14 Fellestiltak
14.1 Innledning
Fellestiltak kan grovt sett defineres om et tiltak som flere drar nytte av og hvor flere bidrar til dekning av kostnadene knyttet til tiltaket. Vassdragslovutvalget har gitt en oversikt over forskjellige typer fellestiltak i utredningens kapittel 12.1. Det kan være aktuelt å sette i gang fellestiltak i forbindelse med flere former for vassdragstiltak. Utvalget har omtalt dette i utredningens kapittel 12.1.2
Vassdragsloven har en rekke regler om organisering av fellestiltak, kostnadsfordeling ved fellestiltak og plikt til å delta i fellestiltak. For en nærmere beskrivelse av gjeldende rett vises til Vassdragslovutvalgets utredning.
14.2 Vassdragslovutvalgets syn
14.2.1 Organisering av fellestiltak
Utvalget foreslår at ingen av spesialreglene om fellestiltak og kostnadsfordeling i vassdragsloven ved sameieforhold i vassdrag videreføres i vannressursloven. Sameieloven og jordskifteloven § 31 flg gir tilstrekkelige regler om regulering av sameieforhold. Utvalget foreslår av informasjonshensyn en presisering i utk § 12 første ledd annet punktum om at sameielovens regler skal anvendes også i vassdragsforhold.
Fordi tømmerfløtning nesten er opphørt i Norge i dag, ser ikke utvalget noen grunn til å foreslå spesielle regler om fløtningsforeninger i vannressursloven. Den generelle regelen i V § 122 om sammenslutninger i vassdrag foreslås heller ikke videreført. Dette begrunnes med at selskapslovgivningen er betydelig utviklet siden vassdragsloven ble utformet, og at en rekke andre organisasjonsformer kan være aktuelle når man skal gå sammen om å etablere et fellestiltak. Slike fellestiltak vil dessuten ofte bli utført i offentlig regi. Utvalget foreslår følgelig ingen regler i vannressursloven om hvordan et fellestiltak i vassdrag selskapsrettslig skal organiseres.
14.2.2 Tilrettelegging for fellestiltak
Utvalget foreslår at ingen kan pålegges å være aktiv deltaker i et fellestiltak. På den annen side kan heller ingen kreve å få være med på et tiltak med mindre dette følger av utk § 36 eller privatrettslige avtaler. I disse tilfellene vil en tiltakshaver være pliktig til å la andre som kan ha nytte av tiltaket være med på et fellestiltak.
Utvalget foreslår i utk § 36 første ledd at tiltak for vannforsyning og tørrlegging i rimelig utstrekning skal utføres slik at de kan komme til nytte for andre grunneiere. I merknadene til bestemmelsen presiserer utvalget at bestemmelsen først og fremst har betydning som retningslinje for vassdragsmyndigheten ved konsesjonsbehandling av tiltaket.
I følge utvalgets forslag i utk § 36 annet ledd bør vassdragsmyndigheten under en konsesjonsbehandling av vannforsynings- eller tørrleggingstiltak klarlegge gjennom offentlig kunngjøring eller individuell underretning om tiltaket kan dekke behov for andre interesserte.
I konsesjon skal det etter utvalgets forslag i utk § 36 annet ledd annet punktum kunne fastsettes nærmere regler om hvordan tiltaket skal utføres for å dekke andres behov, herunder regler om rett til deltagelse og kostnadsfordeling, jf utk § 37.
14.2.3 Fordeling av utgifter til fellestiltak
Vassdragslovutvalget foreslår at vannressursloven skal ha regler om kostnadsfordeling og kommer med følgende begrunnelse for dette synet:
«Vassdragslovutvalget legger til grunn et generelt prinsipp om at vassdragstiltak såvidt mulig bør innrettes slik at en ikke sløser med naturressurser og andre økonomiske verdier, se bl.a. utk. § 5 annet ledd om utførelse av vassdragstiltak. Dette prinsippet om samfunnsøkonomisk effektivitet vil i mange tilfelle ha betydning for hvordan kostnadene ved et vassdragstiltak bør fordeles. På denne bakgrunn bør vannressursloven inneholde egne bestemmelser om kostnadsfordeling.
Vannressursloven vil omfatte en rekke mindre vassdragstiltak, og regulering av kostnadsfordelingen i et tiltak kan da være like viktig som andre aspekter ved tiltakets utforming.»
