20 Sanksjonsmidler - retting, tvangsmulkt og straff

20.1 Innledning

For å sikre etterlevelse av en lov er det nødvendig å gi regler om gjennomføring og bruk av sanksjoner ved overtredelse. Når det gjelder den nye vannressursloven har Vassdragslovutvalget funnet det hensiktsmessig å dele sanksjonsreglene i tre grupper - regler om erstatning for skade, regler om faktisk gjennomføring eller gjenoppretting, og straffebestemmelser. Erstatningsreglene er behandlet ovenfor i kapittel 18, og er ikke gjenstand for vurdering nedenfor.

20.2 Gjenoppretting

20.2.1 Gjeldende rett

Vassdragsloven inneholder flere hjemler for å kreve gjennomføring eller gjenoppretting. Felles for de fleste av disse reglene er at de overlater initiativet til den som kan utsettes for skade. Etter V § 114 nr 1 kan enhver som utsettes for fare eller skade, kreve istandsetting eller fjerning av vassdragsanlegg. V § 114 nr 2 og 3 gir imidlertid departementet hjemmel til å kreve gjenoppretting når et tiltak er utført uten nødvendig godkjenning eller hjemmel. Dersom tiltakshaveren ikke retter seg etter et pålegg om gjenoppretting, må det reises sivilt søksmål for å få dom, som kan kreves gjennomført ved hjelp av namsmyndigheten.

V § 120 nr 1 inneholder hjemmel for at NVE kan gi pålegg om istandsetting og fjerning av anlegg som kan volde alvorlig fare, jf tilsvarende regel om fjerning av ulovlige stengsler for ferdsel eller fløting i § 120 nr 3.

Reglene som skal sikre gjennomføring og gjenoppretting i vassdragsloven har vist seg å være utilstrekkelige for å sikre effektiv håndheving. Reglene er veldig spesifikke og regulerer til dels lite aktuelle virkemidler.

20.2.2 Vassdragslovutvalgets syn

I Vassdragslovutvalgets lovutkast er det lagt særlig vekt på at vassdragsmyndigheten får flere og bedre virkemidler for å håndheve lovens regler. Sammenlignet med gjeldende lov foreslås det mer generelle regler i den nye loven. Risikoen for at virkemidlene skal bli uaktuelle ved endret utvikling blir med dette selvsagt mindre.

For å kunne sikre etterlevelse av lovens regler, mener Vassdragslovutvalget det er nødvendig at mulighetene for å gripe inn overfor ulovlige tiltak blir bedre enn etter gjeldende lov. Utvalget foreslår i utk § 64 en generell hjemmel for at den som har rettslig interesse kan kreve at forhold i strid med loven eller vedtak i medhold av loven, rettes.

Dersom vassdragsmyndigheten finner at et forhold er rettsstridig ved et konsesjonspliktig vassdragstiltak, «skal» den gi pålegg om retting dersom det ikke gis konsesjon eller tidligere vedtak omgjøres, jf utk § 64 første ledd annet punktum. Dersom vassdragsmyndigheten finner andre forhold som kan volde skade eller ulempe for mennesker, miljø eller eiendom, «kan» den gi pålegg om retting , jf utk § 64 annet ledd. Denne bestemmelsen gir imidlertid ingen egen hjemmel, men viser til pålegg om retting i samsvar med reglene i utk §§ 27 (omgjøring av konsesjoner) og 45 (tiltak i alvorlige faresituasjoner).

20.2.3 Høringsinstansenes syn

Rogaland fylkeskommune sier bl a i sin uttalelse:

«Forslagene til straffebestemmelser som nå foreligger i Vannressursloven sammen med pålegg om retting i § 64 er derfor et stort framskritt i så måte, og vil på en helt annen måte enn tidligere kunne bidra til at lovens intensjon og regler følges.»

I fylkesmennenes fellesuttalelse heter det om utk § 64 m fl (virkemidler):

«Det foreslås her bestemmelser om retting, bruk av tvangsmulkt og andre virkemidler for å stanse eller endre virksomhet som er i strid med bestemmelsene i VRL. Dette er virkemidler som ikke finnes i eksisterende vassdragslov og som har vært sterkt savnet i det praktiske arbeid med vassdragsforvaltningen. Bestemmelsene har mye til felles med tilsvarende bestemmelser i forurensningsloven og har i denne forbindelse vist seg som meget effektive virkemidler.»

Fylkesmannen i Rogaland sier i sin uttalelse om utk § 64:

«Denne bestemmelsen er etter vårt syn trolig den viktigste forbedringen i VRL i forhold til VL. Den er i samsvar med tilsvarende bestemmelse i bl a forurensingsloven og lov om lakse- og innlandsfisk og blir viktig for å skape nødvendige holdningsendringer hos grunneiere og andre tiltakshavere i forhold til vassdragene som naturressurs.»

Direktoratet for naturforvaltning støtter også forslaget i utk § 64. Fylkesmannen i Finnmark, i Nord-Trøndelag og i Telemark bemerker generelt viktigheten av at lovverket inneholder tilstrekkelige virkemidler for virksomhet som er i strid med loven eller når det er nødvendig å gripe inn for å ivareta samfunnsinteresser. Dette er virkemidler som i følge disse høringsinstansene har vært sterkt savnet i det praktiske arbeidet med vassdragsforvaltning.

