11 Regler for særskilte tiltak

11.1 Innledning

Vassdragslovutvalget har i sitt lovutkast foreslått et eget kapittel om særskilte tiltak i vassdraget eller nedbørfeltet. De ulike tiltakstypene og problemstillingene knyttet til disse, har ikke fått noen samlet behandling i utredningen, men er behandlet i sammenheng med beskrivelsen av de ulike utnyttelsesformål eller aktiviteter bestemmelsene tar sikte på å regulere. Bestemmelsene innebærer til dels detaljregulering av konsesjonsplikten for de enkelte tiltak. I noen bestemmelser har utvalget angitt hva som skal være konsesjonspliktig, i andre bestemmelser hva som skal være konsesjonsfritt. I noen bestemmelser er det foreslått innført regler om meldeplikt, med tanke på avklaring av konsesjonsplikten. Kapitlet inneholder også særregler som ikke knytter seg til konsesjonsplikten men f eks til hva som skal være allemannsretter eller til gjennomføringen av tiltakene. Bestemmelsene regulerer både tiltak som faller innenfor og utenfor begrepet vassdragstiltak, og også tiltak som etter sin art faller utenom de alminnelige regler om konsesjonsplikten.

Justisdepartementet påpeker at noen av reglene er av en slik karakter, blant annet ut fra detaljeringsnivå, at de bør vurderes tatt inn i forskrifter til loven. Olje- og energidepartementet er enig i dette. Nedenfor tas det sikte på å avklare hvorvidt det er behov for å ha slike særskilte regler og i så fall om noen av reglene kan tas inn i forskrifter til loven. Det må i denne sammenheng også vurderes om de nødvendige forskriftshjemler foreligger i utvalgets lovforslag. Det må også vurderes om noe av lovstoffet i kapitlet saklig sett passer bedre andre steder i lovforslaget.

11.2 Hva kan reguleres og hva bør reguleres i forskrift?

I utvalgets utk § 16 er det foreslått innført en hjemmel for at vassdragsmyndigheten ved forskrift kan fastsette om et vassdragstiltak trenger konsesjon etter § 8. I følge merknadene til bestemmelsen kan en slik forskrift også gå ut på at visse tiltak etter sin art ikke trenger konsesjon. Ut fra ordlyden er forskriftshjemmelen begrenset til å omfatte vassdragstiltak. Når det gjelder gjenoppretting av vassdragets løp, fløting, forbygging, lukking og gjenåpning av vassdrag vil disse alltid være vassdragstiltak. I den grad konsesjonsplikten avgjøres i forskriften, enten ved å angi konsesjonsplikt eller ved å angi konsesjonsfrihet vil hjemmelen være tilstrekkelig. Om det kan innføres en meldeplikt i forskrift med hjemmel i denne bestemmelsen ut fra utvalgets ordlyd, er mer tvilsomt. Her vil ikke forskriften i seg selv avgrense konsesjonsplikten. Dette gjøres derimot etter en konkret vurdering på bakgrunn av meldingen.

Etter departementets syn vil det være hensiktsmessig å hjemle en adgang til å fastsette meldeplikt for ulike typer tiltak i forskrift. For uten å ha muligheten til å kunne flytte de foreslåtte bestemmelser om meldeplikt i lovteksten til forskrift, vil det også være mulig å innføre slik meldeplikt for andre typer vassdragstiltak hvis et slikt behov viser seg å oppstå på et senere tidspunkt. Etter departementets syn kan dette lovteknisk gjennomføres ved at det tas inn et tillegg i § 18 første ledd (utk § 16) om at det ved forskrift kan innføres meldeplikt for nærmere angitte vassdragstiltak. Selv om det således vil være mulig å regulere konsesjonsplikt og meldeplikt i forskrift, er det ikke opplagt at dette alltid vil være en hensiktsmessig løsning. Dette drøftes derfor nedenfor for hver enkelt sakstype.

Et særskilt spørsmål knytter seg til tiltak som ikke faller inn under definisjonen av vassdragstiltak, jf § 18 første ledd og § 3 bokstav a. Dette innebærer at det ikke er adgang til å fastsette i forskrift etter denne bestemmelsen at andre tiltak, f eks tørrlegging og utfylling av myr, skal være konsesjonspliktig. Som påpekt i kapittel 11.6.4 er det også mulig å tenke seg at særregelen i utk § 32 om uttak av masse omfatter tiltak som faller utenfor definisjonen av vassdragstiltak. I utk § 8 annet ledd er det åpnet for at vassdragsmyndigheten i forskrift eller i det enkelte tilfelle kan fastsette at tiltak utenfor vassdraget som kan ha påtakelige virkninger for et vassdrag må ha konsesjon.

Det knytter seg videre spørsmål til om det er behov for å overføre til forskrift også andre bestemmelser i utk kapittel IV enn dem som knytter seg til konsesjonsplikten. Det finnes som nevnt regler med høyt detaljeringsnivå som knytter seg f eks til hvorledes tiltakene skal og kan gjennomføres. Forskrifter om dette kan ikke gis i medhold av forskriftshjemmelen i § 18. Det bør etter departementets syn derfor vurderes å ta inn en forskriftshjemmel i utk § 5 annet ledd som overlater til forskrift å klargjøre hvorledes bestemte typer tiltak skal planlegges og gjennomføres. Nedenfor vurderes behovet for å forskriftsregulere dette i forhold til de konkrete reglene om dette i utk kapittel IV.

Noen av bestemmelsene i utk kapittel IV innebærer en lovfesting av allemannsretter. Dette gjelder både regelen om opptaking av sunkne gjenstander og fløtingsretten. At noe er en allemannsrett, innebærer en avgrensning i forhold til grunneierrettigheter, ikke i forhold til konsesjonsplikten. At noe er en allemannsrett må framgå av loven, i og med at utøvelse av en slik rettighet griper inn i andre rettigheter. Av redaksjonelle grunner foreslår departementet at regler i utk kapittel IV som omhandler allmennhetens rettigheter flyttes til § 16 (utk § 14).

Det må vurderes hvorvidt regulering bør skje gjennom lov eller forskrift også ut fra bestemmelsens viktighet. Har regelen enten stor allmenn interesse, innebærer store administrative eller økonomiske konsekvenser eller avviker vesentlig fra de alminnelige bestemmelser, kan en detaljregulering i lov lettere forsvares.

11.3 Gjenoppretting av vassdragets løp

11.3.1 Gjeldende rett

Når et vassdrag oppgrunnes, utdypes eller tar seg nytt løp, har etter gjeldende rett, enhver som derved kan lide skade rett til å rense eller gjenopprette det tidligere vannløp, selv om dette krever at det gjøres bruk av annen manns grunn. Dette følger av V § 9 nr 1 og 2. Bestemmelsen inneholder videre regler om grunneierens rett til erstatning for skade og ulempe som arbeidet medfører. Både erstatningens størrelse og hvorledes arbeidet skal utføres kan grunneieren kreve avgjort ved skjønn. Bestemmelsen angir også tidsfrister for når arbeidet må være påbegynt og sluttført.

V § 35 nr 1 har bestemmelser om rett til opprenskning av åpne grøfter eller renner som går gjennom annen manns grunn.

11.3.2 Vassdragslovutvalgets syn

Vassdragslovutvalget foreslår at retten til å gjenopprette og rense opp vassdraget innskrenkes ved at dette kun kan gjøres konsesjonsfritt av «grunneieren selv, av andre eiere i vassdraget eller av vassdragsmyndigheten». Andre som ønsker å foreta slik gjenoppretting må ha konsesjon.

Reglene om tidsfrister er foreslått videreført med enkelte endringer. Utvalget har innført en sondring mellom forandringer som skyldes en enkeltstående hending, og det som skyldes en gradvis endring. Alle endringer refererer seg til naturlige endringer i vassdraget.

Utvalget foreslår en 3-års frist for gjenoppretting etter en enkeltstående hending, og en adgang til fjerne avsetninger fra de siste ti år på bunnen og langs bredden.

11.3.3 Høringsinstansenes syn

Miljøverndepartementet, Landbruksdepartementet, DN, fylkesmennene i sin fellesuttalelse, NVEog Den norske Turistforening har uttalt seg til bestemmelsen. Kritiske kommentarer til bestemmelsens første ledd bokstav b er det som dominerer i høringsrunden. Flere instanser deriblant Miljøverndepartementet og NVE foreslår at det innføres en meldeplikt for opprenskningstiltak. Landbruksdepartementet er positiv til bestemmelsen under henvisning til den foreslåtte ansvarsfordelingen mellom vassdrags- og landbruksmyndighetene.

Miljøverndepartementet støtter Direktoratet for naturforvaltning. Det heter i DNs uttalelse:

«[. . .] Det kan lett oppstå tvil om hva som var vassdragets status 10 år tidligere. Vi har også erfart at bestemmelsen som er en videreføring fra gjeldende vassdragslov §§ 9 og 35, ofte misbrukes til å ta ut masse. Det vil heller ikke alltid ut fra miljøhensyn være ønskelig å foreta gjenoppretting av vassdragets løp. Gjenoppretting kan få betydelige konsekvenser bl.a. for landskapsbildet og for organismer som lever i og ved vassdraget. Vi mener derfor at gjenoppretting ved oppgrunning må meldes til vassdragsmyndighetene. Meldeplikten er likevel ikke nødvendig for gjenoppretting som åpenbart ikke vil volde skade eller ulempe av betydning.

Direktoratet foreslår at § 29, 1. ledd bokstav b strykes og at det tas inn følgende nye tillegg i første ledd:

«Den som vil foreta annen opprensing av vassdraget, skal gi melding til vassdragsmyndighetene senest to måneder før opprensingen skal ta til. Vassdragsmyndighetene kan innen to måneder fastsette at tiltaket må ha konsesjon etter § 8. Meldeplikten gjelder ikke for små tiltak som åpenbart ikke vil volde skade eller ulempe av betydning i vassdraget.»

Fylkesmennene mener at bestemmelsen bør endres og at det bør gå klart fram av lovteksten og kommentarene at tiltak i forbindelse med gjenoppretting ikke kan igangsettes, uten at vassdragsmyndighetene og/eller kommunale organer har fått anledning til å vurdere planene.

NVE peker på at bunnforholdene særlig under flom vil kunne være i konstant endring. En konsesjonsfri rett til opprenskning slik forholdene var for ti år siden kan i følge NVE gi uønskede virkninger. NVE anbefaler derfor at det innføres en meldeplikt for slike tiltak med tilhørende vurdering av konsesjonsplikt etter utk § 8.

Den Norske Turistforening peker på at det i de fleste tilfelle er helt kurant å sette i verk tiltak som fører vassdraget tilbake til normaltilstanden. Turistforeningen vil imidlertid gjøre et klart unntak for vernede vassdrag fordi det i disse vassdragene nettopp er et poeng å la naturlige prosesser, som erosjon og massetransport gå uforstyrret. Turistforeningen mener derfor at utk § 29 som hovedregel ikke må gjelde for vernede vassdrag, men at en i spesielle tilfelle kan søke konsesjon for å ta ut eller flytte masse.

Landbruksdepartementet uttaler i tilknytning til fjerde ledd at det i dag ikke finnes forskrifter etter landbrukslovgivningen som regulerer rensing av grøfter i jordbruk og skogbruk, men at slike regler kan bli vedtatt i ny jordlov § 11 første ledd. Landbruksdepartementet mener den fordelingen av ansvar mellom vassdrags- og landbruksmyndighetene som det legges til rette for når en sammenholder utk § 2 og utk § 29 fjerde ledd gir en ryddig avgrensing mellom ansvarsfeltene.

11.3.4 Departementets vurdering

Bestemmelsen gir særskilte regler om konsesjonsfrihet for gjenoppretting av vassdragets løp. Gjenoppretting av et vassdrags løp er i utgangspunktet et vassdragstiltak som faller inn under den alminnelige regel om konsesjonsplikt etter utk § 8. Det er vanskelig å avgjøre i hvilken grad praktiseringen av de alminnelige bestemmelser ville ha ført til et vesentlig annet resultat når det gjelder konsesjonsplikten. Departementet antar at mange av tiltakene som faller inn under særbestemmelsen, heller ikke ville utløst konsesjonsplikt etter de alminnelige bestemmelser. Det antas derfor at bestemmelsen ikke har så stor selvstendig betydning.

