforeningenes Fagforum:

Uttalelsen fra NVE kommer i en tilleggsuttalelse til den opprinnelige høringsuttalelsen. Det heter her:

«Gjeldende vassdragslov § 120 nr 2 inneholder en helt generell hjemmel for NVE til å kunne la utføre tiltak i vassdrag for å avverge fare. Denne hjemmelen er blant annet brukt for å punktere et flomverk under siste flommen på Østlandet 1995, for å minske skadene i forhold til et ukontrollert brudd. Vi tolker lovutkastet § 45 annet ledd slik, at slike handlinger omfattes av denne bestemmelsen. Vi mener at dette er en mer naturlig tolkning enn at man må gå veien om et pålegg til flomverkseieren om å «innrette sin virksomhet for å minske faren», dvs å punktere flomverket, etter § 45 første ledd. Vi regner videre med at en slik handling fortsatt ikke utløser erstatningsansvar, siden annet ledd siste pkt om erstatning kun gjelder når tiltaket iverksettes på «eiendom som ikke er truet».

Det som synes uklart, er forholdet mellom § 45 og § 67: I § 67 heter det at dersom det er «nødvendig for iverksetting etter §§ 45 ..., kan vassdragsmyndigheten gjøre bruk av den ansvarliges eller andres eiendom». Men i § 45 står det allerede at man kan gjøre bruk av «fremmed» eiendom. Er det det samme som «den ansvarlige eller andres» eiendom? Eller er «fremmed» eiendom kun «andres» eiendom, ikke den ansvarliges? I tilfelle er det motstrid mellom § 45 og § 67. Ordlyden i § 67 bør være den riktige: Vassdragsmyndigheten kan ha behov for å bruke både den ansvarlige tiltakshaverens eiendom, og andres eiendom. Det er videre uklart hvordan § 67 annet ledd forholder seg til § 45 annet ledd siste pkt.: Det virker som om § 67 innebærer et større erstatningsansvar enn § 45, for den samme handlingen. Dette må avstemmes bedre.

For øvrig er vi svært skeptiske til bestemmelsen i utkastet til § 45 første ledd annet pkt. Bestemmelsen medfører etter vårt syn et for omfattende ansvar for vedlikehold av anlegg for vassdragsmyndigheten. Når det gjelder flom- og erosjonssikringsanlegg, er vi klar over at Stortinget i behandlingen av stortingsmeldingen om tiltak mot flom også har gått inn for et utvidet vedlikeholdsansvar, og vi viser til våre kontakter med departementet i den forbindelse. Vi mener likevel at bestemmelsen i lovutkastet er altfor generell, og vil kunne medføre uheldige konsekvenser bl a når det gjelder erstatningsansvar for skader. Bestemmelsen vil også være vanskelig å praktisere når det gjelder tolkningen av når «den ansvarlige åpenbart er ute av stand til å oppfylle vedlikeholdsplikten». Dessuten gjelder bestemmelsen ikke bare flom- og erosjonssikringsanlegg, men alle typer anlegg, f. eks også dammer. Vi mener at bestemmelsen kan undergrave den enkelte anleggseiers ansvar.»

Brukseierforeningenes Fagforum sier i sin uttalelse:

«Bestemmelsen klargjør vassdragsmyndighetens hjemmel (jfr. någjeldende v.l. § 120, annet ledd) til å gripe inn ved uvanlig fare, f.eks. ved stor skadeflom. Vi slutter oss til utvalgets vurdering av at det ikke kan være riktig eller ønskelig å pålegge regulanten en generell plikt til å manøvrere med sikte på å unngå flom (s 318-319). Vi vil imidlertid presisere at det normalt vil være regulanten som har den nødvendige lokalkunnskap og erfaring ved regulering av de aktuelle anlegg. Inngripen etter denne paragraf vil i stor grad avhenge av vassdragsmyndighetens skjønn, og setter store krav til dennes vurderinger. Vassdragsmyndigheten bør derfor vise stor varsomhet ved bruk av denne hjemmelen.»

16.5 Departementets vurdering

Som det fremgår ovenfor i kapittel 16.3, inneholder utk kapittel VII regler både for å sikre mot skade fra vassdragstiltak og for å sikre mot skade fra vassdraget selv. Likevel har kapittel VII i lovforslaget overskriften «Sikring mot skade fra vassdragstiltak». For å hindre en for snever angivelse av kapitlets innhold, foreslår Olje- og energidepartementet å endre ordlyden i kapitteloverskriften til nytt kapittel 6 «Sikring mot skade».

Forskriftshjemmelen i utk § 41 er formulert forholdsvis vidt, noe som er påpekt av Statens helsetilsyn. I merknadene til bestemmelsen er det imidlertid satt en del rammer for hva forskriftene kan gå ut på.