I fylkesmannen i Hordaland sin uttalelse heter det:

«Det er også viktig at den nye loven inneholder tilstrekkelige virkemidler som gjør det mulig å kunne etterleve de bestemmelser som gjøres gjeldende.

Det foreslås bestemmelser om retting, bruk av tvangsmulkt og andre virkemidler for å stanse eller endre virksomhet som er i strid med vannressursloven.

I forvaltningen etter eksisterende vassdragslov har tilfredsstillende virkemidler for oppfølging av bestemmelsene vært et savn. Derfor er det særdeles viktig at den nye vannressursloven har klare bestemmelser som gir vassdragsmyndighetene muligheter til å gripe inn i de situasjoner hvor lovstridige forhold oppstår. Tilsvarende bestemmelser finnes også i forurensningsloven. Vi slutter oss fullt ut til forslagene under kap. XII.»

I NVEsuttalelse heter det:

«§ 16 inneholder en hjemmel til å forby iverksetting, og § 64 en hjemmel til å pålegge stans av virksomheten. Det bør overveies om man trenger en bestemmelse tilsvarende plan- og bygningsloven § 113, om at vassdragsmyndighetene om nødvendig kan kreve hjelp av politiet for å få gjennomført slike pålegg.»

20.2.4 Departementets vurdering

Flere høringsinstanser har savnet hjemmel for effektive sanksjonsmidler i gjeldende vassdragslov og Vassdragslovutvalgets lovforslag er udelt positivt mottatt. Ut over generelle bemerkninger om at slike regler har vært savnet i gjeldende rett, fremkommer det få merknader til de enkelte bestemmelsene.

Bestemmelsen som utvalget foreslår i § 64 vil sikre at virksomhet som gjelder vassdrag og grunnvann blir drevet i samsvar med rettslige krav etter loven, og departementet stiller seg generelt positiv til lovforslaget. Departementet er også enig i utvalgets forslag om at det i stedet for å gi pålegg om retting kan gis konsesjon etter § 8 eller det tidligere vedtak kan omgjøres etter § 28. Når det gjelder eventuelle rettsstridige, eldre tiltak (etablerte rettigheter) kan disse innkalles til konsesjonsbehandling i henhold til utk § 71 (ny § 66). Vassdragsmyndigheten kan da velge å gi disse tiltakene konsesjon eller kreve retting i medhold av utk § 64 (ny § 59).

Etter ordlyden i første ledd plikter ikke vassdragsmyndigheten å kreve retting av rettsstridige/ulovlige forhold som ikke er konsesjonspliktige. Departementet har vurdert om det kan bli et problem med den gruppen ulovlige vassdragstiltak som av en eller annen grunn ikke er konsesjonspliktige. Disse tiltakene vil bare være til skade eller ulempe for private interesser eller skadevirkningene vil være så små at de ikke utløser konsesjonsplikt. Etter departementets mening er det derfor rimelig at disse tiltakene må kreves stanset eller rettet i medhold av grannelovens regler eller ved alminnelig søksmål, f eks etter § 5. Grove mangler kan imidlertid rettes etter ny § 40 (tiltak i alvorlige faresituasjoner).

Retting av tiltak i sammenheng med utnytting av grunnvann omfattes av ordlyden i første ledd første setning slik utvalget har foreslått den, jf retting av «forhold» eller «vedtak» i strid med loven. Tiltak for grunnvannsutnytting omfattes imidlertid ikke av rettingsplikten etter utk § 64 første ledd annet punktum. På samme måte som for vassdragstiltak mener departementet at vassdragsmyndigheten også skal pålegge retting når den konstaterer et rettsstridig forhold knyttet til tiltak for grunnvannsutnytting. Det bør derfor foretas en supplering i lovteksten i tråd med dette.

NVE reiser spørsmål om det trenges en bestemmelse tilsvarende pbl § 113 om politiets hjelp for å få gjennomført slike pålegg. Departementet finner det imidlertid tilstrekkelig at unnlatelse av å følge pålegg om retting er straffebelagt, jf § 63 første ledd bokstav c.

Departementet slutter seg for øvrig til utvalgets forslag, og det vises ellers til de relativt detaljerte særmerknadene til § 59.

20.3 Tvangsmulkt

20.3.1 Gjeldende rett

Tvangsmulkt er ikke straff. Den tar sikte på å forhindre ulovlig forhold, og fastsettes på forhånd. Tvangsmulkt ilegges når det foreligger et objektivt ulovlig forhold.

Vassdragsloven har ingen generell tvangsmulktsbestemmelse. Ved innløsningsrett av vassdrag etter V § 55 skal vannfallet innen en fastsatt frist være utbygget og kraftverket satt i gang i en nærmere angitt utstrekning. Blir fristen oversittet, skal det erlegges bot (tvangsmulkt) til statskassen. Videre kan tvangsmulkt ilegges ved overtredelse av byggefrist fastsatt i medhold av skjønn etter V § 56 nr 4 i forbindelse med innløsning av fall som ligger i sameie og ikke kan kreves utskiftet. I forbindelse med omgjøring etter V § 107 kan departementet ilegge anleggseieren en dagmulkt dersom endringene ikke er gjennomført innen fristen, og eventuelt gjennomføre endringene for dennes regning.

