9 Konsesjonsordningen i vassdrag

9.1 Innledning

De særskilte konsesjonsordningene for tiltak i vassdrag skriver seg fra begynnelsen av dette århundret. Offentlig forhåndskontroll i form av konsesjonsplikt sikrer en individuell vurdering av tiltakets lovmessighet og konsekvenser, samtidig som konsesjonsprosessen er tids- og ressurskrevende både for søkeren og konsesjonsmyndigheten. Departementet er enig med utvalget i at det ved siden av alminnelige regler om rettigheter og plikter i vassdrag er nødvendig å videreføre en vidtrekkende konsesjonsordning på vassdragssektoren. I det følgende drøftes den nærmere utforming av konsesjonsreglene.

9.2 Konsesjonspliktens grense

9.2.1 Gjeldende rett

Flere lover har regler om tiltakskonsesjon. Foruten vassdragsloven krever vassdragsreguleringsloven, forurensningsloven, industrikonsesjonsloven og lover knyttet til spesielle næringer som f eks fiskeoppdrett, tillatelser for ulike aktiviteter i vassdrag.

Ved lovendringen i 1992 fikk V § 104 sin nåværende ordlyd. V § 105 inneholder en spesialregel om konsesjonsplikt med sikte på å ivareta landbruksarealer.

Konsesjonsplikten etter V § 104 omfatter alle slags vassdragstiltak hvis tiltaket kan ventes å medføre skade eller ulempe av noen betydning for allmenne interesser. Begrepet vassdragstiltak er ikke definert i loven. Det fremgår derfor ikke klart om konsesjonsplikten gjelder for tiltak som utføres i vassdraget, men har sin hovedvirkning i nedbørfeltet eller for grunnvannstanden, og om den gjelder for tiltak som utføres i nedbørfeltet, men innvirker på vassdraget.

Konsesjonsbestemmelsene i V §§ 104 og 105 slik de opprinnelig lød, hadde et mer kasuistisk preg, noe som medførte en større usikkerhet om konsesjonspliktens rekkevidde. V § 104 hadde regler om konsesjonsplikt for tiltak som kunne medføre skade og ulempe for ferdsel, fløting eller den frie fiskegang. Bestemmelsen i V § 105 annet punktum stilte krav om konsesjonsplikt også for andre tiltak som kunne medføre skade eller fare av noen betydning for andre offentlige interesser. Som eksempler regnet loven opp elvebrudd, forsumpning og tørrlegging av flyvesand. Vassdragsmyndighetene har praktisert loven slik at naturvernhensyn kan utløse konsesjonsplikt, og denne forståelsen er stadfestet av Høyesterett, jf Rt 1993 s 278. Etter lovendringen i 1992 er dette helt klart.

Konsesjonsplikten etter V §§ 104-105 omfatter også vannuttak og andre tiltak på egen grunn. Også på dette punktet har det vært en viss usikkerhet tidligere. Ved lovendringen i 1992 fikk derfor V § 14 om rett til vannuttak en tilføyelse som klargjør dette.

Konsesjonsplikten etter vassdragsloven omfatter også staten.

Ved lovrevisjonen i 1992 fikk V § 106 et nytt fjerde punktum, som innebærer at utbygging av elvekraftverk med midlere årsproduksjon over 40 GWh langt på vei skal behandles etter reglene i vassdragsreguleringsloven, selv om det ikke dreier seg om reguleringer i denne lovens forstand. Tillatelse til slike tiltak skal likevel fortsatt gis i medhold av V §§ 104 og 105.

Selv om alle slags vassdragstiltak omfattes av konsesjonsplikten, har bestemmelsen vesentlig vært benyttet i forbindelse med elvekraftverk. Vannforsyningsanlegg har tidligere i liten utstrekning blitt vurdert i forhold til disse bestemmelsene, men det har vært fastsatt vilkår med krav til tiltaket i forbindelse med ekspropriasjonstillatelser etter V § 17.

I løpet av de siste 10 årene har utviklingen gått i retning av å praktisere konsesjonsbestemmelsene mer aktivt i forhold til ulike tiltak. Det er f eks krevd konsesjon i forbindelse med grusuttak fra vassdrag, vannuttak til fiskeoppdrettsanlegg mv.

NVE har utarbeidet retningslinjer for praktiseringen av vassdragslovens konsesjonsordning når det gjelder andre vassdragstiltak enn kraftutbygging. Det presiseres her at V §§ 104-105 omfatter alle slags vassdragstiltak uavhengig av formålet. Retningslinjene behandler spesielt akvakulturanlegg, stenging av vassdrag, jordvanningsanlegg, vannforsyningsanlegg, opprusting og ombygging av kraftverk, bygging i eller over vassdrag, grusuttak fra vassdrag, flom- og erosjonssikring mv. De inneholder også en mer detaljert gjennomgåelse av saksbehandlingen for de mest aktuelle sakstypene.

9.2.2 Vassdragslovutvalgets syn

Konsesjonsplikten for nye tiltak kan tenkes avgrenset etter forskjellige kriterier. Det kan dels være forhold ved tiltaket selv (art, størrelse, lokalisering), dels kan kriteriene være knyttet til virkningene av tiltaket (art, berørte interesser, styrke, omfang). Kriteriene for konsesjonsplikten må ses i sammenheng med lovens saklige virkeområde i sin alminnelighet.

Vassdragslovutvalget ser ikke grunn til å foreslå at konsesjonsplikten avgrenses til å gjelde bestemte typer tiltak. Det heter i utredningens kapittel 13.4.2:

«For å kunne vurdere konsekvensene for vassdragets tilstand, og for annen utnytting av vassdraget, bør alle slags tiltak falle inn under konsesjonsplikten. Unntak fra dette bør bare gjøres når man kan fastslå at visse typer vassdragstiltak ikke vil ha slike virkninger som det er behov for å kunne vurdere under en konsesjonsbehandling. Vi foreslår derfor - i tråd med vassdragsloven etter endringen i 1992 - at konsesjonsplikten skal gjelde for vassdragstiltak generelt.

Det er heller ingen entydig sammenheng mellom tiltakets formål og virkningene av det. Vi går derfor inn for at konsesjonsplikten som utgangspunkt skal gjelde uavhengig av tiltakets formål. Når det gjelder tiltak som utføres for kraftutbyggingsformål, blir imidlertid den reelle rekkevidden av vannressursloven begrenset, siden de fleste slike tiltak vil gå inn under konsesjonsplikten i vassdragsreguleringsloven. Dette kommer direkte til uttrykk i utk. § 17, og vi viser forøvrig til kap. 31.3.

Et annet spørsmål er om vassdragstiltak under en viss størrelse bør fritas for konsesjonsplikt. Virkningene av et vassdragstiltak avhenger imidlertid ikke bare av tiltakets egen størrelse, men også av størrelsen av og forholdene ellers i vassdraget hvor det utføres. Utvalget går derfor ikke inn for å lovfeste et generelt størrelseskriterium for konsesjonsplikten. Derimot ser vi ikke bort fra at det i en eventuell forskrift som presiserer konsesjonsplikten, kan være grunn til å bruke tiltakets størrelse som kriterium for om det er konsesjonspliktig eller ikke. Dette åpner vi mulighet for gjennom regelen i utk. § 16.»

Når det gjelder avgrensning av konsesjonsplikten geografisk har Vassdragslovutvalget sondret mellom tiltak i vassdraget og tiltak utenfor vassdraget med virkning i vassdraget. Når det gjelder tiltak utenfor vassdraget foreslår utvalget at virkningene må være mer påtagelig for å utløse konsesjonsplikten. Det heter videre i utredningen:

«Konsesjonsplikten bør selvfølgelig gjelde for tiltak i vassdraget, og dermed inntil høyeste vanlige flomvannstand, jfr. kap. 8.4 og utk. § 2 første ledd. Spørsmålet er om konsesjonsplikten bør knyttes til et slikt lokaliseringskriterium. Også tiltak i nedbørfeltet kan etter omstendighetene påvirke forholdene i vassdraget. Dette vil gjerne bero på tiltakets størrelse og avstand til vassdraget. Det kan også tenkes at et tiltak i nedbørfeltet legger føringer på en fremtidig beslutningsprosess om utnytting av vassdraget og får konsekvenser for det på den måten, men dette er et forhold som er lite egnet som kriterium for konsesjonsplikten.

Utvalget ser det slik at det åpenbart ville føre for langt med en generell regel om at tiltak i nedbørfeltet skulle konsesjonsbehandles etter vannressursloven. Selv om den bare skulle gjelde for tiltak med virkninger for vassdraget, ville en slik regel gi en for ubestemt avgrensning av konsesjonsplikten til å være hensiktsmessig. På den annen side er det på det rene at vassdraget kan bli sterkt påvirket av visse tiltak utenfor vassdraget selv. Vi foreslår at dette hensyn ivaretas dels gjennom en særlig sikring av kantsonene (utk. § 11 om kantvegetasjon, [...]), og dels gjennom en hjemmel for vassdragsmyndigheten til å innkalle til konsesjonsbehandling tiltak som utføres utenfor vassdraget, men som kan ha påtakelige virkninger for det (utk. § 8 annet ledd). Dette gir etter vårt syn en kombinasjon av brukerorientering og ressursorientering i loven som er i tråd med våre prinsipielle synspunkter i kap. 9.5.»

Vassdragslovutvalget viser til at konsesjonsplikten etter V § 104 nr 2 er begrenset til å gjelde vassdragstiltak som «kan ventes å medføre skade eller ulempe av noen betydning for allmenne interesser». En lignende formulering har V § 105. Vassdragslovutvalget mener at det vil føre for langt å la konsesjonsplikten omfatte alle slags vassdragstiltak, og foreslår derfor som i gjeldende rett at konsesjonsplikten begrenses til å omfatte tiltak med visse virkninger, eller til tiltak som kan berøre visse interesser. Det heter i utredningen i kapittel 13.4.3 om dette:

«Både formålet med konsesjonsordningen og administrative hensyn for den offentlige og private sektor taler for at tiltak som ikke har nevneverdige virkninger holdes utenfor konsesjonsplikten. Hvordan virkningskriteriet bør utformes - reelt og terminologisk - kan imidlertid by på problemer.

Erfaringene med vassdragsloven viser etter utvalgets mening at et virkningskriterium bør utformes forholdsvis generelt. Vi vil ikke anbefale en kasuistisk angivelse av hvilke virkninger som utløser konsesjonsplikt, slik V § 105 hadde før endringen i 1992.

«Allmenne interesser», som loven bruker som kriterium i dag, kan oppfattes som en betegnelse på visse virkninger eller på visse interesser som blir påvirket av vassdragstiltaket.»

I dag blir ikke et vassdragstiltak konsesjonspliktig bare fordi det berører private interesser. Forholdet til private interesser dekkes i stedet av den alminnelige regel i V § 8 kombinert med ekspropriasjonshjemler, bl a i V §§ 17, 19 og 62. Utvalget sier videre om dette:

«Det kan dermed diskuteres om loven legger opp til å trekke inn private interesser i de vurderinger som gjøres ved konsesjonsbehandling etter V §§ 104-105 i dag. Spaltingen på konsesjons- og ekspropriasjonsbehandling kan for så vidt sies å legge formelle hindringer i veien for en samlet vurdering av alle de hensyn som et vassdragstiltak berører.

Etter ordningen i dag må det trekkes en grense mellom allmenne og private interesser. Utvalgets drøfting av begrepet allmenne interesser i kap. 9.4.1-9.4.4. viser at denne grensedragningen kan falle vanskelig. Et eksempel er når vassdragstiltak kan føre til senket grunnvannstand med bl.a. økt risiko for tørkeskader.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn at også virkninger for private interesser skal kunne utløse konsesjonsplikt.[...]

Vi mener dette vil bidra til både en regelteknisk og en administrativ forenkling. Utgangspunktet bør således være at når et vassdragstiltak medfører skader og ulemper på private interesser uten at vedkommendes grunn blir tatt i bruk, bør dette vurderes under en konsesjonsbehandling. Forslaget kan også ses i sammenheng med at et flertall i utvalget går inn for at konsesjon - for det den omfatter - bør gjøre det overflødig med særskilt ekspropriasjonsvedtak også når fremmed grunn ønskes tatt i bruk, se kap. 17.4.1 og utk. § 25 første ledd.»

Vassdragslovutvalget drøfter også hvilken sannsynlighetsgrad som bør kreves der det er snakk om fremtidige virkninger. Det heter videre i utredningen:

«I forurensningsloven brukes her uttrykk som «kan være til skade eller ulempe» og «kan medføre fare», mens vassdragsloven (etter 1992) bruker uttrykket «kan ventes å medføre». For at ordlyden best mulig kan fange opp uvanlige vassdragstiltak med nokså ukjente virkninger, foreslår utvalget å bruke uttrykket «kan være til nevneverdig skade eller ulempe». Det nærmere krav til sannsynlighetsgrad må overlates til praksis.

I uttrykket «nevneverdig skade eller ulempe» ligger det også et visst krav til virkningens styrke. Loven bør inneholde et slikt krav for å unngå at vassdragsforvaltningen må befatte seg med rene bagatellsaker. Også her må det nærmere innhold av kravet overlates til praksis.

Virkningene kan tenkes å inntre forskjellige steder. Når det gjelder tiltak som utføres i et vassdrag, mener utvalget at virkningene bør kunne utløse konsesjonsplikt uansett om de inntrer i vassdraget selv, i sjøen utenfor eller i nedbørfeltet. For tiltak som utføres i nedbørfeltet, må forutsetningen etter vannressursloven være at virkningene viser seg i vassdraget (eventuelt for grunnvannet).»

Uansett hvilke kriterier som velges er det i følge utvalget, både av informasjonshensyn og for å begrense forvaltningens saksmengde, ønskelig å løse noen tvilsspørsmål gjennom mer konkrete kriterier. Dette drøftes nærmere under kapittel 13 i proposisjonen.

9.2.3 Høringsinstansenes syn

Uttalelser som gjengis og drøftes i forhold til den generelle bestemmelsen om konsesjonsplikt i utk § 8 er kommet fra Miljøverndepartementet, Direktoratet for naturforvaltning, Justisdepartementet, NVE, EnFO, Brukseierforeningenes Fagforum, fylkesmennene,(i deres fellesuttalelse og i en rekke særuttalelser) og Den norske Turistforening.

Flere instanser, deriblant Miljøverndepartementet og Direktoratet for naturforvaltning uttrykker tilfredshet med denne nye bestemmelsen. Disse instansers støtte er i hovedsak begrunnet i at terskelen for konsesjonsplikten vil bli senket. Det heter i uttalelsen fra Miljøverndepartementet:

«Miljøverndepartementet går sterkt inn for utvalgets forslag om å senke terskelen for konsesjonsplikt betydelig i forhold til det som gjelder etter dagens vassdragslov. Dette vil gi myndighetene en mulighet til å se mindre inngrep i sammenheng og hindre en forringelse av vassdragsmiljøene bit for bit.»

9.2.3.1 Kommentarer til avgrensning av konsesjonsplikten for vassdragstiltak i § 8 første ledd

Det heter i uttalelsen fra EnFO:

«Utformingen av lovutkastets § 8 reiser imidlertid en del avgrensningsspørsmål som burde vært avklart bedre. Bl.a er det uklart hvor langt henvisningen til «nedbørfeltet» i § 8 rekker (..)»

Når det gjelder forslaget om at også hensynet til private interesser skal kunne utløse konsesjonsplikt uttaler Justisdepartementet:

«Utvalget foreslår at konsesjonsplikten også skal utløses av skade eller ulempe for private interesser. (Vi antar at dette også skal gjelde hjemmelen til å fastsette tiltak etter § 8 annet ledd, uten at ordlyden her gir noe klart svar.) Utvalgets begrunnelse er at man på denne måten unngår en vanskelig grensedragning mellom private og allmenne interesser, jf utredningen s 170. Samtidig vil man få redusert antall privatrettslige nabotvister, jf s 158. Det kan etter vår oppfatning likevel spørres om dette er en hensiktsmessig løsning. Det er ellers ofte slik at forvaltningen konsentrerer seg om å ivareta de allmenne interesser, mens det er opp til hver enkelt å ivareta sine interesser overfor andre private (nabo, selger, skadevolder mv). Dette har gode grunner for seg. Forvaltningens ressurser bør ikke brukes til å løse «nabokrangler». Det er økonomiske og andre sperrer forbundet med å løse nabotvister gjennom domstolene, mens utvalgets forslag i stedet kan gi incentiv til konflikter, eller i hvert fall hindre pragmatiske løsninger. Utk § 8 har en nedre grense, jf uttrykket «nevneverdig til skade eller ulempe», mens § 16 vil gi anledning til å kreve enkeltvedtak og klageavgjørelse for ethvert tiltak i forhold til om dette kravet er oppfylt.

Forslaget vil dessuten kunne innebære at vassdragsmyndigheten vil bli trukket inn i rettssaker hvor tvisten kan være av privat karakter. Vi ser det også som betenkelig at ordningen vil kunne innebære at private konflikter overlates til forvaltningen til mer eller mindre endelig avgjørelse. Vi viser i denne sammenheng til merknadene til § 16 der det forutsettes at domstolskontrollen bør ha forholdsvis lav intensitet.

Skillet mellom almenne og private interesser er ikke klart. Men allmenne interesser har en nedre grense, nemlig mot forhold som bare har betydning for en enkelt part eller et begrenset antall personer, når disse ikke driver omfattende virksomhet med stor samfunnsmessig betydning, jf utredningen s 122. Vi foreslår at man nærmere vurderer om konsesjonsplikten bør avgrenses til å gjelde tiltak som innebærer nevneverdige skader eller ulemper for allmenne interesser, og at proposisjonen viderefører den vide avgrensningen av begrepet som er gitt av utvalget. Mindretallets forslag til utforming av konsesjonsplikten kan her gi en mellomløsning, siden «aktuell utnytting» vil kunne være en kvalifisering av de private interessene. Vi presiserer at når konsesjonsplikt allerede er utløst, er ikke de ovenfor nevnte hensyn til hinder for at private interesser kan begrunne et avslag på konsesjonssøknaden, eller vilkår i konsesjonen, jf utk §§ 23 og 24.»

NVE har i en tilleggsuttalelse pekt på, under henvisning til det overordnede prinsipp om en sterkere ressursorientering, at begrepet allmenne interesser bør ivareta også hensynet til en optimal fremtidig ressursutnyttelse. Det heter i uttalelsen:

«Etter gjeldende vassdragslov utløses konsesjonsplikt når «allmenne» interesser er berørt i noen grad, jf § 104 nr 2. Med allmenne interesser menes først og fremst slike interesser som fiske, friluftsliv, naturvern, m.m. En god del mini- og mikrokraftverk utløser pr idag ikke konsesjonsplikt, fordi tiltaket er så lite at det ikke berører allmenne interesser i tradisjonell forstand. Hensynet til en best mulig ressursutnyttelse har så langt ikke blitt tolket slik at dette utløser konsesjonsplikt [...].

Heller ikke det nye lovutkastet eller merknadene til dette, gjør det helt klart om en slik kraftutbygging vil utløse konsesjonsplikt, selv om den i og for seg er så liten at de «tradisjonelle» allmenne interesser ikke blir nevneverdig skadet (jf utkastet § 8 første ledd).»

Det heter i uttalelsen fra Brukseierforeningenes Fagforum:

«Flertallets innstilling støttes.

Meningen synes grei, men vi setter et spørsmålstegn ved om formuleringen er tilfredsstillende i relasjon til private interesser. Man må jo kunne gjøre skade på private interesser dersom man har avtalehjemmel og almenne interesser ikke skades. Vi reiser spørsmålet om «eller private interesser» bør sløyfes, og at det i så fall tilføyes en periode med omtrent slikt innhold: «Heller ikke må slik skade uten hjemmel gjøres overfor private interesser».»

Det heter i uttalelsen fra Vegdirektoratet:

«[...] Vegdirektoratet er enig i at grensen mellom almenne og private interesser er flytende. Det er imidlertid ønskelig med en nærmere presisering av innholdet i forslaget slik at det framgår at det er summen av virkningene tiltaket har, som skal tillegges vekt. Slik forslaget framstår nå, kan det tolkes dit hen at private interesser har et særskilt vern som er likestilt med de almene interesser.»

Det må for ordens skyld nevnes at dette er direktoratets subsidiære syn. Prinsipalt mener de at alle tiltak bør behandles etter plan- og bygningsloven.

I Fylkesmennenes fellesuttalelse og fylkesmennene i Hordaland, Oslo og Akershus og Nord-Trøndelager det reagert på at det i merknadene i § 8 er sagt at man i vurderingene om tiltaket har nevneverdige skader eller ulemper skal legge vesentlig vekt på om vassdraget er vernet. Etter disse instansers mening bør allmenne interesser, særlig biologisk mangfold, verdsettes på samme nivå i alle vassdrag.

Fylkesmannen i Østfoldhar påpekt viktigheten av å se på at det ofte er summen av mange mindre tiltak som skaper skader og ulemper for allmenne interesser i våre små vassdrag. Det er derfor viktig at nye tiltak vurderes opp mot vassdragets og brukerinteressenes tåleevne på kort og lang sikt (summasjonseffekter). Også fylkesmannen i Telemark peker på at dette poenget burde ha kommet tydeligere frem, muligens i selve lovteksten.

9.2.3.2 Kommentarer til den særskilte bestemmelsen om konsesjonsplikt for tiltak utenfor vassdraget i annet ledd

Miljøverndepartementethar følgende kommentar til avgrensningen av konsesjonsplikten etter annet ledd:

«Miljøverndepartementet ser i utgangspunktet et klart behov for regelen som foreslås i annet ledd. Hvis mindretallets forslag til § 20, 4 ledd, mot formodning, skulle bli lagt til grunn i NOEs lovforslag, vil imidlertid regelen innebære en så drastisk begrensning i planmyndighetens kompetanse at departementet vil gå mot bestemmelsen.»

Den norske Turistforening ønsker en klarere og mer konkret fastsetting av konsesjonsplikten etter utk § 8 annet ledd. Det heter i uttalelsen:

«I § 8 er det foreslått at vassdragsstyresmakta kan fastsette at tiltak utanfor vassdraget med klare verknader for eit vassdrag må ha konsesjon. Dette er ei formulering vi støtter, men som bør gjerast enda klarere. Det bør f.eks. vere mogleg å liste opp kva type inngrep ein tenker på, og også kva naturtypar innan nedbørfeltet som der er særlig viktig å ta omsyn til, som våtmark, myr, mindre bekkar, sårbare/verneverdige område osv.»

9.2.3.3 Øvrige kommentarer

En rekke instanser peker på at det er uheldig at det legges opp til at det er den enkelte tiltakshaver som selv må avgjøre om et tiltak utløser konsesjonsplikt. Noen foreslår også at det innføres en generell meldeplikt for å kunne gjøre inngrep. Fordi dette også henger sammen med forslaget om å innføre en regel om administrativ forhåndsavgjørelse av konsesjonsplikten, drøftes disse kommentarene nedenfor i kapittel 9.4.

Brukseierforeningens Fagforumhar følgende merknad når det gjelder konsesjonsplikt for skjønnsrettsbestemte tiltak:

«Skjønnsrettsbestemte tiltak, jfr. vassdragsreguleringsl. § 16 og 19, synes ikke drøftet. En fortolkning av lovutkastet vil formentlig føre til at også slike tiltak krever konsesjon, hvilket enten vil innskrenke skjønnsrettenes tiltaksmulighet på dette punkt eller føre til en tyngre behandling. Vi hadde ansett det for ønskelig om skjønnsrettsbestemte tiltak kunne unntas fra konsesjonsplikten, men vi ser problemene her. Kunne det tilføyes en regel omtrent slik: «En skjønnsrett kan dog beslutte tiltak etter vassdragsreguleringslovens § 16 eller § 19 såfremt det ikke skjer skade eller ulempe av betydning for almene interesser». Vi tar ikke med private interesser, idet dette vurderer jo skjønnsretten og fastsetter erstatning for skade på private interesser.»

Justisdepartementet peker på at § 8 fjerde ledd og § 18 begge gjelder samordning av tillatelser og derfor bør stå sammen/samordnes, eventuelt i kapittel IV.

9.2.4 Departementets vurdering

Utvalget har i første og annet ledd i utk § 8 angitt hovedreglene for konsesjonsplikten. Første ledd angir konsesjonsplikten for vassdragstiltak, mens annet ledd angir konsesjonsplikten for tiltak utenfor vassdraget med virkninger i vassdraget. Etter departementets syn gir dette lovteknisk en hensiktsmessig inndeling, som også angir konsesjonspliktens omfang klarere enn dagens lovgivning. Departementet er også enig i utvalgets forslag om at terskelen for hvilke virkninger som utløser konsesjonsplikten legges høyere for tiltak som iverksettes utenfor vassdrag.

Utvalget foreslår at konsesjonsplikten etter første ledd utløses også når virkningene inntrer i nedbørfeltet. I og med at vassdrag er foreslått å omfatte vassdraget «inntil høyeste vanlige flomvannstand» vil mange tiltak som geografisk sett ligger langt fra selve vannstrengen falle inn under begrepet «vassdragstiltak». Når virkningskriteriet også omfatter virkninger i nedbørfeltet, kan det tenkes at konsesjonsplikten omfatter tiltak som hører mer naturlig under andre myndigheters ansvarsområde.

Vassdragslovutvalget påpeker i merknadene til bestemmelsen at jo mer hypotetisk og fjerne skadevirkningene er, desto lettere vil et tiltak falle utenfor konsesjonsplikten. Ut fra ordlyden vil imidlertid virkninger av en viss styrke (nevneverdig) utløse konsesjonsplikten når det kan påvises årsakssammenheng, selv om både tiltak og virkninger er lokalisert langt fra selve vannstrengen.

Departementet mener det er nødvendig å begrense konsesjonsplikten til å omfatte tiltak med mer direkte virkninger for vassdraget. Dette kan gjøres på forskjellige måter. Man kan innskrenke definisjonen av vassdrag slik at færre tiltak faller inn under begrepet «vassdragstiltak» og derved utenfor bestemmelsens første ledd. Å innskrenke dette begrepet vil imidlertid få betydning også for en rekke andre bestemmelser i lovforslaget. Dette bør etter departementets syn ikke gjøres uten etter en grundig vurdering av den innskrenkede rekkevidden disse bestemmelsene da vil få.

En annen mulighet er å avgrense konsesjonsplikten ut fra hvilke type virkninger inngrepet vil få. Dette kan antagelig ikke gjøres på annen måte enn gjennom en kasuistisk oppregning av virkninger slik som systemet var i den gamle vassdragsloven før lovendringen i 1992. Da var konsesjonsplikten knyttet til virkninger for ferdsel, fløtning, fiskens frie gang, neddemming av dyrket mark etc. Foruten å medføre en vanskelig utvelgelse, vil dette lovteknisk være et tilbakeskritt, jf behovet for mer generelle regler for å møte bruksendringer i vassdragene. Nettopp dette hensyn var mye av bakgrunnen for lovendringen i 1992.

Etter departementets vurdering bør bestemmelsen derfor innskrenkes slik at virkninger i nedbørfeltet ikke blir avgjørende for konsesjonsplikten. Det vil da bare være virkninger i vassdraget og i sjøen som kan utløse konsesjonsplikten, dvs at lokaliseringen av virkningene vil være avgjørende. Selv med en slik innskrenkning antar departementet at det vil være få vassdragstiltak som vil falle utenfor konsesjonsplikten. De fleste vassdragstiltak med virkninger i nedbørfeltet vil samtidig ha virkninger i vassdraget. I de få tilfellene der et vassdragstiltak bare har negative virkninger utenfor vassdraget, vil dette sannsynligvis være knyttet til tiltak langt fra vannstrengen hvor tiltaket kan fanges opp av andre myndigheter som har egne rettslige virkemidler, f eks planmyndighet, landbruksmyndighet, forurensningsmyndighet etc. Departementet vil understreke at det ved en slik innskrenkning i bestemmelsen om konsesjonsplikt, ikke vil skje noen endring i konsesjonsmyndighetens ansvar for å ta hensyn til alle fordeler og ulemper av tiltaket, uansett lokalisering, dersom det først blir en konsesjonsbehandling.

