8 Alminnelige regler for vassdrag

8.1 Innledning

For å oppnå en ønsket rettstilstand trenger man generelle regler som styrer både forholdet mellom private og forholdet til det offentlige. I lovforslaget er det tatt inn et eget kapittel som heter alminnelige regler i vassdrag. Dette kapitlet har både pliktregler i form av forbud og påbud, samt regler som angir visse rettigheter. Reglene gir uttrykk for lovens formål og ivaretar både private og allmenne interesser.

8.2 Aktsomhetsplikt og forvalteransvar

8.2.1 Innledning

I juridisk teori har det vært drøftet hvorvidt det kan sies å gjelde et ulovfestet forbud i gjeldende rett mot å skade landskap eller naturmiljø. Selv om det ikke kan gis noe sikkert svar på dette, er det en alminnelig oppfatning at det eksisterer visse normer for hvordan man kan opptre i naturen. Mange vil nok hevde at lovfesting av en generell adferdsnorm derfor har liten reell betydning med mindre den er sanksjonert. Skal den sanksjoneres må det på den annen side stilles krav om at bestemmelsen ikke er for vid og upresis. Dette gjelder i særdeleshet hvis denne typen bestemmelser skal straffesanksjoneres.

Som eksempel kan det nevnes at det i naturvernloven § 1 er tatt inn generelle regler som inneholder handlingsdirektiver i form av rettslige standarder. Det heter i tredje ledd:

«Enhver skal vise hensyn og varsomhet i omgang med naturen».

Det er uklart hvilken rettslig betydning bestemmelsen har. Dersom lignende generelle bestemmelser skal inntas i vannressursloven er det derfor viktig å klargjøre nettopp disse spørsmål.

8.2.2 Gjeldende rett

Det er i Vassdragsloven av 1940 flere generelle regler som sier noe om utførelse av ulike vassdragstiltak. Mest kjent er regelen i § 8. Denne bestemmelsen inneholder generelle adferdsregler med tanke på å hindre skade og fare for private og allmenne interesser i vassdraget. Denne og de andre generelle reglene i Vassdragsloven inneholder imidlertid langt mer presise kriterier enn bestemmelsen i naturvernloven § 1 tredje ledd.

8.2.3 Vassdragslovutvalgets syn

Vassdragslovutvalget har foreslått at den nye loven skal inneholde en generell bestemmelse om forvalteransvar og aktsomhetsplikt, jf utk § 5. Aktsomhetskravet i første ledd er ikke knyttet opp mot noen bestemte typer tiltak eller aktiviteter, men er ment å gjelde generelt for alle som er i befatning med vassdraget. Annet ledd inneholder generelle regler om hvorledes et vassdragstiltak skal planlegges og gjennomføres.

Bestemmelsens første ledd tar opp i seg gjeldende bestemmelser i V §§ 8 og 101. Den har imidlertid fått et langt videre anvendelsesområde. Det er i utredningen ikke tatt inn noen nærmere redegjørelse for hensynene bak bestemmelsen og heller ikke gitt noen samlet oversikt over hvilke funksjoner bestemmelsen er ment å ha. I merknadene til bestemmelsen heter det at første ledd fastslår en generell aktsomhetsplikt som innebærer et forvalteransvar med henblikk på vassdraget. Det heter videre at bestemmelsen er ment å ha både en pedagogisk og en reell betydning. Den foreslåtte bestemmelsen i første ledd er ikke straffesanksjonert, men kan utløse krav om erstatning eller retting. Annet ledd avløser V §§ 104 nr 1 og 108 nr 1,2 og 4. Bestemmelsen setter krav til hvorledes et vassdragstiltak skal planlegges og utføres. Bestemmelsen i annet ledd kan gi grunnlag for både erstatning, retting og straff.

8.2.4 Høringsinstansenes syn

I og med at utredningen gir liten veiledning om bakgrunnen for bestemmelsen, har det kommet få kommentarer i høringsrunden som kan gi grunnlag for en drøftelse av hvilke funksjoner bestemmelsen bør ha. Det er heller ikke mange som har uttalt seg til bestemmelsen. Miljøverndepartementet, DN, NORSKOGog Norges Skogeierforbunder positive til at det tas inn en slikt aktsomhetsnorm. Det heter i uttalelsen fra Miljøverndepartementet:

«Miljøverndepartementet er positiv til at det innføres en generell regel om å opptre aktsomt og forsvarlig i vassdrag for å unngå skade og ulempe, samt at det stilles krav til planlegging og gjennomføring av vassdragstiltak, slik at skader og ulemper i rimelig grad minimaliseres.»

Det er ikke kommet noen direkte negative kommentarer til den foreslåtte § 5, men det bes om en nærmere klargjøring av enkelte begreper. Særlig er det uttrykt behov for en presisering av hva som ligger i begrepet «forvalteransvar». Fylkesmennene i Sogn og Fjordane og i Nord-Trøndelag ber om nærmere presisering av begrepet «uforholdsmessig utgift eller ulempe» i forslagets annet ledd.

Til annet ledd i bestemmelsen uttaler fylkesmennenei sin fellesuttalelse:

«Den overordna målsetningen om å opptre aktsomt i vassdraget for å unngå skade eller ulempe er viktig. Imidlertid kan den videre teksten virke noe uklar, i og med at det kan se ut som slik aktsomhet bare gjelder hvis dette kan gjøres uten uforholdsmessige utgifter eller ulemper, noe som neppe er intensjonen.»

Fylkesmannen i Sogn og Fjordane har følgende kommentar til avgrensningen i annet ledd:

«2 ledd 2 punktum i § 5 avgrensar aktsemdsplikta i 1 punktum, og kan såleis vere ein dårleg signaleffekt til aktuelle tiltakshavarar.»

Justisdepartementet er opptatt av bestemmelsens betydning i forhold til naborettslige spørsmål. Denne problemstillingen drøftes nærmere nedenfor i kapittel 8.3 om naborettslige spørsmål. Høringsuttalelsen refereres derfor ikke her.

8.2.5 Departementets vurdering

Departementet savner en mer samlet redegjørelse i utredningen for hvilke funksjoner bestemmelsen om forvalteransvar og aktsomhetsplikt er ment å ha. Etter departementets tolkning synes det som om bestemmelsen, uten at dette er kommet klart nok fram, vil få betydning i mange relasjoner. For det første inneholder bestemmelsen i første ledd en generell aktsomhetsnorm med et vidt anvendelsesområde. Aktsomhetsnormen har både en informasjonsfunksjon og en symbolfunksjon. Bestemmelsen er imidlertid også ment å ha reell rettslig betydning;

• som grunnlag for et objektivt erstatningsansvar,

• som grunnlag for pålegg om retting,

• ved å angi en særskilt naborettslig tålegrense i vassdragsforhold,

• som grunnlag for å reise søksmål om hvorvidt, og eventuelt på hvilke betingelser et tiltak kan opprettholdes.