20.3.2 Vassdragslovutvalgets syn

Vassdragslovutvalget mener at tvangsmulkt er et hensiktsmessig sanksjonsmiddel. Utvalget foreslår derfor en hjemmel for å pålegge tvangsmulkt til staten for å sikre gjennomføringen av bestemmelser fastsatt i eller i medhold av loven, jf utk § 65. Tilsvarende regler finnes i andre lover det er naturlig å sammenligne med, bl a forurl § 73 om forurensningsgebyr.

20.3.3 Høringsinstansenes syn

Fylkesmannen i Oslo og Akershussier i sin uttalelse:

«Det fremgår at for å sikre at vedtak i medhold av denne lov blir gjennomført, kan vassdragsmyndighetene pålegge den ansvarlige tvangsmulkt til staten. Tilsvarende bestemmelse finnes i forurensningsloven. Fylkesmannen mener at det er behov for effektive sanksjonsmuligheter i vassdragssaker ut fra erfaringer med nåværende vassdragslov som mangler virkemidler for oppfølging av pålegg og vedtak. Fylkesmannen anser det som riktig at vassdragsloven får en bestemmelse om tvangsmulkt, og ser dette som en klar forbedring i forhold til nåværende lov.»

Fylkesmannen i Hedmark sier følgende om tvangsmulkt og straff:

«Fylkesmannen uttrykker spesiell tilfredshet med at den nye loven vil inneholde sanksjonsmidler i form av tvangsmulkt og straffebestemmelser. Mangelen på sanksjonsmuligheter overfor tiltakshavere som tar seg til rette i vassdragene, er kanskje den største svakheten ved dagens vassdragslov.»

Troms fylkeskommune (v/Sør-Troms Elforsyning) har uttalt:

«Viktige momenter med loven er at den setter bein under NVE/tilsynsmyndighetene i utøvelse av det ansvar som de har. Bl a vil det nå være aktuelt å praktisere tvangspålegg med dagmulkt ovenfor de anleggseiere som ikke ivaretar sine forpliktelser.»

Direktoratet for naturforvaltning gir også sin støtte til forslaget i utk § 65.

NVE sier i sin uttalelse om utk § 65:

«Tvangsmulktbestemmelsen er knyttet til «vedtak i medhold av» loven. Den bør etter vårt syn også omfatte overholdelse av «bestemmelser gitt i loven».

Muligheten for å kunne anvende tvangsmulkt er blitt aktualisert de senere år. Utkastet til vannressursloven inneholder en generell tvangsmulktbestemmelse i § 65. Vassdragsreguleringsloven inneholder en bestemmelse i § 12 nr 21 annet ledd som sier at man i den enkelte konsesjon skal bestemme at man kan ilegge tvangsmulkt. Det er tvilsomt om denne bestemmelsen kan tolkes slik at tvangsmulkt kan ilegges for overtredelse av konsesjonsvilkår etter VRL hvis dette ikke er sagt i konsesjonen. Dessuten er det i gamle konsesjoner fastsatt et så lavt beløp på tvangsmulkten at den i dag ikke innebærer noen som helst ansporing til å følge vilkårene.

Det ser ut til at man gjennom utkast til vannressurslov § 17 første ledd, vil få en generell tvangsmulktbestemmelse også for vassdragsreguleringskonsesjoner, både gamle og nye. Men siden vassdragsreguleringsloven har en egen paragraf om tvangsmulkt, kan det likevel oppstå tolkningstvil. Det kan derfor være grunn til å presisere dette i forarbeidene.

Når det gjelder elvekraftverk, blir situasjonen enda mer uklar: Etter § 17 annet ledd, skal tvangsmulktbestemmelsen i VRL gjelde for disse (slik tilfelle også er etter dagens vassdragslov § 106 nr 4). Etter vårt syn hadde det vært en fordel om den nye tvangsmulktbestemmelsen også gjelder i slike tilfeller.»

Justisdepartementet sier i sin uttalelse:

«Etter gjeldende rett er det usikkert om en avgjørelse om å frafalle påløpt tvangsmulkt vil være et enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2. Utsagn i en uttalelse i Ombudsmannens årsmelding 1990 s 140 (145) kan trekke i bekreftende retning, sml motsatt utredningen s 463. Ombudsmannens uttalelse inneholder for øvrig flere prinsipper som har betydning for tolkingen av utk § 65 i f.»

20.3.4 Departementets vurdering

Departementet har merket seg at noen høringsinstanser mener at mangelen på sanksjonsmuligheter kanskje er den største svakheten ved dagens vassdragslov. Alle høringsinstanser som har uttalt seg om den generelle tvangsmulktbestemmelsen er positive til at et slikt virkemiddel tas inn i lovverket.

Utvalget sier i særmerknadene at utk § 65 første ledd gir hjemmel for å bruke tvangsmulkt for å sikre etterlevelse av offentligrettslige vedtak. NVE bemerker imidlertid at tvangsmulktbestemmelsen ikke bare bør knyttes til vedtak etter loven, men også omfatte overholdelse av «bestemmelser gitt i loven». Departementet kan vanskelig tenke seg tilfeller hvor tvangsmulkt er et aktuelt virkemiddel uten av det først foreligger et pålegg (vedtak) fra vassdragsmyndighetens side om å stanse eller eventuelt foreta noe. Etter departementets mening skal ikke denne bestemmelsen kunne brukes til å få gjennomført tiltak etter privatrettslige regler i vannressursloven. Den tilsvarende regel i forurensningsloven § 73 gir myndighetene hjemmel til å fastsette forurensningsgebyr for å sikre at «bestemmelsene i denne lov eller vedtak i medhold av loven blir gjennomført». Forurensningsloven er imidlertid en rent offentligrettslig lov. Departementet går inn for å beholde ordlyden i første ledd (ny § 60) slik utvalget har foreslått.