Departementet antar at denne innskrenkningen også vil lette konsesjonsmyndighetens plikt etter § 18 (utk § 16) annet punktum til å vurdere konsesjonsplikten.

Departementet går på bakgrunn av ovennevnte inn for at «nedbørfeltet» i § 8 første ledd utgår.

Departementet har merket seg at miljøverninteressene har uttrykt tilfredshet med at utvalgets forslag innebærer en vesentlig senking av terskelen for konsesjonsplikt i forhold til gjeldende rett.

Lovutkastet innebærer at grensene blir klarere definert blant annet gjennom presiseringen i utk § 8 annet ledd om at også tiltak utenfor vassdraget skal kunne utløse konsesjonsplikten. Hvor grensen går etter gjeldende rett er imidlertid ikke klart fordi begrepene «vassdrag» og «vassdragstiltak» ikke er definert i loven.

Ved en sammenligning av ordlyden i hovedregelen i V § 104 nr 2 og forslaget til ny hovedregel i utk § 8 første ledd, kan det ikke utledes noen vesensforskjell, bortsett fra at Vassdragslovutvalget foreslår at også «private interesser» skal kunne utløse konsesjonsplikt. Ordlyden er endret fra «skade eller ulempe av noen betydning for allmenne interesser» til formuleringen «til nevneverdig skade eller ulempe for noen allmenne eller private interesser». Departementet kan ikke se at det ut fra ordlyden ligger noen lavere terskel i utvalgets forslag. I motivene til utredningen er det i tilknytning til beskrivelsen av konsesjonsplikten ikke sagt noe om hvorvidt terskelen er senket. Det er riktignok i motivene i forbindelse med behandlingen av naborettslige spørsmål uttalt følgende i kapittel 11.8.4 i utredningen:

«Utvalget regner med at grensen for konsesjonsplikt etter vannressursloven vil være lavere enn i dag.»

I neste setning heter det på den annen side:

«I noen grad vil det imidlertid bero på vassdragsmyndighetens ressurser og praksis hvor langt ned grensen trekkes og hvor mange saker som må konsesjonsbehandles.»

Selv om endringen i ordlyden ikke innebærer noen senkning av terskelen for konsesjonsplikt, er det på det rene at vassdragsmyndigheten tradisjonelt har vært mest opptatt av å konsesjonsbehandle kraftutbyggingstiltak, men at praksis er endret. Utviklingen har gradvis gått i retning av å bruke konsesjonsbestemmelsene mer aktivt også på andre typer tiltak, og etter departementets syn er det endringen av ordlyden i 1992 som innebar den egentlige senkning av konsesjonsplikten. Departementet vil understreke det som er sagt av utvalget om at det må overlates til praksis å fastsette hvor grensen skal gå blant annet ut fra vassdragsmyndighetens ressurser.

Justisdepartementet ber om at det foretas en nærmere vurdering av om konsesjonsplikten også bør kunne utløses utelukkende av hensyn til private interesser.

Valg av løsning må etter departementets syn vurderes ut fra flere forhold.

Departementet vil peke på at konsesjonsplikten ved dette er utvidet i forhold til dagens rettstilstand. Det kan spørres om konsekvensene av en slik endring er tilstrekkelig utredet. Kan man f eks si noe om hvorvidt forslaget vil føre til en økt belastning på vassdragsmyndighetens ressurser? Det må videre vurderes om argumentene for den foreslåtte løsningen er så sterke at man skal fravike det alminnelige prinsipp om at forvaltningen i minst mulig grad bør engasjere seg i tvister der bare private interesser er involvert. I denne sammenheng vises også til de generelle betraktninger om at loven i større grad bør gå over fra å ivareta de private interesser til å fokusere på de allmenne interesser.

På den annen side må man, dersom de private interesser skal holdes utenfor virkningskriteriene, vurdere om det er mulig å definere skillet slik at bestemmelsen blir anvendelig. Det må videre tas stilling til hvor og hvordan en slik definisjon eventuelt skal komme til uttrykk. Avgjørende vil det også være om den nye loven sammen med lovgivningen for øvrig, kan gi de private rettighetshavere et godt nok vern ved inngrep i vassdrag.

Etter departementets vurdering anfører Justisdepartementet sterke argumenter i sin høringsuttalelse for å opprettholde et lovgrunnlag der hensynet til private interesser holdes utenfor konsesjonsplikten. Departementet er enig med Justisdepartementet i at muligheten for private til å få en forhåndsavgjørelse av konsesjonsplikten kan føre til mange henvendelser, og at det har gode grunner for seg å holde tradisjonelle privatrettslige konflikter utenfor forvaltningsapparatet.

Fordelene ved å slippe å definere avgrensningen mellom allmenne og private interesser kan etter departementets syn være et argument for å la begge typer interesser utløse konsesjonsplikten. Et slikt praktisk hensyn kan imidlertid ikke tillegges avgjørende vekt.

Når det gjelder forholdet mellom allmenne og private interesser er departementet enig i at dette er en vanskelig grensedragning, men mener at tidligere tolkning og praktisering av begrepet allmenne interesser i lovgivning, konsesjonsvilkår og rettspraksis etter hvert har gitt en relativt god formening om hva som faller innunder begrepet. Utvalget har også skrevet en hel del om hva som faller innenfor og utenfor begrepene selv om de ikke har foreslått noen formell definisjon av begrepene verken i lovteksten eller i motivene.

Flere instanser peker på at det er vanskelig ut fra lovteksten å vurdere hva som faller innenfor begrepene allmenne og private interesser. Behovet for en definisjon vil antagelig føles enda sterkere dersom konsesjonsplikten avgrenses i forhold til virkninger som bare har betydning for private interesser. Etter departements vurdering er det likevel, slik flertallet i utvalget også poengterer, ikke hensiktsmessig å foreta noen nærmere avgrensning av begrepet fordi det er en fordel at begrepet allmenne interesser er fleksibelt og åpner for utviklingsmuligheter med hensyn til begrepets innhold.

En innskrenkning av konsesjonsplikten vil ikke svekke de privates rettsstilling under en eventuell konsesjonsbehandling, jf §§ 25 og 26 (utk §§ 23 og 24). En innskrenkning i § 8 vil antagelig heller ikke innskrenke betydningen av § 18 (utk § 16). Private vil i mange tilfelle kunne sies å ha en rettslig interesse i å få avgjort konsesjonsplikten, selv om hensynet til private interesser ikke har betydning for vurderingen av konsesjonsplikten.

En innskrenkning i § 8 vil kunne gi § 5 større betydning. I og med at privates rettstilling ikke så ofte vil komme til avgjørelse gjennom en konsesjonsbehandling fordi rene privatrettslige saker holdes utenfor konsesjonsapparatet, og antall saker derved går ned, vil adgangen til å gå til søksmål for å få avgjort et tiltaks lovlighet kunne bli brukt i større utstrekning.

Departementet er kommet fram til at den beste løsning vil være å ta «private interesser» ut av lovteksten. I kommentarene til bestemmelsen tas det i stedet inn en presisering om at begrepet allmenne interesser må tolkes vidt. De rene privatrettslige tvister kan da holdes utenfor, samtidig som konsesjonsplikten kan utløses når trusselen for de private interesser blir så stor at inngrepet kan sies å få en betydning som er av en samfunnsmessig og derved allmenn karakter.

Når det gjelder fortolkningen av begrepet allmenne interesser, støtter departementet NVE når det pekes på at hensynet til en effektiv ressursutnyttelse bør tilsi at konsesjonsplikten kan utløses dersom iverksetting f eks av et mini- eller mikrokraftverk kan komme i konflikt med en mer optimal utnyttelse av vannkraften. Det vises til en nærmere gjennomgang av fortolkningen på dette punkt i merknadene til bestemmelsen.

Til kommentaren fra fylkesmennene om at allmenne interesser, særlig biologisk mangfold bør verdsettes på likt nivå i alle vassdrag uavhengig av om vassdraget er vernet, vil departementet bemerke at hensynet til disse interessene vil veie tungt i vurderingen av konsesjonsplikten for alle typer vassdrag. Hvis det skal ha noen mening å lage egne bestemmelser for hva som kan tåles i vernede vassdrag, er det etter departementets syn likevel hensiktsmessig å presisere også i kommentarene til den generelle bestemmelsen i § 8, at konsesjonsplikten lettere vil kunne utløses dersom inngrepet skal iverksettes i et vernet vassdrag.

Til kommentarene fra fylkesmennene i Østfold og Telemark om at det er summasjonseffektene som må vurderes i forhold til konsesjonsbestemmelsene, vil departementet bemerke at nettopp en slik vurdering er ment lagt til grunn, både av utvalget og av departementet. Dette kommer til uttrykk i utvalgets merknader til bestemmelsen og vil opprettholdes i departementets merknader. Det heter i merknadene til bestemmelsen:

«Ved suksessive vassdragstiltak er utgangspunktet at hvert enkelt tiltak skal vurderes for seg i forhold til spørsmålet om konsesjonsplikt. De tidligere tiltak kan imidlertid gjøre at det nye tiltaket utløser nevneverdig skade eller ulempe. Da må dette tiltaket ha konsesjon, selv om det isolert sett bare har en beskjeden påvirkning på vassdraget.»

At vurderingen også må legge til grunn tåleevnen på lang sikt følger av formålsbestemmelsen og de overordnede prinsippene bak lovforslaget, jf kapittel 5.2.5.

Når det gjelder ønsket fra Den norske Turistforening om en klarere avgrensning av konsesjonsplikten etter utk § 8 annet ledd, vil departementet påpeke at det er tiltak utenfor vassdraget med virkninger i vassdraget bestemmelsen gjelder. Etter departementets skjønn er det ikke hensiktsmessig med en kasuistisk oppregning i lovteksten av typer tiltak som kan tenkes å utløse konsesjonsplikten. Det bør etter departementets vurdering være virkningen av tiltaket som avgjør konsesjonsplikten og ikke type tiltak. En slik oppregning vil dessuten lett kunne bli mangelfull og medføre en fortolkning som innebære at det som ikke inngår i oppregningen faller utenfor konsesjonsplikten. Etter departementets syn bør den nærmere vurderingen av konsesjonsplikten overlates til vassdragsmyndigheten uten mer detaljerte kriterier enn det som følger av utvalgets forslag. Departementet vil i denne sammenheng påpeke at avgjørelsen av konsesjonsplikten gjennom forskrift etter annet ledd kan medføre større forutsigbarhet for den enkelte tiltakshaver. I en slik forskrift vil det også være hensiktsmessig om man kan pålegge særskilte typer tiltak meldeplikt. Departementet forutsetter at bestemmelsen åpner for dette, jf merknadene til bestemmelsen.

Når det gjelder Miljøverndepartementets betingede støtte til bestemmelsens annet ledd, vil departementet bemerke at tiltak med påtakelige virkninger i et vassdrag naturlig hører under vassdragsmyndighetens ansvarsområde. Hovedhensynet bak annet ledd er gjennom en konsesjonsrettslig kontroll å kunne forhindre tiltak utenfor vassdraget som har uheldige virkninger i vassdraget. Etter departementets syn vil det som nevnt ovenfor i tilknytning til første ledd, være mer betenkelig å overlate kontrollen av vassdragstiltak som kunhar virkninger i nedbørfeltet til vassdragsmyndigheten. Departementet går inn for at disse sakene ivaretas av andre myndigheter, særlig gjennom plan- og bygningsloven.

Brukseierforeningenes Fagforum foreslår at skjønnsrettsbestemte tiltak blir konsesjonspliktig etter andre kriterier enn dem som er foreslått i § 8. Departementet finner ikke grunnlag for å gå inn for at slike tiltak skal være underlagt særlige regler om konsesjonsplikt. Departementet antar imidlertid at det ikke vil være særlig praktisk å kreve konsesjonsbehandling for et tiltak som er pålagt ved skjønnet.

Som nevnt ovenfor under kapittel 9.2.3.3 peker mange instanser på at det er uheldig at det overlates til den enkelte tiltakshaver å vurdere om et tiltak trenger konsesjon. Det vil ofte være vanskelig for den enkelte tiltakshaver å vurdere de kriteriene som følger av § 8. For å gjøre det lettere for tiltakshavere å få vurdert om et tiltak er konsesjonspliktig er det i § 18 (utk § 16) foreslått tatt inn en bestemmelse om at konsesjonsplikten kan kreves avgjort etter begjæring fra tiltakshaver eller annen med rettslig interesse. En nærmere drøftelse av dette gis i kapittel 9.4.

Departementet slutter seg til Justisdepartementets forslag om at samordningsbestemmelsene i utk §§ 8 fjerde ledd annet punktum og 18 bør stå sammen. Departementet foreslår at disse bestemmelsene samles i en bestemmelse (ny § 20) under paragrafoverskriften «samordning av tillatelser». Dette tas nærmere opp i kapittel 9.13.

9.3 Særskilt om konsesjon til midlertidige reparasjons- og opprenskningsarbeider

Etter dagens lovverk gis tillatelse til midlertidige byggearbeider, reparasjoner og opprenskningsarbeider i forbindelse med eksisterende virksomhet med hjemmel i V § 104 nr 4. I en slik tillatelse er det ofte nødvendig å tillate midlertidig fravikelse av gjeldende manøvreringsreglement.

Vassdragslovutvalget har ikke tatt stilling til om det er behov for noen særskilt hjemmel for disse sakstypene, eventuelt egne regler for å sikre en videreføring av dagens forholdsvis enkle saksbehandlingsprosess.

NVE sier i sin uttalelse under overskriften «Forhold som burde vært regulert, men som er utelatt»:

«Dagens vassdragslov § 104 nr 4 gir NVE hjemmel til å gi tillatelse til fravikelse av gjeldende reglement når det er nødvendig ved bygging i eller ved vassdrag, eller ved vølings- og opprenskningsarbeid. Som eksempel kan nevnes midlertidig fravikelse av minstevannføringsbestemmelser for å foreta byggearbeider eller fravikelse fra magasinfyllingsbestemmelser for revisjon av luker.»

Olje- og energidepartementet mener det er nødvendig å sikre at dagens praksis videreføres når det gjelder adgang til å gi tillatelse til å foreta slike arbeider.

Departementet vil ikke foreslå at det tas inn noen særskilt hjemmel i vannressursloven for disse tiltakstypene, men mener de alminnelige bestemmelser gir tilstrekkelig adgang til å videreføre dagens praksis.

Slike arbeider vil alltid falle inn under definisjonen av vassdragstiltak. Iverksetting av slike tiltak vil utløse konsesjonsplikten etter § 8 dersom tiltaket er til nevneverdig skade eller ulempe. Hvis tiltaket er i strid med vilkårene i en gitt konsesjon, f eks slippings- eller magasinfyllingsbestemmelser i manøvreringsreglementet, må tiltaket alltid anses som konsesjonspliktig etter § 8. Departementet mener at det med hjemmel i § 64 er adgang til å fastsette i forskrift at NVE skal være konsesjonsmyndighet i slike saker.

Saksbehandlingsreglene i vannressursloven gir etter departementets mening rom for å gjøre konsesjonsbehandlingen av disse sakene tilnærmet like enkel som dagens prosess er etter V § 104 nr 4.

9.4 Forhåndsavgjørelse om konsesjonsplikt

9.4.1 Gjeldende rett

Etter vregl § 4 nr 1, som knapt nok har vært brukt i praksis, kan den som ønsker å utføre en regulering få en forhåndsuttalelse fra departementet om hvorvidt konsesjon etter vassdragsreguleringsloven er nødvendig eller ikke. Vassdragsloven har ingen slik bestemmelse om administrativ forhåndsuttalelse, men V § 112 nr 2 åpner for at det kan avholdes skjønn om hvorvidt konsesjon er nødvendig.

Når det gjelder saker etter vassdragsloven, har det utviklet seg en praksis med administrativ forhåndsvurdering av om konsesjon er nødvendig uten at dette har hjemmel i loven. Slike forhåndsuttalelser er ikke bindende for konsesjonsmyndigheten, men rent faktisk har de stor betydning. Uttalelsene er heller ikke bindende i forhold til et skjønn etter V § 112 nr 2.

Det forekommer også at forhåndsuttalelsen setter krav til utformingen av tiltaket, f eks slik at tiltaket ikke skal være konsesjonspliktig hvis det utføres på en bestemt måte, eller for øvrig gjennomføres på bestemte betingelser.

9.4.2 Vassdragslovutvalgets syn

På bakgrunn av den ulovfestede praksis som har utviklet seg, ser Vassdragslovutvalget et behov for at det lovfestes en adgang til å avgi administrative forhåndsuttalelser om den nedre grensen for konsesjonsplikten etter vannressursloven. Under henvisning til de generelle kriteriene som foreslås til avgrensing av konsesjonsplikten i lovutkastet, antar utvalget at det stadig vil være et behov for en enkel prosedyre for å klarlegge om et tiltak er konsesjonspliktig eller ikke.

Om hensiktsmessigheten av en slik administrativ forhåndsavgjørelse uttaler utvalget på s 171 i utredningen:

«Den nøyaktige avgrensing av konsesjonsplikten kan ses som et ledd i det styringssystem som lovutkastet legger opp til for vassdragene. Under behandlingen av en konsesjonssøknad må vassdragsmyndigheten implisitt eller eksplisitt ta stilling til om tiltaket overhodet trenger konsesjon. Det er da naturlig at vassdragsmyndigheten avgjør spørsmålet også når det kommer opp til særskilt avgjørelse, og at denne avgjørelsen ikke legges til rettslig skjønn som etter V § 112 nr. 2. Utvalget foreslår derfor i utk. § 16 en hjemmel for at myndighetene kan foreta en særskilt og bindende avgjørelse om konsesjonsplikten. En slik avgjørelse må kunne begjæres både av tiltakshaveren selv og andre interessenter i vassdraget.»

Vassdragslovutvalget foreslår at en slik forhåndsavgjørelse skal være tidsbegrenset. Det heter i drøftingen av dette spørsmålet:

«Det kan nok reises spørsmål om hvor lenge denne bindingen bør gjelde, for forholdene i vassdraget kan endre seg slik at tiltaket får mer omfattende virkninger om det blir iverksatt på et senere tidspunkt. Vi tilrår derfor at forhåndsuttalelse som fritar for konsesjonsplikt, underlegges tilsvarende tidsbegrensninger som konsesjonen, jfr. utk. § 16 avslutningsvis.»

Utvalget mener at for å holde klare linjer i forhold til lovens system, bør avgjørelser om konsesjonsplikt være «rene», slik at det ikke bør knyttes vilkår til dem. Utvalget foreslår samtidig at vassdragsmyndighetene får adgang til å forby at et tiltak settes i verk før spørsmålet om konsesjonsplikt er avgjort.

9.4.3 Høringsinstansenes syn

I kommentarene til utk § 8 er det mange instanser som peker på som uheldig at ansvaret for å vurdere konsesjonsplikten er overlatt tiltakshaver. I og med at dette må ses i sammenheng med utvalgets forslag om å ta inn en hjemmel for å få en administrativ forhåndsvurdering av konsesjonsplikten, behandles disse kommentarene her.

Manglende tillit til at den enkelte tiltakshaver selv kan vurdere konsesjonsplikten kommer fra Miljøverndepartementet, fylkesmennenes fellesuttalelse, fylkesmennene i Hordaland, Hedmark, Nord-Trøndelag, Finnmark, Sogn og Fjordane, Troms og Telemark.Høringsinstansene har forskjellige forslag til løsning. Det heter i Miljøverndepartementetsuttalelse til utk § 8:

«For å vurdere om et tiltak kan medføre «nevneverdig» skade eller ulempe for vassdraget, kan det imidlertid kreves en viss faglig innsikt som den enkelte tiltakshaver ikke besitter. Dette kan medføre at det foretas inngrep uten at vassdragsmyndigheten får kjennskap til det. Vi ser det på denne bakgrunn som ønskelig at også berørt fagmyndighet skal kunne kreve forhåndsvurdering av om et tiltak er konsesjonspliktig, jf vår kommentar til § 16 nedenfor. Vi ser videre behov for en hjemmel for vassdragsmyndigheten til å bestemme at det skal være en meldeplikt for alle eller særskilt omtalte vassdragsstrekninger hvor samfunnsinteressene er store.»

I Miljøverndepartementets uttalelse til utk § 16 heter det:

«I likhet med DN ber vi om at også berørt fagmyndighet som f.eks. fylkesmannens miljøvernavdeling eller fylkeskommunens kulturminneforvaltning, får anledning til å kreve forhåndsavgjørelse av konsesjonspliktens omfang i det enkelte tilfellet, jf. vår kommentar til § 8. Vi foreslår derfor at § 16 2. punktum endres som følger:

«...dersom tiltakshaveren, berørt fagmyndighet eller andre med rettslig interesse begjærer det....»

Fylkesmennene i Finnmark, Telemark, Troms, Hedmark og Østfoldforeslår å innføre en generell meldeplikt for alle tiltak slik at det er opp til vassdragsmyndigheten å avgjøre hvilke tiltak som er til nevneverdig skade og ulempe.

Det heter i uttalelsen fra Fylkesmannen i Hordaland:

«Etter vårt syn bør det i forskrift til loven fastsettes hvilke tiltak som normalt er konsesjonspliktig. Alternativt bør melding av alle nye inngrep til kommunen vurderes som et minstekrav.»

Fylkesmannen i Vest-Agder anbefaler at man innarbeider konsultasjonsplikt med vassdragsmyndighetene så sant det foreligger noen form for tvil om et tiltak er konsesjonspliktig eller ei.

Miljøverndepartementet og fylkesmennene i Nord-Trøndelag, Sogn og Fjordane, Østfold og Rogalandser behov for en hjemmel for vassdragsmyndigheten til å bestemme at det skal være meldeplikt for alle eller særskilte omtalte vassdragstiltak på nærmere angitte vassdragsstrekninger hvor samfunnsinteressene er store.

Justisdepartementet peker på mange problemstillinger når det gjelder forslaget om hjemmel til forhåndsavgjørelse. Fra høringsuttalelsen siteres:

«Vi ser gode grunner for muligheten etter utk § 16 til å begjære særskilt avgjørelse av om det foreligger konsesjonsplikt, bl a ut fra at dette vil kunne styrke miljøinteressene (jf også utk § 64). Men det kan stilles spørsmål ved rekkevidden av bestemmelsen:

• Etter forslaget til ordlyd dekker bestemmelsen bare spørsmålet om det foreligger konsesjonsplikt etter § 8 første ledd, og ikke avgjørelser etter § 8 annet ledd, jf uttrykket «vassdragstiltak». Vi antar at også avgjørelser etter § 8 annet ledd bør omfattes. Riktignok vil vassdragsmyndighetene uansett ha et svært vidt skjønn etter § 8 annet ledd. På den annen side kan det være tale om viktigere avgjørelser - for enkeltpersoner og for miljøet - enn etter § 8 første ledd, der vi antar tvilen som oftest vil være knyttet til om skaden eller ulempen er «nevneverdig». (Forurensningsloven, som har et lignende vilkår i § 8 tredje ledd, hadde før endringen i 1983 en nær motsatt løsning, jf tidligere § 75 siste ledd.)

• Det er noe uklart om § 16 også vil gjelde tiltakene som er regulert i kap IV, jf uttrykket «om et vassdragstiltak trenger konsesjon etter § 8» og kommentaren til utk § 32, s 437 første spalte. Dersom § 16 gjelder her, oppstår spørsmålet om en melding skal regnes som en begjæring om å treffe vedtak om konsesjonsplikten.

• Slik bestemmelsen er formulert, kan det reises tvil om bestemmelsen også omfatter forhåndsavgjørelse av om tiltaket er et «vassdragstiltak» etter utk § 3 bokstav a.

Generelt mener Justisdepartementet at prinsippet i utk § 16 er riktig for å styrke miljøinteressene i vassdragsforvaltningen, men slik bestemmelsen nå lyder vil den først og fremst styrke disse interessene i forhold til den minst interessante avgrensningen av konsesjonsplikten - grensen mot ikke nevneverdige skader eller ulemper.

Når det gjelder adgangen til å knytte vilkår til vedtak etter § 16, jf utredningen s 171 og 421, bør det presiseres at man med «rene» avgjørelser mener avgjørelser uten vilkår som medfører handleplikter. Det må være adgang til å sette vilkår eller ta forbehold i vedtaket som avgrenser vedtakets rekkevidde, dvs vilkår eller forbehold som begrenser handlefriheten uten at konsesjonsplikt utløses: Vassdragstiltakets størrelse, gjennomføringsmåten mv. Vi vil anta at det i enkelte tilfeller kan bli vanskelig å skille et forhåndsvedtak fra et vedtak om konsesjon. Dersom tiltaket er konsesjonspliktig kan det tenkes å være praktisk å treffe samtidig vedtak om konsesjonsplikten og innvilgelse av konsesjon. For å skape klare linjer i forhold til om reglene i kap III kommer til anvendelse på vedtaket, f eks § 27, bør det gå klart fram av vedtaket om det er forhåndsvedtak, et vedtak om konsesjon, eller begge deler.

Utk § 16 siste punktum bør hete «klage...kan ikke gis oppsettende virkning», dersom ordlyden skal gi uttrykk for hensikten, jf kommentaren s 421. Forslaget til ordlyd slik den nå lyder sier ikke noe annet enn hva som gjelder etter forvaltningsloven § 42.

Man bør vurdere å ta inn en hjemmel for å omgjøre et vedtak om at vassdragstiltaket ikke er konsesjonspliktig, f eks dersom det inntrer endringer i miljøforholdene eller kunnskapen om disse.»

Miljøverndepartementet er opptatt av at et vedtak etter utk § 16 ikke innebærer at et tiltak er «behandlet etter vannressursloven». Det heter i uttalelsen:

«Lakselovens § 7, 2. og 3. ledd jf. 5. ledd får ikke anvendelse for saker som «behandles» etter vassdragsloven eller vassdragsreguleringsloven. Såvidt vi kjenner til har også annen lovgivning lignende bestemmelser. For å avklare forholdet mellom vassdragslovgivingen og annet lovverk en gang for alle, bør det i kommentarene til § 16 presiseres at et tiltak ikke er å anse som behandlet etter vannressursloven når vassdragsmyndigheten i en avgjørelse etter § 16, er kommet til at tiltaket ikke må konsesjonsbehandles.»

Samferdselsdepartementet mener at tidsfristen i utk § 16 bør kunne vurderes fra sak til sak, jf. kommentarene til § 26.

Det bør etter Justisdepartementetsmening også vurderes å gi hjemmel for tillatelse til vassdragstiltak gjennom forskrift, hvilket kan være egnet til å avlaste vassdragsmyndigheten ved mindre vassdragstiltak av samme art. Justisdepartementet peker i denne sammenheng på at utk § 16 første punktum bare gir hjemmel for å avgjøre om konsesjon trengs.

9.4.4 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til Vassdragslovutvalgets syn når det gjelder innføring av en hjemmel for å foreta en administrativ forhåndsvurdering av konsesjonsplikten. Dagens ordning med adgang til rettslig skjønn på den ene siden og den parallelle praksis som har utviklet seg gjennom en administrativ forhåndsvurdering, er ikke hensiktsmessig. Som utvalget peker på vil en konsesjonsbehandling implisitt innebære en vurdering av konsesjonsplikten som gjør det naturlig å innføre en hjemmel for vassdragsmyndigheten til å avgjøre spørsmålet om konsesjonsplikten også når dette kommer opp til særskilt avgjørelse.