Til tross for at det ikke foreligger noen generell plikt eller rett til å være deltaker i et fellestiltak, kan en som drar vesentlig nytte av et vassdragstiltak, tiltak for tørrlegging eller utnytting av grunnvann, i følge utvalgets forslag i utk § 37 første ledd, være pliktig til å bidra til dekning av utgiftene til tiltaket. Utvalget bruker i utk § 37 uttrykket «deltaker» på de personene som kun er med på å betale kostnadene ved et tiltak. Utvalget presiserer at dette ikke må forveksles med det å fullt ut delta i et fellestiltak.
Reglene om kostnadsfordeling skal i følge utk § 37 annet ledd bare gjelde i den utstrekning det ikke er avtalt noe annet mellom deltakerne.
Utvalget foreslår at det samme prinsippet om kostnadsfordeling skal gjelde for alle typer vassdragstiltak. Loven bør etter utvalgets syn ikke gi generell anvisning på fordeling etter nytte, jf utk § 37 fjerde ledd. Kostnader som utvetydig kan tilskrives individuelle deltakere, bør ikke kunne fordeles på andre. Bare «ekte» felleskostnader bør tillates fordelt mellom deltagerne. Når en del av tiltaket avhenger av en annen del som flere drar nytte av, foreslår imidlertid utvalget at utgiftene til begge deler skal fordeles på dem alle. Ingen må uansett bli dårligere stilt enn om tiltaket ikke var kommet i stand.
I utk § 37 tredje ledd foreslår utvalget regler om hvilke myndigheter som kan fastsette kostnadsfordelingen. Den myndighet som fastsetter fordelingen må ikke fastsette kostnadsfordelingen i strid med bestemmelsene i fjerde ledd.
14.3 Høringsinstansenes syn
Brukseierforeningenes Fagforum går ut fra at utk § 37 primært tar sikte på at flere grunneiere i vassdraget går sammen om et tiltak og normalt blir stående som sameiere av dette. Det vises til utvalgets kommentarer der det fremkommer at kraftinteressene ikke kan omfattes av refusjonsretten fordi regulanten selv har den overveiende nytte av tiltaket. Det spørres om dette betyr at hele vassdragsanlegget skal sees som en helhet eller om man kan se f eks hjelpeanlegg for seg. Det uttales videre:
«Vi forstår imidlertid første ledd som å gjelde ethvert tiltak og også å gjelde betaling for reguleringsanlegg når en grunneier har nytte av dette. Det vil neppe være en bestemmelse som ofte vil bli benyttet på denne måte, men det kan være behov for å ha bestemmelsen. Man betaler som kjent erstatning for inngrep, og det kan da gjelde et fordelsfradrag, men det kan også være riktig med refusjon i de tilfeller det ikke utbetales noen erstatning.»
Jordforsk uttaler følgende til bestemmelsen:
«§ 37 omhandler fellestiltak til bl.a. drenering. Her poengteres at ingen kan tvinges til å delta i et fellesprosjekt. I store deler av landet er det et problem at eier og bruker er forskjellig person. I mange tilfeller bor eier i en annen del av landet og i de fleste tilfeller har vedkommende ingen næringsinntekt fra eiendommen. Ved dreneringstiltak for å bedre vekstforholdene i et område vil en ofte være avhengig av å renske opp eksisterende kanaler over slike eiendommer. Disse eiendommene er ofte pålagt vedlikeholdsplikt i form av tinglyste heftelser på eiendommen. God drenering er en forutsetning for optimal utnyttelse av tilført plantenæring og dermed for å redusere utvasking av næringssalter til vassdragene. Når tilskuddene nå er falt bort, vil vedlikehold av slike anlegg lide dersom ikke alle interessenter i området går sammen om finansieringen. Resultatet kan bli større miljøbelastninger enn nødvendig.
Eiendomsrett til landbruksarealer bør medføre forpliktelser, og eier bør tåle å betale for tiltak som ikke umiddelbart gir gevinst. Utvalget skriver at nytten må være aktuell, «ikke en potensiell nytte som bare gir seg utslag i omsetningsverdi eller ved bruksendring». Dette er klart uheldig i forhold til forannevnte hensyn. Utvalget peker på at vassdragsutbygger etter dagens lovverk kan kreve refusjon for fordeler ved mindre flomfare eller bedre drenering. Dersom målet med denne paragrafen er å hindre slike utslag, kan en enten poengtere dette i lovteksten eller la være å definere drensanlegg som vassdrag.