Departementet er enig med Vassdragslovutvalget i at en generell regel om krav til aktsomhet kan ha en viktig symbolfunksjon. Departementet går derfor inn for å opprettholde bestemmelsens første ledd når det gjelder denne funksjonen. Departementet antar at bestemmelsen selv uten å være sanksjonert, vil ha en positiv holdningsskapende effekt.

Vurderingen av hvilken rettslig betydning bestemmelsen bør ha må vurderes i sammenheng med andre deler av lovforslaget. Hvorvidt bestemmelsen er egnet til å danne grunnlaget for et objektivt erstatningsansvar må bedømmes i forbindelse med behandling av erstatningsbestemmelsene. Om det bør fastsettes en egen tålegrense i vassdragsforhold må vurderes ut fra hvilke rettsvirkninger dette vil medføre for tiltakshavere og for private sammenlignet med å legge grannelovens regler til grunn. Når det gjelder adgangen til å få stoppet en aktivitet gjennom søksmål etter § 5, må denne adgangen vurderes i sammenheng med blant annet konsesjonsbestemmelsene. Et særskilt spørsmål i denne forbindelse er om aktsomhetsbestemmelsen skal gjelde også når et tiltak blir konsesjonsbehandlet.

I kapittel 17 om erstatning for skade er departementet kommet til at § 5 første ledd i den form den er foreslått av Vassdragslovutvalget vil være dårlig egnet til å danne grunnlag for et objektivt ansvar ved overtredelse. Det ville uansett være noe kunstig her å snakke om et objektivt ansvar, i og med at § 5 første ledd i seg selv inneholder en aktsomhetsnorm. Et objektivt ansvar for overtredelse av en subjektiv norm innebærer i realiteten et skyldansvar, noe som i seg selv ikke sier mer enn det som følger av alminnelige erstatningsrettslige prinsipper. Det er likevel gjort klart i erstatningsbestemmelsen i § 47 at opptreden i strid med § 5 første ledd kan medføre erstatning. Det er imidlertid da snakk om et skyldansvar og ikke et objektivt ansvar.

Departementet er enig med Vassdragslovutvalget i at overtredelse av aktsomhetsnormen i § 5 bør kunne medføre pålegg om retting.

Når det gjelder spørsmålet om hvorvidt § 5 skal legges til grunn som en egen naborettslig tålegrense i vassdrag, vises til drøftelsen i kapittel 8.3, der departementet foreslår å endre utvalgets forslag om å unnta nabotvister i vassdrag fra grannelovens regler. Departementet mener at utvalgets forslag vil gi naboer i vassdragsforhold et dårligere vern enn naboer har ellers, og foreslår derfor at granneloven skal gjelde slik at naboer kan velge å anvende granneloven, f eks for å få gjennomført forhåndskjønn etter grannel § 7.

Utvalget peker i merknadene til § 5 på at bestemmelsen i første ledd vil få størst praktisk betydning for adferd og tiltak som ikke er konsesjonspliktige etter lovutkastet. I dette kan synes å ligge en forutsetning om at § 5 kobles ut dersom det skjer en konsesjonsbehandling. Under denne forutsetning vil rekkevidden av § 5 avhenge av konsesjonspliktens grense. Jo lavere terskelen for konsesjonsplikten legges, jo mindre selvstendig betydning får § 5.

Det er i utgangspunktet bare vassdragstiltak som utløser konsesjonsplikt (hvis det ses bort fra tiltak utenfor vassdraget som omfattes av konsesjonsplikten etter § 8 annet ledd). Videre vil tiltak som ikke kan sies å være «til nevneverdig skade eller ulempe» falle utenfor konsesjonsplikten. Departementet forutsetter at slike tiltak likevel kan stride mot aktsomhetsplikten fordi man i vurderingen etter § 5 ikke ser på størrelsen av skaden og ulempen isolert, men på om ulempen er unødig og på hvor berettiget nytteformål som ligger bak aktiviteten. Virkningene kan med andre ord være så små at de ikke bør aktivere konsesjonssystemet, selv om aktsomhetsplikten kan være overskredet.

Avgjørende for rekkevidden av bestemmelsen vil det også være om lovgrunnlaget følger opp utvalgets forslag om at ulempe for private interesser alene skal kunne utløse konsesjonsplikt. Departementet går i kapittel 9.2 imot Vassdragslovutvalget på dette punkt, og foreslår at disse tilfellene holdes utenfor konsesjonsplikten. § 5 vil da få større selvstendig betydning ved at den fanger opp private interesser der disse ikke - som følge av at konsesjonsplikten ikke er utløst - blir vurdert gjennom en konsesjonsbehandling. Hvor praktisk viktig dette blir ved siden av privates adgang til å få prøvet lovligheten etter granneloven er vanskelig å vurdere. I praksis vil vel de fleste private som rammes av et tiltak eller en aktivitet i vassdrag falle innenfor begrepet «nabo» i grannelovens forstand. Som prinsipp kan det likevel være viktig å ha en egen bestemmelse i vannressursloven som setter kriterier for hva som skal være lovlig i vassdrag, uten at dette er knyttet til en bestemt personkrets, f eks naboer. Det må presiseres at departementets forslag om ikke å la hensynet til de rene private rettigheter utløse konsesjonsplikt, ikke hindrer at privates rettigheter vurderes hvis det først blir en konsesjonsbehandling.

Et annet forhold som er viktig i denne sammenheng er å sikre at lovgrunnlaget ikke medfører at tiltakshaver kommer i en dårligere stilling etter en vurdering etter § 5 enn etter en vurdering av ulempene for private under en konsesjonsbehandling. Det ville blitt en kuriøs rettstilstand om dette ble realiteten bare fordi et planlagt tiltak ikke berører allmenne interesser i en slik grad at konsesjonsplikten utløses. Det er derfor etter departementets syn viktig å presisere at kriteriene etter § 5 når det gjelder å avgjøre et tiltaks lovlighet, ikke må være strengere enn når privates rettigheter vurderes under en konsesjonsbehandling etter § 25. I konsesjonsbestemmelsen er foreslått følgende kriterier:

«Konsesjon kan bare gis hvis fordelene ved tiltaket overstiger skader og ulemper for allmenne og private interesser som blir berørt ....»