Miljøverndepartementets og fylkesmennenes forslag om å innføre hjemmel for vassdragsmyndigheten til å kunne bestemme meldeplikt for alle eller særskilt omtalte vassdragstiltak på nærmere angitte vassdragsstrekninger, vil etter departementets syn føre for langt. Det er i utvalgets lovutkast foreslått inntatt bestemmelser om meldeplikt for enkelte særskilte tiltak i lovens kapittel IV. I kapittel 11 foreslår departementet at det i stedet innføres en forskriftshjemmel som gjør det mulig å pålegge meldeplikt for disse og eventuelt andre tiltak gjennom forskrift. Departementet vil for øvrig bemerke at det på de fleste rettsområder påhviler den enkelte tiltakshaver plikt til å sørge for at han har de nødvendige tillatelser. Iverksetting av tiltak uten konsesjon kan etter lovforslaget foruten pålegg om stans i pågående virksomhet, medføre erstatningsansvar og straffeansvar. Departementet antar at disse sanksjonene sammen med berørte interessers mulighet til å begjære forhåndsvurdering av konsesjonsplikten, i utgangspunktet vil være tilstrekkelige virkemidler for å forhindre omgåelse av konsesjonsbestemmelsene.

Justisdepartementet påpeker at det er usikkert hvor langt den foreslåtte bestemmelsen i utk § 16 er ment å rekke. Slik bestemmelsen er formulert vil adgangen til forhåndsavgjørelse etter utk § 16 ikke kunne anvendes for å få klarlagt konsesjonsplikten etter § 8 annet ledd, fordi disse tiltak ikke er vassdragstiltak. Justisdepartementet er i tvil om dette er tilsiktet. Som det pekes på i uttalelsen vil det knytte seg størst usikkerhet til omfanget av konsesjonsplikten etter § 8 annet ledd. Etter departementets syn kan det være noe tvil om hvorvidt utk § 16 også hjemler adgang til å avgjøre konsesjonsplikten etter § 8 annet ledd da det heter i utk § 8 annet ledd annet punktum: «I så fall gjelder også lovens øvrige regler om vassdragstiltak».

Etter departementets syn vil en avgrensning av bestemmelsens første ledd mot tiltak som faller inn under § 8 annet ledd være fornuftig. Det ville føre for langt om alle med rettslig interesse skulle kunne kreve en forhåndsvurdering også av om et tiltak utenfor vassdraget utløser konsesjonsplikt. Et vedtak ville da være gjenstand for klage og muligens belaste vassdragsmyndigheten i urimelig grad sett i forhold til andre oppgaver som skal ivaretas. Departementet vil minne om at vassdragsmyndigheten med hjemmel i § 8 annet ledd selv kan fastsette at et tiltak trenger konsesjon i forskrift eller ved enkeltvedtak. Ofte vil vassdragsmyndigheten få kjennskap til slike tiltak gjennom henvendelse fra berørte interesser. Disse interesser vil således kunne ha stor påvirkningskraft selv om de ikke kan fremme noe krav om at vassdragsmyndigheten foretar en forhåndsvurdering. Etter departementets syn bør denne begrensningen synliggjøres. Departementet har derfor i merknadene til § 8 annet ledd annet punktum gjort det klart at denne ikke gjelder i forhold til § 18 (utk § 16). Det vil også i forskrift etter § 8 annet ledd være adgang til å pålegge meldeplikt for særskilte typer vassdragstiltak med tanke på at disse kan ha slike virkninger at de bør vurderes i forhold til konsesjonsplikten i § 8 annet ledd. Bestemmelsen i § 8 annet ledd kan selvsagt ikke anvendes for å pålegge konsesjonsplikt overfor tiltak som i etterhånd viser seg å ha slike påtakelige virkninger i vassdraget.

En tilsvarende problemstilling er reist av Justisdepartementet når det gjelder tiltak omhandlet i lovutkastets kapittel IV. I og med at departementet har foreslått at de fleste av disse bestemmelsene tas ut av loven og eventuelt fastsettes i forskrift, blir problemstillingen noe endret. Prinsipielt kan man likevel spørre om bestemmelsen om forhåndsavgjørelse av konsesjonsplikten bør komme til anvendelse på tiltak der konsesjonsplikten er regulert særskilt, enten i loven eller i forskrift. Hensynet bak disse bestemmelsene er nettopp å klargjøre konsesjonsplikten gjennom mer sjablonmessige kriterier, som størrelse, lengde etc. Etter utk § 29 - som er foreslått opprettholdt som ny § 12 - er f eks bestemt at gjenoppretting av vassdragets løp ikke trenger konsesjon når det skjer «innen tre år hvis forandringen skyldes en enkeltstående hending...». I og med at konsesjonsfriheten her ikke beror på noen skjønnsvurdering, men på å fastslå faktum, finner ikke departementet det hensiktsmessig å la den særskilte hjemmelen for forhåndsvurdering av konsesjonsplikten etter særskilt begjæring komme til anvendelse på slike tiltak. Det samme må gjelde overfor tiltak der konsesjonsplikten er fastsatt gjennom forskrift etter bestemmelsens første punktum.

Dersom bestemmelsen om forhåndsavgjørelse skal gjelde også overfor tiltak som er regulert i kapittel IV, bemerker Justisdepartementet at det kan oppstå spørsmål om en melding skal regnes som en begjæring om å treffe vedtak om konsesjonsplikten etter utk § 16. Selv om departementet ikke foreslår å videreføre disse bestemmelsene i loven, vil problemstillingen få aktualitet overfor tiltak som blir underlagt meldeplikt gjennom forskrift. Den reelle forskjellen mellom meldingssystemet og adgangen til å kreve særskilt avgjørelse av konsesjonsplikten, ligger i vedtakets status og derved adgangen til å påklage vedtaket. Vedtak etter utk § 16 er et enkeltvedtak som kan påklages. Vedtak etter f eks særbestemmelsen om meldeplikt for masseuttak, skal i følge utvalgets merknader til utk § 32 ikke være enkeltvedtak. Spørsmålet er om det er rimelig å gjøre noen forskjell på klageadgangen avhengig av om konsesjonsplikten avgjøres etter vurdering av en melding eller om den fastsettes på bakgrunn av et vedtak etter utk § 16. For den som er berørt kan det virke som en tilfeldig forskjellsbehandling at man skal komme i en annen rettslig stilling overfor tiltak som krever melding. Etter departementets syn bør dette skillet likevel opprettholdes for å hindre en for stor saksmengde. Å underlegge vedtak etter utk § 16 klageadgang vil innebære et begrenset antall saker i og med at det bare vil være aktuelt med en klagebehandling når konsesjonsplikten er fastsatt etter en særskilt begjæring, jf utk § 16 annet punktum. Innføring av klageadgang overfor avgjørelse av konsesjonsplikt for meldepliktige tiltak ville derimot omfatte alle meldepliktige tiltak.

Hvorvidt det bør tas inn en hjemmel for tillatelse til vassdragstiltak gjennom forskrift slik Justisdepartementet antyder, må først og fremst vurderes i forhold til hva som allerede ligger i utvalgets forslag. Av utredningen kan det synes som om utvalget har ment å gi en slik hjemmel. Det heter i kapittel 13.6:

«[ . . . ] forskrifter med hjemmel i loven kan det derimot tenkes fastsatt at tillatelse skal gis til spesifiserte tiltak når visse fastsatte betingelser er oppfylt. Dette kan være aktuelt for mindre vassdragstiltak, selv om det samtidig må sikres at mange små inngrep i sum ikke fører til en vesentlig endring av forholdene i vassdraget.»

En slik forskriftshjemmel skulle saklig sett vært plassert i § 25 (utk § 23). Her er det imidlertid ikke foreslått noen slik hjemmel.

I § 18 er det derimot tatt inn en forskriftshjemmel som gir vassdragsmyndigheten adgang til å fastsette om visse typer tiltak trenger konsesjon. I følge utvalgets merknader til utk § 16 kan slike forskrifter også gå ut på at visse tiltak ikke trenger konsesjon. Selv om det antagelig vil ha liten reell betydning om man velger konsesjonsfrihet eller lovbundne tillatelser, er det en juridisk forskjell ved at det kan knytte seg andre rettsvirkninger til konsesjonsfrie enn til konsesjonsgitte tillatelser, f eks omgjøringsadgang.

I og med at man for de tilfellene som gjennom forskrift fritas for konsesjonsplikt ikke foretar en konkret vurdering av det enkelte tiltak, vil dette lette konsesjonsmyndighetens arbeid slik Justisdepartementet var ute etter. Etter departementets syn er det ikke noe stort behov for å ha en egen hjemmel for tillatelse til vassdragstiltak.

Olje- og energidepartementet har tatt til følge en etterfølgende anmodning fra Miljøverndepartementet om at lakseloven § 7 femte ledd endres, se ny § 69 nr 16. Av den grunn er det ikke nødvendig å drøfte hvorvidt «behandlet etter» i lakseloven § 7 femte ledd også innebærer «vurdert etter» § 18 om forhåndsavgjørelse av konsesjonsplikten.

Som det framgår av lovforslaget er det foreslått både en hjemmel for å la tillatelse etter vannressursloven erstatte tillatelse etter lakseloven og hjemmel for den motsatte løsning, at tillatelse etter lakseloven kan erstatte tillatelse etter vannressursloven. Den nærmere regulering av en eventuell samordning må avgjøres i samråd med Miljøverndepartementet i forbindelse med forskriftsarbeidet. En oversikt over reglene om samordning av tillatelser gis i kapittel 9.13. Nærmere om behovet for å la en avgjørelse etter § 18 erstatte behandling etter lakseloven tas opp i kapittel 23.10.

Departementet slutter seg til Justisdepartementet i deres syn når det gjelder hva som bør ligge i formuleringen «rene» avgjørelser, jf utredningen kapittel 13.5.1. Det må som påpekt i uttalelsen være adgang til å sette vilkår eller ta forbehold i vedtaket som avgrenser vedtakets rekkevidde. Det må således trekkes en grense mot vilkår som krever en aktiv handling eller ytelse.

Departementet er også enig med Justisdepartementet i at det bør gå klart fram av vedtaket om det er et forhåndsvedtak eller et vedtak om konsesjon.

Når det gjelder formuleringen i utk § 16 nest siste punktum går departementet inn for at denne endres til «klage ...kan ikke gis oppsettende virkning» slik som foreslått av Justisdepartementet.

Departementet kan som Justisdepartementet se at det kan være argumenter for å ta inn en omgjøringsadgang overfor vedtak om at et vassdragstiltak ikke skal konsesjonsbehandles. Som påpekt kan det inntre endringer i miljøforholdene eller i kunnskapene om dem, som kan tilsi at tiltaket burde vært konsesjonsbehandlet. Når departementet likevel ikke vil gå inn for en slik bestemmelse henger det først og fremst sammen med at et slikt forslag ikke har vært utredet grundig nok og ikke har vært forelagt høringsinstansene. Etter departementets syn bør også loven sikre en viss forutsigbarhet for tiltakshaverne. Det kan videre være en viss fare for at konsesjonsmyndigheten vil bli noe mindre grundig i sin vurdering etter § 18 dersom de senere vet at de kan omgjøre sitt vedtak og pålegge konsesjonsplikt. Uten en slik adgang er det viktig at konsesjonsmyndigheten legger terskelen for konsesjonsplikt så lavt at det ikke i ettertid vil vise seg stort behov for en slik omgjøringsadgang. Departementet vil også minne om at avgjørelsen av konsesjonsplikten er undergitt samme tidsbegrensning som selve konsesjonsvedtaket.

9.5 Gjenoppføring av vassdragsanlegg

Etter gjeldende rett V § 111 nr 2 kreves ikke konsesjon ved gjenoppbygging av lovlig bestående anlegg på omtrent samme sted, når arbeidet påbegynnes innen en frist av 2 år. Det er en forutsetning at arbeidet fullføres med rimelig hurtighet.

Vassdragslovutvalget foreslår at bestemmelsen videreføres, jf utk § 19 (ny § 21). Fristen foreslås utvidet til fem år, men tar bare sikte på å gjelde for tiltak som har konsesjon. Dette er en innskrenkning i forhold til gjeldende rett hvor bestemmelsen også gjelder for lovlige tiltak uten konsesjon. Det foreslås av utvalget at vassdragsmyndigheten kan forlenge fristen en gang. Bestemmelsen er ikke omtalt i de generelle motiver i utredningen.

Det er bare kommet én merknad til den foreslåtte bestemmelsen. Den norske turistforening mener at en slik regel må være strengere for vernede vassdrag, og foreslår at fristen her må være to år fra anlegget ble funksjonsudyktig.

Departementet ser ingen betenkelighet med at fristen for gjenoppbygging er forlenget til 5 år. Dette vil tvert om kunne lette arbeidet for vassdragsmyndigheten og gjøre situasjonen mer fleksibel for tiltakshaveren. Når det gjelder gjenoppbygging av anlegg i vernede vassdrag, vil dette som regel falle innenfor spesialbestemmelsen som er foreslått av utvalget om at det skal være en femårsfrist for gjenopptagelse av virksomhet som har vært innstilt i minst fem år. Her er det ikke foreslått adgang til å forlenge fristen. Departementet kan ikke se at det er grunnlag for å gjøre kravene enda strengere, og går inn for å opprettholde utvalgets forslag.

9.6 Kriterier for konsesjon

9.6.1 Gjeldende rett

Kriteriene for å gi konsesjon følger etter gjeldende rett av V § 106 nr 1. Den lyder som følger:

«Tillatelse etter § 104 punkt 2-4 og § 105 kan bare gis når det antas at tiltaket medfører slik nytte for samfunnet at skaden for de offentlige eller almene interesser mer enn oppveies.»

Bestemmelsen er utformet slik at den gir forvaltningen et vidt rom for skjønn. Dette er nødvendig fordi bestemmelsen skal kunne anvendes på en rekke forskjellige tiltak. En bestemmelse med utførlige kriterier som alle må være oppfylt ville lett bli upraktisk å anvende når lovgrunnlaget skal favne så vidt. Bestemmelsens henvisning til skade «for de offentlige eller almene interesser» gjør det uklart om det etter gjeldende rett også skal kunne tas hensyn til private interesser. I utredningen kapittel 13.6.2 heter det:

«Loven kan også klassifisere hensyn som relevante eller irrelevante (utenforliggende) for skjønnsutøvingen. På denne måten blir det presisert hva slags type hensyn som kan inngå i skjønnet. Loven kan videre angi at visse argumenter skal tas i betraktning under skjønnsutøvingen - pliktige hensyn. Kriteriene kan også kombineres, slik at én gruppe hensyn er avgjørende for om minstekravet for tillatelse er oppfylt. Er det tilfellet, kan det foretas en ekstra og eventuelt bredere vurdering, der også andre hensyn kan telle med. V § 106 nr. 1 er et eksempel på denne modellen, der skader og ulemper for private interesser først kan trekkes inn i annen omgang.»

I juridisk teori finnes uttalelser som trekker i begge retninger. I Norsk vassdragsrett heter det på s 212-13 (Stiansen, Svarva og Haagensen):

«Lovgivningen legger opp til en total avveining (uthevet her) av skader og ulemper på den ene siden mot fordelene på den annen jfr. Vregl. § 8 samt V § 106, nr 1. Med fordeler kan særlig tenkes på dekning av behovet for energi til industri og alminnelig forsyning til en rimelig utbyggingspris. Med ulemper tenkes særlig på de skader tiltaket vil medføre for private (uthevet her) og allmenne interesser ved tørrlegging av vassdrag og neddemming av arealer langs magasinene.»

I samme kapittel heter det på s 307:

«Årsaken til at § 106 ikke nevner private interesser i vurderingstemaet, er at bestemmelsen bare refererer seg til tiltak som skader allmenne interesser.»

Olje- og energidepartementet er øverste fagmyndighet innen vassdragsforvaltningen. Departementet praktiserer loven med utgangspunkt i at private interesser ikke er gjenstand for vurdering under konsesjonsbehandlingen. Det kan imidlertid ikke utelukkes at det i enkeltsaker er blitt lagt en viss vekt også på private interesser, selv om dette ikke er kommet direkte til uttrykk i begrunnelsen for vedtaket. Det er også en rimelig fortolkning av bestemmelsen at vassdragsmyndigheten kan legge vekt på ulemper for private interesser slik at disse kan bli tungen på vektskålen når det gis avslag på en søknad.

Gjeldende bestemmelse krever en interesseovervekt ved at samfunnsnytten skal være større enn skaden. Dette kan virke noe underlig under den synsvinkel at samfunnsnytten skal vurderes bare i forhold til skader på allmenne interesser. Uansett vil det være faglige og politiske prioriteringer hos de myndigheter som skal forberede og avgjøre saken som vil være avgjørende.

Hva som ligger i nytte for samfunnet må tolkes vidt. Forarbeidene til vassdragsloven gir få holdepunkter. I praksis har man tatt hensyn til både privatøkonomiske og samfunnsøkonomiske fordeler. Det er imidlertid etter gjeldende rett ingen krav om å foreta noen samfunnsøkonomisk eller privatøkonomisk analyse av tiltaket.

Det er ikke bare de materielle bestemmelsene som setter rammer for skjønnsutøvingen. Også regler om hvilke fagmyndigheter som skal høres under saksbehandlingen og regler om hvilke forhold som skal være klarlagt eller utredet før det treffes beslutning, vil være avgjørende. Saksbehandlingsregler finnes både i forvaltningsloven og i vassdragsloven. Regler om konsekvensutredninger etter plan- og bygningsloven må også nevnes i denne sammenheng. For tiltak som skal konsekvensutredes etter plan- og bygningsloven følger det av pbl kapittel VII-a at alternativer skal utredes. Alternativene kan knytte seg til andre størrelser, utforminger eller lokaliseringer.

9.6.2 Vassdragslovutvalgets syn

Vassdragslovutvalget har i utredningens kapittel 13.6 inngående drøftet hvilke kriterier som bør legges til grunn under konsesjonsvurderingen. Når det gjelder hvorvidt det bør velges lovbundne tillatelser eller tillatelser etter fritt skjønn, er utvalget kommet til at vannressurslovens regler om konsesjon må basere seg på et system hvor tillatelse gis etter fritt skjønn. Utvalget har tatt et forbehold om at det på et senere tidspunkt kan være aktuelt å vurdere om man på visse områder skal gå inn for en ordning med regelbundet konsesjon basert på forskrift. (Noen slik forskriftshjemmel er ikke tatt inn i utvalgets forslag.)

Utvalget legger videre til grunn at avgjørelsene om tillatelse samlet sett må bidra til å fremme lovens formål. I og med at formålet er såvidt sammensatt peker utvalget på at det i enkeltsaker kan være vanskelig å vurdere hva slags avgjørelse som best vil fremme lovens formål, og at det derfor kan være nødvendig å legge inn bestemmelser i loven som bidrar til å styre avgjørelsene mer konkret i retning av lovens formål. Dette behovet øker i følge utvalget dersom avgjørelse skal treffes av en rekke forskjellige organer. Det pekes i denne sammenheng på at det gjennom lovforslaget legges opp til en sterkere delegering og desentralisering av myndighet. En lovfesting av kriterier kan både fremme styring i retning av lovens formål, og motvirke at avgjørelsene varierer på vilkårlig måte. Både for tiltakshavere og for de som ellers blir berørt av et vassdragstiltak, kan en lovfesting av kriterier gi større forutberegnelighet enn en helt åpen fullmakt vil gi.

Vassdragslovutvalget er på bakgrunn av vassdragenes store betydning som fellesressurs for samfunnet opptatt av at samfunnsøkonomisk lønnsomhet skal være et viktig moment i skjønnsutøvingen etter vannressursloven. I og med at et tiltak kan ha samfunnsmessige fordeler som ikke fanges opp av en lønnsomhetsanalyse, vil utvalget ikke foreslå som et lovfestet minstekrav for å gi konsesjon at tiltaket er samfunnsøkonomisk lønnsomt. Samfunnsmessig lønnsomhet foreslås derfor bare å være et pliktig hensyn under konsesjonsbehandlingen. Utvalget har også vurdert om loven bør pålegge at det gjennomføres en samfunnsøkonomisk lønnsomhetsanalyse, men flertallet er kommet til at gjennomføringen av en slik analyse bør vurderes som en del av saksutredningen i det enkelte tilfelle uten at det lovfestes en regel om det. Et mindretall tilrår at det alltid gjennomføres en samfunnsøkonomisk lønnsomhetsanalyse, såfremt kostnaden ved analysen ikke blir urimelig stor i forhold til tiltakets påregnelige, økonomiske verdi.

Privatøkonomisk lønnsomhet vil inngå i den samfunnsøkonomiske lønnsomhetsanalysen, og utvalget peker på at dette hensyn derfor ikke må regnes som et eget relevant moment i det det da vil telle med to ganger. Når det gjelder den privatøkonomiske lønnsomhetsvurderingen må det rettslige utgangspunktet i følge utvalget være at vassdragsmyndigheten ikke er bundet av søkerens beregninger, men kan foreta en selvstendig prøving av dennes lønnsomhetskalkyler. Utvalget nevner for kraftutbyggingssaker, at det etter innføringen av et fritt energimarked og revisjonen av vassdragsreguleringsloven (Ot prp nr 50 (1992-93) s 89 sp 2) ble lagt til grunn at det «ikke lenger vil være naturlig for konsesjonsmyndighetene å vurdere økonomien i et prosjekt».

Optimal lokalisering av et tiltak er i følge utvalget et nærliggende kriterium for om konsesjon skal gis eller ikke. Hva som er den beste lokalisering kan bedømmes fra forskjellige synsvinkler; ut fra tiltakets formål, i forhold til annen eksisterende eller fremtidig utnytting og ut fra økologiske hensyn. Kunnskap om andre lokaliseringsalternativer er en forutsetning dersom optimal lokalisering skal være et kriterium, og det vil da i følge utvalget oppstå spørsmål om hvilke og hvor mange alternativer som må klarlegges. Utvalget peker på at virkemidler utenfor konsesjonssystemet ofte kan være mer hensiktsmessige når det gjelder å frembringe en oversikt over og klassifisering av alternative lokaliseringer i andre vassdrag. Det vises her til Samlet plan for vassdrag og LENKA (Landsomfattende egnethetsvurdering av den norske kystsonen og vassdragene for akvakultur, jf NOU 1990:22). Dette materialet kan senere benyttes ved konsesjonsbehandlingen. Utvalget foreslår i sitt lovutkast i § 21 tredje ledd at det for vassdragstiltak som kan ha vesentlige skader og ulemper, skal legges vekt på å få utredet aktuelle alternativer som har en annen lokalisering. Et mindretall i utvalget foreslår i tillegg at det kan kreves utredet om behovet som ligger bak søknaden kan dekkes på annen måte.

Utvalget ser under henvisning til nedbørs- og avløpsforholdene i Norge ikke noe behov for å ta inn noen lovfestet preferanse for visse vassdragstiltak. Utvalget foreslår imidlertid regler som innebærer en viss preferanse når det gjelder fellestiltak, og viser til bruk av plan- og bygningsloven for å avsette vassdrag til bestemte bruksformer. I utvalgets forslag til regler om vernede vassdrag ligger det også en preferanse for å opprettholde eller forbedre tilstanden vassdraget var i på vernetidspunktet. Et siste eksempel som utvalget viser til er flertallets utk § 20 annet ledd avslutningsvis, som innebærer en lovfestet preferanse for kraftutbygging i kategori I-vassdrag i Samlet plan.

I utredningen er det også drøftet i hvilken grad fordeler og ulemper ved andre tiltak utenfor vassdraget som henger sammen med vassdragstiltaket skal, trekkes inn ved konsesjonsbehandlingen. Utvalget har sondret mellom følgetiltak som er gjenstand for en selvstendig konsesjonsvurdering (eks kraftledninger), og tiltak hvor en rekke konsekvenser faller utenom totalvurderingen dersom ulempene ved følgetiltaket (eks anleggsveier) ikke teller med i en konsesjonsbehandling etter vannressursloven. Utvalget går inn for at ulemper ved sistnevnte typer følgetiltak skal regnes med når man vurderer om vassdragstiltaket medfører skade eller ulempe. Utvalget går imidlertid inn for at fordelene ved et slikt følgetiltak ikke skal regnes med og motivere et vassdragstiltak som myndighetene ellers ville være negative til.

Utvalget gir i utredningens kapittel 13.6.8 uttrykk for at særfordeler for lokalsamfunnet finansiert gjennom et vassdragsprosjekt ikke må regnes med to ganger, først i samband med prosjektets samfunnsøkonomiske lønnsomhet, og så særskilt i samband med konkrete pålegg til fordel for lokalsamfunnet.

Utvalget er opptatt av å legge inn i lovgrunnlaget kriterier som skal motvirke at de langsiktige virkninger blir overskygget av de kortsiktige behov når en beslutning skal tas. Utvalget viser til det konkrete eksempel der sysselsettingen i anleggsperioden veier mer enn tiltakets langsiktige virkninger for naturmiljøet. Det vises til hensynet til bærekraftighet, som en hovedbegrunnelse for utvalgets forslag om å ta inn i utk § 23 et minstekrav om at konsesjon bare kan gis til varige tiltak når fordelene ved tiltaket overstiger ulempene på lengre sikt.

Når det gjelder vektlegging av foretatte investeringer, peker utvalget på at slike kan tenkes å redusere kostnadene ved eventuelle nye tiltak. Utvalget mener det kan være riktig å vektlegge også konsekvensene av slike senere tiltak under konsesjonsbehandlingen av det første tiltaket, for å hindre at foretatte investeringer fører til at man får realisert senere tiltak som i seg selv ikke er samfunnsøkonomisk lønnsomme.

Vassdragslovutvalget legger til grunn at man ved vedtak etter vannressursloven kan legge vekt på flerbrukshensyn og på å unngå sumvirkninger, uten at det tas inn noen uttrykkelig bestemmelse i loven om dette. Som virkemiddel viser utvalget til at konsesjon kan avslås eller utsettes i påvente av at det utarbeides en vannbruksplan.

9.6.3 Høringsinstansenes syn

Uttalelser til bestemmelsen er kommet fra Justisdepartementet, NVE, Brukseierforeningenes Fagforum, NTH og Konkurransetilsynetgjennom uttalelse til Administrasjonsdepartementet.

Justisdepartementethar følgende kommentar til plasseringen av bestemmelsen:

«Utk § 23 om kriterier for konsesjon synes å være den mest sentrale bestemmelsen i utk kap III. Dette kan tale for å ta den ut av den kronologiske systematikk som kapittel III følger, og i stedet plassere den først i kapitlet. I så fall bør nok utk § 16 flyttes sammen med utk § 8, for å motvirke at spørsmålene om avgrensning av konsesjonsplikt og om tildeling av konsesjon blir blandet sammen.»

Flere instanser reagerer på at det i første ledd annet punktum bare er nevnt at skader og ulemper og ikke fordeler av følgetiltak skal tas med i vurderingen. Det heter i Justisdepartementets uttalelse:

«I følge utk § 23 første ledd annet punktum og kommentaren til denne (s 428) skal en ikke i vurderingen av om konsesjon skal gis regne med fordeler ved følgetiltak. Dette kan umiddelbart synes noe underlig. Samme interesse, f eks miljøhensyn eller arbeidsplasser, kan opptre som en fordel ved et følgetiltak i en sak, og en ulempe i en annen. Det kan synes lite rimelig at disse interessene bare skal bli tillagt vekt dersom de utgjør en ulempe ved følgetiltaket. Der en er i tvil om hovedtiltaket i sum medfører fordeler eller ulemper bør vurderingen av følgetiltaket kunne slå begge veier for avgjørelsen om konsesjon. Videre antar vi at flere av tiltakene som vassdragsmyndigheten kan stille vilkår om etter utk § 24, er «tiltak som utføres i sammenheng med vassdragstiltaket», og at en ved avgjørelsen av om konsesjon skal gis vil se hen til hvilke vilkår som vil bli stilt. Det er mulig at forslaget er motivert ut fra et praktisk typetilfelle, nemlig at utbygginger (f eks vegutbygging) i forbindelse med et vassdragstiltak fører til at tiltaket får konsesjon, til tross for at fordelene ved tiltaket isolert sett ikke overstiger de naturverdiene som går tapt. Det kan likevel være slik at det er en samfunnsøkonomisk gevinst i å foreta utbyggingene samtidig, jf noe annerledes utredningen s 175. Vi antar at problemet i slike saker ofte er at det er vanskelig å veie naturverdiene opp mot fordelene ved utbygging. Dersom dette er tilfellet kan forslaget ha gode grunner for seg. Et alternativ, som tilgodeser de mer prinsipielle innvendingene, er å sløyfe utk § 23 første ledd andre punktum, og at vurderingene av følgetiltak skjer etter første punktum. Det vil da avhenge av de konkrete forholdene hvor stor vekt det er naturlig å legge på fordeler eller ulemper ved et følgetiltak - bl a ut fra om følgetiltaket kan realiseres for seg selv.»