Et annet spørsmål er om en slik bestemmelse eventuelt bør gis i lovs form, eller om det er mer naturlig å plassere en slik bestemmelse i forskrift til loven.

Det synes å være generell enighet om at det bør være virkningene i vassdraget som skal være avgjørende for spørsmålet om konsesjonsplikt. Etter departementets syn bør det således ligge særlig viktige hensyn bak en regel som avgjør konsesjonsplikten etter andre kriterier.

Departementet vil påpeke at en tilbakeføring og inngripen i naturlige endringsprosesser i vassdraget kan medføre skader og ulemper av betydning i vassdrag. Virkningene i vassdraget av en slik gjenoppretting vil imidlertid etter departementets syn være vesensforskjellig fra andre virkninger ved at det her ikke er snakk om å innføre en ny tilstand, men om en tilbakeføring av vassdraget til en tidligere tilstand. Departementet vil på denne bakgrunn og under henvisning til nåværende rettstilstand og prosessøkonomiske hensyn, gå inn for at det opprettholdes en regel om konsesjonsfrihet for denne type tiltak.

Etter departementets syn vil mye av hensikten med denne særbestemmelsen forsvinne dersom man innfører meldeplikt med tanke på konsesjonsbehandling for opprensking etter punkt b, slik som foreslått av enkelte høringsinstanser. I vernede vassdrag derimot bør naturlige prosesser som erosjon og massetransport gå uforstyrret. Det legges derfor opp til meldeplikt med tanke på konsesjonsbehandling for de ellers konsesjonsfrie gjenopprettingstiltak i vernede vassdrag, jf § 35 nr 3 og en nærmere drøftelse i kapittel 15.6.

Departementet finner imidlertid at tiltak som ellers ville overskredet konsesjonsplikten i § 8 gjøres meldepliktig overfor vassdragsmyndigheten. En melding vil ikke utløse noen konsesjonsplikt, men kan være viktig av hensyn til gjennomføringsmåte, bevis- og informasjonshensyn. Påfylling av masse kan i tillegg ha uønskede effekter nedover i vassdraget idet eroderbare masser kan føre til økt sedimenttransport. Det kan i denne sammenheng være viktig å informere grunneiere nedstrøms. Forskriftshjemmelen i § 5 annet ledd kan anvendes for å regulere nærmere hvorledes et gjenopprettingstiltak skal planlegges og gjennomføres. Det kan her også fastsettes at tiltaket skal meldes innen en viss tid før det igangsettes, f eks minst fire uker i forveien.

Utvalgets utkast legger opp til at man konsesjonsfritt skal kunne renske opp eller påfylle masse inntil den dybde og bredde vassdraget hadde for ti år siden. Tilstanden ti år tilbake kan være vanskelig å fastsette og være en kilde til uenighet. Departementet anbefaler derfor konsesjonsfrihet bare for rensking og påfylling inntil den bredde eller dybde vassdraget hadde for inntil fem år siden.

I bestemmelsens annet ledd gjøres rede for hvem som konsesjonsfritt kan foreta gjenopprettingen. Lovteknisk virker det noe underlig i en slik oppregning å ta med « den vassdragsmyndigheten gir konsesjon». I følge utvalgets merknader til bestemmelsen er dette gjort fordi konsesjonsvedtaket får direkte ekspropriasjonsvirkning. I og med at departementet går imot en slik direkte ekspropriasjonsvirkning, jf kapittel 17.1, mister en slik presisering sin betydning, og departementet går inn for at ordlyden i annet ledd endres slik at punktum settes etter «vassdragsmyndigheten».

Bestemmelsen gjelder også for gjenoppretting ved utdyping. Det aktuelle tiltak for å gjenopprette må her være å fylle på masse. Dette er imidlertid ikke nevnt som aktuelt gjenopprettingstiltak etter bestemmelsen. Departementet foreslår at dette føyes til i bestemmelsens første ledd bokstav b. Departementet foreslår videre at ordet «renses» byttes ut med «renskes», fordi man lett vil forbinde ordet «rense» med et tiltak mot forurensning.

Poenget med fjerde ledd er å gjøre det klart at grøfter i landbruket kan renskes opp uten tillatelse etter § 8 dersom dette kan skje i samsvar med forskrifter etter landbrukslovgivningen. Departementet anser det nødvendig å opprettholde denne bestemmelsen.

At fjerning av beverdammer må skje i overensstemmelse med viltlovgivningen, og ikke kan skje med hjemmel i bestemmelsen om gjenoppretting i vannressursloven, bør imidlertid fremgå direkte av bestemmelsen slik utvalget går inn for.

Departementet har ikke funnet grunnlag for å opprettholde et eget kapittel for særskilte tiltak, jf nedenfor. Utk § 29 kan sies å være en alminnelig regel om rett til ved forskjellige typer tiltak å gjenopprette et vassdrags løp. Bestemmelsen inneholder også unntak fra konsesjonsplikten etter § 8 noe som tilsier at den plasseres i nærheten av denne bestemmelsen. Departementet har på bakgrunn av dette foreslått at bestemmelsen flyttes til lovens kapittel 2 (alminnelige regler om vassdrag) og blir ny § 12.

11.4 Opptaking av sunkne gjenstander

Vassdragsloven har i § 82 en bestemmelse om synketømmer. Politiet kan, hvis eieren er ukjent, gi andre tillatelse til å ta opp tømmeret. Dagens praksis innebærer således en prosess med søknad og tillatelse, selv om det ikke er vassdragsmyndigheten som gir tillatelsen. Klageorgan ved en avslått søknad er Olje- og energidepartementet. Dette følger ikke klart av loven, men er gjort i praksis.

Vassdragslovutvalget har i utk § 30 foreslått retten til å ta opp sunkne gjenstander som en konsesjonsfri allemannsrett. Det vises i annet ledd til lov om hittegods og forurensningsloven.

Bare Økokrim har kommentert bestemmelsen gjennom sin uttalelse til Justisdepartementet. Det heter i uttalelsen:

«Av pedagogiske hensyn bør det presiseres i lovteksten eller i forarbeidene at eier til gjenstanden ikke mister eiendomsretten fordi gjenstanden synker.»

En bør i følge Økokrim også ha en direkte henvisning til kulturminneloven § 14, hvor staten i utgangspunktet blir eier til over 100 år gamle skipsfunn.

Det er ikke kommet noen innvendinger til en slik konsesjonsfri rett i høringsrunden.

Olje- og energidepartementet vil bemerke at departementet har hatt klagesaker til behandling hvor søknader er blitt avslått på miljømessig grunnlag, (senest søknad fra Lekterservice A/S (opptaking av synketømmer), jf departementets vedtak av 02.12.96).

Mye av den tradisjonelle virksomheten i vassdrag er blitt redusert de siste årene. Det er f eks lenge siden det ble drevet noen organisert fløtingsvirksomhet. Synketømmer vil derfor enkelte steder kunne utgjøre et viktig og stabilt element i vassdraget, av verdi for laks og andre anadrome fiskearter. Sunkne tømmerstokker er ikke ugunstig for fisken. Tvert i mot er det flate bunnforhold som er uheldig, fordi fisken da ikke har noe sted å gjemme seg og få fred under gyting. Tømmerlunner og busker med greiner skaper oppholds- og gytesteder, og i synketømmer kan det være et livlig og yrende fiskeliv.

Departementet er på denne bakgrunn imot at enhver opptaking av sunkne gjenstander, som også vil omfatte synketømmer, alltid skal kunne skje konsesjonsfritt. Etter departementets syn bør derfor opptaking av sunkne gjenstander i utgangspunktet reguleres av den alminnelige konsesjonspliktbestemmelsen i § 8. For å bli fanget opp av denne bestemmelsen må aktiviteten ha et slikt omfang at det kan defineres som et vassdragstiltak etter § 3 bokstav a. Videre må aktiviteten være til slik nevneverdig skade og ulempe som § 8 forutsetter. Tålegrensen i det enkelte vassdrag vil være avgjørende. Enkelte steder vil det ikke være noen betenkeligheter ved å drive tømmeropptaking, mens vassdragets økologiske miljø andre steder bør påvirkes minst mulig. Generelt antar departementet at det bare vil være organisert virksomhet av et visst omfang som fanges opp av konsesjonsplikten.

I og med at det er virkningene i vassdraget som bør være utslagsgivende, vil det etter departementets syn ikke være aktuelt å opprettholde avgjørelsesmyndigheten hos lensmannen/politiet. Det vil antagelig være mest nærliggende å legge avgjørelsesmyndigheten til den lokale vassdragsmyndighet som har kunnskap om vassdragets økologiske system i det konkrete omsøkte området f eks kommunen eller fylkesmannen. Hvem som skal ha myndigheten avgjøres gjennom forskrift etter § 64.

Departementet antar at det vil kunne være vanskelig å holde kontroll med denne type aktivitet. Av den grunn kan det tenkes å bli behov for å innføre en meldeplikt for slik organisert virksomhet. Dette åpner lovgrunnlaget for gjennom forskriftshjemmelen i § 18.

Det fremgår av en henvisning til utk § 30 i utk § 14 at retten representerer en allemannsrett, dvs en rettighet som grunneieren eller den som er eier av den sunkne gjenstanden ikke kan motsette seg. En slik rett må framgå av loven og ikke bare av forskrift. Av redaksjonelle grunner foreslås bestemmelsen flyttet til bestemmelsen om allmennhetens rådighet (ny § 16) i lovens kapittel 2. De foreslåtte opplysninger om forholdet til hittegodsloven og forurensningsloven bør også tas inn i denne bestemmelsen fordi disse representerer innskrenkninger i allemannsretten. I merknadene til bestemmelsen er påpekt at staten blir eier til over hundre år gamle skipsfunn. At eier til gjenstanden ikke mister eiendomsretten fordi om gjenstanden synker, er også gjort klart i merknadene til bestemmelsen.

Ved overføring av bestemmelsen må ordene «uten konsesjon etter § 8» tas ut. Det må videre gjøres klart i bestemmelsen at aktiviteten kan være konsesjonspliktig etter § 8. I merknadene til bestemmelsen bør det understrekes at det også kan innføres meldeplikt i forskrift etter § 18.

11.5 Rett til fløting

11.5.1 Gjeldende rett

I vassdragsloven av 1940 er fløting og fløtingsretten grundig regulert i lovens kapittel 8. Fløtingsretten er en allemannsrett som vassdragseiere må akseptere, og som har svært lange tradisjoner i vårt land. I tillegg til regler om forholdet mellom fløting og andre interesser i vassdragene, inneholder vassdragsloven detaljerte regler om fløtingens omfang og om hvordan fløting skal foregå. Videre er det regler om rett til ekspropriasjon av grunn og om fløtingsavgifter, synketømmer, krabbastømmer mv.

I løpet av 1950- og 60-årene fikk tømmerfløtingen konkurranse fra biltransport, som nå praktisk talt har utkonkurrert fløtingen. Ordinær fløting regnes i dag for å være økonomisk ulønnsomt og fløting som transportform er vanskelig å forene med dagens kvalitetskrav og moderne lagerhold. Det vises til kapittel 25.5 i utredningen for en mer grundig framstilling av fløtingens utvikling og gjeldende rett på området.

11.5.2 Vassdragslovutvalgets syn

Selv om Vassdragslovutvalget ut fra moderne lønnsomhetsbetraktninger har liten tro på at fløtingsvirksomheten skal gjenopptas i noe stort omfang, peker utvalget på at tømmerfløting er en lite energikrevende transportform uten de miljøulemper som kan følge med veitransport. Utvalget ønsker derfor å holde muligheten åpen for fløting også i fremtiden.