I henhold til § 19 første ledd vil tvangsmulktbestemmelsen i § 60 også gjelde for vassdragstiltak i henhold til vassdragsreguleringsloven. NVE mener det kan oppstå tolkningstvil om vannressurslovens bestemmelse om tvangsmulkt vil gjelde elvekraftverk med midlere årsproduksjon over 40 GWh, fordi § 19 annet ledd bestemmer at vregl § 12 nr 21 annet ledd om tvangsmulkt skal gjelde. Tvangsmulktbestemmelsen i vassdragsreguleringsloven er en lex specialis-bestemmelse som gjelder når det fastsettes vilkår i konsesjon etter vassdragsreguleringslovens regler. Den generelle tvangsmulktbestemmelsen i § 60 vil imidlertid komme til anvendelse for elvekraftverk i de tilfelle lex specialis-reglene ikke kan benyttes. Det er ikke gjort noe unntak for § 60 i § 19 annet ledd, jf ordlyden «i stedet for §§ 26 og 27-29 i loven her» og det er departementets mening at tvangsmulktbestemmelsen i § 60 også skal gjelde for elvekraftverk.

Resten av bestemmelsen er nærmest identisk med forurl § 73. Pålegg om forurensningsgebyr er tvangsgrunnlag for utlegg, jf § 73 fjerde ledd første punktum, jf tvangsl kapittel 7.

I særmerknadene har Vassdragslovutvalget uttalt at en avgjørelse om å frafalle påløpt tvangsmulkt, jf siste punktum, ikke skal regnes som enkeltvedtak. Justisdepartementet bemerker at en slik slutning er usikker, spesielt med hensyn til Ombudsmannens uttalelser om dette spørsmålet, jf en sak om forurl § 73. Forurensningmyndigheten har rettet seg etter Ombudsmannens uttalelser og anser nå slike avgjørelser som enkeltvedtak. Etter Olje- og energidepartementets syn må det finnes en forsvarlig grunn for at en slik avgjørelse ikke skal regnes som enkeltvedtak. Utvalget har ikke gitt noen begrunnelse. Departementet kan heller ikke se noen slik grunn og forutsetter derfor at slike avgjørelser skal regnes som enkeltvedtak, jf departementets merknader til bestemmelsen.

20.4 Direkte gjennomføring

20.4.1 Gjeldende rett

I noen situasjoner kan det være nødvendig eller ønskelig at vassdragsmyndigheten har mulighet til selv å iverksette nødvendige tiltak. V § 120 nr 1 annet punktum inneholder hjemmel for iverksetting for å forhindre alvorlig fare fra vassdragsanlegg som er dårlig bygd eller vedlikeholdt, dersom eieren ikke har fulgt pålegg om tiltak. V § 120 nr 2 gir hjemmel for direkte gjennomføring uten forutgående pålegg til vern mot overhengende fare.

20.4.2 Vassdragslovutvalgets syn

Vassdragslovutvalget vil videreføre adgangen til direkte gjennomføring og foreslår en noe utvidet adgang til iverksetting i forhold til hva gjeldende rett hjemler, jf utk §§ 66 og 45. Bestemmelsen i utk § 45 om direkte gjennomføring ved alvorlige faresituasjoner er behandlet ovenfor i kapittel 16 om sikring mot skade.

Utk § 66 første ledd gir hjemmel for vassdragsmyndighetens egen iverksetting dersom den ansvarlige ikke følger pålegg gitt i medhold av vannressursloven. Dersom det er nødvendig å avverge en forestående fare, eller det vil være urimelig vanskelig å finne frem til den ansvarlige, foreslås en hjemmel for iverksetting uten forhåndspålegg i annet ledd. Utgiftene ved iverksetting kan kreves dekket av den ansvarlige, jf tredje ledd.

20.4.3 Departementets vurdering

Ingen andre høringsinstanser enn Direktoratet for naturforvaltning har kommet med merknader til denne bestemmelsen. Direktoratet støtter forslaget til utk § 66.

Bestemmelsen er en videreføring av gjeldende rett selv om den gir en noe utvidet adgang til iverksetting. Departementet har ingen bemerkninger og slutter seg her til utvalgets forslag. Bestemmelsen blir ny § 61.

20.5 Bruk av andres eiendom ved iverksetting

20.5.1 Gjeldende rett og Vassdragslovutvalgets syn

Etter gjeldende rett finnes ingen egen og direkte hjemmel for vassdragsmyndigheten til å gjøre bruk av andres eiendom ved iverksetting av tiltak.

Vassdragslovutvalget har foreslått en egen bestemmelse i utk § 67 som gir vassdragsmyndigheten adgang til å gjøre bruk av andres eiendom uten særskilt vedtak om ekspropriasjon, eller ekspropriasjonsskjønn, i samband med iverksetting av tiltak etter utk §§ 45, 64 og 66.