Det heter i NVEs uttalelse om dette:

«Der slike anlegg har positive følger, f.eks vannforsyning i sammenheng med vannkraftutbygging, bør også disse følgene tillegges vekt i konsesjonsspørsmålet. Vi mener det er nødvendig for å kunne foreta en helhetlig nytte/ulempe vurdering av tiltaket. Ved at man tar ut en eventuell nytte ved vurderingen, innebærer det at man hever den generelle grensen for å gi konsesjon. Det vil være vanskelig å få forståelse for at ikke alle nyttevirkninger av tiltaket skal tas i betraktning når alle ulemper skal medtas. Vi ser det som positivt at også private interesser skal vektlegges i vurderingen. Det innebærer en helhetlig vurdering av tiltaket.»

Noen av de samme synspunktene kommer til uttrykk i uttalelsen fra Brukseierforeningenes Fagforum:

«Her er en vesentlig endring fra tidligere. Under kriteriene for konsesjon skal det legges vekt på skader og ulemper av andre tiltak som utføres i forbindelse med vassdragsinngrepet. En tilsvarende utvidelse i fordelsvurderingen synes ikke å være foretatt. Vi minner om at vassdragsreguleringslovens tilsvarende paragraf vektlegger nyttevirkninger av samfunnsmessig betydning, f.eks fordeler som tiltaket medfører for lokalsamfunn mv. Typisk gjelder dette veibygging etc. Vi kan f.eks komme i den situasjon at ulempene for reindriften ved en anleggsveg trekkes inn med full tyngde, men ikke det forhold at reingjetere, slaktere og andre har betydelige fordeler av den samme vegen for utøvelse av reindriften.»

Konkurransetilsynethar gjennom Administrasjonsdepartementet påpekt følgende:

«Konsesjonspolitikken kan få konkurransemessige virkninger, og en fornuftig bruk av kost-nytte-analyser vil i tillegg til å ivareta ulike generasjons-, miljø-, nærings- og samfunnsinteresser, kunne ivareta konkurransepolitiske aspekter. Konkurransetilsynet vil derfor anbefale at det utarbeides en nærmere presisering av hvordan det frie skjønn skal forvaltes i konsesjonsbehandlingen, ikke minst for å sikre en harmonisert behandling fra ulike vassdragsmyndigheters side.»

Direktoratet for sivilt beredskap mener det bør tas inn en formulering i bestemmelsen om at konsesjon kan avslås dersom tiltaket er i strid med viktige beredskapsmessige hensyn.

Landbruksdepartementetber i sammenheng med sine merknader til utk § 13 jf utk § 10 om at det i merknadene til utk § 8 kommer til uttrykk at «konsesjon ordinært kan påregnes gitt for uttak til jordvanning ut over den alminnelige lavvannsføringen, dersom vassdraget har en slik vannføring at slik konsesjon ikke kan påregnes å føre til skade på plante- og dyreliv i vassdraget. Det bør også legges til rette for at slik konsesjonsbehandling kan skje for flere grunneiere, større vatningsanlegg under ett når den nedre grensen for alminnelig lavvannføring er nådd.»

Etter Olje- og energidepartementets syn må denne merknaden vurderes her i tilknytning til bestemmelsen om kriterier for konsesjon.

Når det gjelder dissensen i utk § 23 vises til kommentarene til § 3 jf kapittel 7.8.

9.6.4 Departementets vurdering

Departementet går som utvalget inn for at vannressurslovens regler om konsesjon baseres på en stor grad av fritt skjønn. Av motivene til bestemmelsen i utk § 23 fremgår det at kriteriene i bestemmelsen må anses som minstekrav for å kunne gi konsesjon. Dette innebærer at også andre hensyn kan tillegges vekt og begrunne et avslag. Departementet slutter seg til at bestemmelsen må gi grunnlag for en slik forståelse.

Når det gjelder forståelsen av kriteriet «for allmenne og private interesser» vises til den nærmere redegjørelsen for disse begrepene i kapittel 7.8.

Utvalget viser i sine generelle motiver til at det i lovforslaget legges opp til en sterkere delegering og desentralisering av myndighet, og at en lovfesting av kriterier i større grad enn en generell fullmakt vil kunne styre beslutningene i retning av lovens formål. Utvalget peker på at en slik nærmere lovfesting vil motvirke vilkårlighet og gi større forutberegnelighet. Etter departementets syn gir kriteriene i utk § 23 begrensede holdepunkter i så måte. Det er listet opp enkelte pliktige hensyn og fastsatt et krav til interesseovervekt, men ut over dette står konsesjonsmyndigheten meget fritt. I og med at kriteriene er oppstilt som minstekrav, kan konsesjonsmyndigheten vektlegge også andre hensyn som grunnlag for et avslag. En begrensning ligger selvfølgelig i formålsbestemmelsen, men kriteriene i konsesjonsbestemmelsen gir etter departementets syn ikke noen sterk garanti verken mot vilkårlighet eller for forutberegnelighet. På tross av dette mener departementet at tiltakenes ulike karakter gjør det nødvendig å gi konsesjonsmyndigheten en så stor grad av frihet som utvalgsforslaget legger opp til, og at det ikke bør legges inn mer konkrete kriterier. Når det gjelder tillatelse til tiltak i vernede vassdrag er det imidlertid nødvendig å skjerpe kriteriene slik utvalget har foreslått, jf proposisjonens kapittel 15 og § 35.

Det fremgår av utvalgets forslag at også hensynet til konsekvenser for private interesser skal vurderes under konsesjonsbehandlingen, jf ordlyden i utk § 23:

«Konsesjon kan bare gis hvis fordelene ved tiltaket overstiger skader og ulemper for allmenne og private interesser...»

I motivene til utredningen er det ikke tatt inn noen begrunnelse for hvorfor ordlyden foreslås utvidet til også å omfatte private interesser. Dette kan ha to hovedårsaker. For det første kan det hevdes at dette må være en naturlig konsekvens av utvalgets forslag om å la hensynet til private interesser utløse konsesjonsplikten. Den vanskelige avgrensningen mellom allmenne og private interesser er som tidligere nevnt hovedbegrunnelsen for utvidelsen i utk § 8. Dette hensyn ligger vel således i bunnen også for utvidelsen i utk §§ 23 og 24. For det annet er det sannsynlig at utvalget mener at endringen i ordlyden i realiteten ikke innebærer noen vesentlig endring i forhold til praksis etter gjeldende regler.

Justisdepartementet har i sin uttalelse til utk § 25 om direkte ekspropriasjonsvirkning (ikke videreført i denne proposisjonen), vist til sitt standpunkt tidligere i uttalelsen om at vassdragsmyndighetene skal ha en begrenset plikt til å ta private interesser i betraktning under konsesjonsbehandlingen. Dette standpunkt i uttalelsen synes imidlertid bare å være knyttet opp mot begrensning i konsesjons pliktenfor på s 5 i uttalelsen presiseres det at når konsesjonsplikt allerede er utløst, vil private interesser kunne begrunne et avslag på konsesjonssøknaden.

Det er under høringen ikke kommet inn øvrige bemerkninger til utvalgets forslag om å lovfeste skader og ulemper for private interesser som vurderingstema under konsesjonsbehandlingen.

Hvorvidt loven også skal ivareta private interesser må her, som under vurderingen av konsesjonspliktens grense, veies ut fra privates mulighet til å ivareta sine interesser gjennom lovgivningen for øvrig.

Olje- og energidepartementet har som det fremgår ovenfor gått inn for at konsesjonsplikten ikke skal utløses av skader og ulemper som tiltaket medfører for private interesser. En forutsetning for å utelate hensynet til private interesser i § 8 var at private hadde et tilfredsstillende vern gjennom andre bestemmelser. Departementet konkluderte med at private rettighetshavere har et tilstrekkelig vern.

For å hindre at ulike instanser, med hjemmel i ulike lover, skal komme til forskjellige resultater vedrørende lovligheten av samme tiltak, er det forutsatt i utredningen at et tiltak som konsesjonsbehandles ikke skal kunne stanses på annet rettslig grunnlag enn den konsesjonsmessige vurdering. Den praktiske konsekvens av å utelate hensynet til private interesser under konsesjonsbehandlingen, vil være at private ikke kan få stanset tiltaket, dersom ikke også allmenne interesser alene tilsier at tiltaket bør stanses. Å få prøvet lovligheten etter § 5 eller etter granneloven vil være avskåret. Private rettighetshavere blir da henvist til å få sine påførte skader og ulemper kompensert økonomisk gjennom ekspropriasjonserstatning. Etter departementets syn vil dette ikke være noen rimelig løsning. En annen sak er at det i praksis vil være utenkelig å ikke foreta en totalvurdering av et tiltaks virkninger.

Det kan virke ulogisk at hensynet til private interesser skal veie med under konsesjonsbehandlingen og danne grunnlag for et avslag på en konsesjonssøknad, når disse interessene i seg selv ikke kan utløse konsesjonsplikten. Adgang til å nekte konsesjon på bakgrunn av konsekvenser for private interesser, vil imidlertid være en logisk løsning når private ikke vil kunne få stanset tiltaket på annet grunnlag.

Departementet slutter seg således til utvalgets forslag om at hensynet til private interesser skal vektlegges under konsesjonsbehandlingen.

Departementet er som Vassdragslovutvalget opptatt av at samfunnsøkonomisk lønnsomhet skal være et viktig moment i skjønnsutøvingen. I tråd med utvalget og dets begrunnelse vil heller ikke departementet foreslå at samfunnsøkonomisk lønnsomhet oppstilles som et minstekrav for å gi konsesjon. Departementet slutter seg også til flertallets synspunkt om at et krav om en samfunnsøkonomisk lønnsomhetsvurdering bør vurderes som en del av saksutredningen uten å være lovfestet. En samfunnsøkonomisk lønnsomhetsanalyse av et tiltak vil inkludere en vurdering av tiltakets privat- eller bedriftsøkonomiske lønnsomhet. Som utvalget skisserer bør lovgrunnlaget legge opp til at vassdragsmyndigheten har adgang, men ikke plikt til å foreta en selvstendig prøving av konsesjonssøkerens privatøkonomiske kalkyler.

Når det gjelder Konkurransetilsynets forslag om å ta inn en nærmere presisering av hvorledes det frie skjønn skal forvaltes i denne sammenheng, vil departementet bemerke at dette må veies opp mot den innvendingen som ligger i at det på grunn av forskjellene i tiltakenes egenart er vanskelig å oppstille for detaljerte anvisninger for skjønnsutøvingen. Etter departementets syn bygger utvalgets forslag til ordlyd og kommentarer til bestemmelsen på en balansert avveining i så måte.

For å gjøre det klart at også beredskapsmessige hensyn er et relevant hensyn i avveiningen av konsesjonsspørsmålet, går departementet inn for at dette nevnes særskilt i merknadene til bestemmelsen. Det foreslås ikke at dette kommer til uttrykk i selve lovteksten.

Når det gjelder å sikre en gunstig lokalisering av tiltaket, mener departementet at dette kan sikres tilstrekkelig slik utvalgsflertallet har foreslått i sitt forslag i utk § 21 tredje ledd (ny § 23). Spørsmålet om alternativ lokalisering tas nærmere opp nedenfor i kapittel 9.9. Her blir også forholdet til plan- og bygningslovens regler om konsekvensutredninger kommentert.

Etter departementets syn er det vanskelig å ta stilling til i hvilken grad konsekvenser av nødvendige følgetiltak skal vektlegges under konsesjonsbehandlingen av et vassdragstiltak. Etter Vassdragslovutvalgets forslag er det bare ulemper ved følgetiltaket som skal medregnes. Begrunnelsen er at det ville være uheldig om fordeler ved et følgetiltak skulle motivere et vassdragstiltak som myndighetene ellers ville være negative til. Departementet har forståelse for dette synspunkt, men mener bestemmelsen slik den er utformet også utilsiktet vil kunne ramme tiltak som i seg selv er samfunnstjenlige. Den ønskede rettssituasjon ville etter departementets syn være at vassdragstiltak som ikke i seg selv er samfunnstjenlige, aldri kan bli det som følge av fordeler ved et følgetiltak. Omvendt bør et samfunnstjenlig tiltak kunne bli nektet dersom de samlede ulempene overstiger fordelene etter en totalvurdering av fordeler og ulemper ved tiltak og følgetiltak.

Justisdepartementet, NVE og Brukseierforeningenes Fagforum er som nevnt skeptiske til den foreslåtte bestemmelsen. Justisdepartementets forslag om å sløyfe første ledd annet punktum om følgetiltak, støttes av Olje- og energidepartementet. Vurderingene av følgetiltak vil da skje etter første punktum. Etter departementets syn må det gjøres klart i merknadene til bestemmelsen at fordelene ved et følgetiltak ikke må begrunne et vassdragstiltak som ellers ikke ville fylle kriteriene for å få konsesjon.

Når det gjelder vektlegging under konsesjonsvurderingen av fordeler for lokalsamfunnet, kortsiktige og langsiktige virkninger, foretatte investeringer, flerbruk og sumvirkninger slutter departementet seg til utvalgets vurderinger.

Etter Olje- og energidepartementets syn vil det ikke være hensiktsmessig å ta inn noen nærmere føring om hvorledes konsesjonsmyndigheten skal utøve sitt skjønn når det gjelder konsesjon for uttak til jordvanning, slik Landbruksdepartementet foreslår. Om slik konsesjon skal gis må vurderes ut fra kravene i minstevannføringsbestemmelsen og en konkret vurdering av de samlede fordeler og ulemper ved tiltaket.

Departementet er enig i at en nærmere lovfesting av hensynet til flerbruk og sumvirkninger ikke vil være hensiktsmessig, men støtter utvalgets syn på at dette må kunne vektlegges. Det må også være adgang til å utsette eller avslå en søknad i påvente av en flerbruksplan. Departementet forutsetter imidlertid at konsesjonsmyndigheten bruker denne adgangen med varsomhet.

Bestemmelsen i utk § 23 blir ny § 25.

9.7 Vilkår

9.7.1 Gjeldende rett

Gjeldende vassdragslov har en generell vilkårshjemmel i § 106 nr 2. Det kan fastsettes vilkår av hensyn til offentlige eller allmenne interesser eller for øvrig av hensyn til «samfunnets nytte av tiltaket». Hjemmelen har liten betydning ved siden av den alminnelige forvaltningsrettslige vilkårslære.

Vilkårsfastsetting etter vassdragsreguleringsloven skjer ikke etter generelle kriterier, men utledes ut fra en rekke detaljerte bestemmelser i vregl §§ 10-12. Her listes opp vilkår som «skal», «kan» eller «bør» tas inn i de enkelte konsesjoner. I tillegg er det en generell vilkårsbestemmelse i vregl § 12 nr 17. Vilkårene som angis i vassdragsreguleringsloven må inntas i den enkelte konsesjon for at de skal gjelde. I kraftutbyggingssaker har myndighetene i praksis for det meste fastsatt samme slags vilkår etter vassdragsloven som etter vassdragsreguleringsloven. For de tiltakene som trenger ervervskonsesjon følger dette av at industrikonsesjonsloven har tilsvarende vilkårshjemler som vassdragsreguleringsloven. Også i konsesjoner til statlig kraftutbygging og til private som ikke behøver ervervskonsesjon, er det fastsatt stort sett tilsvarende vilkår med hjemmel i V § 106 nr 2.

Den generelle bestemmelsen i vassdragsloven gir imidlertid ikke hjemmel for å sette vilkår om konsesjonskraft og konsesjonsavgifter. Vassdragslovutvalget nevner enkelte eksempler på at det er fastsatt bestemmelser både om konsesjonsavgifter og næringsfond ved utbygginger etter vassdragsloven, men disse tilfellene var spesielle og kan ikke tas til inntekt for noen generell adgang til å fastsette slike vilkår.

Ved lovendringen i 1992 ble det gitt hjemmel for å pålegge konsesjonsavgifter for kraftverk over 40 GWh, jf V § 106 nr 4 tredje ledd, som viser til ikl § 2 nr 13 og § 5 tredje ledd nr 2.

Også med grunnlag i den alminnelige forvaltningsrettslige vilkårslæren er det vid adgang til å fastsette vilkår. Hvilke vilkår som kan settes, beror på en konkret helhetsvurdering. Det må ved vurderingen stilles krav om saklig sammenheng mellom vilkåret og vedtaket for øvrig, slik at vilkåret er egnet til å tilgodese formål eller hensyn som er relevante for vedtaket. Det går dessuten en grense for hvor inngripende vilkårene kan være.

Når det gjelder vilkår som begrenser de umiddelbare skadevirkningene et vassdragstiltak ellers ville ha for allmenne interesser, kan en gå relativt langt i å sette vilkår. Vilkår om økonomiske ytelser kan fastsettes ut fra en konkret vurdering, men det er ikke adgang til å fastsette vilkår om betaling av avgifter uten særlig hjemmel.

Vassdragsreguleringsloven har regler om tidsbegrensning av konsesjoner og hjemfall av reguleringsanlegg etter utløpet av konsesjonstiden. Disse bestemmelsene ble ikke gitt utvidet virkeområde ved lovendringen i 1992. Vassdragslovens regler, jf § 106 nr 4, vil i denne sammenheng derfor være avgjørende også for elvekraftverk med midlere årsproduksjon over 40 GWh.

De fleste reguleringsanlegg eies av kommunale eller statlige interesser, og har konsesjon på ubegrenset tid, jf vregl § 10 nr 2. Retten til konsesjon på ubegrenset tid følger ikke direkte av loven, men skal vurderes av myndighetene i det enkelte tilfelle. Praksis er imidlertid at den som oppfyller vilkårene får konsesjon på ubegrenset tid. Spørsmålet om tidsubegrensede konsesjoner ble drøftet både ved revisjonen av vassdragsreguleringsloven i 1959 og 1969 og ved lovendringen i 1992, uten at reglene ble foreslått endret.

Det har ikke vært vanlig å fastsette tidsbegrensede konsesjoner etter gjeldende vassdragslov, selv om V § 106 nr 2 neppe utelukker det. Spørsmålet har f eks vært vurdert i forbindelse med konsesjon til vannuttak for fiskeoppdrettsanlegg og det finnes eksempler på tidsbegrensede konsesjoner for vanningsanlegg.

Vregl § 12 inneholder en rekke bestemmelser om adgang til å fastsette vilkår om utførelse, drift mv av reguleringsanlegg. De fleste av disse er gjort gjeldende for alle kraftutbyggingsprosjekter over 40 GWh. Vilkårene tar sikte på forskjellige formål, som naturvern, forsvarsinteresser og sikkerhetsmessige forhold. Detaljeringsgraden varierer også mye.

Fastsetting av manøvreringsreglement er særlig aktuelt i forbindelse med reguleringer til kraftutbyggingsformål. Både vannuttak til annen slags industriproduksjon, alminnelig vannforsyning, jordvanning o a kan imidlertid påvirke vannstand og vannføringsforhold.

Etter V § 127 nr 1 bør det fastsettes reglement når det gis tillatelse til damanlegg eller andre tiltak som virker inn på vannhøyde eller vannføring. Reglementet skal fastsettes med sikte på å forebygge eller begrense skade eller fare for offentlige, allmenne og private interesser. V § 119 nr 1 har dessuten en generell regel om at det skal tas hensyn til andre interesser ved manøvrering.

Etter den tilsvarende bestemmelse i vregl § 12 nr 12 skal det fastsettes et særskilt manøvreringsreglement. Nr 12 har også spesielle regler om adgang for interesserte til å uttale seg om reglementet før det utferdiges eller senere endres.

Når det gjelder kraftutbygging, fastsettes det i praksis manøvreringsreglement ved nye utbygginger, også etter vassdragsloven. Forholdet til andre interesser står sentralt i utformingen av reglementet. Ofte fastsettes det bestemmelser om minstevannføring. Det gjøres også forsøk på å etablere ordninger med fleksibel manøvrering av vassdrag med sikte på en optimal utnytting i forhold til de ulike brukerinteressene. Det er også flere eksempler på at et manøvreringsreglement blir prøvd ut i en periode ved at det utferdiges et midlertidig reglement.

Etter gjeldende vassdragslov løses forholdet til private interesser ved ekspropriasjon hvis det ikke lar seg gjøre avtalemessig. Det vil imidlertid ofte være slik at vilkår fastsatt av hensyn til allmenne interesser også får betydning for private, f eks terskelbygging og tiltak av hensyn til fisket.

9.7.2 Vassdragslovutvalgets syn

Utvalget ser behov for en viss klargjøring i loven av adgangen til å sette vilkår, og ser også nytten av at loven gir informasjon om de viktigste hovedspørsmål som det er aktuelt å regulere gjennom konsesjonsvilkår. Dette tilsier i følge utvalget en bestemmelse som er mer presis og detaljert enn regelen i § 106 nr 2. Det pekes på at vregl § 12 på sin side er så detaljert at det går ut over oversikten, og at det heller ikke er mulig med en slik detaljeringsgrad i vannressursloven som skal dekke langt mer forskjelligartede tiltak.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn en noe spesifisert vilkårshjemmel i utk § 24, som på enkelte punkter går litt lenger enn den alminnelige vilkårslære.

Utvalget foreslår i utk § 24 første ledd tredje punktum bokstav d en særskilt hjemmel for å sette vilkår for å avbøte skadevirkninger ved eldre tiltak. Utvalget forutsetter at vilkår om slike tiltak har rimelig sammenheng med konsesjonen. Er det samme tiltakshaver, samme slags virksomhet og nær geografisk avstand mellom tiltakene, vil en lettere enn ellers kunne sette slike vilkår.

Utvalget viser til at bestemmelser om tidsbegrensning stiller myndighetene friere enn en adgang til å revidere vilkår, ved at myndighetene står helt fritt til å vurdere situasjonen når konsesjonstiden er ute. Utvalget antar likevel at det skal en del til for at igangværende tiltak ikke får ny tillatelse når konsesjonstiden er ute. Det heter i utvalgets drøftelse i kapittel 13.8.4 i utredningen:

«Når det gjelder et fellesgode som vann, kan det være grunn til å holde åpen en slik mulighet for å vurdere bruken relativt fritt med jevne mellomrom. Dette bør ikke bare gjelde i forhold til kraftutbygging, men alle slags tiltak som innebærer en disponering av vannføringen.

Særlig i forhold til virksomhet som ikke er knyttet til faste innretninger kan tidsbegrensning av tillatelsen være nærliggende. Tidsbegrensninger ville også ha en viktig praktisk funksjon i forhold til anlegg som mer eller mindre ligger nede. En får i disse tilfellene et klart definert tidspunkt for når tillatelsen i alle fall er bortfalt.

Tidsbegrensede konsesjoner innebærer at det blir flere konsesjoner. Ved å åpne for enklere saksbehandlingsregler i forbindelse med fornyelse av konsesjoner kan ulempene ved dette begrenses.

Utvalget er i alt kommet til at det ikke er tilstrekkelig tungtveiende grunner til å pålegge konsesjonsmyndighetene å fastsette vilkår om tidsbegrensning. På den annen side er det ønskelig at myndighetene har en slik adgang, og at dette fremgår av loven, jfr. utk. § 24 fjerde ledd.»

De tiltakene som skal behandles etter vannressursloven er så forskjellige at utvalget ikke går inn for å fastsette lik tidsbegrensning for alle tiltak etter loven. Dette må vurderes konkret. Det heter i utredningen om dette:

«Tidsbegrensninger er mest aktuelt ved påvirkninger av vannføring og vannstandsforhold. For de fleste typer av faste innretninger, f.eks. broer og forbygninger, vil det være lite aktuelt å fastsette tidsbegrensning overhodet. Når det gjelder andre slags tillatelser, som vannuttak til settefiskanlegg, kan bestemmelser om bortfall av tillatelsen ved ikke-bruk praktisk fastsettes ved at den utløper etter en bestemt tidsperiode.»

Om behovet for hjemfallsregler heter det i utredningen:

«Hjemfall vil neppe være særlig aktuelt i forbindelse med utløp av eventuelle tidsbegrensede konsesjoner etter vannressursloven. Normalt vil en fjerning av eventuelle anlegg eller nedlegging på annen måte være mest aktuelt i disse tilfellene. Utvalget mener at det ikke er grunn til å innføre hjemfallsregler for kraftutbyggingstiltak som er så små at de ikke fanges opp av konsesjonsplikten etter industrikonsesjonsloven.»

Bestemmelser om utførelse av tiltaket, sikkerhet, tilsyn mv foreslås i vannressursloven langt på vei gitt som generelle regler. Utvalget finner ikke grunn til å stille bestemte krav om fastsetting av driftsvilkår i vannressursloven.

I kapittel 13.8.6 i utredningen går utvalget nøye inn på praksis og behov for å sette vilkår om tapping, manøvrering og minstevannføring. I forbindelse med vannuttak, særlig når det er etablert vannmagasiner, understreker utvalget at fastsetting av tappe- eller manøvreringsreglementet er av stor betydning ved at de klarlegger rammene for driften av anleggene.

Utvalget går i utk § 24 annet ledd inn for at det skal fastsettes vilkår om hvordan tapping eller manøvrering skal foregå når et vassdragstiltak kan påvirke vannføring og vannstand. Dette skal skje etter de krav til minstevannføring som følger av utk § 10.

Fastsetting av manøvreringsreglement er særlig aktuelt i forbindelse med reguleringer til kraftutbyggingsformål. Både vannuttak til annen slags industriproduksjon, alminnelig vannforsyning, jordvanning o a kan imidlertid også påvirke vannstand og vannføringsforhold, slik at utvalget mener det bør fastsettes nærmere bestemmelser om hvordan dette kan skje.

Som omtalt under redegjørelsen for gjeldende rett forekommer det at et manøvreringsreglement blir prøvd ut i en periode ved at det utferdiges et midlertidig reglement. Endringer av noe betydning etter prøveperioden kan i følge utvalget skape komplikasjoner i forhold til erstatningsoppgjør og skjønnsavvikling. En nærmere utprøving av reglementet før det fastsettes endelig har etter utvalgets syn likevel så mye for seg at myndighetene bør videreføre denne praksisen.

I utredningens kapittel 9.7.6 drøftes spørsmålet om økonomiske ytelser til det offentlige i forbindelse med vassdragstiltak. Utvalget konkluderer med at det ikke foreslås regler om dette i vannressursloven.

I utk § 24 tredje ledd foreslår utvalget at det kan settes vilkår om fonds- eller tilskuddsordninger for kompensasjonstiltak for å avbøte vesentlige ulemper for annen utnytting. Det presiseres at adgangen til å pålegge økonomiske ytelser gjennom konsesjonsvilkår må vurderes i lys av den alminnelige vilkårslæren. Adgangen til å pålegge slike ytelser vil i følge utvalget derfor være relativt begrenset etter vannressursloven.

Siden utvalget foreslår at konsesjonsordningen også skal ta hensyn til private interesser, er det en naturlig konsekvens at det bør være adgang til å sette konsesjonsvilkår til fordel for private, jf utk § 24 første ledd, jf også tredje ledd. Vilkår om å tilrettelegge for utnytting et annet sted kan bare settes hvis vassdragstiltaket kan volde vesentlig ulempe for annen utnytting av vassdraget eller nedbørfeltet. Slike vilkår kan enten gå ut på at det utføres tiltak eller at det ytes tilskudd til tiltak, sml vregl § 16 nr 3 annet ledd.