Det er etter Olje- og energidepartementets syn klart at hjemmelen ikke overlapper hjemmelen for å utarbeide drikkevannsforskrifter. Drikkevannsforskriften regulerer bare krav til kvalitet på vann som skal brukes til drikkevann. Drikkevannsforskriften har ikke regler om tiltak for å sikre mot skade på drikkevannskilder. Etter Olje- og energidepartementet syn vil det derfor kunne være aktuelt å fastsette slike forskrifter i medhold av utk § 41 (ny § 36).

Det heter i utvalgets merknader til bestemmelsen at paragrafen bare gir hjemmel for forskrifter med det mål å sikre mot skade, dvs ulykkesforebyggende forskrifter, ikke forskrifter for å minske normalskader. Departementet er enig i denne begrensningen. Selv om mange av bestemmelsene i loven har et direkte miljøperspektiv, og miljøhensyn forutsettes å bli ivaretatt både i selve konsesjonsvurderingen og gjennom vilkår, kan det tenkes behov for å sette mer formaliserte miljøkrav gjennom forskrifter. Slike forskrifter kan ikke gis med hjemmel i § 36. Forskrifter med slikt innhold kan imidlertid gis for planlegging og gjennomføring av bestemte typer vassdragstiltak med hjemmel i departementets foreslåtte forskriftshjemmel i § 5 annet ledd.

I merknadene til bestemmelsen forutsetter utvalget at utk § 41 ikke gir hjemmel for å innføre en særskilt godkjenningsordning etter mønster av V §§ 109-110. Utvalget forutsetter at de sikkerhetsmessige behov blir ivaretatt gjennom konsesjonsbehandlingen. Departementet ser heller ikke behov for å videreføre reglene i V §§ 109-110. Loven må imidlertid åpne for en viss adgang til å la noe av sikkerhetsvurderingen bero til en etterfølgende godkjenning. Etter dagens konsesjonssystem har man i kraftutbyggingssaker etter vassdragslovgivningen et standard konsesjonsvilkår om godkjenning av planer, landskapsmessige forhold, tilsyn mv. Olje- og energidepartementet foreslår at det gjøres klart i merknadene til § 36 at en etterfølgende godkjenning av mer konkretiserte detaljplaner for gjennomføring av et prosjekt, kan sikres gjennom konsesjonsvilkår, jf merknadene til § 26. Olje- og energidepartementet gjør det også klart i merknadene til § 36 at en slik etterfølgende godkjenning ikke må medføre at grunnleggende sikkerhetsmessige spørsmål blir utelatt i konsesjonsvurderingen.

Departementet støtter NVEs syn om at det også bør stilles krav om beredskapsplan for konsesjonsfrie tiltak dersom disse kan volde betydelig fare for mennesker, miljø eller eiendom. Det er her først og fremst eldre vassdragstiltak som ble iverksatt før konsesjonsplikten ble innført, man ønsker å forplikte. Olje- og energidepartementet antar at en endring av bestemmelsen som gjør plikten til å utarbeide beredskapsplan uavhengig av om tiltaket har konsesjon, ikke vil føre til en tyngre administrasjon av bestemmelsen. Det må likevel foretas en vurdering av om tiltaket kan volde betydelig fare.

Olje- og energidepartementet er videre enig med NVE i at overtredelse av vedtak truffet i medhold av utk § 44 (ny § 39) om faglige kvalifikasjoner bør være straffbart etter ny § 63, se nærmere om straffebestemmelsen nedenfor i kapittel 20.6.

Olje- og energidepartementet forstår i likhet med NVE den foreslåtte bestemmelsen i utk § 45 annet ledd som en hjemmel for å kunne gripe inn med direkte tiltak, uten forutgående pålegg til tiltakshaveren. En slik hjemmel følger imidlertid også av utk § 66 (ny § 61). Det heter her:

«Vassdragsmyndigheten kan iverksette tiltakene uten forutgående pålegg dersom det er nødvendig for å avverge en overhengende fare, eller [...].»

Både bestemmelsen i utk § 45 annet ledd og bestemmelsen i utk § 67 (ny § 62) regulerer bruk av andres eiendom ved iverksetting av tiltak for å avverge fare for skade. Begge bestemmelser regulerer erstatningsansvaret for skade som følge av slik iverksetting. I sin tilleggsuttalelse påpeker NVE behovet for en klargjøring av forholdet mellom disse bestemmelsene.

Utk § 45 (ny § 40) annet ledd hjemler adgang til å iverksette tiltak på fremmed grunn. Bestemmelsen er ikke begrenset til tilfelle hvor det finnes en ansvarlig tiltakshaver, men kan også anvendes når den særskilte fare skyldes en naturbegivenhet, jf første ledd. Hvis det ikke finnes noen ansvarlig er det rimelig at erstatningsansvaret er begrenset til skade på eiendom som ikke selv er truet, slik bestemmelsen gir anvisning på. Av den grunn, og for å hindre motstrid mellom § 40 annet ledd og § 62 annet ledd, går henvisningen til § 40 ut av § 62. Grunnen til at «den ansvarliges» eiendom ikke tas med i § 40 annet ledd første punktum, er sammenhengen mellom første og annet punktum. Bestemmelsen bør ikke gi inntrykk av at den ansvarlige kan få erstatning for vassdragsmyndighetens bruk av hans eiendom der denne er truet. Vassdragsmyndigheten har likevel den nødvendige hjemmel til å iverksette tiltak på den ansvarliges grunn etter § 62 første ledd, jf § 61.