Bortsett fra de ordinære særmerknadene til bestemmelsen gjør ikke utvalget nærmere rede for sitt forslag. Utk § 67 første ledd tar primært sikte på å gi vassdragsmyndigheten rett til å bruke den ansvarliges egen eiendom ved iverksetting av tiltak. Da det til tider kan være nødvendig å benytte andres eiendom, er dette også tatt med som et alternativ. Vassdragsmyndigheten kan i samme hensikt også gi den ansvarlige selv adgang til å benytte andres eiendom, jf annen setning. Utvalget sikter først og fremst til bruk av fast eiendom, men i følge særmerknadene er bestemmelsen ikke ment å utelukke bruk av løsøre, f eks nødvendig redskap som er tilgjengelig.

I utk § 67 annet ledd foreslås rett til erstatning for bruken av andres eiendom. Erstatningen skal dekke tap som skyldes skade og ulempe. Ansvarlig for erstatningen blir den som gjør bruk av den annens eiendom, men det foreslås at vassdragsmyndigheten skal innestå for beløpet.

20.5.2 Høringsinstansenes syn

I NVEsuttalelse heter det bl a:

«Det som synes uklart, er forholdet mellom § 45 og § 67: i § 67 heter det at dersom det er «nødvendig for iverksetting etter §§ 45 ..., kan vassdragsmyndigheten gjøre bruk av den ansvarliges eller andres eiendom». Men i § 45 står det allerede at man kan gjøre bruk av «fremmed» eiendom. Er dette det samme som «den ansvarliges eller andres» eiendom? Eller er «fremmed» eiendom kun «andres» eiendom, ikke den ansvarliges? I tilfelle er det motstrid mellom §§ 45 og 67. Ordlyden i § 67 bør være den riktige: Vassdragsmyndigheten kan ha behov for å bruke både den ansvarlige tiltakshaverens eiendom, og andres eiendom. Det er videre uklart hvordan § 67 annet ledd forholder seg til § 45 annet ledd siste pkt: Det virker som om § 67 innebærer et større erstatningsansvar enn § 45, for den samme handlingen. Dette må avstemmes bedre.»

20.5.3 Departementets vurdering

Både bestemmelsen i utk § 45 (ny § 40) og bestemmelsen i utk § 67 (ny § 62) regulerer bruk av andres eiendom ved iverksetting av tiltak for å avverge fare for skade. Begge bestemmelser regulerer også erstatningsansvaret for skade som følge av slik iverksetting. NVE påpeker behovet for en klargjøring av forholdet mellom disse bestemmelsene. Det er for øvrig ingen andre høringsinstanser som har uttalt seg spesielt om utk § 67, bortsett fra at Direktoratet for naturforvaltning støtter forslaget.

Departementet har drøftet forholdet mellom §§ 45 og 62 ovenfor i kapittel 16 om sikring mot skade. Som begrunnet der bør henvisningen til bestemmelsen i § 40 tas ut av § 62.

Bortsett fra at henvisningen til § 40 tas ut, finner ikke departementet grunn til å foreta noen annen endring i lovteksten til § 62. Departementet slutter seg til utvalgets forslag.

20.6 Straff

20.6.1 Innledning

Straff er samfunnets reaksjon på den enkeltes handlinger eller unnlatelser. Straffereaksjonene kan bestå i fengsel, samfunnstjeneste og bøter. Inndragning, jf strl §§ 34-35 er en alminnelig tilleggsreaksjon som kan idømmes. Straff som nødvendig sanksjonsmiddel må vurderes i lys av hvilke andre sanksjonsmuligheter som foreligger og hvilken betydning en straffetrussel vil ha for å hindre uønsket adferd. Ofte vil andre virkemidler for forvaltningen være av større betydning for rettshåndhevelsen enn straffebestemmelser. Når det gjelder tiltak og virksomhet som har betydning for vassdrag eller grunnvann, utøves disse normalt etter en vurdering av ulike handlingsalternativer, hvor virkningene av alternativene overveies på forhånd. En trussel om straff kan av den grunn ha preventiv betydning for denne type virksomhet.

20.6.2 Gjeldende rett

Straffereglene i V §§ 154-156 er detaljerte med hensyn til gjerningsbeskrivelsen. For beskrivelse av reglene vises til NOU 1994 :12 kapittel 28.6. Alle straffebestemmelsene i gjeldende vassdragslov gir hjemmel for å idømme bøtestraff. Nivået fastsettes konkret ut fra vurderingen av hvor straffverdig tiltalte har opptrådt og vedkommendes økonomi, jf strl § 27. Når det gjelder fengselsstraff, er maksimumsstraffen i vassdragsloven begrenset til fire måneder.

En del av straffebudene i den alminnelige straffelov 22. mai 1902 nr 10 retter seg mot overtredelse knyttet til vassdrag, se strl §§ 148-152 b og 398 som knytter seg til skadehandlinger. En kort oversikt over disse reglene er også gitt i utvalgets utredning. Straffelovens regler har imidlertid vært lite benyttet i saker som har med vassdrag å gjøre.

I 1991 ble det gitt nye generelle regler om straff for foretak, jf strl § 48 a og b. Disse reglene kan ha praktisk betydning ved eventuelle straffesaker etter vannressursloven, spesielt med hensyn til tiltak i vassdrag.

20.6.3 Vassdragslovutvalgets syn

Etter Vassdragslovutvalgets oppfating bør straff være et supplement til de øvrige sanksjonsmidlene i den utstrekning disse ikke er tilstrekkelige til å sikre etterlevelse av lovens regler eller for å unngå skade. For å markere samfunnets holdning til uønsket adferd, kan det også være ønskelig å idømme straff.