Det kan ifølge utvalgets flertall i utk § 24 siste ledd også fastsettes vilkår om sikkerhet for erstatningsansvar, og om fritak for å begjære skjønn, hvis det må påregnes at tiltaket ikke vil volde skade. Her er det imidlertid dissens om adgangen til å frita for skjønn. Det vises til den nærmere drøftelse av dette spørsmål i kapittel 17.2 nedenfor.

Utvalget foreslår i forbindelse med at lovutkastet i en viss utstrekning skal bidra til å legge forholdene til rette for fellestiltak, en hjemmel for å fastsette vilkår om dette i konsesjon.

9.7.3 Høringsinstansenes syn

Følgende instanser har kommentert bestemmelsen: Justisdepartementet, NVE, EnFO, Brukseierforeningenes Fagforum, Universitetet i Bergen, Norges Jeger- og fiskerforbund og Direktoratet for sivilt beredskap.

9.7.3.1 Kommentarer til utk § 24 første ledd

Det heter i uttalelsen fra Brukseierforeningenes Fagforum:

«Det heter i denne paragraf at man skal opprettholde «....det naturlige livet i vassdraget». En bedre formulering er f.eks. «at forholdene for fisk, dyre- og planteliv skal forringes minst mulig».

Det heter i uttalelsen fra NVE:

«Vi vil understreke at 1. ledd 2. punktum må tolkes slik at det skal legges vekt på å opprettholde det naturlige livet i vassdraget best mulig. Kravet må ikke forstås slik at det er absolutt vilkår.»

Universitetet i Bergener enig i at en bør ta sikte på å opprettholde det naturlige livet i vassdraget, men tilføyer:

«.... det er like viktig at de naturlige prosesser blir ivaretatt i den grad det er mulig. Vi foreslår at setningen skal lyde: «Det skal legges vekt på å sikre en best mulig landskapsmessig tilpasning og på å opprettholde de naturlige prosesser og det naturlige liv i vassdraget.»

Til den foreslåtte bokstav a) uttaler NVE:

«Etter erfaring blant annet fra settefiskanlegg er det ønskelig å kunne kreve sikkerhetsstillelse i forbindelse med opprydding.»

EnFO har følgende kommentar til den foreslåtte bokstav d):

«Vi er skeptiske til vilkår av denne karakter idet slike vilkår lett kan medføre uforholdsmessige utgifter og ulemper for konsesjonæren. Det bør derfor gis anvisning på en avveining av almene interesser mot utgifter og ulemper for konsesjonæren. På denne bakgrunn foreslår vi følgende tilføyelse til § 24, 1. ledd d):

«...og kan oppfylles uten uforholdsmessig utgift eller ulempe for konsesjonæren»»

NJFF uttrykker, under henvisning til generelle natur- og miljøhensyn og en bærekraftig og langsiktig vassdragsforvaltning, særlig tilfredshet med at § 24 åpner adgang til å kreve bekker gjenåpnet og kantsoner reetablert etc.

Når det gjelder dissensen i første ledd første punktum vises til kommentarene til § 3.

9.7.3.2 Kommentarer til utk § 24 annet ledd

Brukseierforeningenes Fagforum sier i sin uttalelse:

«Vi finner ikke bestemmelsen helt klar ved bruken av ordet «pålegg» og forutsetter at det er tale om å fastsette manøvreringsbestemmelser/reglement, og at det ikke skal gripes inn i det fastsatte reglementet uten med hjemmel i § 27, eventuelt i reglementet selv. Etter vassdragsreguleringsloven kjenner man reglementsbestemmelser som har karakter av prøveordninger, eller som gir departementet rett til å endre reglementet.»

9.7.3.3 Kommentarer til dissensen i utk § 24 femte ledd siste punktum

I og med at adgangen til å frita for skjønn er et spørsmål som naturlig hører med i drøftelsen av erstatningsrettslige spørsmål, gjengis høringsuttalelsene vedrørende dette i kapittel 17.2.

9.7.3.4 Andre kommentarer til bestemmelsen

Justisdepartementetsier i sin uttalelse:

«Vi antar at alminnelige forvaltningsrettslige regler vil kunne supplere utk § 24, også slik at disse begrenser adgangen til å stille vilkår. F eks vil et vilkår om fornyelse av konsesjonen hvert år, uten at dette er konkret begrunnet, lett være en omgåelse av utk § 27 om vilkår for omgjøring. Forholdet til de alminnelige forvaltningsrettslige regler bør omtales i kommentarene til bestemmelsen.»

NVE mener det bør være mulig å sette vilkår om at en konsesjon kan overdras til en annen bruker ved melding til vassdragsmyndigheten.

LVK er i utgangspunktet enig med utvalget i at spørsmålet om konsesjonsavgifter og andre generelle økonomiske overføringer ved vassdragstiltak blir utredet i en annen sammenheng. LVK mener imidlertid at det i utk § 24 bør gis adgang til å pålegge økonomiske ytelser til lokalsamfunnet for verdier som utnyttes og føres ut av vedkommende distrikt. Det heter videre i uttalelsen:

«LVK viser til at det er en langvarig tradisjon for at almenne interesser i vassdraget får kompensasjon ved inngrep i vassdraget. LVK mener at utnytting av vannkraft mindre enn 40 GWh prinsipielt ikke står i noen annen stilling enn kraftverk med en produksjon over 40 GWh. Skadevirkningene vil kunne være mer omfattende ved mindre utbyggingsprosjekter.»

Direktoratet for sivilt beredskap sier i sin uttalelse:

«§ 24 omtalar vilkår for konsesjon. Her bør det stillast krav om at vassdragstiltaket, om muleg, bør kunne nyttast i beredskapssamanheng. Slik utnytting kan vera mulegheitar for samkjøring med andre tiltak. Vassverk må i størst muleg grad ha samband med, eller mulegheiter for tilkopling til, andre nærliggjande vassverk. Det same kan gjelde kraftforsyning.»

Det heter i uttalelsen fra Landbruksdepartementet:

«Lovforslaget vil etter det departementet kan se føre til at en rekke «små»-tiltak som før ikke krevde offentlig godkjenning etter utkastets regler vil bli konsesjonspliktige. Med dette som bakgrunn mener Landbruksdepartementet det er nødvendig at vassdragsmyndigheten ved avgjørelse av konsesjonssaker som har betydning for løsningene i en bestemt jordskiftesak, gir jordskifteretten noe rom for konkret tilpassing av tiltaket til jordskiftesituasjonen. Dette kan f.eks gjøres ved at eventuelle konsesjonsvilkår utformes som rammevilkår, eller ved at vassdragsmyndighetene gir konsesjon på ulike alternative løsninger.»

9.7.4 Departementets vurdering

Departementet er enig med Vassdragslovutvalget i at det ikke vil være hensiktsmessig med noen detaljert eller uttømmende oppregning i vilkårsbestemmelsen om hvilke vilkår som skal og kan settes. Etter departementets syn bør det likevel tas inn en bestemmelse som gir visse retningslinjer når det gjelder vilkårsfastsettelsen og som gir en klarere hjemmel for å fastsette vilkår enn det som følger av den alminnelige vilkårslære.

Etter Olje- og energidepartementets syn bør bestemmelsen, selv om den ikke skal være uttømmende, gi en oversikt over de vilkår som er mest aktuelle å sette. Etter departementets syn er det en svakhet ved bestemmelsen at vilkår for å fremme sikkerhet mot skade ikke er nevnt særskilt. Hensynet til sikkerhet mot skade på mennesker, miljø eller eiendom bør tillegges særlig vekt ved vilkårsfastsettelsen. For å oppnå en sikkerhetsmessig forsvarlig gjennomføring og drift av et vassdragstiltak, kan det også være nødvendig å pålegge vilkår om vedlikehold. Også dette bør gå fram av bestemmelsen. Departementet foreslår ut fra dette at det tas inn en formulering i vilkårsbestemmelsens første ledd annet punktum om at sikkerhet skal tillegges vekt, og at det i en ny bokstav a) går fram at det kan settes vilkår for å sikre nødvendig vedlikehold. Disse tilleggene i lovteksten gjenspeiler i stor grad de krav som følger av kapitlet om sikkerhet i loven, jf §§ 36 og 37.

Justisdepartementet etterlyser en nærmere redegjørelse for forholdet mellom den foreslåtte vilkårsbestemmelsen og den alminnelige forvaltningsrettslige vilkårslære, og ber om at dette gjøres klarere i merknadene til bestemmelsen. I de generelle motiver i utredningen redegjør utvalget, om enn forholdsvis knapt, for mulighetene og begrensningene i den alminnelige vilkårslæren. Noen ytterligere konkretisering av grensedragning mellom den foreslåtte lovhjemmelen og den ulovfestede vilkårslæren er imidlertid ikke foretatt.

Etter Olje- og energidepartementets syn må utgangspunktet være som framholdt av Justisdepartementet, at de alminnelige forvaltningsrettslige regler supplerer vilkårsbestemmelsen. Lovgrunnlaget angir uten å være uttømmende hva som normalt skal og kan vektlegges i forbindelse med vilkårsfastsetting, og angir således visse rammer. Samtidig vil de ulovfestede prinsipper komme inn som en begrensning når det gjelder hva som kan pålegges i medhold av vilkårsbestemmelsen. Prinsippene om at det må være en viss sammenheng mellom vedtaket og pålegget, og prinsippet om at det går en grense for hvor tyngende pålegget kan være, må således ha gyldighet ved siden av vilkårsbestemmelsen. Departementet er dessuten enig med Justisdepartementet i at det ikke kan være adgang til å sette vilkår om fornyelse av konsesjoner hvert år, uten at dette er konkret begrunnet. Dette ville, som Justisdepartementet påpeker, lett kunne innebære en omgåelse av den foreslåtte regelen om omgjøring.

Departementet har i merknadene til bestemmelsen søkt å klargjøre mer konkret hvordan forholdet bør være mellom de lovfestede og de ulovfestede regler om vilkårsfastsetting.

Når det gjelder forståelsen av første ledds annet punktum og kravene fra forskjellige høringsinstanser (Brukseierforeningenes Fagforum, NVE og Universitet i Bergen) til en nærmere avgrensning av ordlyden, vil departementet for det første påpeke at bestemmelsen ikke innebærer noen plikt til å pålegge vilkår, ved at det i første punktum heter «kan» og ikke «skal». Når det settes vilkår heter det i annet punktum at det «skal legges vekt på å sikre en best mulig landskapsmessig tilpasning og på å opprettholde det naturlige liv i vassdraget». Etter departementets syn må dette tolkes som pliktige hensyn. Det må imidlertid innfortolkes en forholdsmessighetsvurdering slik at ikke ethvert tiltak for å oppnå denne målsettingen uavhengig av ulempe eller utgift for tiltakshaveren, skal kunne pålegges. Departementet vil ikke foreslå noen endring i selve ordlyden så lenge dette gjøres klart i motivene. Det samme prinsippet må legges til grunn ved tolkningen i bokstav d. Departementet antar at EnFOs uttrykte behov for en klargjøring her er tilstrekkelig ivaretatt, selv om departementet ikke foreslår noen tilføyelse som klargjør dette i lovteksten.

Muligheten for å kunne kreve sikkerhetsstillelse i forbindelse med opprydding, slik NVE uttrykker at det er behov for, skulle være dekket gjennom bokstav a, ved at det kan settes vilkår for å «sikre opprydding [...]».

Når det gjelder spørsmålet om det bør inntas en hjemmel for å kunne pålegge vilkår av hensyn til private, må det også her foretas en vurdering av privates muligheter for å ivareta sine rettigheter gjennom andre bestemmelser.

Fastsetting av vilkår vil ikke være aktuelt med mindre konsesjon blir gitt. I denne situasjonen er det ikke lenger aktuelt å forby tiltaket. Ofte vil hensynet til private løses gjennom avtale. Hvis dette ikke er mulig vil skader og ulemper kunne kompenseres gjennom ekspropriasjonserstatning eller ved skadeserstatning etter vannressursloven eller granneloven. Ofte vil det nok også bli satt vilkår av hensyn til allmenne interesser, som samtidig vil komme private til gode, f eks terskelbygging og tiltak av hensyn til fisket.

Om det i tillegg vil være behov for en egen hjemmel for å sette vilkår, bare av hensyn til private, er ikke like opplagt. Etter departementets syn vil det imidlertid være kunstig om ikke vassdragsmyndigheten når den kan gjøre det mer vidtgående - å nekte konsesjon av hensyn til private, også skal kunne gjøre det mindre - å pålegge vilkår. I vilkårsbestemmelsen står det at vassdragsmyndigheten kansette vilkår. Der vassdragsmyndigheten ikke finner grunn til å sette slike vilkår kan kompensasjon ytes ved et senere ekspropriasjonsskjønn, eller naboskjønn. Lovens § 5 vil også kunne påberopes og anvendes utfyllende der det f eks ikke er satt noen vilkår om hvorledes tiltaket skal gjennomføres. Departementet slutter seg således til utvalgets forslag i utk § 24 når det gjelder adgangen til å fastsette vilkår av hensyn til private.

Departementet kan ikke se at utvalgets forslag til annet ledd innebærer noen adgang til å gripe inn med pålegg i et eksisterende manøvreringsreglement slik som Brukseierforeningenes Fagforum setter spørsmålstegn ved. Bestemmelsen virker bare framover når det gis konsesjon til nye tiltak. Hvorvidt de enkelte bestemmelsene i loven skal gjelde for eksisterende tiltak tas opp i proposisjonens kapittel 22 om tilbakevirkning.

Departementet kan heller ikke se at det er behov for noen regel om at det skal kunne settes vilkår om at en konsesjon kan overdras ved melding til vassdragsmyndigheten. Konsesjon etter vannressursloven vil være tiltakskonsesjoner. Dette innebærer at overdragelse og erverv ikke vil være konsesjonspliktig etter loven. En slik overdragelse kan imidlertid være konsesjonspliktig etter annet lovverk. Disse spørsmål tas nærmere opp i kapittel 9.11 om overdragelse av konsesjon eller konsesjonsobjekt.

Når det gjelder adgangen til å sette vilkår om økonomiske ytelser til lokalsamfunnet, støtter departementet utvalgets synspunkt om at dette spørsmålet bør utredes i en annen sammenheng. Departementet vil derfor ikke følge opp LVKs forslag om at det tas inn en hjemmel for dette i vilkårsbestemmelsen.

I sine kommentarer til utk § 18 siste ledd går Landbruksdepartementet imot at jordskifteretten gis adgang til å avgjøre om konsesjon skal gis i samband med et pågående jordskifte. Olje- og energidepartementet har i sine merknader til dette spørsmålet, jf kapittel 11.12.5, foreslått at denne bestemmelsen utgår i samsvar med Landbruksdepartementets tilråding. Olje- og energidepartementet ser av den grunn behov for å følge opp Landbruksdepartementets forslag om at vassdragsmyndigheten gir jordskifteretten et visst rom for konkret tilpasning av tiltaket til jordskiftesituasjonen. Dette foreslås gjort ved å åpne for at eventuelle konsesjonsvilkår kan utformes som rammevilkår og at dette presiseres overfor de forvaltningsorganer som gis myndighet etter loven.

Departementet går derimot ikke inn for at vassdragsmyndigheten skal kunne gi konsesjon på ulike alternative løsninger. Etter departementets syn vil dette komplisere saksbehandlingen og skape unødvendig uklarhet om gjennomføringen av tiltaket.

Som nevnt i tilknytning til bestemmelsen om kriterier for konsesjon plikter konsesjonsmyndigheten å vurdere alle relevante hensyn for og imot et tiltak. I denne sammenheng kan det være aktuelt å nekte et tiltak fordi det vil hindre gjennomføringen av nødvendig beredskap. Etter departementets syn vil det imidlertid ikke være naturlig å ta inn en egen passus i vilkårsbestemmelsen om at tiltaket skal kunne nyttes i beredskapssammenheng. En slik adgang bør i utgangspunktet være hjemlet i beredskapslovgivningen og ikke i vannressursloven som ivaretar helt andre hensyn. Vilkårsbestemmelsen er imidlertid ikke til hinder for at et slikt vilkår fastsettes idet bestemmelsen ikke er uttømmende.

Bestemmelsen i utk § 24 blir ny § 26.

9.8 Tidsfrister

9.8.1 Gjeldende rett

Både vassdragsloven, vassdragsreguleringsloven og industrikonsesjonsloven har regler om tidsfrister. Etter V § 111 nr 1 bortfaller en konsesjon to år etter at den ble gitt, hvis ikke arbeidet påbegynnes innen den tid. Tilsvarende gjelder hvis ikke anlegget er fullført innen ytterligere fem år. Fristene kan forlenges når særlige grunner taler for det.

I følge vregl § 12 nr 1 og ikl § 2 fjerde ledd nr 3 gjelder - etter lovendringen i 1992 - en femårsfrist for å påbegynne arbeidene og en ytterligere frist av ikke over fem år for å fullføre arbeidet. Bestemmelsen i vassdragsreguleringsloven omfatter alle kraftverk over 40 GWh. Begge lovene har dispensasjonshjemmel og det har vært forutsatt og praktisert lempelighet når det gjelder å få utbyggingsfristene forlenget.

Hvis det er utarbeidet full konsekvensutredning etter plan- og bygningsloven gjelder det også her en femårsfrist. Er det gått mer enn fem år, må det sendes ny forhåndsmelding og eventuelt foretas ny konsekvensutredning, hvis det ikke gis unntak fra dette.

9.8.2 Vassdragslovutvalgets syn

Utvalgets flertall foreslår at konsesjonen bortfaller dersom tiltaket ikke påbegynnes innen tre år eller anleggsarbeidene innstilles i mer enn to år. Det foreslås videre at vassdragsmyndigheten gis adgang til å forlenge fristen én gang. Flertallet viser i sin begrunnelse til at pbl § 96 har tilsvarende regler og at mange av tiltakene etter vannressursloven vil ha likhetstrekk med tiltak etter plan- og bygningsloven. Utvalgets mindretall mener det må gjelde felles regler om byggefrister for alle vannkraftanlegg og foreslår at dette kommer til uttrykk i utk § 17 som inneholder særregler for konsesjonsbehandling av vannkraftutbygging. Det heter i mindretallets begrunnelse i kapittel 13.7.2 i utredningen:

«Av utvalgets mandat fremgår at det skal tas hensyn til prinsippene i energiloven i arbeidet med ny vannressurslov. Kraftprodusentene bør i størst mulig grad ha like rammevilkår som aktører på kraftmarkedet. Dette ivaretas på best måte ved at det gjelder felles regler om byggefrister for vannkraftanlegg uansett om de faller inn under vannressursloven eller vassdragsreguleringsloven.»

9.8.3 Høringsinstansenes syn

Bare fire høringsinstanser; Justisdepartementet, Brukseierforeningenes Fagforum, NVE og Vegdirektoratet har konkrete forslag til endringer eller presiseringer. Norges Naturvernforbund og NJFFstøtter flertallsforslaget om at fristene i utk § 26 skal gjelde for elvekraftverk med en midlere årsproduksjon på inn til 40 GWh, jf utk § 17 tredje ledd.

Justisdepartementet peker på at lovteksten kan være uklar og ber om at det overveies å gjøre den klarere. Det heter i uttalelsen:

«Kravet om at en forlenget frist etter utk § 26 tredje punktum ikke må overstige tre år, jf kommentaren til bestemmelsen s. 431, følger ikke entydig av den foreslåtte ordlyden i bestemmelsen.»

Brukseierforeningenes Fagforum ønsker at bestemmelsen skal følge opp fristene i vassdragsreguleringsloven. Det heter i uttalelsen:

«Vi er enige i at det bør gjelde en frist for benyttelse av en konsesjon og at denne normalt ikke bør forlenges mer enn en gang. Men vi er redde for å la dette bli en unntaksfri regel. En utbygger vil svært ofte direkte eller indirekte være en offentlig institusjon. Og utbyggers evne og vilje til å gjennomføre et anlegg endres ofte sterkt med tiden. Det kan være politiske, økonomiske eller andre årsaker. Dette har man sett eksempler på i fortid og ikke minst i nåtid med innføringen av energiloven og endret økonomi. Vi synes derfor en gang bør sløyfes.

For øvrig bør fristene kunne settes til 5 år for igangsetting av arbeidene og ytterligere 5 år for fullførelse av anlegget. Disse frister er i samsvar med tilsvarende bestemmelse i vassdragsreguleringsloven § 12, nr. 1.»

NVE støtter mindretallets forslag til tilføyelse i utk § 17 om at vassdragsreguleringslovens regler om byggefrister skal gjelde for alle vannkraftanlegg. Det heter i uttalelsen om dette:

«Mindretallet foreslår i § 17 at vassdragsreguleringslovens bestemmelser om byggefrister skal gjelde for vannkraftanlegg. Basert på intensjonene i energiloven og tilpasningsmulighetene i kraftmarkedet, der utbyggingstidspunkt i større grad skal bestemmes av prisen i markedet, støtter vi mindretallets forslag i § 17. Dette må sees i sammenheng med ofte lang behandlingstid for utbyggingskonsesjoner. Muligheten til å sitte med klargjorte utbyggingsprosjekter som kan realiseres når kraftbalansen tilsier det, vil bidra til en mer effektiv utvikling av kraftmarkedet. Forøvrig er koordineringen hensiktsmessig i de tilfeller hvor et tiltak har tillatelse både etter vassdragsloven og reguleringsloven.»

NVE mener imidlertid at det også for andre tiltak kan være behov for lengre tidsfrister enn det som foreslås i utk § 26. Det heter om dette i uttalelsen:

«Også for andre typer tiltak, f.eks tiltak som behandles etter andre lover og som er avhengig av bevilgninger, kan den foreslåtte fristen være for kort. Vi foreslår derfor at lovens bestemmelser om byggefrister bør være de samme som i reguleringsloven.»

Vegdirektoratetser problemene med bestemmelsen når det gjelder vegbygging. Det heter i deres uttalelse gjennom Samferdselsdepartementet:

«Planlegging av et nytt veganlegg er en omfattende prosess som ofte strekker seg over lang tid. Trasévalget fastlegges gjennom kommune(del)plan mens reguleringsplanen angir utformingen av vegområder mer i detalj. I visse tilfeller kan konsesjon være avgjørende for trasévalget. Dette innebærer at konsesjonsbehandlingen bør skje parallelt med kommuneplanarbeidet. En konsesjon vil etter forslaget ikke gjelde mer en tre år med mulighet for tre års forlengelse. Begrunnelsen for disse fristene er at de er tilpasset bortfallsfristene for byggetillatelse etter § 96 i plan- og bygningsloven. Vi synes imidlertid ikke denne sammenligning er naturlig for alle typer tiltak i vassdrag. Når det gjelder vegutbygging tar det ofte lengre tid enn 6 år fra planleggingen av et vegarbeid starter, til spaden kan stikkes i jorda. Vi mener derfor at en maksimal varighet på 6 år for en konsesjon ikke er tilstrekkelig i vegsammenheng.

I følge § 111 i dagens lov er gyldigheten av et konsesjonsvedtak satt til 2 år. I spesielle tilfeller kan det fastsettes andre frister. Fristen kan også forlenges når særlige grunner taler for det. I og med at vegutbygging i svært liten grad har vært konsesjonsbehandlet, har vi liten erfaring med praktiseringen av disse reglene. Vi ser imidlertid at dette kan bli et problem i og med den endrede praksis som vassdragsmyndighetene har varslet.

Dersom ordningen med konsesjon opprettholdes, mener vi at det bør være anledning til å fastsette andre frister og at det i utgangspunktet ikke settes begrensninger på eventuelle fristforlengelser. Dette bør det være anledning til å vurdere fra sak til sak. De samme regler bør gjelde for vedtak om konsesjonsplikt i utvalgets forslag § 16.»

9.8.4 Departementets vurdering

Olje- og energidepartementet vil peke på at dissensen i utvalget når det gjelder tidsfrister i utgangspunktet bare er knyttet til kraftutbyggingstiltak under 40 GWh. Det er ikke uenighet om at det er tidsfristene i vassdragsreguleringsloven som bør gjelde for vassdragsreguleringer og elvekraftverk over 40 GWh. Dette følger av utk § 17 første og annet ledd.

Departementet er enig med mindretallet i at hensynet til like rammevilkår for alle kraftprodusenter tilsier at det bør gjelde samme regler om byggefrister. Departementet går derfor inn for at vassdragsreguleringslovens regler om tidsfrister skal gjelde alle vannkraftanlegg.

NVE som har et generelt forvaltningsansvar for alle typer vassdragstiltak, peker imidlertid på at det også for andre typer tiltak enn kraftutbygging kan være behov for en lengre frist enn den som er foreslått av utvalget. Uttalelsen fra Samferdselsdepartementet underbygger dette synspunktet når det gjelder vegbygging.

Departementet vil peke på at den foreslåtte fristen for oppstart er et år lenger enn etter gjeldende rett. Det synes videre å være en lempeligere regel, når det etter lovforslaget skal tas utgangspunkt i hvor lenge anleggsarbeidet kan innstilles før konsesjonen bortfaller, i stedet for i tidspunktet for ferdigstillelse. Departementet ser poenget om at loven i liten grad fram til nå har vært brukt på annet enn vannkraftutbygging, men antar at fristen for oppstart, som kan forlenges én gang er tilstrekkelig for de fleste typer tiltak. Når det gjelder vegarbeid er heller ikke argumentet om at alle konsesjonærer skal gis like rammevilkår avgjørende. Departementet regner med at bestrebelsene med å få til en samordning (parallellbehandling av konsesjons- og planprosessen) vil begrense behovet for ytterligere utsettelse av fristen. Fristen begynner ikke å løpe før konsesjon er gitt, jf bestemmelsens første ledds første punktum: «Konsesjonen bortfaller hvis ikke arbeidet er satt i gang senest tre år etter at den ble gitt.»

Departementet er enig med Justisdepartementet i at ordlyden i bestemmelsen ikke i tilstrekkelig grad klargjør at fristen ved forlengelse ikke kan overstige tre år. Departementet foreslår å endre bestemmelsen slik at dette gjøres helt klart.

Bestemmelsen i utk § 26 blir ny § 27.

9.9 Saksbehandlingsregler

9.9.1 Gjeldende rett

Saksbehandlingsreglene i vassdragssaker finnes i dag dels i den alminnelige forvaltningslovgivningen og dels i vassdragslovgivningen. Bestemmelsen i Grunnloven § 110 b annet ledd om rett til miljøinformasjon må også regnes med til saksbehandlingsreglene.

Vassdragsloven inneholder i § 125 regler om forvaltningens saksbehandling etter loven. Den gir bestemmelser om hva søknaden skal inneholde og gir hjemmel for å fastsette mer detaljerte regler i forskrift. Søkeren kan i medhold av bestemmelsens nr 7 pålegges å bekoste sakkyndige undersøkelser under saksforberedelsen.

V § 125 nr 3 inneholder bestemmelser om offentlig kunngjøring av søknader som kommer i tillegg til reglene om forhåndsvarsling i fvl § 16, samt en nokså foreldet liste over hvem som skal høres i vassdragssaker.

NVE har utarbeidet retningslinjer for saksbehandlingen vedrørende en rekke inngrep i vassdrag, f eks akvakulturanlegg, utbygging av mindre kraftverk, opprusting og ombygging av kraftverk, bygging i eller over vassdrag, grusuttak, senkings-, forbyggings- og flomsikringstiltak mv. Det legges i retningslinjene stor vekt på å skille mellom små og store tiltak når det gjelder kravene til saksbehandling.

Foruten de særskilte saksbehandlingsreglene i vassdragsloven og de utfyllende reglene i forvaltningsloven og offentlighetsloven gjelder særreglene i plan- og bygningsloven om krav til konsekvensutredninger for større tiltak. Formålet med en konsekvensutredning er å klargjøre virkningene av tiltak som kan ha vesentlige konsekvenser for miljø, naturressurser eller samfunn. Konsekvensutredninger skal sikre at slike virkninger blir tatt i betraktning under planlegging av tiltaket og når det tas stilling til om, og eventuelt på hvilke vilkår, tiltaket kan gjennomføres.