I utk § 31 er det foreslått å lovfeste allemannsretten til fløting. Denne er faktisk også foreslått utvidet i forhold til gjeldende rett, idet allemannsretten også skal gjelde alle vassdrag som er gjort fløtbare, samt kunstige vannløp med årssikker vannføring. Særrettighetene som naturlig følger med fløtingsretten er ikke foreslått regulert spesielt i den nye loven. Disse forutsettes å kunne innfortolkes i fløtingsretten. Fløtingsretten kan i utgangspunktet etter utkastet utøves uten konsesjon. I bestemmelsens annet ledd er det likevel foreslått å innføre en meldeplikt for fløting som er planlagt igangsatt i vassdrag hvor det ikke er drevet fløting på de siste ti årene. På bakgrunn av meldingen skal vassdragsmyndigheten kunne kreve slike tiltak konsesjonsbehandlet. Utvalget foreslår også en forskriftshjemmel i utk § 31 tredje ledd, med vid adgang til å gi regler både om forhold mellom fløtningsberettigede innbyrdes, og om forholdet til andre brukere eller allmenne interesser i vassdraget.

11.5.3 Høringsinstansenes syn

Norges Skogeierforbund og NORSKOG finner den foreslåtte bestemmelsen fornuftig. Disse instanser er de eneste som har kommentert bestemmelsen.

11.5.4 Departementets vurdering

Departementet er enig med utvalget i at det bør legges til rette for at fløting også skal kunne foregå i framtiden. Spørsmålet er imidlertid hvorledes dette best skal kunne sikres rent lovteknisk. Som for andre tiltak i utk kapittel IV bør det vurderes om det er behov for særskilte regler for fløting eller om lovens generelle bestemmelser ivaretar disse interesser i tilstrekkelig grad. Videre må det vurderes om alle eller noen av disse særreglene eventuelt kan tas inn i forskrifter til loven.

Som det fremgår av utredningen og utk § 14 (ny § 16) er fløting også en allemannsrett, som de enkelte grunneiere ikke kan motsette seg. En slik rett må framgå av loven. Av redaksjonelle grunner bør derfor første ledd i utk § 31 flyttes til § 16. Allemannsretten innebærer som det også fremgår ovenfor i kapittel 11.2 ikke noen regel om konsesjonsfrihet. Hvorvidt det er behov for særskilte regler om konsesjonsplikt og om disse eventuelt bør fremgå av lov eller forskrift blir således et særskilt spørsmål. Av pedagogiske grunner bør det fremgå av bestemmelsen om allmennhetens rådighet at allmennhetens rett til fløting kan være underlagt konsesjonsplikt.

Etter departementets vurdering vil fløting av et visst omfang være omfattet av definisjonen av vassdragstiltak i § 3 bokstav a. Fløtingen vil da kunne utløse konsesjonsplikten etter § 8 dersom den kan være til nevneverdig skade eller ulempe av noen betydning. Poenget med den foreslåtte særregelen i utk § 31 er å sikre konsesjonsfrihet for fløtingstiltak som ellers ville ha utløst konsesjonsplikten. Konsesjonsfriheten er imidlertid foreslått begrenset til fløtingsvirksomhet som iverksettes der det har vært drevet fløting i løpet av de siste ti årene. Det forekommer ikke noen organisert fløting i dag. Som det fremgår av utvalgets utredning, ble tømmerfløtingen i Trysilelva avviklet i 1991, som det siste vassdraget i Skandinavia hvor det ble drevet løsfløting. Regelen om konsesjonsfrihet i bestemmelsens annet ledd første punktum vil derfor ikke ha noen praktisk betydning, og departementet foreslår at den tas ut av lovforslaget.

Det følger av utk § 31 annet ledd at planlagt fløting i vassdrag hvor fløting ikke er skjedd på minst ti år må meldes til vassdragsmyndigheten som kan bestemme at tiltaket må konsesjonsbehandles. Bortsett fra meldeplikten vil det da være den alminnelige regelen om konsesjonsplikt som vil komme til anvendelse. Etter departementets syn er det ikke sterke nok argumenter for å opprettholde en særregel om meldeplikt for fløtingstiltak i selve loven.

Viser det seg at det er behov for å ha særskilte regler om konsesjonsfrihet eller meldeplikt for nye fløtingstiltak, kan disse vedtas i forskrift etter § 18.

I utk § 31 er det foreslått en egen forskriftshjemmel om at Kongen kan gi forskrifter om fløtingsretten, herunder om begrensning av hensyn til annen bruk av vassdraget. Forskrifter med dette innhold kan imidlertid fastsettes også uten denne særskilte hjemmel, i medhold av den foreslåtte forskriftshjemmelen i § 5 annet ledd siste punktum. Av den grunn går departementet ikke inn for å videreføre den særskilte forskriftshjemmelen for fløting.

11.6 Uttak av masse

11.6.1 Gjeldende rett

Grusuttak kan kontrolleres og reguleres etter regler i forurensningsloven, plan- og bygningsloven og vassdragsloven. Slike uttak kan også bli konsesjonspliktige etter den nye mineralloven som er under utarbeidelse.

Forurensningsvirkninger av grusuttak kan utløse konsesjonsplikt etter forurensningsloven. Dette gjelder både for virkninger som kan oppstå i uttaksperioden og mer langsiktige virkninger av uttaket.

Grusuttak kan videre være meldepliktige etter pbl § 84 og det kan legges restriksjoner på uttaket i kommuneplaner og reguleringsplaner, jf pbl §§ 20-4 nr 3 og annet ledd bokstav a og 25 nr 6 og 26. Midlertidig forbud kan nedlegges i medhold av § 33. Endringslov til plan- og bygningsloven av 5. mai 1995 nr 20 har i § 93 første ledd tatt inn en ny bokstav i, om søknadsplikt for vesentlig terrenginngrep. Slik plikt vil i utgangspunktet også omfatte masseuttak i vassdrag, men det er tatt inn en forskriftshjemmel i bestemmelsens annet ledd om adgang til å gjøre unntak fra søknadsplikten. Slikt unntak er gitt i forskrift 22. januar 1997 for uttak som konsesjonsbehandles etter vassdragslovgivningen.

Konsesjonsplikten etter V §§ 104-105 omfatter grusuttak som kan innebære skade eller fare for allmenne interesser, f eks fysiske skader på vegetasjon, elvebredd og i vassdraget for øvrig, med unntak av forurensningsvirkningene. Grusuttak har i liten utstrekning blitt konsesjonsbehandlet etter vassdragsloven. Etter 1985 har vassdragsmyndighetene imidlertid vist en mer aktiv rolle når det gjelder å regulere grusuttak. Både i Lågendeltaet og i Gaula har det vært satt begrensninger for uttak av grus. I forbindelse med reguleringen av grusuttak i Lågendeltaet tok Høyesterett prejudisielt stilling til spørsmålet om konsesjonsplikten jf Rt. 1993 s 278. Etter dette er konsesjonsplikten ikke bestridt.

I et skriv til landets fylkesmenn 18. mars 1988 har NVE fastsatt retningslinjer for behandling av saker vedrørende grusuttak. Av disse framgår meldeplikten etter plan- og bygningsloven, søknadsplikten etter forurensningsloven og konsesjonsplikten etter vassdragsloven for tiltak som kan volde skade eller fare av betydning for allmenne interesser.

11.6.2 Vassdragslovutvalgets syn

Vassdragslovutvalget finner det nødvendig å styrke muligheten til å føre kontroll med grusuttak fra vassdrag i forslaget til ny lov. Utvalget viser til at forurensningsloven og plan- og bygningsloven har begrenset rekkevidde, særlig overfor igangværende virksomhet.

Utvalget foreslår derfor at grusuttak blir konsesjonspliktig etter vannressursloven. Det foreslås at vassdragsmyndigheten gjennom en særskilt regel om meldeplikt innen en måned kan fastsette at tiltaket er konsesjonspliktig jf utk § 32. Det foreslås bare unntak fra meldeplikten for små uttak som åpenbart ikke vil medføre skade eller ulempe i vassdraget. Utvalget peker på at slike tiltak likevel kan være meldepliktige eller søknadspliktige etter plan- og bygningslovens regler.

11.6.3 Høringsinstansenes syn

Når det gjelder kommentarene til dissensen vedrørende denne bestemmelsen, vises til den generelle drøftelsen om forholdet mellom vannressursloven og plan- og bygningsloven i kapittel 10.7.

Miljøverndepartementet, Landbruksdepartementet, Justisdepartementet, Kommunal- og arbeidsdepartementet, Norges Jeger- og Fiskerforbund, fylkesmennenei sin fellesuttalelse, Den Norske Turistforeningog Norges Naturvernforbundhar uttalt seg til bestemmelsen.

Et gjennomgående argument i høringsrunden knytter seg til avgrensningen i forhold til hva som skal regnes som «små uttak». Videre mener enkelte instanser at bestemmelsen om meldeplikt bør speilvendes slik at alle meldepliktige tiltak i utgangspunktet er konsesjonspliktige, men at vassdragsmyndigheten kan avgjøre at tiltaket ikke trenger konsesjon.

Miljøverndepartementet peker i sin uttalelse på at bestemmelsene i utk §§ 32-35 er meget viktige. Miljøverndepartementet er imidlertid enig i at det for å unngå å måtte behandle en rekke ubetydelige tiltak virker fornuftig med en nedre grense for meldepliktige tiltak. Det heter i uttalelsen fra Miljøverndepartementet når det gjelder bestemmelsen om uttak av masse:

«Når det gjelder avgrensningen i bestemmelsen om masseuttak vil vi peke på at det kan være et problem å trekke en klar grense mellom små og store uttak. Bestemmelsen vil i verste fall kunne medføre en mengde små uttak for å unngå meldeplikten. Vi ber derfor om at avgrensningen mellom små og store tiltak belyses nærmere i proposisjonen, samt at det også her presiseres at flere mindre inngrep må sees i sammenheng».

Også Norges Jeger- og Fiskerforbund peker på at formuleringen «for små uttak som åpenbart ikke vil volde skade eller ulempe av betydning i vassdraget» er en upresis formulering. Etter NJFFs syn hadde det primært vært ønskelig med en formulering som ga en klarere avgrensning med hensyn til hva som ble omfattet av meldeplikt og hva som fritt kunne gjennomføres. Det forutsettes at det legges opp til en streng fortolkning dersom lovforslaget beholdes uforandret på dette punkt.

Også fylkesmennene peker i sin fellesuttalelse på at «små uttak» ikke er nærmere definert og at det ikke går fram hvem som skal vurdere «små tiltak» i forhold til formuleringen «ikke vil volde skade eller ulempe av betydning». Fylkesmennene viser til at selv små uttak kan medføre skadevirkninger for sårbare lokaliteter. Det anmodes om å ta inn i teksten at slike små uttak heller ikke må volde skade eller ulempe for vassdragets funksjon med hensyn på biologisk mangfold. Det vises videre til utk § 33 hvor «naturlig økologisk mangfold» er tatt inn i lovteksten. Fylkesmennene mener det er naturlig at lokale forvaltningsmyndigheter også bør vurdere om saken skal konsesjonsbehandles. Alternativt foreslås at det også her henvises til § 7 i lov om laksefisk og innlandsfisk, med forskrift om inngrep i vassdrag. Etter fylkesmennenes mening vil imidlertid det mest hensiktsmessige være at det blir meldeplikt for alle mindre inngrep og at det blir opp til vassdragsmyndighetene å vurdere om saken skal konsesjonsbehandles.

Den Norske Turistforening mener at denne bestemmelsen må utformes mye strengere. Turistforeningen foreslår i sin uttalelse:

«at slike uttak som hovedregel bør være konsesjonspliktige, og definitivt i verna vassdrag. For små uttak bør meldeplikt være nok, men med vesentlig lengre tidsfrist enn foreslått, f.eks tre månader.»

NJFF er skeptiske til at tiltaket kan iverksettes en måned etter at melding er sendt. NJFF peker på faren for at vassdragsmyndigheten av kapasitetshensyn ikke klarer å følge opp alle meldingene og mener derfor at bestemmelsen bør speilvendes. I praksis må da søker få en tilbakemelding fra vassdragsmyndighetene før tiltaket kan iverksettes. Norges Naturvernforbundgår også inn for å snu regelen slik at masseuttak i utgangspunktet er konsesjonspliktig, men at vassdragsmyndighetene kan avgjøre at tiltaket ikke trenger konsesjon.