Der det finnes en ansvarlig kan vassdragsmyndigheten under visse forutsetninger forestå umiddelbar iverksetting av tiltak etter § 61 og i denne sammenheng gjøre bruk av den ansvarliges eller andreseiendom etter § 62 første ledd. Ved bruk av andres eiendom der det finnes en ansvarlig tiltakshaver, er det ikke rimelig med en slik begrensning i erstatningsansvaret som § 40 annet ledd gir anvisning på. Også den som har vært truet av en fare som skyldes manglende oppfølging av pålegg gitt til en ansvarlig tiltakshaver, må kunne kreve erstatning.

Olje- og energidepartementet går ikke inn for ytterligere presiseringer i lovteksten for å klargjøre forholdet mellom disse bestemmelsene.

På tross av den skepsis NVE uttrykker, støtter departementet utvalgets forslag om et utvidet vedlikeholdsansvar for vassdragsmyndigheten når den ansvarlige «åpenbart er ute av stand til å oppfylle vedlikeholdsplikten». Olje- og energidepartementet mener hensynet til økt sikkerhet som følge av en slik regel må veie tyngre enn de ulemper NVE peker på. I merknadene til bestemmelsen peker utvalget på tre situasjoner som kan utløse et slikt ansvar for NVE; at tiltakshaveren er ukjent, umulig å få tak i, eller økonomisk helt ute av stand til å bekoste de nødvendige vedlikeholdstiltak.

Regelen i V § 120 nr 1 om at NVE kan få arbeidet utført for konsesjonshavers regning dersom tiltakshaver ikke etterkommer pålegg om utbedring, er videreført i § 61 om umiddelbar iverksetting. Det vil derfor formelt sett ikke være noe problem å få plassert kostnadene hos den ansvarlige der hvor manglende utført vedlikehold bare skyldes ren uvillighet fra den ansvarlige. Det kan videre tenkes at den ukjente senere blir kjent, at den ansvarlige senere blir tilgjengelig, eller at han kommer i en ny økonomisk situasjon og av den grunn må ta den økonomiske belastningen.

Det kan likevel tenkes en del tilfeller der NVEs ansvar og utgifter øker som følge av bestemmelsen. Etter departementets syn kan det heller ikke ses bort fra at NVE kan bli erstatningsansvarlig for manglende utført vedlikehold dersom dette har medført skade. Olje- og energidepartementet forutsetter at det ikke er nok at det objektivt sett er klart at den ansvarlige er ute av stand til å oppfylle vedlikeholdsplikten. Et erstatningsansvar må i tillegg vurderes ut fra NVEs muligheter til å ha oversikt over forholdet. I tillegg til større anlegg som NVE må forutsettes å ha oversikt over, kan det først bli aktuelt med erstatningsansvar dersom NVE har forsømt å følge opp rapporter eller meldinger om manglende vedlikehold for anlegg som volder fare for vesentlig skade.

I flomtiltaksutredningen NOU 1996:16 kapittel 8.3.2.5 står det følgende om forståelsen av V § 120 nr 2:

«[. . .] Etter ordlyden i § 120 nr. 2 er det ingen begrensning på de tiltakene som NVE kan gjøre, heller ikke at NVE gir tillatelse til eller påbud om fravikelse av manøvreringsreglementet. Forutsetningen er at dette anses påkrevd til vern mot «overhengende fare». Dersom det skal være praktisk mulig å avverge faren kan ikke dette være et krav om at faren skal være nært forestående. For at faren skal være «overhengende» må det være tilstrekkelig at det er overveiende sannsynlig at fare vil inntreffe.[. . .]»

Etter Olje- og energidepartementets syn bør § 40 forstås på samme måte, nemlig slik at det er vassdragets/vassdragstiltakets skadepotensiale og påregnelighet som må være avgjørende. Dette må ha betydning både for om NVE kan pålegge tiltak eller eventuelt gå inn selv, eller for om NVE plikter å avverge fare som følge av manglende vedlikehold. Disse spørsmål er ytterligere presisert i merknadene til bestemmelsen.

Flomtiltaksutvalget har i sin utredning vurdert utkast til ny vannressurslov uten å gå inn for noen konkrete endringer. I sine kommentarer til utk § 45 har utvalget kommet med noen presiseringer av sin forståelse av bestemmelsen. Departementet er enig i disse presiseringene, og har også innarbeidet enkelte av dem i merknadene til bestemmelsen.

Når det gjelder situasjoner hvor uttak av masse er viktig for å hindre eller redusere slik skade eller fare som omhandlet i § 40, vil det ikke være behov for tillatelse etter mineralloven. Dette går fram av forslag til Ot prp om ny minerallov.