Utvalget går inn for en straffebestemmelse som er mer generell enn dagens regler. Ved revisjon av vassdragsreguleringsloven i 1992 ble straffebestemmelsen i vregl § 24 føyd til. Straffebestemmelsen er meget generell. En så generell straffebestemmelse i den nye vannressursloven vil medføre at en rammer forhold som det ikke bør være straffesanksjoner mot. Utvalget foreslår derfor en mer spesifisert straffebestemmelse i utk § 68.

Vassdragslovutvalget mener lovens straffehjemmel bør inneholde hjemmel for å idømme såvel bøte- som fengselsstraff. Utk § 68 første ledd fastsetter hvilke overtredelser som er straffbare og oppstiller en ordinær strafferamme på bøter eller fengsel inntil tre måneder. Overtredelse av første ledd regnes som forseelse, jf strl § 2. Utvalget har unnlatt å foreslå straffesanksjoner for en del av lovutkastets pliktregler, da de mener at andre virkemidler er tilstrekkelige og mer hensiktsmessige til å fremme etterlevelse.

Når det gjelder fengselsstraff er etter utvalgets oppfatning strafferammen etter gjeldende lov for lav, spesielt sammenlignet med strl § 152 b om forurensning og annen miljøkriminalitet. Denne bestemmelsen gir uttrykk for en skjerpet holdning fra lovgivers side til miljøkriminalitet med strafferamme opp til 15 års fengsel i spesielle tilfelle. Lovovertredelser av betydning for vassdrag og grunnvann som ikke er forurensning, vil i mindre grad fanges opp av denne bestemmelsen i straffeloven. Utvalget foreslår en skjerpet strafferamme i vannressursloven dersom overtredelsen har voldt fare for alvorlige skadevirkninger, jf utk § 68 annet ledd. Dersom det er voldt slik skade, mener utvalget at bestemmelsen vil få anvendelse uten videre når ikke andre og strengere straffebestemmelser nyttes, spesielt strl §§ 148-151 og 152 b tredje ledd nr 1. Straffeskjerpelsen gjelder også når overtredelsen har voldt skade på verneverdier i et vernet vassdrag. Er vassdraget vernet etter naturvernloven, vil imidlertid strl § 152 b tredje ledd nr 2 komme til anvendelse.

I utk § 68 tredje ledd foreslår utvalget i samsvar med alminnelig strafferett, at medvirkning straffes på samme måte som en selvstendig overtredelse.

Strl § 398 foreslås opphevet, da den ikke vil ha noen selvstendig betydning ved siden av den foreslåtte bestemmelsen i utk § 68.

Et normalt vilkår for å straffe en enkeltperson er at gjerningsmannen har utvist subjektiv skyld. For å fremme etterlevelse av vannressurslovens regler mener utvalget at uaktsomhet bør være tilstrekkelig for å idømme fysiske personer straff, jf også vregl § 24.

Spørsmålet om påtaleregler ble drøftet i forbindelse med vedtakelsen av vregl § 24. Innhenting av påtalebegjæringer kan være et forsinkende moment i straffesaker og skape prosessuelle problemer fordi det kan være vanskelig å fastslå når fristen begynner å løpe. Olje- og energidepartementet foreslo derfor at straffeforfølgning etter vregl § 24 skulle bero på ubetinget offentlig påtale. Av samme grunn foreslår utvalget at det skal gjelde ubetinget offentlig påtale ved overtredelser av vannressursloven.

20.6.4 Høringsinstansenes syn

I Økokrims uttalelse (tiltrådt av Riksadvokaten) heter det:

«Straffetruslen i dagens lov har svært sjelden vært benyttet. ØKOKRIM ser det som en fordel at straffebestemmelsen utformes ved direkte henvisning til spesifikke normer. Bestemmelsen avløser også strl. § 398 som er foreslått opphevet.

Straffeskjerpelsesalternativet i annet ledd synes noe utilstrekkelig. I forhold til ikke bare fare, men skade på person, eiendom eller naturverdier er strafferammen for beskjeden, se til sammenligning forurensningsloven § 78 annet ledd annet straffealternativ. En bør også vurdere om en i den nye generalklausul mot miljøkriminalitet - strl § 152 b - bør innta en bestemmelse om forsettlig eller grov uaktsom skade etter ulovlig inngrep i vassdrag. En kan alternativt ta dette inn som et ytterligere straffealternativ i § 68. Etter vår mening bør en ved fare for skade/skade på mennesker og fredede vassdrag ikke stille et krav om en kvalifisert følge.

En kan videre godt tenke seg alvorlige brudd på loven uten at skade eller fare for skade foreligger. Det kan f. eks. være forsettlige og gjentatte brudd på pålegg. Slike forhold bør også komme inn under et straffeskjerpelsealternativ. Forurensningsloven § 78 annet ledd og viltloven § 56 har også slik straffeskjerpelse ved skjerpende/særdeles skjerpende omstendigheter. Det er også forslag fra Miljøverndepartementet om å innføre et slikt straffeskjerpelsealternativ i naturvernloven § 27. En slik lovformulering ville også gi en øket foreldelsesfrist til 5 år for saker etter første ledd.

Ved at annet ledd blir en forbrytelse, jf strl. § 2, blir forsøk også straffbart. Dette kan med fordel nevnes i forarbeidene til loven.