Landbruksdepartementet peker på at grusuttak i landbruket normalt enten utøves som tilleggsnæring for større felt eller som småuttak i tilknytning til bygging av veier eller andre innretninger knyttet til selve landbruksdriften. Etter Landbruksdepartementets syn passer ordningen som er skissert i utkast til § 32 bra for masseuttak som er et ledd i utøvelse av tilleggsnæringer til tradisjonell landbruksdrift og viser til at uttakene bl a kan føre til omfattende forurensningsskader og ødelegge gyteplasser for fisk. Uttak som skjer etter godkjenning med hjemmel i forskrift etter skogbruksloven § 17 a og ny jordlov § 11 tredje ledd bør imidlertid etter Landbruksdepartementets syn vurderes annerledes. Det vises til at det etter disse bestemmelser vil sikres en omfattende høringsprosess hvor det legges særlig vekt på å kartlegge miljøkonsekvensene og plassering i forhold til vann og vassdrag m m. Etter Landbruksdepartementets syn bør slik planlegging i medhold av landbrukslovgivningen på samme måte som plan etter plan- og bygningsloven kunne gi grunnlag for unntak fra konsesjonsplikt etter vannressursloven § 8. Landbruksdepartementet foreslår at § 32 annet punktum skal få et tillegg:

«... etter plan- og bygningsloven, eller godkjent med hjemmel i forskrift etter skogbruksloven § 17 a, eller jordloven § 11 tredje ledd.»

Justisdepartementet peker på at uttrykksmåten «tillatt i reguleringsplan» i utk § 32 annet punktum kan tyde på at utvalget mener noe annet når det blir brukt «tillatt i plan» etter utk § 20 fjerde ledd annet punktum. Dette bør i såfall etter Justisdepartementets syn fremgå klart av kommentarene til bestemmelsen.

11.6.4 Departementets vurdering

Departementet er enig med Vassdragslovutvalget i at lovgrunnlaget må utformes slik at man kan regulere og føre kontroll med uttak av masse fra vassdragene. Utvalget begrunner sitt forslag om å styrke muligheten for å føre kontroll med slike tiltak i den nye vannressursloven med at forurensningsloven og plan- og bygningsloven har begrenset rekkevidde. Departementet vil påpeke at også eksisterende vassdragslov etter hvert har spilt en større rolle når det gjelder å beskytte vassdrag mot masseuttak. V §§ 104-106 har etter lovendringen i 1992 fått en ordlyd som vil kunne fange inn også mindre grusuttak dersom disse «kan ventes å medføre skade eller ulempe av noen betydning for allmenne interesser». Utvalgets lovforslag er basert på noe av den samme ordbruk, med den forskjell at bestemmelsen er speilvendt, og også innfører en meldeplikt for slike uttak. Denne gjelder ikke «for små uttak som åpenbart ikke vil volde skade eller ulempe av betydning i vassdraget».

Behovet for en egen regel for uttak av masse må ses i sammenheng med hvorledes de alminnelige bestemmelsene kan ivareta de samme hensyn. Dersom det er behov for en særskilt bestemmelse, må det videre vurderes om denne bør plasseres i loven eller om den bør fastsettes i forskrift.

Som nevnt ovenfor i kapittel 11.2 omfatter bestemmelsen i utk § 32 etter sin ordlyd også uttak av masse som faller utenfor konsesjonsplikten etter den alminnelige bestemmelsen i § 8 fordi det kan dreie seg om tiltak som faller utenfor begrepet «vassdragstiltak». Spørsmålet blir da om det er nødvendig å konsesjonsbelegge uttak av masse som ikke påvirker vannføringen på noen av de måtene som er angitt i definisjonsbestemmelsen, jf § 3 bokstav a. I denne vurderingen må det også tas hensyn til om tiltaket kan fanges opp av annen lovgivning, f eks minerallovgivningen eller plan- og bygningsloven. Etter departementets syn tilsier hensynet bak lovforslaget og det at rekkevidden av konsesjonsplikten for andre typer tiltak er begrenset til å omfatte vassdragstiltak eller eventuelt tiltak utenfor vassdraget som har påtakelig virkning for vassdraget, at lovens virkeområde også for grusuttak følger de alminnelige regler.

Bestemmelsen i utk § 32 går lenger enn den alminnelige bestemmelsen i § 8 ved at det er foreslått en regel om meldeplikt for masseuttak. Etter departementets syn er det ikke de store uttakene man her er ute etter fordi disse åpenbart vil utløse konsesjonsplikten etter § 8. Det problematiske knytter seg til de mange små uttakene som samlet fører til skade. Dette tilsier at lovgrunnlaget må sikre at vassdragsmyndigheten får kjennskap og mulighet til å gripe inn når vassdragets tålegrense er nådd. Et i seg selv lite uttak vil kunne være nettopp det uttaket som gjør at denne tålegrensen er overskredet. Av den grunn ser departementet behov for at det innføres regler om meldeplikt for slike tiltak, og for at problemstillingen belyses i proposisjonen. Selv om bestemmelsen er viktig, antar departementet at vassdraget blir tilstrekkelig sikret mot slike inngrep gjennom å forskriftsregulere slik meldeplikt i medhold av den foreslåtte utvidede forskriftshjemmelen i § 18. På denne bakgrunn foreslår departementet at særregelen i utk § 32 går ut av lovforslaget.

Bestemmelsen om kantvegetasjon vil ha en selvstendig betydning overfor uttak langs elvebredden, jf § 11 og merknadene til denne bestemmelsen.

I forbindelse med forskriftsarbeidet bør det søkes å finne en klarere avgrensning av tiltak som er så små at de bør falle utenfor meldeplikten.

Når det gjelder Landbruksdepartementets forslag om unntak for konsesjonsplikten dersom tiltaket er godkjent med hjemmel i forskrift etter skogbruksloven §17 a, eller jordloven § 11 tredje ledd vises til drøftelsen i kapittel 9.13 om samordning av tillatelser, jf § 20 bokstav e.

11.7 Bevaring av naturforholdene ved forbygging

Forbyggingstiltak omfatter både tiltak for erosjonssikring og flomverk. Den vanligste typen forbyggingstiltak har vært utført for å hindre skadelig utgraving i bekker og elver. Dette kan f eks gjøres ved forsterkning av elveskråninger og om nødvendig elvebunn, ved steinsetting mv. Flomverk innebærer ofte større terrenginngrep med anlegg av større voller langs elvekanten som skal forhindre oversvømmelse og utgraving under flom eller isgang.

Forbyggingstiltak kan utløse konsesjonsplikt etter V §§ 104-105 dersom de kan medføre skade eller ulempe av noen betydning for allmenne interesser. Til nå er få, om overhodet noen, slike saker konsesjonsbehandlet. De økonomiske og miljømessige aspektene ved slike tiltak vurderes heller i forbindelse med spørsmålet om godkjenning av støtte til forbygningsplanene. Slik støtte gis over NVEs budsjett. Fra 1. januar 1998 vil 80 % av kostnadene dekkes over NVEs budsjett. Distriktsandelen skal dekke de gjenstående kostnader.

Utvalget har foreslått særskilte regler for forbygging i vernede vassdrag i utk § 40.

Forbyggingstiltak kan også bli søknadspliktige etter pbl § 93. Plan- og bygningsmyndighetene vil i så fall føre kontroll med at tiltaket ikke er i strid med gjeldende planer og for øvrig utføres i samsvar med de krav som ellers følger av bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven.

Når det gjelder regler om ekspropriasjon vises til kapittel 17.

11.7.1 Vassdragslovutvalgets syn

Vassdragslovutvalget mener forbyggings- og flomsikringstiltak av noe omfang, på samme måte som andre vassdragstiltak bør undergis en konsesjonsmessig vurdering der fordeler og ulemper ved tiltakene vurderes i et bredt perspektiv. Av forenklings- og informasjonshensyn foreslås i utk § 33 annet ledd en mer konkret avgrensning av konsesjonsplikten ved forbygging enn etter dagens lov. Det legges her opp til at forbygging over hundre meter skal konsesjonsbehandles. Etter utkastet vil det ikke være nødvendig å søke konsesjon for forbygging over kortere strekninger. For konsesjonsfrie forbyggingsanlegg vil dessuten de generelle reglene utvalget foreslår i bestemmelsens første ledd få særskilt betydning.

11.7.2 Høringsinstansenes syn

Når det gjelder kommentarene til dissensen vedrørende denne bestemmelsen, vises til den generelle drøftelsen om forholdet mellom vannressursloven og plan- og bygningsloven i kapittel 10.7.

Det er avgitt uttalelse fra Miljøverndepartementet, fylkesmennene i deres fellesuttalelse, Den Norske Turistforening, Norges Jeger- og Fiskerforbund, Jordforsk, Universitetet i Bergen, Landbruksdepartementet, Brukseierforeningenes Fagforumog NVE. Blant miljøverninteressene dominerer synet om at det bør innføres en meldeplikt for alle forbyggingstiltak. NVE tar utgangspunkt i sitt prinsipielle syn om at det er virkningene i vassdraget som må være det sentrale og ikke type tiltak. NVE stiller også spørsmålstegn ved om en konsesjonsplikt utover det som følger av § 8 er nødvendig.

Miljøverndepartementet peker på at det er fornuftig med en nedre grense for meldeplikten, men uttaler om denne bestemmelsen at en forbyggingslengde ikke nødvendigvis er avgjørende for tiltakets miljømessige virkninger - selve utformingen av tiltaket kan ha vel så stor betydning. Miljøverndepartementet ber derfor om at det innføres meldeplikt for alle forbyggingstiltak. For at bestemmelsen ikke skal føre til for mange unødvendige meldinger, kan det tas forbehold for tiltak som åpenbart ikke vil volde skade eller ulempe av betydning. Det foreslås eventuelt å ta inn en hjemmel i bestemmelsen for å utarbeide forskrift som setter en grense for når tiltak er meldepliktige.

Miljøverndepartementet forutsetter at forbygging under normalvannstand defineres som vassdragstiltak og behandles etter utk § 8. Når det gjelder ferdsel langs forbygningen, ber Miljøverndepartementet om at det presiseres enda bedre i proposisjonen at ønsket om ferdsel må veies mot hensynet til bevaring av sårbar natur og at ferdselen tilrettelegges på en naturvennlig måte, slik at det ikke blir turveier med høy grad av opparbeidelse langs alle forbygde vassdrag.

Fylkesmennene peker i sin fellesuttalelse på at det ikke klart går fram hvordan prosedyren er for forbygninger som er mindre enn 100 m. Fylkesmannen sier videre:

«Det kan virke som en fritt kan forbygge elvestrekninger under 100 m på bakgrunn av subjektiv vurdering av om tiltaket ikke vil endre grunnlaget for økologisk mangfold og naturlig strandsone. Det står ikke noe om hvem som skal vurdere dette. Det er naturlig at lokale forvaltningsmyndigheter også bør vurdere slike mindre tiltak.»

Den Norske Turistforeningmener bestemmelsen må utformes strengere. Turistforeningen støtter forslaget om konsesjonsplikt for tiltak over 100 m, men mener at det for mindre tiltak må være en meldeplikt med tre måneders tidsfrist. Turistforeningen mener videre at det ikke må være noe prinsipp å legge til rette for ferdsel langs vassdrag i samband med forbygging, men den tilgang folk hadde til vassdraget må søkes opprettholdt etter gjennomført tiltak.

NJFF viser til de uheldig effektene for natur- og miljøhensynene i vassdragene disse tiltakene har hatt, særlig for det biologiske mangfoldet. NJFF ser derfor positivt på forslaget som vil sikre en forsvarlig behandling av forbyggingstiltak. Det blir pekt på som spesielt viktig at flere forbygningsstrekninger skal ses på under ett dersom avstanden mellom dem er under 100 m.

Det heter i uttalelsen fra Jordforsk:

«§ 33 gir allmennheten rett til ferdsel langs forbygninger i vassdraget. I kommentaren viser en til at friluftsloven gir adgang til fri ferdsel også dersom vassdraget går over innmark. Jordforsks forslag til endring: «Bestemmelsen gjelder naturlige vassdrag og vassdrag hvor spesielle hensyn gjør passasje påkrevet».