Forslag til endring i begrunnelse:
Eiendomsrett til landbruksarealer gir også forpliktelser når det gjelder å holde disse i god hevd. Ved fellestiltak som tar sikte på å bedre dreneringssituasjonen eller renske vannløp hvor eiendommen er pålagt å delta i vedlikehold, plikter eier å bidra forholdsmessig til tiltaket. Fordeler som følge av vannkraftutbygging, eller annen regulering i større vassdrag, faller utenfor denne bestemmelsen.»
Landbruksdepartementetuttaler at også partene i en jordskiftesak bør ha adgang til å kreve at jordskifteretten skal avholde kostnadsfordelingssaken dersom tørrlegging skjer i forbindelse med jordskifte. Det foreslås at utk § 37 tredje ledd bokstav c får følgende ordlyd:
«Ved jordskifte etter henvisning fra vassdragsmyndigheten eller hvis partene krever det.»
Regjeringsadvokatenuttaler i en kommentar til utk § 37 fjerde ledd at fordeling etter nytte ofte vil være det naturlige, men at Regjeringsadvokaten ikke ser noen grunn til å foreslå at lovteksten endres.
14.4 Departementets vurdering
Vassdragslovutvalgets foreslåtte regler om fellestiltak i utk §§ 36 og 37 innebærer en betydelig deregulering og forenkling av gjeldende rett på området. Så lenge dette ikke medfører en underregulering på området, støtter departementet denne forenklingen. Det har kommet inn få bemerkninger til utvalgets forslag til bestemmelser om fellestiltak, og departementet vil i hovedsak følge utvalgets forslag.
Departementet mener at det er riktig å holde rene sameieforhold utenfor lovens bestemmelser om kostnadsfordeling. Fellestiltak som er organisert i selskaps form hvor det finnes bestemmelser om kostnadsfordeling og bestemmelsesrett vil også falle utenfor denne bestemmelsen. Et sameie eller selskap kan imidlertid bli berørt av kostnadsfordelingsbestemmelsen i § 31 (utk § 37) dersom andre personer gjennomfører et tiltak som sameiet/selskapet drar vesentlig nytte av eller omvendt.
Utvalget har begrenset bestemmelsen i utk § 36 (ny § 30), som gir anvisning på at et tiltak skal utføres til nytte for også andre interesserte, til kun å gjelde for vannforsynings- og tørrleggingstiltak. Det gis ingen begrunnelse for hvorfor disse to tiltaksformene er valgt ut spesielt. Departementet antar at disse to tiltakene er valgt fordi de ofte vil berøre flere grunneiere hvor det vil være praktisk å utføre tiltakene i fellesskap og/eller at fellestiltak i disse tilfellene ofte vil være gunstig både privat- og samfunnsøkonomisk. Departementet støtter derfor den avgrensingen Vassdragslovutvalget har foreslått i utk § 36.
Utvalget foretar en viktig sondring mellom det å være fullt ut deltaker i et fellestiltak i vassdrag og det å kun bidra til et fellestiltaks kostnadsdekning. Departementet er enig med Vassdragslovutvalget i at ingen bør pålegges å være deltaker i et fellestiltak. Det er uheldig å påtvinge noen å delta i et fellestiltak som muligens ikke er privatøkonomisk gunstig selv om det er ønskelig ut fra en samfunnsøkonomisk vinkel.
Det kan reises spørsmål ved om det er mindre byrdefullt for en grunneier å bli pliktig til å betale for et tiltak i medhold av § 31 (utk § 37) enn det er å være med som fullt ut deltaker. Departementet mener imidlertid at bestemmelsen i § 31 sikrer at en som drar nytte av et tiltak ikke blir pålagt noen uforholdsmessige økonomiske byrder. Både prinsippet om at det må foreligge en vesentlig nytte før man må bidra til kostnadsdekningen, at det kun er tale om fordeling av merkostnader, jf begrepet «fellesutgift» i § 31 fjerde ledd første punktum, og ikke minst kravet om at ingen må bli dårligere stilt enn om tiltaket ikke var kommet i gang, sikrer etter departementets syn dette. Det er heller ingen høringsinstanser som har gått i mot at en som drar vesentlig nytte av et tiltak skal måtte betale for dette. Departementet støtter derfor utvalgets forslag om en plikt til å bidra til dekning av et tiltaks utgifter dersom visse vilkår er oppfylt.