Bestemmelsene om konsekvensutredninger i plan- og bygningsloven ble endret ved lov av 4. august 1995. Lovbestemmelsene trådte i kraft 1. januar 1997 sammen med ny forskrift om konsekvensutredninger fastsatt 13. desember 1996. De nye forskriftene tar sikte på en større grad av detaljregulering av hvilke tiltak som skal konsekvensutredes. Forskriftene lister opp tiltak som alltid skal konsekvensutredes, og utvider listen ved lokalisering av tiltak i verneområder, friluftsområder eller områder som er omfattet av rikspolitiske retningslinjer.

9.9.2 Vassdragslovutvalgets syn

På bakgrunn av at lovforslaget innebærer en utvidelse av konsesjonsplikten stiller utvalget spørsmål ved hvor omfattende krav som bør stilles til utredninger og høringer i forbindelse med saksbehandlingen. Utvalget framhever viktigheten av å skille mellom større og mindre saker, og saksbehandlingen bør i følge utvalget tilpasses tiltakets omfang. Det oppstilles derfor i liten utstrekning bestemte krav til saksbehandlingen i lovutkastet.

Et sentralt spørsmål i forbindelse med utforming av saksbehandlingsreglene er i hvilken utstrekning det bør utredes alternativer til det omsøkte tiltak. Det vises til at konsekvensutredningsbestemmelsene i plan- og bygningsloven er uklare når det gjelder hvilke alternativer som kan kreves utredet. Et mindretall mener at det ikke er tilstrekkelig med en hjemmel for å utrede alternativer knyttet bare til annen lokalisering av tiltaket. Skal man unngå skadevirkninger for miljøet og fremme en bærekraftig utvikling, mener dette mindretallet at det kan være nødvendig å utrede alternativer som kan tilgodese behovet bak søknaden på annen måte, jf mindretallets forslag i utk § 21 tredje ledd første punktum.

V § 125 foreslås videreført når det gjelder regler om søknaders innhold, hjemmel for å fastsette mer detaljerte regler om søknadens innhold og hjemmel for å pålegge å bekoste sakkyndige undersøkelser under saksforberedelsen, jf utk §§ 21 og 70 bokstav a. Utvalget peker på at dersom det ikke gis avvikende særregler, vil bestemmelsene i forvaltningsloven komme til anvendelse. Regelen i V § 125 nr 4 om søkerens rett til å uttale seg er i følge utvalget overflødig ved siden av fvl § 17 annet og tredje ledd, og foreslås ikke videreført.

Regelen om offentlig kunngjøring i V § 125 nr 3 foreslås videreført i noe endret form, jf utk § 22 annet ledd. Utvalget foreslår at bestemmelsen om høringsinstanser gis i medhold av forskrift etter utk § 70 etter mønster av forurensningsloven. Utvalget foreslår også en hjemmel for å gjøre unntak fra kunngjøringsplikten for å korte ned på saksbehandlingstiden i småsaker.

Regelen i V § 125 nr 5 er basert på forutsetningen om at staten ikke trenger tillatelse og foreslås ikke videreført. Det samme gjelder regelen om at NVE skal høres i alle vassdragssaker. Regelen i V § 125 nr 8 om forholdet til samlet planlegging foreslås videreført i utk § 20.

Utvalget tilrår at det på passende tidspunkt blir vurdert om noen av retningslinjene for saksbehandlingen av vassdragssaker, som er utarbeidet av NVE, bør gis som forskrifter i medhold av den nye loven.

9.9.3 Høringsinstansenes syn

Miljøverndepartementet, Norges Naturvernforbund, NVEog Fiskeridepartementethar uttalt seg til utk § 21 første ledd.

Miljøverndepartementet har følgende kommentar:

«Hvis flertallets utkast til § 20 legges til grunn for lovforslaget, skal vassdragsmyndigheten ikke gi tillatelse til vassdragstiltak som er i strid med rettslig bindende planer, uten samtykke fra planmyndigheten. For å lette arbeidet for vassdragsmyndigheten, bør søknaden derfor inneholde opplysninger om foreliggende planer etter PBL i tillegg til opplysninger om selve tiltaket. Vi foreslår derfor at § 21, 1. ledd får følgende tilføyelse:

«..ulempene ved det, samt om forholdet til planer etter plan- og bygningsloven.»

Det heter i uttalelsen fra Norges Naturvernforbund:

«Sidan inngrepa i vassdrag er både mange og mangearta, er det kanskje vanskeleg å gjere denne paragrafen om kravet til saksutgreiing meir utfyllande. Uttrykket «nødvendige opplysningar» er svært generelt. Det er dekkjande, men ikkje presiserende. I søknader om inngrep vil som regel føremonane komme godt fram, ulempene ofte dårlegare. Eit alternativ til ein utfyllande lovtekst kan vere at lova får ein heimel for føresegner som stiller meir konkrete krav til innhaldet i søknader om konsesjon.»

Det heter i uttalelsen fra NVE:

«Ved mindre tiltak bør det være anledning til forenklet behandling, der tiltakshavers beskrivelse sammen med forvaltningens fagkunnskap gjennom en høringsrunde bør være tilstrekkelig ved behandling av tiltaket. Dette må sees i sammenheng med at den nye loven legger opp til at flere mindre inngrep skal inn til behandling.

Klageadgangen vedrørende utredningsplikten bør være den samme som for konsekvensutredninger etter PBL. Konsekvensutredningenes omfang og godkjenning er ikke enkeltvedtak som kan påklages etter forvaltningsloven. Klageadgangen bør begrenses til vedtaket i selve konsesjonsspørsmålet. Dersom det åpnes for klageadgang på utredningsplikten, vil saksbehandlingstiden kunne bli lang. I likhet med konsekvensutredninger må en se på om mangelfull utredning har hatt noen betydning for vedtakets innhold.»

Fiskeridepartementet har følgende kommentar:

«Fiskeridepartementet vil understreke betydningen av at det ved konsesjonssøknad om vassdragstiltak skal gis nødvendige opplysninger om tiltaket, jf. utkastets § 21. Det må her klart framgå og inntas i forskrifter fastsatt med hjemmel i utkastets § 70 at tiltakets virkning i sjøen alltid skal framgå. I de tilfeller det antas at tiltaket ikke vil ha nevneverdige virkninger for allmenne eller private interesser i sjø bør det etter vårt syn gis en grundig begrunnelse for dette. I de tilfeller det antas at tiltaket vil være til ulempe for interesser i sjøen må konsekvensene av dette utredes.»

Miljøverndepartementet har følgende kommentar til bestemmelsens annet ledd:

«Iht. bestemmelsens annet ledd, siste punktum, skal tiltak som går inn under reglene om konsekvensutredninger i medhold av PBL kap. VII-a behandles etter disse reglene i stedet for etter § 21. Praktiseringen av dagens KU-bestemmelser har vist at det er behov for klarere krav til samordning mellom behandling etter KU-bestemmelsene og behandling etter annet lovverk. Som følge av dette, samt av kravene i EU-direktiv 85/337 om vurdering av visse offentlige og private prosjekters miljøvirkninger, er konsekvensutredningsbestemmelsene endret ved lov av 21. mars 1995, jf. Ot.prp. nr 24 (1994-95) Endringer i plan- og byningsloven. Loven inneholder nå bl.a. en samordningsbestemmelse i § 33-6, 3. ledd som slår fast at konsekvensutredning skal foreligge før søknad sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn, og at konsekvensutredningen og søknaden normalt bør sendes på høring samtidig. I tråd med dette ber vi NOE om å presisere nærmere hvordan samordningen mellom konsekvensutredningen og søknad etter vannressursloven skal foregå. Miljøverndepartementet har ikke spesielle synspunkter på hvorvidt en slik presisering bør foretas i selve loven eller bare i merknadene.»

Miljøverndepartementet viser også til nye krav om offentliggjøring av utredningene og begrunnelse for valg av løsning, jf EU-direktivet og endringen i plan- og bygningsloven. Miljøverndepartementet mener disse kravene bør framgå direkte av vannressursloven eller i merknader til loven.

Miljøverndepartementet viser videre til lovendringen i plan- og bygningsloven og utarbeidelsen av forskrifter, og fremholder:

«I den grad proposisjonen skal inneholde en generell beskrivelse av forholdet til annet lovverk slik som utredningens kapittel 31, må omtalen av konsekvensutredningsbestemmelsene endres i tråd med de bestemmelser som nå gjelder.»

Miljøverndepartementet, Justisdepartementet, NJFF, Den Norske Turistforening, Norges Naturvernforbundog enkelte fylkesmenn støtter mindretallets forslag til ordlyd i tredje ledds første punktum.

Miljøverndepartementetviser til mindretallets begrunnelse som grunnlag for sin støtte.

Justisdepartementetuttaler følgende:

«Vi støtter mindretallets forslag til formulering av utk § 21, da dette vil kunne gi bedre muligheter for å velge det beste alternativet sett ut fra et vidt samfunnsperspektiv, bl a hensynet til miljø og arbeidsplasser. Vi kan ikke se at verken utk § 21 eller utk § 62 gir hjemmel for å pålegge tiltakshaver å foreta undersøkelser mv i forbindelse med forhåndsavgjørelse av om et tiltak er konsesjonspliktig eller ikke, jf utk § 16. Vi vil anta at det også vil kunne være behov for dette.»

NVE støtter flertallet og mener mindretallets forslag er å gjøre utredningsplikten for vid. Det heter i høringsuttalelsen:

«Dette kan f.eks. føre til pålegg om utredning av gasskraft eller enøk som alternativ til vannkraftutbygging. Slike vurderinger må baseres på vassdragsmyndighetens generelle kunnskap og ikke pålegges hver enkelt utbygger. Det vises forøvrig til at større inngrep er ivaretatt ved at de skal behandles etter PBLs bestemmelser om konsekvensutredninger.»

Miljøverndepartementet tiltrer Direktoratet for naturforvaltning som har følgende kommentar til utk § 22 annet ledd annet punktum bokstav a:

«I merknadene til bestemmelsen heter det at dette gjelder saker hvor søknaden sammen med vassdragsmyndighetenes eksisterende kunnskap gir full opplysning av saken. Direktoratet mener det i større grad må legges vekt på at en viktig funksjon med offentliggjøringen er å informere og dermed gi private og interesseorganisasjoner mulighet til aktiv medvirkning. Bare der tiltaket berører få enkeltpersoner og disse blir varslet, bør det være adgang til å gjøre unntak etter bokstav a.»

9.9.4 Departementets vurdering

Departementet er enig med Vassdragslovutvalget i at det ikke vil være hensiktsmessig å ta inn detaljerte saksbehandlingsregler i lovteksten på bakgrunn av at konsesjonsplikten vil utvides og omfatte flere og forskjelligartede tiltak. Mer detaljerte bestemmelser kan etter utvalgets forslag eventuelt fastsettes i forskrift. Departementet støtter en slik løsning.

Når det gjelder krav til hvilke opplysninger en søknad bør inneholde, framhever Miljøverndepartementet at søkeren også bør redegjøre for forholdet til plan- og bygningsloven. Departementet er enig i at en konsesjonssøknad bør inneholde en redegjørelse for forholdet til aktuelle planer. En slik opplysning vil kunne bevisstgjøre tiltakshaver overfor et eventuelt krav om planbehandling.

Departementet støtter NVEs forslag om at det bør være anledning til forenklet behandling av mindre inngrep. Forenklingen foreslås der tiltakshavers beskrivelse sammen med forvaltningens fagkunnskap gjennom en høringsrunde gir tilstrekkelig grunnlag for behandling av søknaden. Etter utk § 21 kreves «nødvendige opplysninger om det planlagte tiltak og fordelene og ulempene ved det.» Etter departementets syn er disse kravene såvidt uspesifiserte at de gir rom for å kunne sette forholdsvis enkle krav til tiltakshavers beskrivelse.

Myndigheten etter annet ledd til å kreve ytterligere opplysninger eller utredninger sier bare noe om hva vassdragsmyndigheten kan kreve, ikke hva den skal kreve. NVEs synspunkt om at det er behov for en enkel behandling av mindre tiltak skulle etter departementets syn således være tilstrekkelig ivaretatt gjennom lovforslaget.

Departementet er for øvrig enig med NVE i at klageadgangen vedrørende utredningsplikten etter vannressursloven bør være den samme som etter reglene om konsekvensutredninger etter plan- og bygningsloven.

Nye forskrifter om konsekvensutredninger ble gitt ved kongelig resolusjon den 13. desember 1996. I § 1 tredje ledd heter det:

«Avgjørelser som forvaltningen treffer i medhold av plan- og bygningslovens kapittel VII-a eller forskriften her regnes ikke som enkeltvedtak etter forvaltningsloven.»

Dette gjelder imidlertid ikke spørsmål om det i særlige tilfeller skal utarbeides konsekvensutredning, jf § 33-2 fjerde ledd som i henhold til loven kan påklages.

Olje- og energidepartementet vil påpeke at klageadgangen etter vanlige forvaltningsrettslige prinsipper bare kan gjøres gjeldende overfor fattede vedtak. Det kan således ikke klages med grunnlag i at slikt vedtak burde vært fattet etter § 33-2 fjerde ledd. Dette må eventuelt komme til uttrykk gjennom en klage over det endelige konsesjonsvedtaket.

Vedtak om plikt til ytterligere utredninger etter utk § 21 annet ledd vil ikke være enkeltvedtak som kan påklages. En intern godkjenning av konsekvensutredningen hos vassdragsmyndigheten vil på linje med det som gjelder for konsekvensutredningsbestemmelsene i plan- og bygningsloven, bare bli en del av grunnlaget for konsesjonsvedtaket.

Når det gjelder Fiskeridepartementets kommentarer vedrørende behovet for nærmere regler om utredning av virkninger i sjøen, slutter Olje- og energidepartementet seg til at dette bør reguleres nærmere i forskrift. Hva disse i detalj skal inneholde må tas opp nærmere med Fiskeridepartementet i forbindelse med utarbeidelse av forskrifter med hjemmel i § 65 (utk § 70).

Til Miljøverndepartementets kommentar om at Olje- og energidepartementet i forbindelse med lovarbeidet bør presisere nærmere hvordan samordningen mellom konsekvensutredningen og søknad etter vannressursloven skal foregå, vil departementet bemerke at vassdragstiltak som faller inn under reglene om konsekvensutredninger må følge bestemmelsene i medhold av plan- og bygningsloven. Som Miljøverndepartementet viser til skal konsekvensutredningen foreligge før søknaden sendes ut, og søknad og konsekvensutredning bør normalt sendes ut samtidig. Departementet kan ikke se at det er behov for noen nærmere detaljregulering av denne samordningen i vannressursloven. Omtalen av konsekvensutredningsbestemmelsene endres i samsvar med de bestemmelser som nå gjelder, se kapittel 23.2 om forholdet til annen lovgivning.

Departementet støtter flertallets forslag om å begrense utredningsplikten etter utk § 21 tredje ledd. Som uttrykt av NVE må eventuelle vurderinger av alternativer som kan dekke behovet på annen måte, baseres på vassdragsmyndighetens generelle kunnskap og ikke pålegges den enkelte utbygger. Etter departementets syn vil det imidlertid være naturlig å harmonisere reglene i vannressursloven med reglene i konsekvensutredningsbestemmelsene i plan- og bygningsloven, slik at vassdragsmyndigheten også kan pålegge tiltakshaver å utrede alternative tiltak som innebærer andre tekniske løsninger og annen utforming. Departementet foreslår å ta dette inn i lovteksten.

Dersom vassdragsmyndigheten finner at et vassdragstiltak innebærer en dårlig samfunnsmessig utnyttelse fordi behovet bak søknaden kan dekkes på en annen og bedre måte, vil søknaden kunne avslås under konsesjonsvurderingen etter § 25. Selv om fordelene ved tiltaket isolert sett kan sies å være større enn skadene og ulempene for allmenne og private interesser som blir berørt, er dette bare ment som et minstemål for når konsesjon kan gis. Vassdragsmyndigheten kan således også vektlegge andre hensyn som grunnlag for et avslag.

Olje- og energidepartementet kan ikke se at det er behov for å gjøre hjemmelen i utk § 21 annet ledd om å kreve ytterligere opplysninger gjeldende overfor avgjørelse av konsesjonsplikt etter § 18 (utk § 16). Departementet antar at en anmodning om ytterligere opplysninger vil bli fulgt opp av tiltakshaveren idet han ellers må forvente krav om full konsesjonsbehandling.

Departementet er enig med Miljøverndepartementet i at utk § 22 annet ledd bokstav a må brukes med varsomhet. Unnlatelse av kunngjøring kan bare være aktuelt der det er på det rene at saken er kommet til kunnskap hos dem som har interesse i saken.

Bestemmelsene i utk §§ 21 og 22 blir ny §§ 23 og 24.

9.10 Konsesjonsmyndighet

9.10.1 Gjeldende rett

Tillatelse etter V §§ 104-105 ble tidligere gitt av Kongen, men er nå med unntak av kraftutbygging delegert til NVE. Tidligere ble det stort sett bare krevet slik tillatelse i forbindelse med kraftutbygging, men bestemmelsene er i de senere år praktisert slik at også andre tiltak som kan medføre skader og ulemper for allmenne interesser konsesjonsbehandles, f eks større vannforsynings- og tørrleggingstiltak, vannuttak til fiskeoppdrettsanlegg mv.

9.10.2 Vassdragslovutvalgets syn

Det fremgår ikke nærmere av de foreslåtte konsesjonsbestemmelser hvem som skal være konsesjonsmyndighet i de enkelte sakstyper, utover at myndigheten ligger til vassdragsmyndigheten. Dette følger forutsetningsvis av utk § 8 første ledd og utk § 21. Hvem som er vassdragsmyndighet og hvilken vassdragsmyndighet som kan treffe vedtak etter loven skal fastsettes av Kongen i henhold til utvalgets forslag i § 69 første ledd. Hvem som skal være konsesjonsmyndighet i de ulike sakstyper må således vurderes nærmere i en egen forskriftsprosess.

Ved at forslaget til ny lov i følge utvalget vil innebære en utvidelse av konsesjonsplikten i forhold til dagens praksis, forutsetter utvalget at det finnes frem til differensierte løsninger med hensyn til hvem som skal fatte avgjørelser etter loven.

Utvalget peker på flere prinsipper som kan legges til grunn for en differensiering. Det kan tas utgangspunkt i tiltakets størrelse, formål, art eller lokalisering, og vassdragets størrelse og kvaliteter. Også flertallsforslaget om at en plan kan få virkning som en konsesjon gir uttrykk for en differensiering. For en nærmere redegjørelse for disse prinsipper vises til kapittel 13.12.2 i utredningen.

I kapittel 13.12.3 gjør utvalget rede for ulike hensyn for og i mot delegering av forvaltningsmyndighet til regionale og lokale myndigheter. Nærhet til problemet og hensynet til lokaldemokrati taler for å overføre myndigheten til et lavere forvaltningsnivå. Et utgangspunkt om at vannressursene må komme hele nasjonen til gode og at vassdragstiltak ofte vil ha virkninger også for andre områder, tilsier en mer sentral styring. Også hensynet til en ensartet fortolkning av regelverket og behovet for fagkunnskap kan tale imot en for utstrakt delegering.

Fylkesmennene er i de senere år blitt tilført ressurser og overlatt myndighet i en rekke saker. Miljøvernavdelingene har forvaltningsansvar for spørsmål i tilknytning til forurensning, avfallshåndtering, naturvern, friluftsliv, ferskvannsfiske, og ivaretakelse av miljøvernhensyn ved naturinngrep og i plansaker. Fylkesmannen har også fått delegert myndighet etter forurensningsloven i en del saker. Miljøvernavdelingene driver rådgivning overfor fylkeskommune, kommuner og private som ønsker å sette i verk vassdragstiltak, og uttaler seg om hvorvidt tiltak behøver konsesjon etter V §§ 104-105. På bakgrunn av den kompetanseoppbygging som har skjedd hos fylkesmennene de senere år, går utvalget inn for at forvaltningsmyndighet i mindre vassdragssaker delegeres til fylkesmannen. Utvalget viser til at fylkesmannen normalt ikke har hydrologisk eller vassdragsteknisk kompetanse, og i denne sammenheng vil være avhengig av et samarbeid med NVE. Utvalget påpeker at det må vurderes nærmere i hvilke saker avgjørelsesmyndigheten bør delegeres. Spørsmålet bør vurderes av forvaltningen i detalj ut fra de forannevnte hensyn og tilgjengelige ressurser hos forvaltningsorganene.

I følge utvalget vil det neppe være aktuelt å delegere myndighet etter vannressursloven til fylkeskommunen. På fylkesnivå har fylkesmannen allerede myndighet og erfaring. Når det gjelder kommunen har disse i følge utvalget allerede, gjennom aktiv bruk av reglene i plan- og bygningsloven, gode muligheter til å styre utviklingen i og ved mange vassdrag. I regulerte vassdrag og vassdrag som er forurenset er styringsmulighetene mer begrenset.

Utvalget peker på at de fleste kommuner nå har egne miljøvernrådgivere, som ofte har naturfaglig bakgrunn. Større kommuner har ofte også juridisk og teknisk kompetanse. Etter utvalgets syn burde kommunene kunne overlates forvaltningsmyndighet i visse mindre vassdragssaker. Utvalget understreker at dette særlig vil være aktuelt for vassdrag som bare ligger i en enkelt kommune.

Det følger av utk § 69 siste ledd og merknadene til bestemmelsen at utvalget går inn for å gi vassdragsmyndigheten instruksjonsmyndighet i forhold til kommuner og andre uavhengige organer når de utøver myndighet etter loven.

NVEs regionkontorer er en del av NVE, så noen formell delegasjon er ikke aktuelt i forhold til disse. Regionkontorene har ikke vært involvert i konsesjonsbehandlingen i samme utstrekning som fylkesmannen. Utvalget har ikke gått inn på om regionkontorene bør trekkes nærmere inn i konsesjonsbehandlingen etter den nye loven.

9.10.3 Høringsinstansenes syn

Den foreslåtte bestemmelsen i utk § 69 gjelder i tillegg til hvem som kan være konsesjonsmyndighet, også spørsmål om andre oppgaver etter loven, f eks tilsynsoppgaver og myndighet til å utarbeide forskrifter. I det følgende refereres flere generelle kommentarer til bestemmelsen fordi det for mange uttalelsers vedkommende ikke er mulig å skille ut de kommentarer som bare angår plasseringen av konsesjonsmyndighet.

Det er kommet inn uttalelser fra Miljøverndepartementet, Landbruksdepartementet, Kommunal- og arbeidsdepartementet, Sosial- og helsedepartementet, Direktoratet for naturforvaltning, fylkesmennene i deres fellesuttalelse, en rekke særuttalelser fra fylkesmenn og fylkeskommuner, EnFO, Brukseierforeningenes Fagforum, NGU, Norske Sivilingeniørers forening og Kommunenes Sentralforbund.

Høringsuttalelsene dreier seg i hovedsak om hvor langt myndigheten bør delegeres, og det er ulike oppfatninger når det gjelder den foreslåtte adgang til å legge myndighet helt ned på kommunenivå. Flere instanser peker dessuten på som uheldig at lovforslaget ikke i større grad klargjør hvem som skal ha myndighet etter loven.

Direktoratet for naturforvaltning viser til at konsesjonsplikten er utvidet og at loven legger økt vekt på miljøvernhensyn. Etter direktoratets syn må dette få konsekvenser for hvem som skal tillegges myndighet til å avgjøre saker etter vannressursloven. Direktoratet er enig med utvalget i at det må tas sikte på en differensiert organisering av hvem som skal være vassdragsmyndighet.

Miljøverndepartementet er stort sett positive til utvalgets synspunkter på dette spørsmålet. Miljøverndepartementet støtter DNs syn om at økt vekt på miljøhensyn må få betydning for hvem som skal avgjøre saker etter loven. Det heter videre om dette i høringsuttalelsen:

«Spørsmålet om ansvarsfordelingen i vassdragssaker mellom de sentrale forvaltningsorganer lå utenfor vassdragslovutvalgets mandat. Det er imidlertid intet hinder for at spørsmålet kan tas opp i forbindelse med utarbeidelsen av odelstingsproposisjonen. Etter vår mening vil en slik diskusjon være naturlig under utarbeidelsen av den nye loven, uten at det bør forsinke fremdriften i lovarbeidet.»

I likhet med DN støtter Miljøverndepartementet utvalgets forutsetning om at det må finnes fram til differensierte løsninger. Det heter i uttalelsen om dette:

«[ . . . ] Det bør bl.a ha betydning hvilken virkning tiltaket vil få, i tillegg til behovet for lokal og regional kunnskap, når man bestemmer på hvilket nivå myndigheten skal ligge. Vi antar derfor at det i mange tilfeller vil være aktuelt å delegere myndighet til fylkesmannen, som fra før har kompetanse i vassdragssaker.»

Miljøverndepartementet er enig med utvalget i at det ikke er grunnlag for å etablere tilsvarende kompetanse i fylkeskommunen. Derimot kan det i følge Miljøverndepartementet være hensiktsmessig at kommunene i mindre vassdragssaker overlates forvaltningsmyndighet.

Miljøverndepartementet påpeker at en eventuell delegering av myndighet etter vannressursloven til fylkesmannen eller kommunen må forelegges berørte departementer for vurdering. Det påpekes videre at forholdet mellom kommunen og fylkesmannen som miljøvernmyndighet og som vassdragsmyndighet må drøftes nærmere.

Kommunenes Sentralforbund er positiv til at lovforslaget legger til rette for en mer desentralisert behandling av vassdragssaker. Det heter i uttalelsen:

«Adgangen til å delegere myndighet til fylkesmannen og kommunen vil gjøre det enklere å samordne saksbehandlingen etter flere lover. Muligheten for en forsvarlig og bærekraftig vassdragsforvaltning skulle dermed ligge godt til rette.»

På bakgrunn av at den nye vannressursloven vil medføre en betydelig økning av det offentliges kontroll med vassdragstiltak, påpeker Landbruksdepartementet som viktig at miljømyndighetene og landbruksmyndighetene settes i stand til å samhandle om dette både på kommune- og fylkesnivå. Med den omorganisering som er skjedd i landbruksetaten, slik at landbrukskontoret er blitt kommunalt og fylkeslandbrukskontoret er gått inn som en avdeling knyttet til fylkesmannen, antar Landbruksdepartementet at det skulle ligge til rette for slik samhandling framover.

Fylkesmennene gir i sin fellesuttalelse uttrykk for lignende synspunkter. I følge fylkesmennene er det i stor grad tenkt på fylkesmannens miljøvernavdeling når fylkesmannen nevnes som vassdragsmyndighet. Fylkesmennene påpeker at Landbruksavdelingen i mange tilfelle vil være en naturlig samarbeidspartner, da ansvarsområdene i stor grad berører hverandre. Fylkesmennene foreslår derfor at det legges opp til samråding om miljøhensyn og bruksområder mellom fylkesmannens berørte avdelinger.

Selv om det er flere instanser som støtter forslaget om en mer differensiert organisering av hvem som skal fatte vedtak etter loven, påpeker fylkesmennene i Rogalandog Hedmark at kommunene ofte ikke innehar den nødvendige spesialkompetanse for å vurdere virkninger av tiltak i vassdrag. Videre at tiltak i en kommune ofte vil ha konsekvenser i nedstrømsområdene. Av den grunn anbefaler disse fylkesmennene at avgjørende beslutningsmyndighet fortrinnsvis legges til overordnede organer med koordineringsansvar for større geografiske områder.