I rettens vurdering av om en aktivitet som ikke utløser konsesjon er lovlig etter § 5, må det skje en lignende nytte/ulempe-vurdering. Retten må også kunne angi hva som skal til for at tiltaket skal være lovlig.

Vassdragslovutvalget peker i kapittel 11.8.4 på at naboer når nabovirkningene kan tas i betraktning under konsesjonsbehandlingen ikke skal kunne stoppe et tiltak på annet rettslig grunnlag enn konsesjonsbehandlingen. Etter departementets syn må dette prinsippet etter de foreslåtte endringer i lovforslaget og granneloven utvides noe. En konsesjonsbehandling bør for å hindre kompetansestrid mellom konsesjonsmyndigheten og domstolene, avskjære muligheten til å få stanset et tiltak både etter § 5og etter naboloven. Etter departementets syn vil det på den annen side ikke være noe i veien for å la private ha muligheten til å få prøvet et tiltaks lovlighet både etter naboloven og etter aktsomhetsbestemmelsen i § 5 der tiltaket ikke utløser konsesjonsplikt.

I utvalgsforslaget kan det synes som om det er lagt inn en forutsetning om at en konsesjonsbehandling i sin helhet kobler ut § 5. Etter departementets syn bør et tiltak som konsesjonsbehandles ikke kunne stoppes gjennom et søksmål etter § 5. Departementet forutsetter imidlertid at konsesjonsmyndigheten tar utgangspunkt i grunnprinsippene i § 5 ved sin konsesjonsvurdering og fastsetting av vilkår. Videre forutsettes at konsesjonen og vilkårssettet tolkes i samsvar med disse prinsipper. Det vil antagelig variere sterkt fra sakstype til sakstype hvor detaljerte vilkårssett som utferdiges. Der konsesjonen ikke setter klare krav til hvorledes et tiltak skal gjennomføres, kan det etter departementets syn være fornuftig å ta inn et standardvilkår som viser til § 5 annet ledd, eller som tar inn en tilsvarende formulering direkte i konsesjonen. Det ville være uheldig om tiltakshavere kunne se bort fra § 5 ved å vise til at gjennomføringen av tiltaket ikke var i direkte strid med konsesjonen.

Bestemmelsen i utvalgsforslaget henvender seg til enhver, dvs både til grunneiere/rettighetshavere og til allmennheten med påbud om å opptre aktsomt. Det går ikke klart frem av utvalgsforslaget om aktsomhetsplikten bare får betydning overfor en aktiv handling eller om den også rammer passivitet. Departementet antar at første ledd i utgangspunktet bare får anvendelse overfor den aktive handling og således ikke medfører noen handlingsplikt. Spørsmålet kan stille seg annerledes overfor annet ledd. Her er det mer naturlig å anta at tiltakshaver har en plikt til å handle aktivt for å hindre skade og ulempe fra et vassdragstiltak.

Departementet har merket seg at en del høringsinstanser har vært i tvil om hva som ligger i begrepet «forvalteransvar» i paragrafoverskriften. Begrepet er ikke definert nærmere av Vassdragslovutvalget verken i de generelle motiver eller i kommentarene til bestemmelsen. Departementet har vurdert om begrepet bør sløyfes eller om det bør erstattes med et annet begrep. Departementet er kommet til at begrepet dersom det presiseres nærmere er med på å formidle et verdibudskap og derfor bør beholdes. Med forvalteransvar i denne sammenheng forstår departementet det ansvar den enkelte har i omgang med naturen for å «ta vare på», «forvalte» en felles ressurs. Dette må ikke forveksles med begrepet forvaltningsansvar som har en klarere adresse til myndighetene og deres plikter.

Der det er snakk om tiltak som uansett gjennomføringsmåte vil være uforenlig med eksisterende tiltak i vassdraget, vil det være behov for regler som kan anvendes for å få tiltaket stanset. For konsesjonspliktige tiltak kan dette oppnås gjennom å nekte konsesjon. I og med innskrenkningen av konsesjonsplikten til bare å omfatte tiltak med virkning for allmenne interesser, vil det være en rekke tiltak med virkning for private som faller utenfor konsesjonssystemet. Her trengs et annet rettslig grunnlag for å få tiltaket stanset. I utgangspunktet synes ikke § 5 annet ledd å hjemle noen direkte adgang til å forby et tiltak. Det kan imidlertid tenkes fastsatt så strenge krav til gjennomføringsmåte at tiltaket i realiteten ikke lar seg gjennomføre uten å bli ulovlig.

Hvis tiltaket kan gjennomføres side om side med eksisterende tiltak vil det bare bli snakk om plikt etter annet ledd til å harmonisere det nye tiltaket til den eksisterende virksomhet ved å minimalisere skader og ulemper.

Det er i høringsrunden kommet kommentarer til begrensningen i utk § 5 annet ledd annet punktum. Departementet ser faren for at denne begrensningen til en viss grad kan uthule plikten etter første punktum. Departementet mener likevel at det er nødvendig med en begrensning fordi en absolutt regel om plikt til å minimalisere alle skader og ulemper ville føre for langt. Departementet slutter seg til det Vassdragslovutvalget sier i sine merknader om hvilke hensyn som skal ha vekt i vurderingen av hva som er å anse som «uforholdsmessig utgift eller ulempe «. Departementet vil presisere at tiltakshaver i denne sammenheng forventes å strekke seg forholdsvis langt og at det ikke er tilstrekkelig å påvise at det avbøtende tiltak koster mer enn det ulempen som derved unngås er verdt.

I forbindelse med departementets forslag om å overføre flere av bestemmelsene i utk kapittel IV (Særskilte tiltak i vassdraget eller nedbørfeltet) til forskrift, se kapittel 11 nedenfor, foreslår departementet at det inntas en egen forskriftshjemmel i § 5 annet ledd tredje punktum om at det kan fastsettes nærmere regler i forskrift om planlegging og gjennomføring av vassdragstiltak. Dette vil f eks kunne fange opp regelen i utk § 33 første ledd om hvorledes forbygging skal gjennomføres. En slik forskriftshjemmel kan også brukes til å fastsette mer formaliserte miljøkrav i tilknytning til planlegging og gjennomføring av særskilte vassdragstiltak.

Bestemmelsens tredje ledd oppstiller alminnelige krav til sikring mot fare for mennesker, miljø eller eiendom. Det kan fastsettes nærmere krav til sikkerhet i forskrifter etter lovens § 36. Det vises for øvrig til kapittel 16 om sikring mot skade.