Et aktuelt forslag til annet ledd i § 68 kan f. eks. være:

Er det voldt fare for skade på mennesker eller verneverdier i et fredet vassdrag eller for øvrig fare for betydelig skade på eiendom eller naturen kan fengsel inntil 2 år anvendes. Det samme gjelder der det foreligger særdeles skjerpende omstendigheter. Er det ved forsett eller grov uaktsomhet voldt slik skade som nevnt foran kan fengsel inntil 6 år anvendes. Medvirkning straffes på samme måte.»

Fylkesmannen i Hordaland støtter forslaget til utk § 68 og fylkesmannen i Hedmark sier følgende om tvangsmulkt og straff:

«Fylkesmannen uttrykker spesiell tilfredshet med at den nye loven vil inneholde sanksjonsmidler i form av tvangsmulkt og straffebestemmelser. Mangelen på sanksjonsmuligheter overfor tiltakshavere som tar seg til rette i vassdragene, er kanskje den største svakheten ved dagens vassdragslov.»

Rogaland fylkeskommune sier i sin uttalelse:

«Eksisterende straffebestemmelser i Vassdragsloven er vage og har i praksis vært svært lite anvendelige for å takle de problemer vassdragsforvaltningen etter hvert har blitt stilt overfor. Forslagene til straffebestemmelser som nå foreligger i Vannressursloven sammen med pålegg om retting i § 64 er derfor et stort framskritt i så måte, og vil på en helt annen måte enn tidligere kunne bidra til at lovens intensjon og regler følges.»

I Maskinentreprenørenes Forbund sin uttalelse heter det:

«Våre kommentarer retter seg i hovedsak mot § 51 (grunnvannsboring) og § 68 (straffeutmåling) hvor flere av de saker som opptar bransjen blir regulert.

Tekst § 51, grunnvannsboring

[. . .]

Vi kommenterer:

I første ledd bestemmes plikten til å utvise aktsomhet også ved grunnvannsboring. Særs viktig for en brønnborer er det få belyst når det utvises henholdsvis aktsomhet/uaktsomhet under boring etter grunnvann. Brønnboreavdelingen er av den oppfatning av at dette må defineres nærmere før en eventuell straffebestemmelse gjøres gjeldende. (kfr. § 68, straffeutmåling).

[. . .]

Tekst § 68, straffeutmåling

[. . .]

Vi kommenterer:

Punkt d kan særlig taes til anvendelse dersom aktsomhetsplikten i § 51 første ledd ikke ivaretaes. Vi kan ikke se at det foreløpig er noen rettslig praksis på dette området og anser det for å være helt nødvendig å få fyldigstgjørende beskrevet hvilke situasjoner eller forhold som kan ansees å være et brudd på denne plikten.»

20.6.5 Departementets vurdering

Eksisterende straffebestemmelser i gjeldende vassdragslov er vage. I praksis har disse reglene vært lite anvendelige for å løse de problemer vassdragsforvaltningen har blitt stilt overfor. En ny straffebestemmelse bør etter departementets mening ikke være for generell. Departementet er i hovedtrekk enig i utvalgets forslag og foreslår å opprettholde systemet ved å foreta en konkret oppregning av de forhold som er straffbare. Det er ingen høringsinstanser som har vært negativ til utvalgets lovteknikk.

Bortsett fra Maskinentreprenørenes Forbund er det ingen som har kommet med spesielle bemerkninger til utk § 68 første ledd. Utk § 68 første ledd inneholder den alminnelige strafferamme - bøter eller fengsel inntil tre måneder eller begge deler. Alternativene til overtredelser som regnes opp i utk § 68 utelukker ikke hverandre, slik at det kan skje at en overtredelse dekkes av flere av bokstavene. Mange av reglene det vises til i utk § 68 er imidlertid i departementets lovforslag endret, fjernet eller flyttet f eks til forskriftsregulering. For å få full klarhet i og forståelse av straffeansvaret er det derfor nødvendig å foreta visse endringer. Straffebestemmelsen blir ny § 63.

Vassdragslovutvalget sier i særmerknadene at utk § 68 første ledd bokstav a rammer den som uten hjemmel i konsesjon iverksetter et konsesjonspliktig vassdrags- eller grunnvannstiltak. Etter sin ordlyd vil imidlertid ikke bokstav a omfatte konsesjonspliktig utnyttelse av grunnvann, da begrepet «vassdragstiltak» ikke innbefatter grunnvannstiltak. Det er etter departementets syn viktig at også brudd på konsesjonsplikten ved utøvelse av rådighet over grunnvann kan straffesanksjoneres. Ut fra særmerknadene til bestemmelsen har åpenbart dette også vært utvalgets oppfatning. Bestemmelsen foreslås derfor endret slik at også grunnvannstiltak omfattes. Departementet har ingen andre bemerkninger til forslaget til bokstav a.

Bokstav b setter straff for å iverksette et meldepliktig vassdragstiltak uten å følge reglene om meldeplikt. Bestemmelsene i utk §§ 31, 32 og 35 er etter departementets forslag tatt ut eller foreslått inntatt i forskrift. Meldeplikten kan etter dette gis i forskrift etter § 18. Forskriften må selv gi bestemmelse om straff. Bestemmelsen vil ellers sette straff for brudd på den meldeplikt som følger av § 8 tredje ledd om strakstiltak, § 34 om kraftutbygging i vernede vassdrag og § 35 om andre vassdragstiltak i vernede vassdrag.