Universitetet i Bergenpåpeker at det ikke er mulig å opprettholde naturforholdene ved forbygging fordi man med naturlige forhold tenker på de naturlige prosessene som foregår i et vassdrag, som for eksempel erosjon, transport og avsetning av materiale. UiB ber om at konsekvensutredninger for naturfagene blir krevet inntatt i konsesjonsvilkårene.

Landbruksdepartementet peker på at forbygging oftest skjer ut fra et ønske om å verne mot skade fra vassdraget. En slutter seg til Vassdragslovutvalgets flertall i at plan etter plan- og bygningsloven som utgangspunkt bør erstatte konsesjonsplikt ved slike forbygginger.

Landbruksdepartementet mener imidlertid at forbygginger behandlet etter forskrift med hjemmel i skogbruksloven § 17 a og jordloven § 11 tredje ledd bør likestilles med plan etter plan- og bygningsloven. Landbruksdepartementet foreslår følgende tillegg til § 33 annet ledd første punktum:

«.... så langt den ikke er tillatt i plan etter § 20 fjerde ledd eller godkjent med hjemmel i forskrift etter skogbruksloven § 17 a eller jordloven § 11 tredje ledd.»

Brukseierforeningenes Fagforum uttaler følgende:

«Regulantene foretar ofte forbygning og sikringsarbeider for å hindre erosjon. Det vil normalt være i grunneierens og almenhetens interesse. Av og til er det også arbeider som haster. Det vil ofte kunne dreie seg om arbeider i til sammen mer enn 100 m lengde. Det er oss bekjent sjelden tvil om berettigelsen av de arbeider som utføres. Vi er redd at konsesjonsplikten vil virke unødig forsinkende og fordyrende. Her er man forøvrig i et grenseland dersom det som konsesjonsvilkår fastsettes at konsesjonæren skal utføre forbygninger på nærmere angitte steder. Da bør ikke konsesjonæren være nødt til å søke ny konsesjon etter § 8. Vi mener at det samme må gjelde for tiltak pålagt av et vassdragsskjønn. Vi kunne således tenke oss både et unntak for skjønnsbestemte tiltak, jf ad § 8, og for brukseier/reguleringsforeninger. De siste vil ikke foreta forbygninger i utrengsmål.»

NVE bemerker at det ikke skilles mellom erosjonssikring og flomverk i lovutkastet selv om disse tiltakene er av forskjellig karakter. Det heter videre i uttalelsen:

«Erosjonssikring av rasutsatte strekninger er noe annet enn flomverk/kanalisering. Erosjonssikring er svært ofte ikke synlig i terrenget, og tenderer ofte til tiltak som glir over i § 29, som er fritatt fra konsesjon. Dette vil kunne innebære at man unnlater å foreta inngrep etter § 33, men først griper inn når den faktiske situasjonen er over i § 29.

Vi stiller spørsmålstegn ved om en slik konsesjonsplikt utover det som følger av § 8 er nødvendig, og om det fremmer en effektiv saksbehandling. Konsesjonsplikten bør følge av tiltakets virkninger, uavhengig av type tiltak. En kontroll med forbygningsvirksomheten kan sikres ved meldeplikt, samme system som ved masseuttak, jfr. § 32, masseuttak. Lik saksbehandling for alle typer tiltak vil være en forenkling.

Konsesjonsbehandling av alle forbygninger med lengde over 100 meter kan medføre et betydelig arbeidspress på forvaltningen. Man bør vurdere om et slikt arbeidspress vil gå på bekostning av behandling av andre typer tiltak. Offentliggjøring av tiltaket etc. vil fort kunne utgjøre en vesentlig del av tiltakets samlede kostnad. Dersom 100 meters-grensen skal gjelde bør «forbygningsbegrepet» i ordlyden defineres nærmere, eventuelt begrenses til flomverk/kanalisering.»

11.7.3 Departementets vurdering

På samme måte som for forslag til særskilte regler for andre tiltak, må behovet for en egen regel om forbyggingsvirksomhet ses i sammenheng med hvorledes de alminnelige bestemmelsene kan ivareta de samme hensyn. Dersom det er behov for en særskilt bestemmelse, må det videre vurderes om denne bør plasseres i loven eller om den bør fastsettes i forskrift.

Forbyggingstiltak, enten det dreier seg om erosjonssikring eller flomverk vil være omfattet av begrepet vassdragstiltak. Konsesjonsplikten vil derfor være utløst etter § 8 dersom inngrepet kan sies å være til nevneverdig skade eller ulempe for noen allmenne interesser. I likhet med NVE mener departementet at det må være virkningene av inngrepet som må være avgjørende. Selv om det av informasjons- og forenklingshensyn kan være praktisk å avgjøre konsesjonsplikten utfra lett konstaterbare kriterier, som lengden av forbyggingen, mener departementet at det lett kan tenkes tilfelle der kortere tiltak kan være til nevneverdig skade, mens tiltak over 100 meter ikke vil være til slik skade. Et annet forhold er at den foreslåtte bestemmelsen i så måte er uklar. Bare hvis man leser merknadene til den foreslåtte bestemmelsen, framgår det klart at tiltak under 100 meter skal være konsesjonsfrie.

NVE peker på at det burde sondres mellom erosjonstiltak og flomverk. Hvis konsesjonsplikten skal avgjøres utfra lengde i meter, er det ikke opplagt at denne lengde skal være lik for begge typer tiltak. Dersom det i tillegg til å angi konsesjonsplikten konkret for tiltak over 100 meter, også skal være en meldeplikt for tiltak som er under denne grensen slik enkelte høringsinstanser foreslår, blir informasjons- og forenklingshensynet ikke like framtredende. Det eneste bestemmelsen da sier utover den alminnelige bestemmelsen om konsesjonsplikt er at tiltak over 100 meter alltid skal konsesjonsbehandles. Etter departementets syn er dette ikke et sterkt nok argument for å ha en egen bestemmelse om konsesjonsplikt for disse tiltakene i loven. Skulle det vise seg å være behov for en mer skjematisk avgjørelse av konsesjonsplikten eller regler om meldeplikt, kan dette gjøres gjennom forskrift etter § 18. Blir konsesjonsplikten knyttet opp til en lengde i meter, er det også enklere å endre denne lengden dersom dette er regulert i forskrift.

Bestemmelsens første ledd angir nærmere hvorledes forbyggingen skal utføres. Slik departementet ser det, er denne bestemmelsen å forstå som en presisering av den alminnelige bestemmelsen om aktsomhetsplikt og forvalteransvar i utk § 5 annet ledd. Dersom et forbyggingstiltak trenger konsesjon, vil det kunne tas inn vilkår om hvorledes en forbygging skal gjennomføres. Første ledd i bestemmelsen om forbygging vil derfor ha størst betydning for de konsesjonsfrie tiltak, og er antagelig kommet inn nettopp fordi bestemmelsen angir konsesjonsfrihet for alle tiltak under 100 meter. Hvis det ikke tas inn noen særskilt bestemmelse om konsesjonsfrihet, vil det antagelig også bli mindre behov for å gi særskilte bestemmelser om hvordan forbyggingstiltak skal utføres. Viser det seg likevel nødvendig med en presisering, kan dette gjøres i forskrift med hjemmel i den av departementet foreslåtte forskriftshjemmelen i § 5 annet ledd.

Etter departementets syn er det et viktig prinsipp å legge til rette for ferdsel til fots langs vassdraget. Også dette kan etter departementets syn tas inn i forskrift etter § 5 annet ledd. For konsesjonspliktige tiltak kan dette også sikres i forbindelse med fastsetting av vilkår.

Når det gjelder Landbruksdepartementets forslag om unntak fra konsesjonsplikten dersom tiltaket er godkjent med hjemmel i forskrift etter skogbruksloven §17 a, eller jordloven § 11 tredje ledd vises til drøftelsen i kapittel 9.13 om samordning av tillatelser, jf § 20 bokstav e.

11.8 Lukking og gjenåpning av vassdrag

11.8.1 Gjeldende rett

Dersom bekkelukking skjer i forbindelse med bakkeplanering, og planeringsarbeidet totalt sett berører et areal på minst 1 dekar, kreves det tillatelse etter forurensningsloven. I tillegg kan fylkesmannen fastsette lokale forskrifter. For nærmere redegjørelse for fylkesmannens kompetanse vises til utredningens kapittel 24.2.3.

Bekkelukking som kan medføre skade og ulempe av betydning for allmenne interesser kan utløse konsesjonsplikt etter V § 104-105. Vassdragslovutvalget kjenner ikke til at slike tiltak noen gang er blitt konsesjonsbehandlet. Departementet har ikke undersøkt dette nærmere, men det er på det rene at vassdragsloven ikke har spilt noen sentral rolle i denne type saker.

11.8.2 Vassdragslovutvalgets syn

Vassdragslovutvalget peker på at skadevirkningene ved bekkelukking har fått større oppmerksomhet i de senere år. Både omlegging av tilskuddsordningene i landbruket og forslag til ny jordlov viser i følge utvalget at lokale myndigheter etter hvert er blitt mer restriktive når det gjelder lukkingstiltak. Utvalget antar imidlertid at presset for utnytting av nye arealer vil gjøre det aktuelt med lukking også i framtiden.

Utvalget viser til at forurensningsloven bare kan brukes i forbindelse med planeringsarbeid i landbruket. Også sikring mot lukking etter plan- og bygningsloven kan i følge utvalget være en omstendelig prosess. Utvalget mener derfor at lukking av vassdrag bør omfattes av konsesjonsplikten i vannressursloven. Etter å ha vurdert flere lovtekniske muligheter har utvalget kommet fram til at bekkelukking over mer enn 10 meter i utgangspunktet må ha konsesjon etter utk § 8 og at dette bør lovfestes i en egen bestemmelse, jf utk § 34. Et flertall i utvalget går dessuten inn for den administrative forenkling at lukking over kortere strekninger, inntil 100 meter bør kunne gjennomføres i henhold til plan.

Utvalget foreslår i utk § 34 annet ledd en spesiell hjemmel for vassdragsmyndigheten til å foreta gjenåpning av lukkede vassdrag. Forslaget bygger på det syn at man i noen tilfelle kan ha gått for langt i å endre de naturlige forhold ved vassdrag, slik at en tilbakeføring i retning av den opprinnelige tilstand er begrunnet. Et flertall mener at grunneieren må akseptere en slik tilpasning som ledd i en bærekraftig utvikling. Det heter i flertallets begrunnelse også at likhetshensyn taler for at de grunneiere som allerede har iverksatt slike tiltak ikke bør komme bedre ut enn de som ikke har gjort det, og som for fremtiden ikke kan gjøre regning med å få noen slik adgang. De som allerede har utført tiltakene, bør i følge flertallet likevel holdes skadesløse ved restaureringen, selv om de går glipp av merinntekter.

Mindretallet mener at det er rimelig å betale erstatning etter vederlagslovens, regler, og erstatningen bør fastsettes ved skjønn som bekostes av vassdragsmyndigheten. For nærmere begrunnelse for flertallets og mindretallets forslag vises til utredningens kapittel 17.8.3.

11.8.3 Høringsinstansenes syn

Når det gjelder kommentarene til dissensen om forholdet til plan- og bygningsloven, vises til den generelle drøftelsen om forholdet mellom vannressursloven og plan- og bygningsloven i kapittel 10.7.

Miljøverndepartementet, fylkesmennene i deres fellesuttalelse, Den Norske Turistforening, NIVA, Landbruksdepartementet, Jordforsk, Samferdselsdepartementet, NVE, Haavind og Haga v/Jan Dahl, Norges Jeger- og Fiskerforbund, LVK og Bondelagethar avgitt uttalelse.

Også for denne bestemmelsen dominerer synet om at de miljømessige konsekvenser ikke alltid vil ha sammenheng med tiltakets størrelse/lengde. På bakgrunn av dette foreslår Miljøverndepartementet, fylkesmennene, Den Norske Turistforening og NVE at det bør vurderes meldeplikt med mulighet til å pålegge konsesjonsbehandling også for tiltak som er kortere enn 10 meter.