8.3 Naborettslige spørsmål

8.3.1 Gjeldende rett

8.3.1.1 Vassdragslovens regler i naborettslig perspektiv

I vassdragsforhold vil de naborettslige regler ofte være av større betydning enn i andre forhold fordi vassdragstiltak kan få relativt store konsekvenser for andre eiendommer. Vassdragsloven § 8 legger rammene for den fysiske eierrådigheten i vassdrag. Regelen fastsetter prinsippet om at fysiske tiltak i vassdrag ikke må volde «skade eller fare for annens eiendom eller rettigheter» uten særlig adkomst eller hjemmel i lov. I medhold av tillatelser etter vassdragslovgivningen kan man utføre tiltak i strid med regelen. Et tiltak kan imidlertid også være forbudt etter andre bestemmelser. Et tiltak kan også kreve hjemmel eller konsesjon etter andre regler, selv om tiltaket ikke kommer i strid med V § 8.

Vassdragsloven § 8 gjelder alle som kan tenkes å sette i gang tiltak som volder slik skade eller fare som nevnt, både i og ved vassdraget. Regelen angir også relativt detaljert hvilke tiltak i vassdrag den gjelder for, og regulerer både skade på private rettigheter og allmenne interesser.

Også V § 9 om adgang til å benytte nabogrunn i forbindelse med opprenskningsarbeider, § 10 om dammer mv og §§ 14 og 15 om vannuttak har naborettslig relevans. Om vannuttak til prioriterte bruksformål, se nærmere nedenfor i kapittel 8.12. Vassdragsloven har også egne bestemmelser om saksbehandling og prosessuelle forhold til § 8 i V §§ 112 og 129.

Vassdragsloven § 129 har bestemmelser om kunngjøring av vassdragstiltak. Berørte parter får mulighet til å komme med innsigelser til det påtenkte tiltak. Dersom de ikke kommer med slike innsigelser, kan tiltakshaver gjennomføre tiltaket selv om det skulle vise seg å være i strid med tålegrensen i V § 8. Alternativt kan tiltakshaver kreve forhåndsskjønn av tiltakets lovlighet etter V § 112 nr. 1. Vassdragsloven § 112 nr 1 regulerer forholdet til berørte grunneiere og rettighetshavere. Skjønnsretten vurderer etter denne bestemmelsen tiltakets lovlighet i forhold til V § 8.

8.3.1.2 Egen tålegrense for naboforhold

Granneloven (grannel) av 1961 er i dag den generelle loven om naborettslige forhold. Granneloven er en deklaratorisk lov. Vassdragslovens regler er ansett å være lex specialis i forhold til grannelovens regler. Grannel § 2 er en parallell til den alminnelige forbudsregelen i V § 8. Etter grannel § 2 må ingen «ha, gjera eller setja i verk noko som urimeleg eller uturvande er til skade eller ulempe på granneeigedom». I uttrykket «urimeleg» ligger at en må ta utgangspunkt i en tålegrense, slik at ikke all form for ulempe rammes. Det skal foretas en konkret avveining av fordeler og ulemper ved tiltaket i forhold til en tålegrense som bedømmes individuelt. Det skal imidlertid foretas en objektiv vurdering av både tiltaket og naboeiendommen.

Selv om både vassdragslovens og grannelovens regler innbefatter grenser for hvor langt et tiltak kan gå i å påføre andre eiendommer skader og ulemper, er grensen ansett for å være forskjellig i de to lovene både med hensyn til det omfang av skader og ulemper som må tåles, og med hensyn til kriteriene for grensedragningen. Etter V § 8 er prinsippet nettoskadens størrelse og det er kun skader og ulemper av en liten betydning som naboen behøver å finne seg i. Granneloven anses å ha en høyere tålegrense, hvor skadens omfang bare er et moment i den mer generelle rimelighetsvurderingen. Andre momenter er hva som er ventelig etter forholdene, om tiltaket får ugunstigere konsekvenser enn andre tiltak, og om en begrenset krets rammes spesielt hardt. Ved vurderingen skal også legges vekt på hva som er teknisk og økonomisk mulig å gjøre for å hindre eller begrense slike skader og ulemper.

Vassdragsloven antas derfor å gi naboene en bedre beskyttelse mot skader og ulemper fra et vassdragstiltak enn granneloven ville gjøre. Etter gjeldende rett vil ikke grannelovens tålegrense være den avgjørende i forhold i vassdrag.

8.3.2 Vassdragslovutvalgets syn

Vassdragslovutvalget viderefører ikke vassdragslovens spesielle naborettslige bestemmelser. Etter vannressursloven vil naboenes interesser bli ivaretatt i det alt vesentlige ved hjelp av konsesjonssystemet. Skadevirkninger for naboene (private interesser) vil etter lovforslaget kunne utløse konsesjonsplikt, jf utk § 8. Grensen for konsesjonsplikten skal trekkes så vidt at de fleste tilfelle der grannelovens tålegrense kan være overtrådt vil bli innfanget av konsesjonsplikten.

Vassdragslovutvalget regner med at grensen for konsesjonsplikt etter vannressursloven vil være lavere enn i dag, og at det vil kunne avhenge av vassdragsmyndighetens ressurser og praksis hvor langt ned grensen trekkes og hvor mange saker som må konsesjonsbehandles. Selv om konsesjonssystemet etter vannressursloven vil fange opp de fleste tilfelle som rammes av grannel § 2, kan det tenkes tilfelle der vassdragstiltak kan påføre naboene skade eller ulempe uten at konsesjonsbehandling er nødvendig. Utvalget ser derfor behov for regler som kan regulere forholdet naboene imellom.

Utvalget foreslår en mellomløsning for nabovirkninger i vassdrag som faller utenfor konsesjonssystemet. Naboene vil i slike tilfelle kunne gå til søksmål etter utk § 5 om aktsomhetsplikt og utførelse av vassdragstiltak. Granneloven foreslås endret slik at vassdragstiltak fullt ut skal bedømmes etter vannressursloven, og at granneloven som utgangspunkt ikke får anvendelse.

8.3.3 Høringsinstansenes syn

Kommunal- og arbeidsdepartementetuttaler:

«Under pkt. 11.8 Naborettslige spørsmål, kan vi ikke se at utvalget har drøftet de prosessuelle forhold vedrørende forholdet til naboer av tiltaket. Vi ser det som vesentlig at det blir avklart og lovfestet på hvilket tidspunkt naboer av tiltaket vil få anledning til å uttale seg.»