Flere instanser savner en nærmere klargjøring av hvem som skal være forvaltningsmyndighet på ulike forvaltningsnivåer. Dette kommer blant annet sterkt til uttrykk i uttalelsen fra Brukseierforeningenes Fagforum hvor det heter:

«Vi synes det er lite tilfredsstillende at loven ikke bestemmer hvem som er vassdragsmyndighet, men bare overlater dette til administrativ behandling. Vi er redd valget her vil få nesten like stor betydning som lovens materielle regler.»

Det heter i uttalelsen fra fylkesmannen i Vestfold:

«Lovutkastet klargjør i liten grad hvem som er vassdragsmyndighet. Andre lovverk (f.eks laks og innlandsfiskeloven, viltloven og forurensningsloven) lister opp i egen bestemmelse hvem som er forvaltningsmyndighet på ulike forvaltningsnivåer (riksnivå, fylkesnivå og kommunalt nivå). En tilsvarende bestemmelse bør tas inn i denne loven, ikke minst for å klargjøre at alle nivåer har et generelt forvaltningsansvar for vannressursene.»

Det er også kommet inn uttalelser som går mer direkte på hvem som bør være konsesjonsmyndighet i bestemte typer saker.

Norske Sivilingeniørers Forbundforeslår at konsesjonsmyndigheten når det gjelder uttak av grunnvann delegeres til fylkeskommunen. Forbundet viser til at dette ble gjort for uttak av skjellsand, sand og grus på sokkelen, og at mange av argumentene som lå bak denne avgjørelsen også er relevante for debatten om grunnvannskonsesjoner. Delegasjonen foreslås gitt i forskrifts form.

NGU sier i sin uttalelse at det vil være naturlig at NGU pålegges å være vassdragsmyndighet i spørsmål som angår grunnvann i den nye vannressursloven. Uansett hevdes det at NGU bør være faginstans i forhold til en eventuell annen vassdragsmyndighet i grunnvannsspørsmål.

Folkehelsa går i sin uttalelse til Sosial- og helsedepartementet inn for at vassdragsmyndigheten etter utk § 69 så langt det er mulig legges til kommunalt nivå eller fylkesnivå avhengig av om vurderingene (f.eks om konsesjon) bare har lokal eller regional betydning. Det heter videre i uttalelsen:

«[...]Spesielt vil det i tilfeller der vannforsyning trenger konsesjon etter vannressursloven være viktig at kommunen selv kan gjøre de nødvendige avveiningene alene så fremt det ikke gir negativ effekt på vassdraget ved passasje gjennom andre kommuner, og tilsvarende for fylkesnivået.»

EnFO og Brukseierforeningenes Fagforum er skeptiske til å overlate myndighet til kommuner i regulerings- og kraftutbyggingssaker. Det heter i uttalelsen fra EnFO som nesten er likelydende med brukseierforeningenes:

«Vi tror ikke at den enkelte kommune er noen egnet vassdragsmyndighet i saker om regulering og kraftutbygging. Dette skyldes dels at kommunene har økonomisk interesse i slike saker og dels at kommunene normalt mangler den nødvendig spesialkompetanse.»

EnFO og brukseierforeningene ser det som meget viktig at NVE får beholde, og gjerne styrket, sin posisjon som vassdragsmyndighet.

Kommunal- og arbeidsdepartementet foreslår at de administrative bestemmelsene flyttes fram i loven for å få en bedre oversikt over myndighetsforholdet. Det gis videre uttrykk for at departementet ikke kan akseptere formuleringen om kongens instruksjonsmyndighet i bestemmelsens tredje ledd, fordi dette er i strid med prinsippene om ansvarsfordeling mellom forvaltningsnivåene. Det heter i uttalelsen:

«Kongen kan kun gi statlige etater instruks om hvordan myndigheten skal utøves mv. Når det gjelder kommuner og fylkeskommuner samt private rettssubjekter må slik statlig styring skje gjennom lov eller forskrift. Vi ber derfor om at tredje ledd tas ut, og viser for øvrig til § 70 (hvor departementet kan gi forskrifter til utfylling og gjennomføring av loven) som burde gjøre § 69 tredje ledd unødvendig.»

9.10.4 Departementets vurdering

Olje- og energidepartementet finner i likhet med utvalget at den nye loven i større grad enn gjeldende rett bør legge opp til differensierte løsninger når det gjelder hvem som skal være konsesjonsmyndighet. Tilgjengelige ressurser, fagkompetanse og sakstilfang vil legge viktige premisser for vurdering av hvem som skal være konsesjonsmyndighet.

Som det fremgår i utredningens kapittel om administrative, økonomiske og miljømessige konsekvenser legger lovutkastet i liten utstrekning oppgaver til bestemte forvaltningsorganer. Dette vil gjøre det enklere å foreta endringer i forhold til hvem som bør kunne utøve myndigheten. På den annen side kan dette skape usikkerhet slik som påpekt av mange instanser. Det er her snakk om viktige spørsmål som kunne tilsi en større avklaring i selve lovteksten. Departementet har imidlertid kommet til at en lovfesting av konsesjonsmyndigheten bør unngås slik at behovet for endringer og fleksibilitet blir avgjørende. Departementet har likevel nedenfor lagt opp til enkelte nødvendige avklaringer.

Forslaget til ny lov tar ikke sikte på noen generell gjennomgang av den administrative oppbygging av vassdragsmyndigheten. Miljøverndepartementet påpeker i sin uttalelse at spørsmålet om ansvarsfordelingen i vassdragssaker mellom de sentrale forvaltningsorganer lå utenfor vassdragslovutvalgets mandat, men at dette ikke hindrer at spørsmålet kan tas opp i forbindelse med proposisjonsarbeidet. I og med at vurderingen av ansvarsfordelingen sentralt lå utenfor utvalgets mandat, har konsekvensene heller ikke vært utredet eller blitt belyst i høringsrunden. Olje- og energidepartementet kan derfor heller ikke se at det er grunnlag for å ta dette spørsmålet opp i denne proposisjonen. Differensieringen når det gjelder konsesjonsmyndighet vil eventuelt gå ut på å legge denne på et lavere forvaltningsnivå.

Når det gjelder konsesjonsmyndighet i større vassdragssaker som f eks kraftutbygging og vassdragsreguleringer, vil det ikke være aktuelt å overføre myndighet slik at kompetansefordelingen blir annerledes enn det som gjelder i dag.

De største endringer i forhold til dagens organisering antas å bli overføring av konsesjonsmyndighet til fylkesmannen i saker av mer regional interesse. Som påpekt av utvalget og av flere høringsinstanser, har fylkesmennene i de senere år opparbeidet en bred vassdragsfaglig kompetanse som kan bli verdifull med tanke på å avlaste de tradisjonelle konsesjonsmyndigheter.

Det må også vurderes om kommunen for enkelte mindre tiltak kan opptre som konsesjonsmyndighet. Dette må vurderes i forhold til fordelingen av saker mellom vassdragsmyndighet og planmyndighet, og f eks i hvilken grad det vil være aktuelt å unnta konsesjonsbehandling etter vannressursloven for tiltak tillatt i plan, jf § 20 (utk § 18). Som påpekt i høringsrunden mangler kommunene ofte den nødvendige vassdragsfaglige kompetanse. Overføring av slik myndighet må derfor vurderes nøye og skje i takt med kommunenes kompetanseoppbygging.

Som påpekt av Landbruksdepartementet og fylkesmennene må man i forbindelse med overføring av myndighet til regionale myndigheter sørge for at også landbruksinteressene blir trukket inn i nødvendig grad. Etter departementets syn vil en overføring av myndighet skje med bakgrunn i den kompetanse som organet besitter. Det vil derfor i stor grad være opp til den interne organiseringen hos fylkesmann og kommune å sikre at den kompetanse som finnes blir utnyttet på en balansert måte.

Olje- og energidepartementet er enig med utvalget og høringsinstansene som mener at myndighet til å fatte beslutninger på fylkesplanet bør legges til fylkesmannen.

Departementet er enig med NGU i at det vil være viktig å bringe dette fagorganet sterkt inn når det gjelder forvaltning av grunnvannsressurser. Om dette skal skje ved å overlate den formelle konsesjonsmyndighet til NGU i grunnvannssaker må vurderes konkret. Lovgrunnlaget åpner for en slik mulighet.

Også i vannforsyningssaker vil det kunne være aktuelt å vurdere å gjøre kommunene til konsesjonsmyndighet i mindre saker som bare har virkninger i den kommunen hvor tiltaket skal gjennomføres.

Når det gjelder Kongens adgang til å instruere kommuner og private rettssubjekter må dette i følge Kommunal- og arbeidsdepartementet eventuelt skje gjennom lov eller forskrift.

Myndighet etter loven kan enten plasseres direkte til det aktuelle organ gjennom forskrift fastsatt av Kongen, eller delegeres til underordnet organ i samsvar med de alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper. Etter de alminnelige prinsipper kan statlige organer i utgangspunktet verken delegere eller instruere kommunale organer og private rettssubjekter. I følge juridisk teori gjelder dette imidlertid ikke dersom slik instruksjonsmyndighet er gitt ved særlov. Etter departementets syn må dette bety at Stortinget gjennom lov kan gi Kongen instruksjonsmyndighet over kommuner og private rettssubjekter, når disse utøver myndighet etter loven. Etter departementets syn er det nettopp en slik hjemmel som ligger i utk § 69. Departementet støtter således ikke Kommunal - og arbeidsdepartementet i deres syn.

Hvorvidt Kongen eller den han tildeler myndighet skal kunne instruere i enkeltsaker er mindre klart. Her må alminnelige tolkningsprinsipper legges til grunn, f eks om myndigheten er lagt til regionale eller private organer av rene avlastningshensyn, eller om det er hensynet til organets særskilte kompetanse i slike saker som har vært avgjørende. I sistnevnte tilfelle er det større grunn til å begrense instruksjonsmyndigheten.

Olje- og energidepartementet mener en lovfesting av instruksjonsmyndigheten vil være en forutsetning for en effektiv fordeling av myndighet etter loven, og støtter således Vassdragslovutvalgets forslag til lovtekst.

Det fremgår av merknadene til bestemmelsen at vedtak må gjøres i samråd med andre berørte myndigheter.

Bestemmelsen i utk § 69 blir ny § 64.

9.11 Overdragelse av konsesjon eller konsesjonsobjekt

Vassdragslovutvalget går inn for at konsesjonssystemet etter vannressursloven utformes som regler om tiltakskonsesjon. Dette innebærer at overdragelse og erverv ikke vil være konsesjonspliktig etter loven.

I følge utvalget kan derimot driften av et vassdragstiltak være avhengig av hvem som står for den, og hvilke faglige kvalifikasjoner vedkommende har. Når det ikke inntrer konsesjonsplikt etter vannressursloven, blir det følgelig et spørsmål om behovet for en viss kontroll med hvem som er driftsansvarlig kan ivaretas på annen måte.

Erverv av vannfall vil være konsesjonspliktig etter industrikonsesjonsloven kapittel I. I andre tilfelle vil overdragelsen som hovedregel medføre konsesjonsplikt etter konsesjonsloven av 1974. Fylkesmannen får disse sakene til behandling som sekretariat for fylkeslandbruksstyret. I følge utvalget vil det da være forholdsvis lett å ivareta hensynet til vassdragsmiljøet under konsesjonsbehandlingen ved kontakt med fylkesmannens miljøvernavdeling. Sikkerhetsmessige krav ivaretas primært av NVE.

Ut over dette vil det i følge utvalget være adgang til å sette konsesjonsvilkår etter vannressursloven med krav til den ansvarlige. Det heter videre at overdragelse kan gjøre det nødvendig å få endret slike konsesjonsvilkår, men at dette ikke vil innebære noen ordinær konsesjonsbehandling.

Det er ikke kommet kommentarer under høringsrunden til utvalgets innstilling på dette punkt.

Departementet støtter utvalgets forslag om at en konsesjon etter vannressursloven skal være å anse som en tiltakskonsesjon. Ved overdragelse av en slik konsesjon må ny eier/driftsansvarlig tre inn i konsesjonen med de begrensninger og plikter som følger av loven og vilkårssettet. Når det gjelder krav til faglige kvalifikasjoner, følger det av § 39 at vassdragsmyndigheten kan fastsette krav til faglige kvalifikasjoner hos personell som forestår driften av vassdragstiltaket.

9.12 Omgjøring

9.12.1 Innledning

Behandlingen av regler om omgjøring begrenses i det følgende til omgjøring etter pålegg fra vassdragsmyndigheten av hensyn til berørte brukerinteresser eller allmenne hensyn. Endringer i driften av eksisterende vassdragsanlegg som følge av initiativ fra tiltakshaver selv, faller i utgangspunktet utenfor, selv om de foreslåtte regler om omgjøring også gir en viss adgang til å omgjøre til fordel for tiltakshaveren.

Endrede bruksformål, uforutsette skadevirkninger, endrede verdioppfatninger og bedre kunnskapsgrunnlag kan være forhold som tilsier at vassdragsmyndigheten bør ha adgang til å gripe inn med pålegg om endringer i eksisterende utnyttelse av vassdragene. Dette vil kunne være et viktig virkemiddel for å oppnå en optimal utnytting av vannressursene. Tiltakshavernes behov for å kunne planlegge på lengre sikt taler imidlertid i mot en adgang til å gripe inn ved ethvert endringsbehov.

De viktigste virkemidlene for å ivareta slike endringsbehov, vil foruten regler om adgang til omgjøring være å tidsbegrense konsesjoner samt å gi adgang til revisjon. De foreslåtte hjemler for gjenåpning av lukkede vassdrag, og vedtak om reetablering av kantvegetasjon i vernede vassdrag ivaretar særskilte endringsbehov.

9.12.2 Gjeldende rett

Vassdragsloven har - til forskjell fra vassdragsreguleringsloven - ingen særskilte bestemmelser om tidsbegrensning av konsesjoner. Det kan nok settes en tidsbegrensning i konsesjonsvilkår etter vassdragsloven, men dette gjøres ikke i praksis. De fleste kraftutbygginger som behandles etter vassdragsloven, trenger imidlertid også konsesjon etter industrikonsesjonsloven. Bestemmelser om tidsbegrensning og hjemfall til staten er derfor i praksis ofte fastsatt også for elvekraftverk, jf ikl § 2 fjerde ledd nr 17.

Gjeldende vassdragslov inneholder regler om omgjøring av tillatelser etter V §§ 104-106 i § 107. Bestemmelsen gir ikke hjemmel for fullstendig tilbakekall.

Omgjøring til fordel for allmenne interesser kan etter V § 107 nr 1 bare skje dersom skadevirkningene ved tiltaket viser seg å bli større enn antatt. Det er videre et vilkår at eventuell omgjøring ikke fordyrer anlegget eller driften betydelig. Endringen må heller ikke medføre ulempe eller utgift som står i misforhold til det som oppnås. Som et siste vilkår kreves det at slikt påbud må være gitt innen ti år etter at anlegget ble satt i drift.

V § 107 nr 3 har en bestemmelse om omgjøring av tillatelser ved endring, frafalling og supplering av vilkår satt i medhold av V § 106 nr 2. Slike endringer i favør av konsesjonæren kan foretas når innvunnet erfaring eller nye forhold gir grunn til det, uten at det oppstilles spesielle begrensninger i denne adgangen. V § 117 nr 4 åpner adgang for allmenne interesser eller andre interesserte til å ekspropriere adgang til å nedlegge bestående anlegg.

Vassdragsreguleringsloven fikk ved lovendringen i 1992 en bestemmelse i § 10 nr 3 første ledd om generell adgang til å foreta revisjon av konsesjonsvilkårene hvert 30. år. I forarbeidene er det imidlertid forutsatt at revisjonen ikke skal medføre vesentlig produksjonstap for konsesjonæren. Bestemmelsen gjelder også for elvekraftverk med en gjennomsnittlig årsproduksjon over 40 GWh som etter lovendringen i 1992 behandles etter vassdragsreguleringsloven. Vregl § 10 nr 3 annet ledd har en lignende bestemmelse om adgang til å endre vilkår etter søknad fra konsesjonæren som i V § 107 nr 3.

Forurensningsloven gir videre adgang til omgjøring enn både vassdragsloven og vassdragsreguleringsloven. Etter forurl § 18 er det adgang til å endre og eventuelt tilbakekalle en tillatelse i en rekke angitte tilfelle. Loven hindrer imidlertid ikke at også de ulovfestede omgjøringsreglene kan komme til anvendelse.

Energil § 7-4 har en generelt formet omgjøringsregel. Etter første ledd er det adgang til å endre fastsatte konsesjonsvilkår av hensyn til allmenne interesser. Bestemmelsen gir ikke adgang til fullstendig tilbakekall eller til endring for å tilgodese private interesser.

Det har i praksis utviklet seg noen alminnelige prinsipper for omgjøring av forvaltningsvedtak, som til dels er nedfelt i forvaltningsloven. Disse har imidlertid begrenset betydning fordi de begrenser seg til omgjøring hvor det kan skje uten skade for noen som vedtaket retter seg mot eller direkte tilgodeser, jf fvl § 35 første ledd bokstav c.

Det foreligger også en ulovfestet adgang til å omgjøre forvaltningsvedtak. Omgjøring til skade for en part kan skje på ulovfestet grunnlag i henhold til en skjønnsmessig helhetsvurdering, der fordelene ved omgjøring veies opp mot ulempene for den private part. Det er i utgangspunktet ingen fri omgjøringsadgang. Utvalget har i utredningen gjort rede for hvor langt omgjøringsadgangen antas å gå. Det heter om dette i kapittel 15.4.4:

«Skrankene for myndighetenes kompetanse er vesentlig snevrere enn ved det opprinnelige vedtaket. Konkrete begrensninger i omgjøringsadgangen er det imidlertid vanskelig å oppstille.

Både ny kunnskap om de faktiske forhold, endrede faktiske forhold, ny lovgivning og endringer i samfunnsoppfatninger kan i prinsippet gi grunnlag for omgjøring. Når det gjelder endret samfunnsoppfatning, må trolig rammen for omgjøringsadgangen trekkes snevrere enn ellers. For øvrig vil det ha stor betydning for omgjøringsadgangen hvor vidtgående endring i vedtaket som det er tale om.

Det bør primært være reelle hensyn som ligger til grunn for eventuell omgjøring. Hvorvidt det er tatt uttrykkelig forbehold om adgang til omgjøring i tillatelsen, bør ikke ha avgjørende vekt. I praksis gjør nok dette det lettere for forvaltningsorganet å foreta omgjøring. Et særskilt fastsatt vilkår om omgjøring kan gi et preg av at konsesjonæren har vedtatt den usikkerhet som ligger i vilkåret. Argumentet har begrenset vekt i forhold til kraftutbyggingskonsesjoner med utpreget standardiserte vilkår.»

Olje- og energidepartementet slutter seg til de betraktninger utvalget her har gjort.

Forholdet til den ulovfestede omgjøringsadgangen er ofte dårlig avklart i forbindelse med lovbestemmelser om omgjøring. Forurl § 18 første ledd nr 6 representerer her et unntak med sin henvisning til ellers gjeldende omgjøringsregler.

Etter ordlyden kan V § 107 se ut til å avskjære omgjøring på ulovfestet grunnlag etter de ti første år. Departementet støtter imidlertid utvalgets synspunkt om at en henvising til ellers gjeldende omgjøringsregler var lite aktuelt i en tid da den ulovfestede omgjøringsadgangen ikke var så utviklet som i dag. Til tross for bestemmelsens kategoriske utforming bør fristen derfor ikke anses for å avskjære omgjøring etter de ulovfestede omgjøringsreglene.

9.12.3 Vassdragslovutvalgets syn

Utvalget konstaterer at dagens omgjøringsregler innebærer en videre omgjøringsadgang til fordel for tiltakshaverne enn til fordel for andre private og allmenne interesser. Vurderingen av ulike tiltak og hensyn vil variere med tiden og forholdene, og det juridiske utgangspunktet burde etter utvalgets synspunkt derfor være mest mulig likt.

Utvalget drøfter i kapittel 15.5.1 de ulike hensyn som taler for og imot en vid omgjøringsadgang. På den ene siden taler vassdragenes store betydning som nasjonal ressurs og muligheten til effektiv styring basert på samfunnsmessige behov for en vid omgjøringsadgang. På den annen side taler behovet for forutsigbarhet og forventningen om at foretatte investeringer kan inntjenes, for en begrensning i omgjøringsadgangen. Utvalget stiller spørsmål ved om det er riktig at den enkelte tiltakshaver skal bære risikoen for nødvendige endringer, eller om dette bør påligge andre, eventuelt fellesskapet. Utvalget peker på at dette i sin tur kan aktualisere spørsmålet om erstatning ved omgjøring. Et spørsmål blir også i hvilken grad myndighetens kapasitet bør begrense omgjøringsadgangen og om reglene bør utformes slik at unødvendige omgjøringssaker kan unngås.

Vassdragslovutvalget går ikke inn for å innføre hjemmel for regelmessige revisjoner på bakgrunn av den uensartede gruppe tiltak loven vil omfatte. I stedet foreslår utvalget at revisjon innen en viss tid, kan fastsettes i konsesjonsvilkår etter utk § 24 fjerde ledd annet punktum på bakgrunn av en konkret vurdering.

Utvalget foreslår å lovfeste en videre omgjøringsadgang til fordel for allmenne interesser enn etter gjeldende vassdragslov. Det er imidlertid uenighet i utvalget om denne bør utformes konkret etter modell av forurl § 18 eller som en mer generell hjemmel etter mønster av energil § 7-4. Flertallet går inn for en generell bestemmelse. Det er også dissens om begrepsbruken «allmenne og private interesser» eller «vassdragets naturlige funksjon og aktuelle utnytting». Utvalget viser her til den generelle diskusjonen om valg av begrepsbruk, jf utk § 3 og utredningens kapittel 9.4.6.

Om flertallets begrunnelse heter det i utredningen kapittel 15.5.2:

«En spesifisert regel kan reise unødige tolkingsspørsmål og innby til at spørsmålet om omgjøring blir reist unødig i de tilfelle som loven spesifiserer. Det er også grunn til å fremheve i loven at omgjøringsadgangen må brukes under hensyntaken til de kostnadene som en omgjøring vil påføre konsesjonshaveren.»

Mindretallet viser til at mange vassdragstiltak vil trenge tillatelse etter både forurensningsloven og vannressursloven. Det heter i deres begrunnelse for en mer spesifisert omgjøringsregel:

«Etter deres syn er det i utgangspunktet liten grunn til å ha forskjellige omgjøringsregler for å motvirke forurensning og for å unngå andre skadevirkninger av et tiltak. Disse medlemmene anser det som en fordel at en spesifisert omgjøringsregel bidrar til å avklare omgjøringsadgangen og grensene for den. En viss adgang til omgjøring av hensyn til private interesser når det er tale om aktuell utnytting, kommer frem i første ledd bokstav a og e i mindretallets forslag, samtidig som det settes en begrensning gjennom tredje ledd. En slik ordning kan bidra til å realisere flerbruk i vassdrag. Loven bør dessuten gi hjemmel for et fullstendig tilbakekall av konsesjonen dersom det skulle være nødvendig.»

Mindretallet foreslår likevel ikke en helt fri omgjøringsadgang etter ti år som forurl § 18 annet ledd har. I stedet foreslås en bestemmelse om at omgjøringsadgangen skal brukes med henblikk på å opprettholde vassdragets naturlige funksjon og for øvrig realisere lovens formål.

Dersom et tiltak eller virksomhet ikke har konsesjon i utgangspunktet, gir ikke utk § 27 hjemmel for at myndighetene kan pålegge endringer. Utvalget foreslår ut fra reelle hensyn at myndighetene også i disse tilfellene gis visse styringsmuligheter. Hvis forholdene i et vassdrag skaper en særskilt og uvanlig fare for mennesker, miljø eller eiendom, foreslås derfor at vassdragsmyndigheten med hjemmel i utk § 45 første ledd kan gi pålegg til enhver tiltakshaver om å innrette sin virksomhet for å minske fare. I utk § 71 tredje ledd foreslås dessuten en hjemmel for å innkalle til konsesjonsbehandling tiltak som ikke har konsesjon. Ved slik konsesjonsbehandling kan det fastsettes nærmere bestemmelser om driften av anlegget eller virksomheten.

Utvalget går også inn for at omgjøringsreglene i lovutkastet skal suppleres av alminnelige forvaltningsrettslige omgjøringsregler.

Utvalget har sett på spørsmålet om det bør være adgang til å omgjøre pålegg fastsatt ved rettslig skjønn. I dag finnes ikke hjemmel for vassdragsmyndigheten til å endre pålegg fastsatt ved rettslig skjønn. Det finnes heller ikke hjemmel for at et spørsmål om endring kan bringes inn for skjønnsretten på ny. Utvalget sier videre om dette i kapittel 15.5.5. i utredningen:

«Dette betyr at pålegg fastsatt av skjønnsretten prinsipielt ligger fast, mens pålegg gitt i konsesjonsvilkårene prinsipielt kan endres. Innholdsmessig trenger det ikke være noen forskjell på de to typer pålegg. Skjønnsrettens pålegg om tiltak kommer imidlertid til dels i stedet for erstatning i penger. Det gjelder særlig for pålegg om tiltak etter vregl. § 16 nr. 3, som av den grunn bør ligge fast.

Andre pålegg er gitt av skjønnsretten av hensyn til behov som kanskje ikke lenger er til stede. Det typiske eksempel er avgivelse av fløtingsvann når fløtingen er opphørt. Det kan tenkes at dette vannet helt eller delvis bør disponeres til energiproduksjon, eller at det bør slippes for andre formål - men kanskje på andre måter og tider enn fløtingen forutsatte. Det kan også forekomme at et pålagt tiltak ikke lar seg gjennomføre.»

Utvalget ser heller ikke en avtale mellom de berørte som noen holdbar løsning, blant annet fordi det vil være høyst uklart hvem som kan inngå en slik avtale på vegne av de allmenne interesser som pålegget skulle tilgodese.

Utvalget har derfor vært inne på å foreslå en adgang til å omgjøre også pålegg gitt av skjønnsretten, men har gått bort fra dette under henvisning til at det har vært noe ulike oppfatninger om spørsmålet, samtidig som spørsmålet har størst betydning i forhold til vassdragsreguleringsloven.

9.12.4 Høringsinstansenes syn

Flertallets forslag støttes av EnFO, Brukseierforeningenes Fagforumog NVE.

Det heter i uttalelsen fra Brukseierforeningenes Fagforum:

«Det eksisterer i dag en ulovfestet forvaltningsrettslig omgjøringsadgang, men den har neppe vært benyttet i vassdragsforhold uten at omgjøringen/endringen har vært hjemlet i konsesjon eller manøvreringsreglement. Vi forutsetter derfor at denne bestemmelsen ikke er ment benyttet annet enn i helt spesielle tilfeller.

Som en detaljbemerkning mener vi at «kostnadene» i annet ledd bør endres til «det tap», for det er vel ment å foreta en reell interesseavveining ut fra den etablerte situasjon.

Vi ser ikke den helt store forskjell på flertallets og mindretallets formulering, men mindretallets detaljregulering kan tyde på noe mer enn en spesiallovfesting av den alminnelige omgjøringsadgang, og det er vi i såfall imot.

Mindretallets nest siste ledd gir en erstatningshjemmel i et helt spesielt tilfelle. Vi syns det er uheldig, idet man enten må regulere erstatningsspørsmålet generelt eller overlate dette til domstolsprøving eller våre alminnelige erstatningsregler. Vi vil tro at det, iallfall for eldre anlegg, må betales erstatning ved omgjøring av betydning.

Spesielt for eldre reguleringsanlegg bemerkes at unntaksregelen i § 71, fjerde ledd, bare gjelder § 10. Formelt fortolket innebærer dette at omgjøringsadgangen etter § 27 også skulle gjelde eldre reguleringsanlegg. Hvis det med denne omgjøringen er ment noe mer enn tidligere rett, går vi sterkt imot dette. Vi påpeker at de fleste konsesjonsvilkår og/eller manøvreringsreglement har hjemmel for endring dersom tappingen fører til endrete vesentlige skader for allmenne interesser. Vilkårene er for øvrig nå gjenstand for 30-årlig revisjon. Vi finner det da helt urimelig hvis man skulle innføre en ny revisjonsadgang, hvis det da er ment noe mer enn den alminnelige forvaltningsrettslige omgjøringsadgang. Og vi understreker at en slik inngripen normalt vil være erstatningsbetingende.»