I og med at departementet har foreslått å ta bestemmelsen om tørrlegging og utfylling av myr og annen våtmark (utk § 35), jf kapittel 11.9, ut av loven, tas tørrlegging ikke med i lovteksten i § 31 første ledd (sml utk § 37 første ledd). Tørrlegging vil bare omfattes av § 31 dersom tørrleggingen er et vassdragstiltak eller skal behandles som vassdragstiltak i følge enkeltvedtak eller forskrift etter § 8 annet ledd.
Brukseierforeningenes Fagforum stiller spørsmål ved fortolkningen av utk § 37 (ny § 31) første ledd som bestemmer når man kan bli refusjonspliktig. Det sentrale er hva som ligger i begrepet vesentlig nytte. Utvalget har i sin bemerkning til utk § 37 første ledd uttalt at om nytten er vesentlig må ses i forhold til den samlede nytten av tiltaket. Dette vil i følge utvalget medføre at det i forbindelse med kraftutbygginger som oftest ikke vil bli snakk om refusjonsplikt for andre som drar nytte av tiltaket fordi nytten for kraftutbygger er så stor i forhold til andres nytte av tiltaket. Dette kan ikke tolkes slik at det prinsipielt aldri vil være refusjonsrett i forbindelse med kraftutbygginger. Departementet antar imidlertid at det i praksis ikke vil oppstå mange situasjoner hvor nytten for andre er forholdsmessig sett så stor at de må bidra til kostnadsdekningen i medhold av § 31.
Brukseierforeningenes Fagforum har også reist spørsmålet om hele vassdragsanlegget skal ses på som en enhet eller om hjelpeanlegg kan ses for seg ved vurderingen av nytten etter utk § 37 første ledd. Departementet mener utgangspunktet må være at hele reguleringen ses under ett. Hjelpeanlegg vil normalt være en nødvendig del av den totale reguleringen og må ses på sammen med hovedanleggene ved vurdering av nytten.
Jordforsk mener at det bør innføres en plikt for eier av landbruksarealer til å bidra til et fellestiltak som tar sikte på å bedre dreneringssituasjonen eller renske vannløp. Departementet vil ikke gå inn for å innføre en slik spesiell regel for landbruksarealer i vannressursloven. Særregler om forpliktelser kun for eier av vassdrag i landbruksarealer må om nødvendig vurderes av landbruksmyndigheten og eventuelt og reguleres nærmere i landbrukslovgivningen.
Når det gjelder hvordan kostnadene ved et fellestiltak skal fordeles, støtter departementet utvalgets syn om at det ikke bør fastsettes en alminnelig regel om fordeling av (mer)kostnader etter nytte. Dersom kostnader alltid skal fordeles etter nytte, kan det være gunstigere for en tiltakshaver å gjennomføre et separat tiltak selv om dette ikke er samfunnsøkonomisk mest gunstig. Fordeling av kostnader etter nytte kan medføre en kryss-subsidiering fra en tiltakshaver til en annen som etter departementets syn ikke er ønskelig. I likhet med Regjeringsadvokaten vil departementet imidlertid påpeke at det ofte vil være naturlig å fordele kostnadene etter nytte. Utvalgets forslag til materielle regler om kostnadsfordeling åpner etter departementets syn opp for en konkret vurdering av dette spørsmålet i den enkelte sak. Departementet slutter seg på denne bakgrunn til de regler for kostnadsfordeling som utvalget har foreslått i utk § 37 fjerde ledd.
I og med det er et visst spillerom for hvordan felleskostnader skal fordeles innenfor de rammer som er foreslått i § 31 fjerde ledd, støtter departementet forslaget om en forskriftshjemmel for nærmere fastsettelse av kostnadsfordelingen, jf § 31 siste ledd. En slik forskriftshjemmel vil være nyttig hvis det viser seg at det er behov for mer konkrete regler enn det som er foreslått i loven både av hensyn til deltakerne og de som skal fastsette fordelingen.
Landbruksdepartementet mener at partene i en jordskiftesak også bør ha adgang til å kreve at jordskifteretten skal avholde kostnadsfordeling dersom jordskifteretten behandler en sak om tørrlegging. Olje- og energidepartementet er enig i at også partene bør kunne kreve at jordskifteretten tar stilling til kostnadsfordelingen ved fellestiltak i vassdrag i forbindelse med jordskiftesak som har sammenheng med vassdragstiltaket. Departementet foreslår lovteksten i § 31 tredje ledd bokstav c i tråd med dette.