Justisdepartementet sier i sin uttalelse:

«Utvalget foreslår en egen «tålegrense» for naboforhold i vannressursloven, jf utk § 5 og forslaget til endring i naboloven. Justisdepartementet savner en nærmere begrunnelse for hvorfor naboer skal beskyttes bedre mot ulemper i forbindelse med tiltak i vassdrag, enn mot andre ulemper fra naboeiendom. (Utkastet innebærer også et skille i vassdragsloven, siden grunnvannstiltak og erstatning ved lovlige vassdragstiltak skal bedømmes etter nabolovens tålegrense). Regelforenklingshensyn kan nok tale for å benytte de alminnelige reglene i naboloven. Dersom man mener at nabolovens tålegrense gir for svak beskyttelse i vassdragsforhold, bør dette komme klart frem.

Vi har merket oss uttalelsene på s 158 om at naboer ikke skal kunne stanse et tiltak på annet rettslig grunnlag enn den konsesjonsmessige vurdering, så lenge nabovirkningene kan bli tatt i betraktning under konsesjonsbehandlingen. Legges dette til grunn, er vi i tvil om det i praksis blir noe område tilbake der naboer vil kunne påberope seg aktsomhetsregelen i utk § 5. Utk § 8 gir konsesjonsplikt for «nevneverdige» skader eller ulemper for private interesser. Vedtak fra vassdragsmyndigheten kan framtvinges etter utk § 16. Og det skal vel en del til før konsesjonsfrie tiltak etter utk kap IV kan rammes av utk § 5. Uansett ville utk §§ 8 og 16 hindre evt urimelige følger dersom en lot den alminnelige tålegrensen i naboloven også gjelde i vassdragsforhold. Vurderingen av disse spørsmålene henger for øvrig sammen med konsesjonspliktens omfang når det gjelder private interesser . . .»

8.3.4 Departementets vurdering

8.3.4.1 Tålegrensen i naboforhold

I vurderingen av valg av naborettslige bestemmelser vil departementets forutsetning være annerledes enn utvalgets. Nabovirkninger i vassdrag som ikke faller inn under konsesjonssystemet, vil etter utvalgets forslag bedømmes etter aktsomhetsregelen i § 5 i og med at granneloven etter utvalgets forslag ikke får virkning for tiltak i vassdrag, jf utvalgets forslag til endring i grannel § 1. Departementet mener som nevnt i kapittel 8.2 at konflikter som bare berører private interesser ikke bør behandles av forvaltningen, se nærmere om dette i kapittel 9. Departementet foreslår derfor å unnta «private interesser» fra § 8. Dette vil medføre at færre private rettigheter vil bli prøvet under en konsesjonsbehandling, og valg av bestemmelser som skal beskytte private blir enda viktigere.

Vannressursloven § 5 gjelder generelt til vern mot både allmenne og private interesser. Denne kan således påberopes av så vel naboer som av andre berørte i vassdraget. I praksis er det nok få berørte som ikke samtidig kan defineres som «nabo» etter granneloven. Etter Olje- og energidepartementets syn er det likevel nødvendig å ha en generell bestemmelse plassert i vannressursloven som angir tålegrensen i vassdrag.

Tålegrensen i § 5 knytter seg til begrepet «aktsomt». Dette innebærer at bestemmelsen ikke beskytter mot all adferd som er urimelig eller belastende. Her vil granneloven kunne gi en bedre beskyttelse. Tålegrensen i granneloven knytter seg til begrepene «urimelig» og «unødig». Det er på samme tid klart at naboloven ikke forbyr all adferd som er uaktsom. De to tålegrensense er ikke direkte sammenlignbare i og med de opererer med ulike kriterier.

Selv om vannressursloven § 5 gir naboene en vel så god beskyttelse som naboloven materielt sett, gir vannressursloven en dårligere beskyttelse prosessuelt, fordi naboene ved eventuell konflikt bare har mulighet for å gå til søksmål etter § 5. Etter granneloven har naboen krav på nabovarsel, slik at han blir gjort oppmerksom på tiltaket. Naboene kan ved uenighet kreve naboskjønn for å få avgjort om tiltaket er nabokrenkende eller ei. Etter departementets oppfatning gir granneloven de private totalt sett en bedre beskyttelse enn § 5. Departementet mener man ikke bør stille naboer i vassdrag dårligere enn naboer ellers. Etter departementets syn vil den beste løsning derfor være å la granneloven få anvendelse ved siden av vannressursloven. Naboer kan etter dette velge den lov som gir det beste resultat for dem. Andre berørte i vassdraget er henvist til å gå til søksmål etter § 5 dersom ikke tiltaket blir konsesjonsbehandlet.

Grannel § 2 innebærer at tålegrensen passeres når naboen påføres en skade eller ulempe som er unødvendig eller urimelig. Det som kan forvolde ulempe eller skade for naboen, er beskrevet som å «ha, gjera eller setja i verk noko». Denne vide beskrivelsen omfatter omtrent alt som kan volde skade eller ulempe, herunder unnlatelser. I grannel § 2 tredje og fjerde ledd er det gitt normer for hva som ligger i begrepet urimelig.

Bestemmelsen i § 5 er en generell aktsomhetsregel i vassdrag. I motsetning til mange liknende lovbestemmelser ellers i lovverket, bl a naturvernloven § 1, er § 5 sanksjonert. En opptreden i strid med § 5 kan bl a medføre krav om erstatning eller retting. Bestemmelsen er ikke utformet med tanke på naboforhold, men også naboer vil kunne bruke § 5. For å hevde sin rett etter § 5 må man gå til domstolene. En slik behandling er økonomisk belastende og vil ta lang tid. Naboene vil nok derfor ofte se seg best tjent med å bruke nabolovens system i de konflikter hvor dette er mulig. For nærmere redegjørelse for innholdet av § 5 første ledd, vises til bemerkningene til de enkelte bestemmelser.

For å synliggjøre at granneloven skal gjelde for tiltak i vassdrag, bør det etter departementets syn tas inn en egen bestemmelse om forholdet til granneloven i vannressursloven. Departementet foreslår av den grunn ny § 6 (forholdet til granneloven), hvor første ledd lyder:

«Grannelovens regler får anvendelse for tiltak som berører naboer i vassdrag»

8.3.4.2 Nabovarsel, naboskjønn og erstatning

I de tilfelle hvor det gis konsesjon etter forurensningsloven § 11, er det ikke påkrevet med nabovarsel og naboskjønn, jf forurl § 10 første ledd. Der hvor vassdragsmyndighetene gir tillatelse (konsesjon) til et vassdragstiltak, bør tillatelsen tilsvarende tre i stedet for naboskjønn. Departementet mener at det ville innebære en uheldig dobbeltbehandling med fare for kompetansestrid om det i disse tilfellene i tillegg skulle være adgang til å kreve forhåndsavgjørelse ved naboskjønn. Det bør således innføres en bestemmelse i vannressursloven om dette.