Fylkesmennene sier i sin fellesuttalelse:

«Tilsvarende forhold som i § 33 har en i § 34 hvor det ikke sies noe om lukking av bekker under 10 m. Det kan virke som det er fritt fram å lukke bekker og små elver når det ikke dreier seg om mer enn 10 m. Slik bekkelukking kan imidlertid også være skadelig for oppvekst og rekruttering av fisk og annet biologisk mangfold, og bør derfor vurderes av ansvarlig myndighet.»

Den Norske Turistforening mener at denne bestemmelsen må utformes strengere ved at vassdragslukkinger på strekninger kortere enn 10 m må meldes til vassdragsmyndighetene minst tre måneder før tiltaket settes i verk.

NVEviser i sin uttalelse til sine kommentarer til utk § 33. Hovedpoenget her var at konsesjonsplikten bør følge av tiltakets virkninger, uavhengig av type tiltak. En kontroll med aktiviteten kan sikres med meldeplikt.

NIVA støtter forslaget om en mer restriktiv holdning til bekkelukninger. NIVA er likevel skeptisk til at det skal kunne lukkes opp til 100 m etter plan. Det er i følge NIVA klar dokumentasjon for at lukking av små vannforekomster sterkt har bidratt til å redusere naturens egen selvrensing av forurensninger. Alle lukkinger over 10 m bør derfor ha konsesjon.

Landbruksdepartementet, Samferdselsdepartementet, Jordforsk og advokatfirmaet Haavind & Haga v/Jan Dahl mener at bestemmelsen rekker for vidt.

Det heter i uttalelsen fra Landbruksdepartementet:

«Lukking av vassdrag i landbruket kan være aktuelt i ulike sammenhenger. En type lukking finner vi hvor landskapet endres ved bakkeplaneringer, eller for å vinne inn mer jordbruksareal ved å ta bort kantvegetasjon og grave ned vannløp. En annen type lukking finner vi der et begrenset område lukkes for å gi mulighet for kryssing med nødvendig redskap. En tredje type som det er grunn til å fremheve finner vi der lukkingsarbeider skjer som ledd i veibygging.

Landbruksdepartementet vil slutte seg til forslaget til § 34 første ledd i de tilfellene som knytter seg til lukking for å vinne inn nytt areal for jordbruksproduksjon. En vil imidlertid, som to av fylkeslandbruksstyrene har pekt på, vise til at 10-meters-grensen som er angitt i første punktum vil kunne føre til at mange tiltak under de to andre lukkings-alternativene vil utløse konsesjonsplikt. Dette mener en er uheldig. Det kan føre til stor saksmengde hos vassdragsmyndighetene, og det vil kunne ses som et hinder for legitim næringsutøvelse i landbruket. Slik departementet ser det vil lukking for å krysse med nødvendig redskap neppe ha et slikt arealomfang at det bør utløse konsesjonsplikt. En vil for øvrig nevne at standard rørlengde på rør av plast og stål er på 6 meter. Lukkinger i tilknytning til veibygging vil kunne ha større arealomfang, både på grunn av trasévalg, og på grunn av dimensjonering av veien og skråningene. Vegbygging i skogen behandles i dag etter egen forskrift hjemlet i skogbruksloven § 17 a. Andre typer landbruksveier vil i framtida kunne reguleres på samme måte gjennom forskrift etter jordloven § 11 tredje ledd.

Landbruksdepartementet foreslår på dette grunnlaget et tillegg til § 34 første ledd som lyder:

Lukking av vassdrag over mer enn 10 meter kan skje uten konsesjon etter § 8 dersom lukking må skje for nødvendig kryssing med redskap, eller hvor lukking er godkjent med hjemmel i forskrift etter skogbruksloven § 17 a eller jordloven § 11 tredje ledd.

Under forutsetning av at forslaget ikke aksepteres, mener en at lukkelengden av praktiske årsaker bør settes til minst 20 meter. Ti meter slik utvalget har foreslått vil i liten grad gi tilstrekkelig sikkerhet for kryssing med tunge maskiner. Standard rørlengder er oppgitt å være på 6 meter.»

Samferdselsdepartementet påpeker at grensen på 10 m for å holde typiske kulverttiltak utenom konsesjonsplikten ikke er tilstrekkelig. Med den bredden nye veger har i dag foreslås at grensen minimum settes til 25 m.

Advokatene Haavind og Haga v/Jan Dahlpeker i en uformell uttalelse på at kryssing av vassdraget ved veibygging ofte skjer på skrå slik at lukkingslengden derved blir vesentlig lenger enn veiens bredde. Han tror derfor at meget ville være vunnet ved at grensen blir satt til 15 eller helst 20 meter.

Jordforsk foreslår at alle vanlige drensgrøfter holdes utenfor bestemmelsen.

NJFF mener det er avgjørende at det nå fremmes forslag om at vassdragsmyndighetene kan kreve gjenåpning av lukkede vassdrag.

Landbruksdepartementet, LVKog Bondelagetslutter seg til mindretallets syn hvor det legges til grunn at grunneier har rett til erstatning etter vederlagsloven for tap som skyldes gjenåpning av lukkede vassdrag.

11.8.4 Departementets vurdering

Mange av de samme synspunktene som er uttrykt ovenfor når det gjelder andre typer tiltak, vil etter departementets syn være aktuelle også her. Etter departementets syn er det nødvendig å spørre seg om det er behov for en særskilt bestemmelse og om denne i så fall bør tas inn i forskrift.

Lukking av vassdrag vil alltid være et vassdragstiltak. Dersom lukkingstiltaket kan være til nevneverdig skade eller ulempe for noen allmenne interesser, ville konsesjonsplikten være utløst etter den generelle bestemmelsen i § 8. Her er det virkningene i vassdraget som vil være avgjørende. Etter departementets syn bør dette også normalt være kriteriet. Som nevnt av flere instanser, vil også tiltak under en lengde på 10 meter kunne ha alvorlige konsekvenser. Den foreslåtte grensen på 10 meter vil på den annen side, i følge andre instanser, føre til for mange konsesjonssaker. Det vises særlig til kommentaren fra Samferdselsdepartementet om at 10 meter ikke er tilstrekkelig dersom man ønsker å holde de typiske kulverttiltakene utenfor.

Departementet ser at det kan være behov for en mer skjematisk avgjørelse av konsesjonsplikten. Dette kan etter departementets syn sikres gjennom forskrift etter § 18. Fordi det er svært ulike syn på hvilken lengde som bør velges, bør dette diskuteres nærmere med berørte interesser i forbindelse med forskriftsarbeidet. Som påpekt under høringen, vil det også kunne være aktuelt å innføre en meldeplikt for disse tiltakene. Også dette kan gjøres med hjemmel i § 18 slik denne bestemmelsen er foreslått utformet av departementet. Særregelen i utk § 34 første ledd videreføres således ikke i departementets forslag.

Når det gjelder Landbruksdepartementets forslag om unntak for konsesjonsplikten dersom tiltaket er godkjent med hjemmel i forskrift etter skogbruksloven §17 a eller jordloven § 11 tredje ledd, vises til drøftelsen i kapittel 9.13 om samordning av tillatelser, jf § 20 bokstav e.

Etter utvalgets syn bør det være en hjemmel i loven for at vassdragsmyndigheten skal kunne foreta gjenåpning av et lukket vassdrag. En slik bestemmelse er foreslått inntatt i utk § 34 annet ledd. Bestemmelsen er beslektet med utvalgets forslag til regel i utk § 40 nr 8 om reetablering av vegetasjon langs vernede vassdrag, og skal sikre muligheten for tilbakeføring av arealer til naturtilstanden der arealutnyttelsen viser seg uheldig. Etter departementets syn kunne det vært diskutert om dette skulle formuleres som et generelt prinsipp. Departementet kan ikke se at det er noe prinsipielt annerledes med lukkede vassdrag enn med andre gjennomførte tiltak. Selv om det ble satt meget strenge kriterier, ville imidlertid en generell regel som gir vassdragsmyndigheten adgang til å tilbakeføre arealer til naturtilstanden, ført for langt.

Loven har regler om omgjøring og retting, dersom tiltak har uheldige virkninger. Disse bestemmelsene begrenser seg imidlertid til konsesjonsgitte eller rettsstridige tiltak. Omgjøringsbestemmelsen hjemler heller ikke adgang til å tilbakekalle en tillatelse eller til å bringe naturforholdene tilbake, bare til å endre konsesjonsvilkårene.

Det kreves en særskilt hjemmel i loven for at vassdragsmyndigheten skal kunne gå inn å gjenåpne lukkede vassdrag. På tross av at regelen ikke gir uttrykk for noe generelt prinsipp, ser departementet for så vidt gode argumenter for å innta en slik særskilt regel. Etter at alle de andre bestemmelsene, se nedenfor om utk § 35, er foreslått tatt ut eller flyttet, vil det heller ikke være naturlig å la utk § 34 annet ledd stå igjen. Departementet mener at bestemmelsen har størst betydning som en innskrenkning i grunneierens rådighet og foreslår derfor at bestemmelsen flyttes til lovens kapittel 2 som ny § 14.

Når det gjelder kompensasjon til berørte grunneiere, mener departementet som utvalgets flertall, at rådighetsinnskrenkningen bør gi rett til erstatning, men at denne skal være begrenset til det tap som skyldes at investeringer til lukkingen, eller som følge av den, ikke vil være regningssvarende etter gjenåpning. For nærmere redegjørelse for prosessform og erstatningsutmåling vises til kapittel 17.11.

11.9 Tørrlegging og utfylling av myr og annen våtmark

11.9.1 Gjeldende rett

Flere regler i vassdragsloven regulerer tørrleggings- og utfyllingstiltak. Eieren kan fritt fylle igjen dammer og mindre vannsamlinger i medhold av V § 10 nr 1. Mindre tørrleggingstiltak på egen eiendom kan foretas med hjemmel i V § 25 selv om andres eiendom blir berørt, og større tiltak kan få tillatelse gjennom ekspropriasjon i medhold av V § 30. Grensen mellom bortledning av vann i medhold av V § 25 og tørrlegging i medhold av V § 30 er ikke klar. For nærmere redegjørelse om forholdet mellom disse bestemmelsene vises til utredningens kapittel 24.3.4.

Den generelle ekspropriasjonshjemmelen i V §102 nr 1 med sikte på tiltak for å forhindre elvebrudd og flomskader omfatter også senkingstiltak.

Tørrleggingsarbeider kan etter gjeldende rett være konsesjonspliktige etter V §§ 104- 105 dersom tørrleggingen kan medføre skade eller ulempe av betydning for allmenne interesser. I praksis har man bare konsesjonsbehandlet de mest omfattende tørrleggingsprosjektene som innebærer senking av innsjøer.

Senking kan også være konsesjonspliktig etter forurensningsloven fordi det kan medføre erosjon i elvebunn eller fra bredder pga økt vannhastighet eller senket vannstand. Konsentrasjonen av forurensning kan også øke når vannvolumet i en innsjø eller elv blir redusert, jf forurl § 6 annet ledd.

Utfylling antas bare omfattet av forurensningsloven dersom massene inneholder forurensende stoffer. Konsesjonsordningen i gjeldende vassdragslov kan omfatte utfylling i den utstrekning det dreier seg om «vassdragstiltak».

Også i medhold av plan- og bygningsloven kan det føres kontroll med arealbruken i våtmarksområder.

Vern etter naturvernloven er tatt i bruk som virkemiddel for å bevare våtmarksområder, men vil ofte være uaktuelt fordi området allerede er sterkt påvirket av inngrep eller fordi det er ønskelig med mer fleksible løsninger.

11.9.2 Vassdragslovutvalgets syn

Utvalget mener det er behov for en sterkere offentlig kontroll med tørrlegging og lignende inngrep i gjenværende våtmarksområder. Utvalget viser til at flere av de foreslåtte reglene i lovutkastet skal gi mulighet til slik kontroll. Utvalget oppsummerer disse som følger:

«1.