Departementet har ingen bemerkninger til forslaget i bokstav c som setter straff for å overskride eller la være å etterleve konsesjonsvilkår eller pålegg fastsatt etter loven.

Bokstav d regner opp pliktregler etter loven som skal være straffesanksjonerte. Departementet har ovenfor i kapittel 18 funnet at brudd på vedtak om krav til faglige kvalifikasjoner etter ny § 39, skal være straffbart. Henvisning til denne bestemmelsen tas derfor med i bokstav d. En av pliktreglene som nevnes er plikten til å utvise aktsomhet ved grunnvannsboring etter § 46. Maskinentreprenørenes Forbund har bemerket at det ikke er noen rettslig praksis på dette området og mener at aktsomhetsplikten må defineres nærmere før et brudd på en slik aktsomhetsplikt kan gjøres straffesanksjonert. Etter departementets mening lar ikke dette seg gjøre. Aktsomhet er en rettslig standard som må forelegges en skjønnsmessig vurdering i hvert tilfelle. Både § 5 og § 46 stiller krav om aktsomhet, men bare brudd på § 46 er straffesanksjonert. Etter departementets mening er det rimelig og hensiktsmessig å stille andre krav til ansvar og aktsomhet ved utførelse til en profesjonell brønnborer enn overfor allmennheten generelt.

Etter bokstav e straffes overtredelse av forskrifter om sikkerhetskrav etter § 36. Ut fra ovennevnte tilføyes også overtredelse i forskrift etter § 39 i dette straffealternativet. Departementet finner det også nødvendig å straffe overtredelse av forskrifter om beredskapsplan og beredskap mot akutte vassdragsulykker etter § 38 annet ledd bokstav d, og tilføyer også dette i bokstav e.

Departementet mener at overtredelse av tålegrensen i § 44 annet ledd annet punktum ved grunnvannsuttak også bør straffesanksjoneres. I de tilfeller uttaket ikke er konsesjonspliktig, vil det ellers ikke være noen mulighet for å sikre etterlevelse av denne regelen. I og med at den som tar ut grunnvann stort sett ikke har profesjonell kunnskap om grunnvann, vil det være for strengt å straffe uaktsom overtredelse av bestemmelsen. Departementet foreslår derfor i et nytt § 63 annet ledd at forsettelig overtredelse av § 44 annet ledd annet punktum straffes på samme måte som overtredelser etter § 63 første ledd.

I utk § 68 annet ledd foreslås en skjerpet strafferamme dersom overtredelsen har voldt fare for alvorlige skadevirkninger. Økokrim er den eneste høringsinstansen som er kommet med bemerkninger til dette.

Etter Økokrims mening er straffeskjerpelsesalternativet noe utilstrekkelig sammenlignet med f eks forurl § 78 som har en strafferamme på opptil 5 år. Videre foreslås å innta en bestemmelse i strl § 152 b om straffeansvar for forsettlig eller grov uaktsom skade «etter ulovlig inngrep i vassdrag». Departementet finner imidlertid at et slikt straffeansvar passer dårlig inn i denne bestemmelsen som gjelder straffeansvar for skade på fredede organismer, fredede naturområder eller kulturminner/kulturmiljøer, og vil ikke foreslå en slik bestemmelse.

Økokrim mener at det bør være et grunnlag for skjerpet straff for alvorlige brudd på loven uten at fare for skade foreligger og foreslår skjerpende/særdeles skjerpende omstendigheter som et eget straffegrunnlag. Departementet er enig i at det bør være anledning til å gi strengere straff hvis skjerpende omstendigheter gjør seg gjeldende ved overtredelser etter første ledd. Departementet finner det naturlig å sammenligne med tilsvarende bestemmelse i forurensningsloven. Forurl § 78 annet ledd bestemmer at om overtredelsen - som beskrives i bestemmelsens første ledd - har «voldt fare for stor skade eller ulempe, eller det for øvrig foreligger skjerpende omstendigheter, kan fengsel inntil 2 år anvendes, . . .». Med skjerpende omstendigheter menes f eks gjentatte forsettlige overtredelser av forurensningsmyndighetens pålegg, jf Ot prp nr 11 (1979-80) s 173. Departementet foreslår en tilsvarende ordlyd i § 63 tredje ledd første punktum.

Departementet går ikke inn for å hjemle høyere strafferamme enn to år i vannressurslovens straffebestemmelse slik Økokrim har foreslått. Departementet forutsetter at andre og strengere straffebestemmelser kan nyttes hvor slike alvorlige overtredelser og skadefølger finner sted, spesielt strl §§ 148-151 og 152 b tredje ledd nr 1.

Utvalget har ikke stilt krav om en kvalifisert følge når det gjelder skade på verneverdier i et vernet vassdrag, jf annet ledd annen setning, og departementet støtter dette. Økokrim mener at det ved fare for skade/skade på mennesker ikke bør stilles krav om en kvalifisert følge. Departementet er delvis enig i dette. Det bør ikke stilles krav om at skaden er betydelig hvis det ved overtredelsen er voldt skade på mennesker. Etter departementets mening vil det være eiendommelig å gjøre ansvar for skade på mennesker mindre straffverdig enn ved skade på ting - selv om de er verneverdige - i den samme straffebestemmelsen. Når det gjelder fare for skade på eiendom og miljø for øvrig bør det imidlertid stilles krav om betydelig skade slik utvalget har foreslått.