Olje- og energidepartementet har vurdert om det er behov for å ha forskjellige regler om anvendelse av grannelovens regler ut fra hva slags type tiltak det er snakk om. Foruten den alminnelige bestemmelsen i § 8 første ledd, kan konsesjonsplikten være angitt i forskrift etter § 18 etter mer objektive kriterier. Konsesjonsplikten kan også være utløst etter § 8 annet ledd for tiltak utenfor vassdraget med påtakelige virkninger i vassdraget, for grunnvannstiltak etter § 45 annet ledd eller for nedlegging etter § 41 annet ledd.

Felles for alle disse tiltakene er at de henviser til § 8 og ved dette til vurderingstema for konsesjonsbehandlingen i § 25. Av § 25 fremgår at det skal foretas en vurdering av fordeler og ulemper for allmenne og private interesser som blir berørt i vassdraget eller nedbørfeltet. Når det gjelder saker om nedlegging heter det riktignok i § 41 annet ledd at konsesjon skal gis dersom ikke særlige grunner taler i mot. Dette kan indikere at hensynet til naboene i slike saker kan få mindre vekt enn ellers. Etter departementets syn bør naboens adgang til å påberope seg reglene om nabovarsel og naboskjønn likevel være avskåret. Som i de øvrige sakene vil det være uheldig om nedleggingen av et vassdragsanlegg forhindres på grunn av et naboskjønn når nedleggingen har eller må ha konsesjon. Det vises videre til bestemmelsen i § 42 som gir adgang for naboene til å overta anlegget dersom de selv ønsker å drive det videre. Dette gir etter departementets mening naboer en tilstrekkelig adgang til å ivareta sine interesser.

Den krenkede nabo har som hovedregel rett til å kreve retting av den ulovlige virksomhet, jf grannel § 10 første punktum. Det finnes flere unntak i § 10 annet punktum. Retting kan ikke kreves dersom tiltaket er tillatt fremmet av et naboskjønn eller hvor det er truffet vedtak om eller gitt samtykke til ekspropriasjon av grunn til tiltaket. Det gjøres også unntak dersom forurensning er lovlig i henhold til tillatelse (konsesjon) etter forurl § 11, jf forurl § 10 annet ledd. Når konsesjonsmyndigheten har gitt tillatelse til et vassdragstiltak, ville det være upraktisk om naboene kunne kreve retting fordi tiltaket var i strid med grannel § 2. Her bør kriteriet ikke være at tiltaket er konsesjonspliktig, men at det foreligger en konsesjon. Tiltak som er konsesjonspliktig, men som er iverksatt uten konsesjon, kan således kreves rettet etter granneloven. For å gjøre det klart at rettingsadgangen etter granneloven også er avskåret for grunnvannstiltak og nedleggingstiltak, forslår departementet å relatere et slikt forslag i ny § 6 tredje ledd til tiltak som har konsesjon etter denne lov.

Spørsmålet om i hvilken grad granneloven §§ 6-8 og 10 bør gjelde der tiltaket har fått tillatelse fra det offentlige etter annen lovgivning, jf samordningsbestemmelsen i vannressusloven § 20, må vurderes etter den enkelte spesiallov.

I likhet med det som er bestemt i grannel § 10 bokstav c med unntak fra rettingskravet hvor konsesjon er gitt etter forurensningsloven, må det også gjøres unntak i denne bestemmelsen, som ny bokstav d, der konsesjon er gitt etter vannressursloven i samsvar med § 6 tredje ledd.

En tiltakshaver vil trolig som en klar hovedregel være ansvarsfri etter granneloven § 9 så lenge vilkårene for ansvar etter ny § 47 (utk § 52, se kapittel 18.2 nedenfor) ikke er oppfylt. Det er imidlertid noe usikkert om vilkårene for erstatning etter § 47 alltid vil være oppfylt der tålegrensen etter granneloven § 2 er overtrådt, spesielt ved vassdragstiltak som ikke er konsesjonspliktige. Departementet foreslår at erstatningsregelen i grannel § 9 gjelder fullt ut selv om tiltaket er lovlig etter vannressursloven. En henvisning til reglene om vederlagsplikt i granneloven bør formelt sett være med, selv om det kun i spesielle tilfeller vil foreligge en vederlagsplikt i forhold til et lovlig vassdragstiltak, jf forslaget til nytt første ledd bokstav d i granneloven § 10. Vederlag vil bare kunne kreves i forhold til lovlige vassdragstiltak der tiltaket er ulovlig etter grannel § 2 uten at den nye § 10 bokstav d kommer til anvendelse, og dispensasjon fra retteplikten gis i medhold av granneloven § 10 annet ledd. Vannressursloven § 6 fjerde ledd bør derfor lyde:

«Det at skaden eller ulempen er tillatt etter loven her er ikke til hinder for å pålegge tiltakshaveren å betale erstatning eller vederlag så langt dette følger av reglene i granneloven.»

Dette følger for øvrig også av ny § 49 (utk § 54). Om erstatningsspørsmålet, se nærmere nedenfor i kapittel 18.

8.4 Vannets løp i vassdrag og infiltrasjon i grunnen

8.4.1 Innledning

For å forebygge flom og oversvømmelse er det viktig å opprettholde det naturlige hydrologiske kretsløpet. Vannet må kunne løpe i vassdraget uten for mange hindringer og overvannet må sikres et visst avløp gjennom infiltrasjon i grunnen. Gjeldende vassdragslov setter i § 8 forbud mot å hindre vannets løp. Noen regel om plikt til å legge til rette for infiltrasjon i grunnen finnes derimot ikke i gjeldende rett.

8.4.2 Vassdragslovutvalgets syn

Utvalget påpeker at bestemmelsen i utk § 6 første ledd om vannets frie løp strengt tatt kan være overflødig ved siden av konsesjonspliktbestemmelsen i utk § 8. Utvalget mener likevel at en slik særbestemmelse kan ha en funksjon ved å markere en grunnregel i forvaltningen av vassdrag.

De vanlig tekniske løsningene for avledning av overvann med grøfter, rør, sluk og rister, tar gjerne sikte på å lede overflatevannet hurtigst mulig til sikkert avløp. I følge utvalget leder dette ofte til store støtbelastninger i ledningsnett og vassdrag, og forstyrrelser i den naturlige vannbalansen i området ved uttørring mv.