Tørrlegging eller utfylling av vannområder vil gå inn under konsesjonsplikten i utk § 8. Den ubetingete adgangen til å foreta tørrlegging på egen eiendom etter gjeldende V § 10 videreføres ikke i lovutkastet.

2.

Lovens generelle virkeområde omfatter området for en 10-årsflom, jfr. utk. § 2 første ledd, jfr. § 3 d), noe som innebærer at tiltak i en del vassdragsnære våtmarksområder m.v. - bl.a. flommarkskogene - også vil bli omfattet av konsesjonsplikten.

3.

Loven gjelder også vannløp som adskiller seg tydelig fra omgivelsene, jfr. utk. § 2 første ledd tredje punktum selv om de ikke har årviss vannføring.

4.

I utk. § 35 foreslås en særskilt meldeplikt ved tørrlegging og utfylling av våtmark m.v. med mulighet for konsesjonsbehandling.»

Utvalget mener at kostnadene ved en konsesjonsordning for alle tørrleggings- og utfyllingstiltak i våtmarker ikke ville stå i rimelig forhold til fordelene, og foreslår i stedet en meldeplikt for større tiltak i utk § 35. Meldeplikten vil omfatte tiltak som - alene eller sammen med andre tiltak i løpet av de siste 10 år - berører arealer på mer enn fem daa.

Meldeplikten er begrenset til de fire naturtypene som er spesielt omtalt i utredningens kapittel, 24.3.1 - myr, strandeng ved utløpet av vassdrag, sumpskog ved vassdrag og fukteng. For nærmere redegjørelse for utvelging og sondring mellom de ulike naturtypene vises til utredningens kapittel 24.

Utvalget viser til at også den foreslåtte regelen om kantvegetasjon vil kunne ha betydning for å ivareta naturtypen «sumpskog».

De særskilte ekspropriasjonsreglene i vassdragsloven foreslås videreført i en forenklet og mer generell form i oreigningsloven, jf utvalgets forslag til endringer av oreignl § 2 i utk § 74 nr 9 som også omfatter tørrlegging.

11.9.3 Høringsinstansenes syn

Utvalget har delt seg i et flertall og et mindretall. Dissensen er i tråd med utvalgets generelle syn slik det gir seg uttrykk i § 20, jf høringsinstansenes kommentarer til denne bestemmelsen.

Mange instanser har uttalt seg til denne bestemmelsen. Merknader er kommet fra Miljøverndepartementet, fylkesmennene i deres fellesuttalelse, Norges Jeger- og Fiskerforbund, Naturvernforbundet, Turistforeningen, NIVA, Landbruksdepartementet, NORSKOGog Jordforsk.

Hovedinntrykket fra høringsrunden er at representanter for miljøverninteresser støtter en slik bestemmelse, men til dels mener at den ikke går langt nok. Videre viser høringen at det kan være strid om utvelgelsen og definisjonene av våtmark og andre naturtyper som skal falle inn under bestemmelsen. Landbruksmyndighetene og skogbruksinteressene mener at bestemmelsen ikke naturlig faller inn under vannressurslovens virkeområde og at landbrukslovgivningen er bedre egnet for å ivareta disse arealene.

Miljøverndepartementet mener at grensen for meldeplikten er satt alt for høy og viser til at de aktuelle våtmarkstyper ofte utgjør små arealer som har svært stort artsmangfold og produksjon pr arealenhet og som av den grunn er viktige for å bevare det biologiske mangfold. Det foreslås derfor at det innføres meldeplikt for alle tørrleggingstiltak. Miljøverndepartementet peker på at bestemmelsen vil ha en selvstendig betydning ved siden av en eventuell regulering av slike tiltak i landbrukslovgivningen (jf nedenfor). Når det gjelder den konkrete avgrensningen av bestemmelsens virkeområde, viser MD til at Norsk institutt for jord- og skogkartlegging (NIOS) kan bidra til å få klarlagt hva slags områder som bør unntas fra bestemmelsens virkeområde og hvordan dette skal beskrives i merknadene.

Fylkesmennene uttaler i sin fellesuttalelse:

«Av hensyn til våtmarkers særlige verdi for vannbalanse, naturlig rensing og biologisk mangfold bør slike lokaliteter (myr, strandeng, sumpskog, fukteng) i prinsippet ikke være gjenstand for tørrlegging, drenering eller utfylling. Slike arealer er i stort omfang allerede «omdisponert» og lokalitetene er ofte små og begrensete, slik at en kategorisk grense på 5 daa syntes lite hensiktsmessig og lite i samsvar med intensjoner om ivaretagelse av biologisk mangfold. Det vises i denne forbindelse også til Forskrift om bakkeplanering, hvor det er en nedre arealgrense på 1 daa.

Sumpskog som krattskoger av or og vier, gråor/heggeskoger og sumpgranskoger omfattes av lovteksten, mens fuktskog og vassjuk (?) skogsmark faller utenfor (omfattes av skogbruksloven). Det er neppe noen klar avgrensing mellom vegetasjonstypene. Både fuktskog og såkalt vassjuk skog er sterkt vannpåvirket og begge har viktige økologiske funksjoner og særlige verdier knyttet til biologisk mangfold. En avgrensning kan i praksis være uhåndgripelig, og kan virke ulogisk utfra VRLs virkeområde (jfr. utredningens merknader og § 2).»

Norges Jeger- og Fiskerforbund mener at forslaget innebærer en klar forbedring sett i forhold til dagens vassdragslov, selv om det fortsatt vil være mulig å påføre betydelige negative effekter på biotopene til ferskvannsorganismene. Det påpekes at lakse- og innlandsfiskeloven omfatter kun vannstrengen slik at den ikke gir mulighet til å regulere inngrep og tiltak utenfor denne. Det er i følge NJFF et klart behov for en bedre avklaring av forholdet mellom disse to lovene og det bes om at denne paragrafen får en utforming som ivaretar interessene til livet i vassdragene i tråd med bestemmelsene i lakse- og innlandsfiskeloven. Rent generelt ber NJFF om at det innføres bestemmelser om meldeplikt for alle inngrep og tiltak i vassdragslovens virkeområde, også for mindre tiltak. Dette hevdes å sikre en nødvendig ivaretakelse av miljø- og naturhensyn, og avklare forholdet til annet lovverk, herunder spesielt i forhold til plan- og bygningsloven og kommunenes rolle i areal- og ressursforvaltningen og lakse- og innlandsfiskeloven og dens bestemmelser om biotopvern.

Naturvernforbundethevder at også tørrlegging og utfylling over en viss størrelse bør være konsesjonspliktig men slik at vassdragsmyndighetene etter samråd med miljøvernmyndighetene kan gjøre unntak når det er opplagt at skadene er små.

Turistforeningenforeslår at § 35 må innebære konsesjonsplikt for alle tiltak over to dekar. Mindre tiltak må være meldepliktige med en tidsfrist på tre måneder.

NIVA er tilfreds med den foreslåtte mer restriktive linje og viser til den utnyttelse/ødeleggelse som har skjedd til nå. Disse økotypene hevdes å ha vært under et enormt press som har ført til reduksjon av slike arealer de siste tiår. Det pekes på verdien av slike områder som viktige rekreasjonsområder og som naturens egne selvrensingsfiltre for forurenset bekkevann. NIVA mener at vassdragsmyndigheten også bør ha en hjemmel for å kunne kreve enkelte verdifulle områder tilbakeført til våtmark.

Landbruksdepartementet vurderer grøfting av myr som et konfliktfylt tiltak i forhold til bevaring av og utvikling av biologisk mangfold. Landbruksdepartementet har i forskrift av 2. mai 1997 (nydyrkingsforskriften) innført meldeplikt og krav om godkjenning for grøfting av myr i medhold av skogbruksloven og ny jordlov og mener etter dette at utk § 35 er overflødig. Med de formuleringer som ligger i skogbruksloven og i utkast til jordlov, hevdes det at en heller ikke vil få slike praktiske avgrensingsproblemer mellom ulike typer våtmark som formuleringen i utk § 35 er knyttet til. Det vises forøvrig til at tørrleggingstiltaket skjer utenfor lovens definerte virkeområde, jf at tørrlegging og utfylling av myr ikke er tiltak i vassdrag. Landbruksdepartementet foreslår at utk § 35 utgår, eventuelt at bestemmelsen suppleres slik:

«Tørrlegging, drenering og utfylling av myr, strandeng ved utløpet av vassdrag, sumpskog eller fukteng må, dersom tiltaket ikke er godkjent med hjemmel i forskrift etter skogbruksloven § 17 a eller jordloven § 11, meldes til vassdragsmyndigheten senest en måned før arbeidet skal ta til.»

NORSKOG viser til at Landbruksdepartementet foreslo generell meldeplikt i sitt forslag til handlingsplan for biologisk mangfold og foreslår at departementet samordner seg med Landbruksdepartementet på dette området. Det er etter NORSKOGs oppfatning riktig at slik meldeplikt hjemles i skogbruksloven og ikke i vannressursloven fordi skogbruksloven i sin formålsparagraf legger mer omfattende hensyn til grunn for sin forvaltning enn vannressursloven. Skogbruksloven sikrer derfor en mer samfunnsnyttig forvaltning av myrer og annen våtmark enn hva vannressursloven vil gjøre.

Jordforsk angriper utredningen på flere punkter når det gjelder beskrivelsen av myr og forekomst og egenskaper ved denne naturtype, bl a myrenes flomdempningseffekt. Det pekes også på at en ved å tillate åpning av en mindre del av et myrområde for drenering kan få endringer i de hydrologiske forhold som påvirker store deler av myra. De uoversiktlige hydrologiske forhold i myrområder krever fagkunnskap og erfaring ved vurderinger av tiltak. Jordforsk viser til at en kanal eller grøft lagt i ytterkant av myra kan påvirke store arealer og føre til markerte endringer i vegetasjonsdekket. Veianlegg som krysser myrarealer kan gi store, langsiktige endringer i et myrområde. Jordforsk kommer med følgende forslag til endring uten at det går klart fram hvor denne endringen skal tas inn:

«Ved tiltak som berører urørte myrarealer skal det foreligge en konsekvensvurdering. For myrarealer som allerede er berørt av dreneringstiltak, skal tiltak meldes inn til vassdragsmyndigheten når tiltaket - alene eller sammen med andre slike tiltak de siste 10 år - overstiger 20 dekar.»

11.9.4 Departementets vurdering

Som nevnt av Landbruksdepartementet, vil en rekke tørrleggingstiltak falle utenfor lovens alminnelige virkeområde, f eks tørrlegging og utfylling av myr.

Etter departementets syn har utvalget i liten grad drøftet hvorvidt det er formålstjenlig å ta inn denne bestemmelsen som utvider lovens virkeområde, jf utvalgets foreslåtte formålsbestemmelse og definisjoner i utk §§ 1-3. Som det framgår av merknadene til bestemmelsen, er det kommet kritiske kommentarer til definisjoner og faglige vurderinger foretatt av utvalget. Dette er etter departementets syn en diskusjon som ikke naturlig hører inn under vassdragsmyndighetens fagområde.

Etter departementets syn bør et avgjørende hensyn være om tiltak som verken er vassdragstiltak eller som har noen direkte virkning for vassdrag eller grunnvann, kan ivaretas gjennom annen lovgivning.

Den alminnelige bestemmelsen om konsesjonsplikt i lovforslaget vil kunne anvendes på de fleste av disse tiltakene, enten fordi det dreier seg om et vassdragstiltak, jf § 8 første ledd, eller fordi tiltaket når det iverksettes utenfor vassdraget kan ha påtakelige virkninger for et vassdrag, jf § 8 annet ledd. Med den nære hydrologiske sammenheng som ofte eksisterer mellom vassdrag og naturtypene som inngår i spesialbestemmelsen, vil den alminnelige bestemmelsen kunne få en ganske vid anvendelse når det gjelder disse tiltakene. Departementet vil også bemerke at tørrleggingstiltak vil kunne utløse konsesjonsplikt etter § 45 annet ledd bokstav c dersom tiltaket har innvirkning på grunnvannet.