Det heter i uttalelsen fra NVE:

«Vi viser til kommentarer under punkt 2.3 om minstevannføring.

Det finnes flere vassdrag der endringer i dagens konsesjoner vil gi en betydelig miljøgevinst. NVE ser klart behov for at det innføres en mulighet til å endre vilkår for eksisterende konsesjoner og mulighet for innkalling av konsesjonsfrie anlegg, jfr. § 71.

[...]

Vi støtter flertallets forslag om at det må foreligge særlige hensyn dersom man skal endre vilkår. En større adgang til å endre konsesjoner kan føre til urimelig usikkerhet for eiere av vassdragsanlegg. En generell regel etter flertallets forslag vil etter vårt syn bedre ivareta samfunnets interesser over tid. En opplisting av kriterier kan virke begrensende.»

Mindretallet støttes av Miljøverndepartementet, Justisdepartementet, Norges Naturvernforbund, NJFF, Den Norske Turistforening, NTH, LOog 8 fylkesmenn.

Det heter i uttalelsen fra Miljøverndepartementet:

«Vår erfaring med en bestemmelse i forurensningsloven som ligner den mindretallet foreslår i § 27, er meget gode. Det kan både i forurensingssaker og vassdragssaker, være vanskelig å overskue konsekvensene av et tiltak fullt ut. Konsekvenser man ikke kjente til, ny teknologi osv. kan gi grunn til å omgjøre tillatelsen eller i enkelte tilfeller - hvor skadevirkningene er klart større enn nytten av tiltaket - trekke den tilbake. Også behov for lemping av vilkårene fordi skadevirkningene er mindre enn antatt, kan forekomme. Vår erfaring er at en slik bestemmelse sikrer mulighetene til god styring og forvaltning. I og med at anmodninger om omgjøring ikke har krav på realitetsbehandling, medfører mulighetene heller ikke uønsket arbeidsbelastning for forvaltningen.»

Justisdepartementet uttaler:

«Vi antar at det både for vassdragsmyndighetene og tiltakshaveren vil være fordel med en kasuistisk bestemmelse, ikke minst for å skape legitimitet til inngripende vedtak. Flertallets forslag mangler videre en adgang til å tilbakekalle hele konsesjonen. Selv om mindretallets forslag i bokstav a ikke henviser til kostnadene for tiltakshaveren, antar vi det er et pliktig hensyn, og det bør gjøres klart i motivene.

Det bør forøvrig vurderes om det bør inntas en bestemmelse som pålegger vassdragsmyndighetene å vurdere omgjøring av konsesjon dersom noen med rettslig interesse begjærer det, sml utk § 16 annet punktum.»

Det heter i uttalelsen fra Norges Naturvernforbund:

«Konsekvensane av inngrep i naturen kjem ofte til syne etter ei tid. Dette tilseier ein omgjeringsregel, og Naturvernforbundet støttar mindretalsframlegget om ein meir spesifisert og instruktiv paragraf enn fleirtalet har gått inn for. Mindretalsforslaget er klarare ved at vilkåra for å endre eller kalle tilbake konsesjoner går fram av lovteksten. Ei slik ordning er meir funksjonell enn at vassdragsstyresmaktene skal avgjere om det er grunnlag for ny vurdering.»

Norges Jeger- og Fiskerforbunduttaler følgende:

«Mindretallets forslag til § 27 innebærer bedre regler for omgjøring enn det som ligger i dagens vassdragslov. NJFF ser derfor positivt på mindretallets forslag og støtter dette. Den opplistingen av tilfeller der vassdragsmyndighetene kan endre vilkårene i en konsesjon/eventuelt kalle konsesjonen tilbake, betrakter vi som et nyttig redskap for å kunne forvalte bestemmelser om omgjøringer av konsesjoner. Tas mindretallets forslag inn i det endelige lovforslaget, innebærer dette en klar styrking av natur- og miljøhensynene i vassdraget, samt vassdragets naturlige funksjon generelt.»

Den Norske Turistforeninguttaler:

«Ein slik paragraf blir meir operativ når ein kan konkretisere i kva tilfelle vilkåra i ein konsesjon skal endrast eller konsesjonen kallast tilbake, slik mindretallet gjer.»

9.12.5 Departementets vurdering

Departementet støtter utvalgets syn om at det nye lovgrunnlaget i størst mulig grad bør likestille andre private og allmenne interesser i vassdraget med tiltakshaver når det gjelder adgang til omgjøring. Etter departementets syn bør dette også innebære en utvidelse av omgjøringsadgangen i forhold til gjeldende rett. Departementet er enig i at hovedhensynene bak reglene må være samfunnets behov for styring veiet opp mot tiltakshavers behov for forutsigbarhet. Departementet finner som utvalget ikke grunnlag for å innføre en generell hjemmel for regelmessige revisjoner eller tidsbegrensning av konsesjoner etter vannressursloven. Departementet går således som utvalget inn for at tidsbegrensning og adgang til revisjon eventuelt kan fastsettes i vilkårene for den enkelte tillatelse.

Flertallets forslag gir vassdragsmyndigheten rom for en betydelig skjønnsutøving, noe som kan være hensiktsmessig for å fange opp uforutsette endringsbehov. På den annen side gir forslaget liten forutsigbarhet for tiltakshaver ved å være såvidt generell. Den mer spesifiserte bestemmelsen som mindretallet foreslår kan i utgangspunktet virke klarere når det gjelder hvilke kriterier som gjelder, men er likevel full av begreper som kan skape tolkningstvil. Eksempler på dette er «skadevirkningene...blir vesentlig større enn ventet». Hva skal til for å si at virkningene er blitt vesentlig større,og hva var egentlig påregnet på konsesjonstidspunktet? Departementet ser som NVE også en fare for at bestemmelsen ved å inneholde en såvidt detaljert oppregning kan virke begrensende overfor uforutsette endringsbehov.

I motsetning til flertallets forslag innebærer mindretallsforslaget også en adgang til å kalle konsesjonen tilbake. Etter alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper kan en tilbakekalling normalt bare skje dersom tillatelsen overtres, f eks gjennom brudd på vilkår. Mindretallet foreslår at det innføres adgang til å tilbakekalle også der tiltakshaver ikke kan lastes, f eks når skadene viser seg å bli vesentlig større enn ventet da konsesjonen ble gitt. Videre ligger det i mindretallsforslaget en adgang til å gjøre dette erstatningsfritt. Erstatningsplikt blir i følge tredje ledd bare utløst dersom omgjøringen skjer til fordel for annen utnytting. Etter departementets syn gir dette tiltakshaveren et for dårlig vern.

Etter departementets mening sikrer flertallsforslaget et tilstrekkelig grunnlag for omgjøring. Bestemmelsen utvider omgjøringsadgangen i forhold til gjeldende rett og virker også tilbake på konsesjoner som er gitt etter vassdragsloven. Sammen med omgjøringsadgangen vil adgangen til å tidsbegrense tillatelser og sette vilkår om revisjon gi godt nok grunnlag for å sikre samfunnets endringsbehov overfor fremtidige konsesjoner gitt etter vannressursloven. I de tilfelle hvor konsesjonsmyndigheten er usikker på den fremtidige utvikling, vil det, etter departementets syn være fornuftig å bruke vilkår om tidsbegrensning og revisjon forholdsvis aktivt. Da vil også tiltakshaver være bedre forberedt på nye vilkår eller at konsesjonen ikke blir fornyet.

Når det gjelder kommentaren fra Brukseierforeningenes Fagforum om at omgjøringsadgangen, på bakgrunn av formuleringen i utk § 71 fjerde ledd (ny § 66), synes å gjelde også for eldre reguleringsanlegg, vil departementet påpeke at dette ikke kan være noen riktig tolkning. Av utk § 17 som tar for seg forholdet mellom vassdragsreguleringsloven og vannressursloven går det av første og annet ledd fram at utk § 27 ikke skal gjelde for tiltak som er behandlet etter vassdragsreguleringsloven. Etter departementets forslag til forenkling i utk § 17 (ny § 19) første ledd, foreslår departementet at det gjøres helt klart i omgjøringsbestemmelsen at denne ikke gjelder for tiltak som behandles etter vassdragsreguleringsloven.

Selv om departementet antar at flertallet med «kostnader» i annet punktum også har ment økonomisk tap som følge av f eks mindre lønnsom drift, støtter departementet Brukseierforeningenes Fagforum i deres forslag om at det i stedet bør stå «det tap» fordi dette gjør det klart at det er endringen i den totale økonomiske situasjon for konsesjonshaver som må legges til grunn.

Utvalget peker på en viktig problemstilling når det gjelder spørsmålet om det bør innføres hjemmel for å omgjøre pålegg gitt ved rettslig skjønn. Departementet er usikker på om dette representerer et reelt problem, eller om problemstillingen har størst teoretisk interesse. Under henvisning til at dette problemet eventuelt vil ha større aktualitet i forhold til vassdragsreguleringsloven, og fordi det ikke er opplagt hvilken myndighet som bør ha en slik omgjøringsadgang, vil departementet ikke gå inn for at en slik hjemmel tas inn i vannressursloven.

Etter departementets syn vil en regel om plikt til å vurdere omgjøring etter begjæring fra noen med rettslig interesse, slik som påpekt av Justisdepartementet, kunne medføre en stor saksmengde. Det er også uheldig om man innfører en slik regel uten at spørsmålet har vært vurdert av utvalget og i høringsrunden. Videre vil en slik bestemmelse aktualisere spørsmålet om et eventuelt avslag vil være et enkeltvedtak som kan påklages. Departementet går på denne bakgrunn ikke inn for at det tas inn noen slik bestemmelse. Selv om det ikke innføres noen plikt for vassdragsmyndigheten til å vurdere omgjøring, antas at de fleste omgjøringssaker tas under behandling etter en anmodning fra noen med rettslig interesse i saken.

9.13 Samordning av tillatelser

9.13.1 Innledning

Utgangspunktet i norsk rett er at tillatelse etter en lov ikke gjør tillatelse etter andre lover overflødig. Av hensyn til søkerne og for å effektivisere saksbehandlingen, kan det være hensiktsmessig å foreta en samordning slik at tillatelse etter en lov i enkelte tilfeller kan erstatte tillatelse etter en annen lov. I en vurdering av om dette er mulig er det nødvendig å forsikre seg om at hensynene bak den enkelte lov blir tilstrekkelig ivaretatt gjennom behandlingen etter en annen lov.

Dersom det ut fra hensynene bak de enkelte lover ikke er mulig å erstatte tillatelse etter en lov med tillatelse etter en annen lov, bør man søke å koordinere behandlingen etter de aktuelle lover. Dette kan f eks gjennomføres ved at det søkes om tillatelse etter flere lover i en og samme søknad. Det forvaltningsorgan som får søknaden må forelegge saken for de respektive myndigheter før tillatelse, eventuelt avslag, gis samlet. Bestemmelser om slik samordning egner seg ikke for lovregulering, men kan fastsettes i saksbehandlingsforskrifter.

9.13.2 Gjeldende rett

Etter gjeldende rett finnes det ingen bestemmelse om at tillatelser etter andre lover kan erstatte tillatelser etter vassdragsloven.

I lakse- og innlandsfiskeloven 15. mai 1992 nr 47 heter det i § 7 femte ledd at «andre og tredje ledd gjelder ikke for saker som behandles etter vassdragsloven eller vassdragsreguleringsloven». Det finnes ellers ingen bestemmelse om at tillatelse etter vassdragsloven kan erstatte tillatelser etter andre lover. Det finnes imidlertid eksempel på samordning av saksbehandlingen i forholdet mellom vassdragsloven og forurensningsloven.

9.13.3 Vassdragslovutvalgets syn

Et av siktemålene for utvalgets arbeid har vært å foreta en grenseoppgang mellom vannressursloven og annen lovgivning med tanke på å lette anvendeligheten og å fremme samordning av regelverk og administrativ behandling. For enkelte vassdragstiltak hører saksforholdet mer naturlig under andre myndigheter enn vassdragsmyndigheten. For å slippe unødvendig dobbeltbehandling mener utvalget at tillatelser etter andre lover i enkelte tilfeller bør kunne erstatte tillatelser etter vannressursloven. Utvalget mener at lovgrunnlaget også bør legge til rette for den omvendte løsning, at en konsesjonsbehandling etter vannressursloven i henhold til forskrift kan tre istedenfor behandling etter andre lover.

I utvalgets lovutkast § 18 foreslås derfor en ny bestemmelse om at vassdragsmyndigheten i forskrift eller i det enkelte tilfelle kan fastsette at det ikke trengs tillatelse etter vannressursloven for tiltak som må ha tillatelse etter lakseloven eller forurensningsloven, eller for tiltak som må ha dispensasjon fra vernevedtak etter naturvernloven. Denne samordningen må ses i sammenheng med regelen i utk § 8 fjerde ledd, som gir Kongen hjemmel til å bestemme i forskrift at konsesjonsbehandling etter vannressursloven i bestemte sakstyper skal kunne erstatte konsesjonsbehandling etter bestemte andre lover. En slik tilretteleggelse for samordning følger også av flertallets forslag i utk § 20, jf §§ 32-35, som åpner en viss adgang til at arealplaner etter plan- og bygningsloven kan tre i stedet for en konsesjon.

Utvalget foreslår i bestemmelsens annet ledd at avgjørelsen om konsesjon etter vannressursloven kan fattes av jordskifteretten dersom dette kan skje i samband med et pågående jordskifte. Her må imidlertid jordskifteretten anvende vannressurslovens materielle regler.

9.13.4 Høringsinstansenes syn

Justisdepartementet, Miljøverndepartementet, Direktoratet for naturforvaltningog Statens helsetilsynhar kommet med uttalelse til forskriftshjemmelen i utk § 8 fjerde ledd. Miljøverndepartementet, Statens helsetilsynog Landbruksdepartementethar uttalt seg til samordningsbestemmelsen i utk § 18.

Justisdepartementetpeker på at utk § 8 fjerde ledd og utk § 18 begge gjelder samordning av tillatelser og derfor bør stå sammen/samordnes, eventuelt i kapittel IV.

Direktoratet for naturforvaltninger på bakgrunn av at ulike lover normalt tar sikte på å ivareta ulike hensyn, imot den samordningsadgangen det åpnes for i utk § 8 fjerde ledd. Det heter i uttalelsen:

«Formålet med bestemmelsen er å unngå at et tiltak vurderes etter flere lover. Dette kan innebære en forenkling der flere myndigheter skal ivareta samme hensyn i saksbehandlingen. Det vanlige er imidlertid at ulike lover ivaretar ulike sider ved et tiltak og at ulike hensyn tillegges vekt i vurderingen. Ettersom det vil være vanskelig å ha oversikt over de ulike hensynene som vektlegges etter ulike lover, mener direktoratet at det ikke er hensiktsmessig at det i forskrift skal kunne bestemmes at behandling etter andre lover er unødvendig fordi tiltaket behandles etter vannressursloven. Slike lovforenklinger bør fremmes som formell lov. Direktoratet foreslår at fjerde ledd utgår.»

Miljøverndepartementet har følgende kommentar til direktoratets uttalelse til dette spørsmål:

«DN har i sitt høringsbrev på side 6 foreslått at § 8. 4 ledd utgår. Departementet deler ikke direktoratets syn på dette punkt. Vi forutsetter selvsagt at alle forskrifter som berører våre myndighetsområder avklares med oss iht. utredningsintstruksen før de sendes på høring.»

Statens helsetilsynstøtter utvalgets syn på delegasjon av myndighet etter utk § 8 fjerde ledd. Det heter i uttalelsen:

«Vi er enig i at Kongens myndighet etter § 8 i.f. ikke bør delegeres (jf. utredningen side 413). Dersom man vedtar en forskrift etter § 8 i.f., må det sørges for at helse- og næringsmiddelmessige hensyn blir tilstrekkelig ivaretatt i saksbehandlingen. Dette forutsetter bl.a. at lokale helsemyndigheters uttalelse i saken innhentes.».

Når det gjelder adgangen til å fastsette i forskrift at tillatelser etter annen lovgivning skal kunne erstatte tillatelse etter vannressursloven, heter det i uttalelsen fra Miljøverndepartementet:

«Hjemmelen i § 18, 1. ledd, bokstav b) bør, slik DN påpeker, benyttes til å trekke opp den uklare grensen mellom lakseloven og vannressursloven når det gjelder tekniske tiltak for kultivering av fiske. Vi ber derfor om at slike forskrifter utarbeides snarest mulig i samarbeid med Miljøverndepartementet.»

Dette synspunkt kommer også til uttrykk i Miljøverndepartementets kommentar til konsesjonspliktsbestemmelsen generelt. Det heter her:

«Lavere terskel for konsesjonsplikt aktualiserer spørsmålet om hvilken lov - vannressursloven eller lakseloven §§ 7 og 10 - et tiltak faller inn under. Som nevnt ovenfor forutsetter vi at dette spørsmålet løses i en forskrift etter § 18.»

Det heter i uttalelsen fra Statens helsetilsyn:

«Det bør overveies tilføyd i utkastets § 18 en hjemmel for unntak fra vassdragsmyndighetens konsesjonsbehandling for tiltak - eller bestemte typer tiltak - som forutsetter tillatelse etter kommunehelsetjeneste- og næringsmiddelloven.»

Landbruksdepartementet viser til fylkeslandbruksstyret i Oslo og Akershus sin uttalelse hvor det pekes på at landbruket bør få en alminnelig unntaksregel for tiltak som anses nødvendig for landbruksvirksomhet. Landbruksdepartementet slutter seg til dette i den grad tiltaket i alle tilfeller reguleres gjennom landbrukslovgivningen. Landbruksdepartementet foreslår et nytt pkt d) som lyder:

1. må ha tillatelse etter forskrift til skogbruksloven § 17 a eller jordloven § 11.»

Landbruksdepartementet har videre vurdert forslaget i utkastet § 18 siste ledd nøye, og mener jordskifteretten ikke bør gis en slik myndighet til å avgjøre konsesjonsspørsmålet. Fra uttalelsen siteres:

«Avgjørelsen av konsesjon er et forvaltningsvedtak som tradisjonelt ikke faller under jordskifterettens saksfelt. Konsesjonsmyndighet for jordskifteretten vil også medføre at klage og rettsmiddelsystemet blir komplisert. Etter departementets syn er det ikke ønskelig med hjemmel til å avgjøre konsesjonsspørsmål selv i den begrensede formen som er foreslått. På denne måten unngår man at retten fatter enkeltvedtak, og opprettholder et klart skille mellom jordskifteretten som domstol og vassdragsmyndigheten som forvaltningsmyndighet.»

9.13.5 Departementets vurdering

Departementet er enig med Vassdragslovutvalget i at det for å oppnå en bedre samordning mellom vannressursloven og annen tilgrensende lovgivning, bør åpnes for at tillatelse etter en lov kan erstatte tillatelse etter en annen lov. Dette bør kunne gjennomføres både ved at tillatelse etter vannressursloven kan erstatte tillatelser etter annen lovgivning, og ved at tillatelse etter annen lovgivning kan erstatte tillatelse etter vannressursloven. I og med at disse bestemmelsene begge angår samordning av tillatelser og kan sies å være motstykker til hverandre, er departementet enig med Justisdepartementet i at disse reglene bør samles i en og samme bestemmelse. Departementet foreslår derfor at bestemmelsen i utk § 18 opprettholdes og at § 8 fjerde ledd siste punktum overføres til utk § 18 (ny § 20) og blir nytt annet ledd. Paragrafoverskriften foreslås endret til samordning av tillatelser.

Departementet er enig med Direktoratet for naturforvaltning i at det vanlige er at ulike lover ivaretar ulike sider ved et tiltak, og at ulike hensyn tillegges vekt i vurderingen. Det kan som direktoratet påpeker derfor være vanskelig å ha oversikt over de ulike hensynene som vektlegges etter ulike lover. På denne bakgrunn må hjemmelen for slik samordning anvendes med varsomhet, og eventuelle forskrifter må utarbeides i nært samarbeid med de myndigheter som forvalter de lover som eventuelt skal erstattes, for å sikre at alle relevante hensyn kan ivaretas i medhold av den «erstattende lov».

I utvalgsforslaget er det to vesensforskjeller mellom forskriftshjemlene. Når det gjelder adgangen til å la tillatelser etter andre lover erstatte tillatelser etter vannressursloven, er det foretatt en opplisting av hvilke andre lover som kan være aktuelle. En slik opplisting må være å anse som uttømmende. Noen tilsvarende opplisting av lover som vannressursloven skal erstatte er ikke inntatt. Videre er hjemmelen for å utferdige forskrifter lagt til Kongen når det gjelder å la vannressursloven erstatte annen lovgivning, mens hjemmelen for å utferdige forskrifter om at annen lov kan erstatte vannressursloven er lagt til vassdragsmyndigheten, jf § 64 om hvem som kan være vassdragsmyndighet. Det er også forutsatt at myndigheten etter utk § 8 siste ledd siste punktum ikke kan delegeres.

Ved positivt å nevne hvilke lover som kan erstatte vannressursloven i selve lovteksten, gis det strammere rammer og større forutberegnlighet. Dette kan på mange måter være en fordel. En slik lovteknikk innebærer imidlertid også en fare for at man må endre loven dersom man på et senere tidspunkt finner ut at tillatelser også etter andre lover med fordel kunne erstatte en tillatelse etter vannressursloven. Høringsrunden viser, jf uttalelsen fra Statens helsetilsyn og fra Landbruksdepartementet, at det kan være behov for å vurdere også annen lovgivning i denne sammenheng.

Ved å understreke i merknadene til forskriftshjemmelen i den nye § 18 annet ledd (utk § 8 fjerde ledd) at adgangen for Kongen til å utarbeide forskrifter ikke bør delegeres, er det etter departementets syn mindre betenkelig å ha en slik åpen hjemmel for å kunne la en tillatelse etter vannressursloven erstatte tillatelser etter andre lover. Miljøverndepartementets forutsetning om at alle forskrifter som berører deres myndighetsområder må avklares med Miljøverndepartementet, skulle således være ivaretatt. Det vil ikke kunne fastsettes en slik ordning med mindre de departementer som administrerer de aktuelle lover samtykker. At vassdragsmyndigheten er tillagt myndighet til å fastsette i forskrift at tillatelser etter annen lovgivning skal kunne erstatte en tillatelse etter vannressursloven er mindre betenkelig, ettersom det her er snakk om å avgi egen myndighet til et annet forvaltningsorgan.

I følge Statens helsetilsyn bør det overveies tilføyd i utk § 18 en hjemmel for unntak fra vassdragsmyndighetens konsesjonsbehandling for tiltak - eller bestemte typer tiltak - som forutsetter tillatelse etter kommunehelsetjeneste- eller næringsmiddelloven. Etter departementets syn vil det ikke bli aktuelt å unnta et vassdragstiltak fra konsesjonsbehandling etter vannressursloven selv om det behandles etter helse- og næringsmiddellovgivningen. Etter departementets syn har disse lover til formål å ivareta helt andre hensyn enn vannressursloven, f eks krav til vannkvalitet for drikkevannsfomål. Her vil det være nødvendig med tillatelse etter begge lover.

Det er mer nærliggende å la en tillatelse i medhold av jordloven og skogbruksloven erstatte tillatelser etter vannressursloven. Disse lovene er typiske ressursforvaltningslover, hvor biologisk mangfold, bærekraftig utvikling og hensynet til allmenne interesser er viktige hensyn under skjønnsutøvelsen. Departementet går inn for at lovforslaget åpner for en slik samordning i bestemmelsens bokstav e.

Et flertall i utvalget går i utk § 20 fjerde ledd annet punktum inn for at det i reguleringsplan eller bebyggelsesplan kan fastsettes at planen for bestemt angitte og stedfestede vassdragstiltak skal ha samme virkning som en konsesjon etter § 8. Departementet går i kapittel 12 nærmere inn på dette spørsmålet. Flere av høringsinstansene er skeptiske til å gi planmyndighetene myndighet til å avgjøre saker av konsesjonsrettslig karakter. Det er særlig hensynet til manglende vassdragsfaglig kompetanse i de enkelte kommuner som ligger bak disse høringsinstansenes motstand mot en slik regel. En slik ordning reiser som nevnt i kapittel 10.7.4 også enkelte lovtekniske spørsmål, knyttet til hvilket regelsett som skal komme til anvendelse overfor en slik plan. Departementet er dessuten skeptisk til at kommunen selv skal kunne fastsette at det ikke trengs tillatelse etter vannressursloven slik som flertallsforslaget legger opp til.

Det kan tenkes tilfelle der vassdragsmyndighetens ansvarsområde strekker seg inn på områder hvor det vil være mer naturlig å la planmyndigheten ha avgjørelsesmyndighet. Etter departementets syn vil det derfor være hensiktsmessig å innta en hjemmel i den nye § 20, om unntak i forskrift fra konsesjonsbehandling etter vannressursloven for enkelte tiltak som er tillatt i medhold av rettslig bindende planer etter plan- og bygningsloven. Som det framgår av drøftelsen i kapittel 9.10.4 og kapittel 10.7.4 vil det også kunne være aktuelt å definere kommunen som vassdragsmyndighet i en del saker. Etter departementets syn vil begge disse forslagene kunne være viktige bidrag for å fremme en bedre samordning mellom vannressursloven og plan- og bygningsloven.

Olje- og energidepartementet støtter Landbruksdepartementets forslag om å ta ut bestemmelsen om at vassdragsmyndigheten i den enkelte sak kan overlate til jordskifteretten å avgjøre om konsesjon skal gis, jf utk § 18 siste ledd. På denne måten unngås at jordskifteretten fatter enkeltvedtak, og det opprettholdes et klart skille mellom jordskifteretten som domstol og vassdragsmyndigheten som forvaltningsmyndighet.

I proposisjon til ny minerallov nevnes i særmerknadene til lovutkastets § 1-3 om geografisk virkeområde at uttak av masse fra vassdrag kan kreve konsesjon etter både mineralloven og vassdragslovgivningen. Av den grunn kan det være behov for regler om samordning av tillatelser på dette området.

Olje- og energidepartementet finner ikke behov for å avklare alle spørsmål om samordning av tillatelser i proposisjonen om ny lov om vassdrag og grunnvann. Det er imidlertid viktig at loven inneholder nødvendige hjemler for en senere samordning gjennom forskrift eller i det enkelte tilfelle.

Hvis en tillatelse etter mineralloven skal kunne erstatte en tillatelse etter vannressursloven må mineralloven tas inn i oppregningen av lover i § 20. I og med at konsesjonsplikten etter vannressursloven for uttak av masse i vassdrag bare utløses dersom tiltaket påvirker vassdraget, synes det etter departementets syn ikke naturlig at tillatelsen gis etter mineralloven. Vassdragsmyndigheten vil her være nærmest til å vurdere skader og ulemper. I og med at Nærings- og handelsdepartementet heller ikke har foreslått at tillatelse etter mineralloven skal kunne erstatte tillatelse etter vannressursloven, går Olje- og energidepartementet ikke inn for at mineralloven tas inn i oppregningen.

I proposisjon til ny minerallov er det foreslått inntatt en bestemmelse om at departementet i forskrift kan bestemme at konsesjoner for enkelte sakstyper i andre lover kan erstatte driftskonsesjon etter mineralloven. Dette blir således en speilvendt regel i forhold til vannressursloven § 20 annet ledd. Det er videre forutsatt at tiltak i vassdrag for å avverge alvorlig skade skal kunne gjennomføres uten konsesjon etter mineralloven, jf nærmere om dette nedenfor i kapitlet om sikkerhet mot skade.