Det heter videre i kapittel 22.5.4 i utredningen:

«Utvalget viser til at overvannshåndtering ved lokal infiltrering i stedet for via avløpsnettet der forholdene ligger til rette for det, kan bidra til reduserte flom- og forurensningsproblemer i vassdrag, reduserte kostnader innenfor avløpssektoren, og dessuten til vedlikehold og fornyelse av grunnvannsressurser. Prinsippet om lokal infiltrering av overvann er så viktig for vassdrag og grunnvann at det bør komme til uttrykk i den nye vannressursloven.»

8.4.3 Høringsinstansenes syn

Det er kommet kommentarer til bestemmelsen fra Miljøverndepartementet, Fiskeridepartementet, Justisdepartementet, Brukseierforeningenes Fagforum, fylkesmennenei deres fellesuttalelse og i en rekke enkeltuttalelser fra forskjellige fylkesmenn.

Miljøverndepartementetforeslår å endre paragrafoverskriften. Det heter i uttalelsen:

«For bedre å klargjøre innholdet i bestemmelsen foreslår vi at paragrafoverskriften endres til «vannets løp i vassdrag og infiltrasjon i grunnen». Dette vil også forhindre forveksling med det forurensningsmessige begrepet avløp, som først og fremst brukes om kloakk.»

Brukseierforeningenes Fagforum har følgende kommentar til første ledd:

«Vi vet ikke om det er noe vi overser, men vi reiser spørsmål ved om det er riktig at det står «i denne lov». Inngrepet gjøres ofte med hjemmel i vassdragsreguleringsloven, og vel også med hjemmel i annen lovgivning. Vi foreslår at «denne» sløyfes.»

Fiskeridepartementetber om at det gjøres klart at bestemmelsen ikke innskrenker Fiskeridepartementets kompetanse etter havne- og farvannloven. Denne uttalelsen er referert og kommentert fullt ut i kapittel 23.15 og gjengis derfor ikke her.

Fylkesmennene har følgende kommentar i sin fellesuttalelse:

«Begrepet hindre vannets løp bør presiseres nærmere. Alternativt bør det henvises til lov om laksefisk og innlandsfisk § 7 med forskrift om inngrep i vassdrag og § 35. I henhold til dette lovverket er det ikke tillatt å sette i verk tiltak som forringer produksjonsmulighetene for fisk eller andre ferskvannsorganismer i vassdraget eller stenge helt for fiskens frie gang, uten tillatelse fra fylkesmannen eller konsesjon fra vannressursloven.»

Justisdepartementet uttaler om plasseringen av annet ledd:

«Gode grunner kan tale for at annet ledd hører bedre hjemme i plan- og bygningsloven som et alminnelig direktiv for arealplanlegging og utbygging eller annen grunnutnytting. Vi ser riktignok at det kan bryte noe med plan- og bygningslovens system om vassdragsmyndigheten i tilfelle skal ha en kompetanse til å gi pålegg etter bestemmelsen i § 6 annet ledd. Men en plassering i plan- og bygningsloven kan gi adgang for bygningsmyndighetene til å sette slike pålegg som vilkår i en byggetillatelse.»

Miljøverndepartementet ber om at det i kommentarene til bestemmelsen forutsettes at regelen tas i betraktning ved utarbeidelse av planer og enkeltsaksbehandling etter plan- og bygningsloven. Miljøverndepartementet uttaler videre:

«For å tillempe og sikre innarbeidelse av en slik retningslinje i kommunens plan- og byggesaksbehandling, kan vassdragsmyndigheten medvirke i planprosessen og evt. benytte PBLs bestemmelser om innsigelse og klage. Vi ser ikke bort fra at oppfølgingen av en slik retningslinje kan medføre vanskelige vurderinger og avveininger mellom utbyggers behov for slitesterke terrengbelegg og hensynet til å beholde en mest mulig åpen terrengoverflate for å muliggjøre infiltrasjon. Vi forutsetter derfor at det utarbeides hensiktsmessig informasjon til byggherrer og kommunale plan- og bygningsmyndigheter, for å følge opp bestemmelsen. Ettersom PBL er det sentrale virkemiddelet for at bestemmelsen skal kunne fungere i praksis, vil departementet be NOE vurdere om kommunen også bør bli tillagt myndigheten til å gi pålegg om tiltak etter § 6, 2 ledd, 2 punktum.»

8.4.4 Departementets vurdering

Olje- og energidepartementet er enig med Vassdragslovutvalget i at det er viktig å ha en egen bestemmelse i loven som bidrar til å sikre vannets frie løp. Departementet er imidlertid enig med Miljøverndepartementet i at paragrafoverskriften i for liten grad klargjør innholdet i bestemmelsen. Olje- og energidepartementet foreslår at overskriften endres til «vannets løp i vassdrag og infiltrasjon i grunnen».

Selv om hindring av vannets løp vil være et vassdragstiltak som faller inn under konsesjonspliktsbestemmelsen, er departementet enig med utvalget i at det kan ha en positiv signaleffekt å understreke dette særskilt i en egen bestemmelse. Departementet vil understreke at bestemmelsen ikke må forstås som noe annet enn en presisering av at tiltaket kan være konsesjonspliktig. Et vassdragstiltak kan være lovlig uten at det er behov for konsesjon eller en vurdering av konsesjonsplikten etter ny § 18.

Departementet finner ikke grunnlag for å følge opp Brukseierforeningenes Fagforums forslag om at «hjemmel i denne lov» bør endres til «hjemmel i lov». Tiltak som trenger tillatelse etter vassdragsreguleringsloven er ikke underlagt denne bestemmelsen, jf ny § 19 første ledd og merknadene til denne. Dette innebærer at man med hjemmel i en konsesjon etter vassdragsreguleringsloven kan hindre vannets løp. Bestemmelsen ville miste mye av sin funksjon dersom det var tilstrekkelig at tiltaket hadde «hjemmel i lov». Det kan f eks hende at et tiltak får tillatelse etter havneloven og således har hjemmel i lov. Havneloven har imidlertid andre hensyn å ivareta enn vannressursloven. Det vil da være nødvendig at tiltaket også har hjemmel i vannressursloven.

Et tiltak som hindrer vannets løp vil kunne omfattes både av lov om laksefisk og av vannressursloven. Loven her legger imidlertid til rette for at tillatelse etter en av lovene kan erstatte tillatelse etter den andre, jf ny § 20.