Dersom et tiltak ikke kan henføres under den alminnelig bestemmelsen om konsesjonsplikt i § 8, vil det kunne fanges opp både av plan- og bygningsloven, landbrukslovgivningen og forurensningsloven. Hvis man ser på formålsbestemmelsene i disse lovene, synes det mer naturlig at tørrleggings- og utfyllingstiltak som ikke har noen sammenheng med vassdrag ivaretas gjennom disse lovene.

Selv om departementet således går inn for å innskrenke lovgrunnlaget når det gjelder tørrleggingstiltak til de tiltakstyper som omfattes av § 8, ser departementet behovet for en særskilt regel om meldeplikt. Denne kan tas inn i forskrift til loven med hjemmel i § 18. Høringsrunden viser stor uenighet om avgrensningen av meldeplikten. Departementet forutsetter at dette drøftes nærmere med de berørte instanser i forbindelse med forskriftsarbeidet.

Når det gjelder Landbruksdepartementets forslag om unntak fra meldeplikten dersom tiltaket er godkjent med hjemmel i forskrift etter skogbruksloven § 17 a eller jordloven § 11 tredje ledd, vises til kapittel 9.13 om samordning av tillatelser, jf § 20 bokstav e.

11.10 Tilføring av vann

11.10.1 Gjeldende rett

Etter vassdragsloven er det i § 25 nr 1 bokstav a en bestemmelse om rett til å gi skadelig vann avløp gjennom naturlig renne eller bekkefar selv om det derved kan voldes skade for nedenfor liggende grunn. For den skade og utgift som voldes, skal det ytes erstatning, jf annet ledd.

11.10.2 Vassdragslovutvalgets syn

Vassdragslovutvalget foreslår i utk § 7 at det tas inn en egen bestemmelse som lovfester retten til fritt å kunne tilføre vann til et vassdrag når det ikke utløses konsesjonsplikt og det skjer i samsvar med utk § 5 første ledd eller det gis konsesjon av vassdragsmyndigheten. Eiere nedstrøms kan da ikke motsette seg tilføringen.

Kriteriene for når tiltaket utløser konsesjonsplikt angis i bokstav a og b. Av bokstav a fremgår at konsesjon til tilføringen alltid er nødvendig hvis det er tale om en vesentlig øking i forhold til den naturlige vannføring. Hvis vannføringen også etter tilføringen blir liggende under den naturlige vannføring, fordi den er redusert ved vassdragstiltak fra før, foreslår utvalget at det skal være nødvendig med konsesjon bare hvis tilføringen kan volde nevneverdig skade eller ulempe for allmenne eller private interesser. Dette er i tråd med den alminnelige regel om konsesjonsplikt i utk § 8. Er det ikke tale om noen vesentlig økning, må det foreligge noe særskilt for at tilføringen skal bli konsesjonspliktig. Av merknadene til bestemmelsen fremgår at utformingen tar sikte på å få fram at man bør være varsom med å åpne for en vesentlig økning i vannføringen i forhold til den naturlige vannføringen.

I følge utvalget vil bestemmelsen medføre bl a at det er kurant adgang til å lede tilbake overskuddsvann som er tatt ut av vassdraget. Det medfører også at drensvann fra lukkede eller åpne grøfter uten videre kan ledes ut i et vassdrag.

Utk § 7 annet ledd bestemmer at anlegg av dam eller magasin alltid trenger konsesjon etter § 8. Ved siden av den alminnelige regelen i § 8 har bestemmelsen i følge utvalget selvstendig betydning særlig hvor det opprettes en dam eller et magasin utenfor vassdrag og med kunstig tilføring av vann. Utvalget viser til at det i grensetilfellet må legges vekt på hvor godt isolert bassenget er fra grunnvannet.

11.10.3 Høringsinstansenes syn

Det er kommet kommentarer til bestemmelsen fra Justisdepartementet, Miljøverndepartementet, Direktoratet for naturforvaltning, Folkehelsa gjennom uttalelse til Sosial- og helsedepartementetog fra en rekke fylkesmenn.

Om plasseringen av bestemmelsen sier Justisdepartementet:

«Utk § 7 synes å høre hjemme i kap IV, da bestemmelsen gir nærmere regler om konsesjonsplikten for en bestemt type tiltak.»Justisdepartementet mener også at første ledds første punktum er overflødig og at bokstav b) kan fjernes hvis en omformulerer henvisningen til § 8.

Miljøverndepartementet har følgende kommentar til bestemmelsen:

«Departementet ber om at fare for spredning av fisk og andre mikroorganismer blir nevnt i merknadene som eksempler på tilfeller som kan utløse konsesjonsplikt etter § 7, 1 ledd., bokstav b), på lik linje med fare for sykdomsspredning.»

Det heter i uttalelsen fra Direktoratet for naturforvaltning:

«I § 7, 1 ledd bokstav b er det lagt opp til samme vurdering som etter § 8 om hvorvidt det er behov for konsesjon for tilføring av vann til vassdrag. I merknadene til bestemmelsen er det nevnt fare for spredning av sykdom ved overføring av vann fra et annet vassdrag som eksempel på tilfelle hvor det kan bli konsesjonsplikt. Det er ikke bare snakk om fare for spredning av sykdom, men også fare for spredning av fisk og andre mikroorganismer. Fra Trøndelag har vi eksempel på at næringsdyr for fisk, Mysis relicta, er blitt spredt gjennom overføringstunneler beregnet på sikring av drikkevannsforsyning ved overføring av vann fra et vassdrag til et annet. Ut fra dette foreslår direktoratet at § 7 strykes og at bestemmelsen om konsesjon etter § 8 kommer til anvendelse på overføring av vann fra et vassdrag til et annet.»

Flere fylkesmenn (Telemark, Troms, Rogaland, Hordaland, Sør-Trøndelag, Nord-Trøndelag, Østfoldog Finnmark) viser til at tilføring av vann fra et vassdrag til et annet kan være svært uheldig med tanke på biologisk mangfold (tilføring av nye arter) og spredning av sykdommer. Fylkesmannen i Troms ber om at dette forhold blir presisert nærmere. Fylkesmannen i Telemark mener det ville vært gunstig å vise til de bestemmelsene i lakseloven og forurensningsloven som regulerer dette. De resterende fylkesmennene som har påpekt skadelige konsekvenser ved overføring av vann utrykker bl a at dette bare bør skje med konsesjon etter § 8. Fylkesmannen i Hordaland mener at det i det minste bør innføres meldeplikt til vassdragsmyndigheten for alle overføringstiltak.

Enkelte høringsinstanser er også skeptiske til tiltakshavers skjønn når virkningene skal vurderes.

Når det gjelder bestemmelsens annet ledd, heter det i fellesuttalelsen fra fylkesmennene:

«Anlegg av dam eller magasin må skje med konsesjon etter § 8. «Små bassenger som hagedammer» omfattes ikke. Det er ønskelig med en nærmere presisering og definisjon av begreper som dam, basseng o.l.»

Folkehelsaforeslår at siste ledd strykes, og at anlegg av dam eller magasin følger hovedregelen i utk § 8. Det heter i deres uttalelse via Sosial- og helsedepartementet:

«Det kan vel ikke være meningen at alle små oppdemninger for å skape et konstant vannspeil for et bekkeinntak for vannforsyning til enkelthusholdning skal være underlagt konsesjonsplikt etter § 8. Gravde brønner, bl.a for vannforsyning til enkelthusholdninger, vil på samme måte falle inn under denne definisjonen for konsesjonsplikt, og det kan vel heller ikke være meningen.»

11.10.4 Departementets vurdering

Olje- og energidepartementet er enig med Justisdepartementet i at bestemmelsen i utk § 7 om tilføring av vann saklig sett passer bedre i utk kapittel IV om særskilte tiltak i vassdraget eller nedbørfeltet. Som for andre særskilte tiltak bør det foretas en vurdering av i hvilken grad det er behov for egne regler ved siden av de alminnelige bestemmelser i lovforslaget. Hvis det er behov for egne regler bør det videre vurderes om disse bør følge direkte av loven eller om de kan inntas som forskrift til loven.

Bestemmelsens første ledd angir i følge utvalget hvilke overføringer av vann som trenger konsesjon. Foruten å angi konsesjonsplikten regulerer første ledd også forholdet til grunneierne nedstrøms, gjennom å fastslå at en tilføring av vann fritt kan skje så sant tiltakshaveren holder seg innenfor § 5 første ledd eller tiltaket får konsesjon.

I og med at bestemmelsen i følge merknadene delvis skal avløse V § 25 nr 1 bokstav a, antas den å ha sin hovedfunksjon, ikke som særregel om konsesjonsplikten, men som en regel om forholdet til andre eiere. Det står i merknaden at eiere nedstrøms ikke kan motsette seg tilføringen på noe annet grunnlag enn utk § 5 første ledd.

Hvis man tar utgangspunkt i § 13 om grunneierens rådighet, heter det her i tredje ledd første punktum:

«Grunneieren kan motsette seg at andre uten særskilt rettsgrunnlag utøver rådighet over vassdrag som tilhører ham.»

Olje- og energidepartementet antar at adgangen til å tilføre vann med hjemmel i utk § 7 likevel ikke kunne forbys med hjemmel i bestemmelsen om eierrådighet. Grunneierne måtte eventuelt påberope seg at tilføringen er i strid med utk § 5. Olje- og energidepartementet mener på denne bakgrunn som Justisdepartementet, at første ledds første punktum er overflødig. Bestemmelsen sier ikke mer enn det som uansett ville ha fulgt av loven.

Flere høringsinstanser er opptatt av at tilføring av vann fra et vassdrag til et annet bør være konsesjonspliktig. Overføring av vann faller inn under definisjonen av vassdragstiltak, jf § 3 bokstav a. Selv uten en slik særregel om konsesjonsplikt ville overføringen være konsesjonspliktig dersom den kan være til nevneverdig skade eller ulempe etter § 8. Som påpekt av Justisdepartementet, er bestemmelsen i utk § 7 første ledd bokstav b derfor overflødig i og med at kriteriene er akkurat de samme som i § 8. Olje- og energidepartementet antar at tilføring av vann som medfører en vesentlig øking i forhold til naturlig vannføring ofte vil utløse konsesjonsplikten også uten noen særskilt regel om det. Det blir da et spørsmål om det er behov for å opprettholde bestemmelsen i bokstav a for å fange opp overføringer som ikke antas å være til noen nevneverdig skade eller ulempe. Olje- og energidepartementet kan ikke se noe stort behov for det. Hvis det likevel skulle vise seg å være behov for en nærmere presisering av konsesjonsplikten, er det mulig å ta en slik bestemmelse inn i forskrift etter § 18.

Olje- og energidepartementet er for øvrig enig med en rekke høringsinstanser i at det er viktig å føre kontroll med overføring av vann for å hindre skadelig overføring av mikroorganismer fra et vassdrag til et annet. Dette er nettopp en slik type virkninger som kan utløse konsesjonsplikten etter den alminnelige regel i § 8 første ledd.

Når det gjelder utk § 7 annet ledd som bestemmer at anlegg av dam eller magasin alltid skal være konsesjonspliktig, blir det igjen et spørsmål om det er behov for en særskilt regel ved siden av den alminnelige bestemmelsen om konsesjonsplikt i § 8. Av merknadene til bestemmelsen framgår at bestemmelsen vil ha en særlig betydning hvor det opprettes en dam eller et magasin utenfor vassdrag og med kunstig tilføring av vann.

Olje- og energidepartementet vil påpeke at § 2 gjør det klart at lovens regler for vassdrag også gjelder for kunstige vannmagasiner som står i direkte samband med grunnvannet eller et vassdrag. Dersom en slik vannansamling skal regnes som et vassdrag, synes det også fornuftig å regne etableringen av det som et vassdragstiltak. Dersom etableringen av vannmagasinet kan være til nevneverdig skade eller ulempe for noen allmenne interesser, utløses konsesjonsplikten etter § 8.

Etter Olje- og energidepartementets syn er det ikke behov for vassdragsmyndigheten å konsesjonsbehandle alle etableringer av dammer og magasiner. Av den grunn går Olje- og energidepartementet imot også denne særbestemmelsen. Utk § 7 går etter dette ut i sin helhet.