Når det gjelder plasseringen av annet ledd er Olje- og energidepartementet enig med Justisdepartementet i at det finnes argumenter for å plassere bestemmelsen i plan- og bygningsloven. Det vil særlig være i forbindelse med alminnelig byggevirksomhet i nedbørfeltet at bestemmelsen bør iakttas. Som påpekt av Miljøverndepartementet må nok vassdragsmyndigheten sørge for å ta aktivt del i planprosessen for å sikre etterlevelse av bestemmelsen. Olje- og energidepartementet vil imidlertid påpeke at det også forutsettes at planmyndighetene tar regelen i betraktning ved utforming av reguleringsplaner og bebyggelsesplaner etter plan- og bygningsloven. Olje- og energidepartementet er kommet til at bestemmelsen er så grunnleggende for forholdene i vassdrag at den foreløpig bør forankres i vannressursloven, jf ny § 7.

8.5 Kvalitetsmål

8.5.1 Innledning

I arbeidet med ny vannressurslov har departementet vurdert nye virkemidler for å sikre biologisk produksjon og aktuelle og varierte bruksformer. Et av virkemidlene kan være å innføre en hjemmel for å fastsette kvalitetsmål for vassdrag. Slike mål er best kjent fra forurensningssektoren. Det foreligger en slik hjemmel for å fastsette kvalitetsmål for forurensende stoffer i vassdrag i forurensningsloven.

I henhold til EUs forslag til rammedirektiv for vannressursforvaltning, skal det for hvert nedbørfelt fastsettes miljømål for de ulike vannforekomstene. Miljømål kan bli satt for bestemte biologiske, kjemiske og hydromorfologiske parametre. Det er usikkert om disse målene skal være bindende.

8.5.2 Vassdragslovutvalgets syn

Utvalget peker på at fastsettelse av kvalitetsmål vil sikre en helhetlig forvaltning av vassdraget dersom dette gjøres i forbindelse med delegering av myndighet til ulike organer.

Utvalget har foreslått kvalitetsmål for vannføring (minstevannføringsbestemmelsen i utk § 10). Det uttales videre at utvalget ikke har tilstrekkelig oversikt over alle kvalitetsmål det kan være aktuelt å fastsette, og at dette må skje på et bedre faglig grunnlag enn utvalget rår over. Det foreslås en alminnelig hjemmel for vassdragsmyndigheten til å fastsette kvalitetsmål for vassdrag i utk § 9. Kvalitetsmål kan fastsettes generelt for alle vassdrag, for vassdragene i en region, eventuelt bare for vassdrag av en viss størrelse, for ett eller flere bestemte vassdrag, eller for en del av et vassdrag.

Utvalget tilrår at kvalitetsmål fastsatt på grunnlag av en generell lovbestemmelse ikke får umiddelbare rettsvirkninger for enhver tiltakshaver. En rettsplikt for en tiltakshaver må bygge på et vedtak som vassdragsmyndigheten treffer på grunnlag av kvalitetsmålet, f eks ved en konsesjonsbehandling. Som begrunnelse for dette, anføres at det kan være vanskelig for den enkelte å bedømme om kvalitetsmålet er oppfylt, og at årsaken til at kvalitetsmålet ikke er oppfylt kan være uklar.

Utvalget mener imidlertid at kvalitetsmål etter utk § 9 bør være bindende for forvaltningen, både for vassdragsmyndigheten og for andre forvaltningsorganer som treffer avgjørelser som kan påvirke vassdraget, f eks planmyndigheter og naturforvaltningsmyndigheter. Kvalitetsmålene vil sette rammer for myndighetenes behandling av nye vassdragstiltak, enten ved konsesjon eller gjennom plan. Blir kvalitetsmålene brutt på grunn av vassdragstiltak som i seg selv er lovlige, mener utvalget at dette bør gi grunnlag for å vurdere omgjøring og supplerende pålegg til tiltakshaverne i medhold av utk § 27. Dersom målene blir brutt ved en overtredelse av bindende regler eller enkeltvedtak, vil de ha betydning for bruken av sanksjoner og krav om gjenoppretting.

Utvalget foreslår at man i kvalitetsmålet kan fastsette regler om vassdragsmyndighetens plikter hvis kvalitetsmålet ikke blir oppfylt, og uttaler om dette i særmerknadene til utk § 9 følgende:

«Etter første punktum avslutningsvis kan kvalitetsnormen inneholde nærmere regler om dette, f.eks. om plikt til å utarbeide en handlingsplan for å få oppfylt kvalitetsmålet, plikt til å vurdere endringer i gitte konsesjoner etter utk. § 27, eller plikt til å innkalle eldre vassdragstiltak til konsesjonsbehandling med hjemmel i utk. § 71 tredje ledd.»

Utvalget mener at man for det enkelte kvalitetsmål kan fastsette at bindende kvalitetsmål bare skal ha begrensede rettsvirkninger for det offentlige, f eks at det fastsettes kvalitetsmål som er rent veiledende eller til intern bruk i forvaltningen. Det kan også bestemmes at forvaltningen - eventuelt under visse forutsetninger - kan fravike et kvalitetsmål som i utgangspunktet er bindende for dem. For å gjøre det klart om et kvalitetsmål har noen bindende virkninger, foreslår utvalget at kvalitetsmål som skal være bindende for forvaltningen, skal fastsettes etter forvaltningslovens regler for forskrifter. Dette er for å sikre at berørte interesser og organisasjoner får adgang til å uttale seg før kvalitetsmål blir fastsatt.

8.5.3 Høringsinstansenes syn

Blant de høringsinstansene som har uttalt seg til utk § 9 har meningene vært delte.

Miljøverndepartementet er blant de som har vært positive til bestemmelsen og viser til at det for tiden arbeides med veiledende retningslinjer for kommunal fastsettelse av miljømål for forurensende stoffer og andre miljøkvaliteter i tilknytning til vannforekomster. Miljøverndepartementet uttaler følgende:

«Som påpekt av SFT og DN i deres høringsuttalelser, vil det innebære en fordel at det som en del av dette opplegget vil kunne fastsettes kvalitetsmål for vannføring, omfang av biologisk produksjon, bestand av bestemte levende organismer m.v. etter V.»

SFTuttaler:

«Bl.a. er krav til vannføring i et vassdrag helt avgjørende for mange bruker- og verneinteresser, og våre forslag til vannkvalitet kan bli vesentlig mindre nyttige for samfunnet dersom ikke vannføringen kan fastsettes i denne forbindelse.»

Norsk Institutt for Vannforskning (NIVA)og fylkesmannen i Finnmark påpeker også forbindelsen mellom lovforslaget til kvalitetsmål for vassdrag og de veiledende retningslinjene om vannkvalitet. NIVAuttaler:

«[. . .]forurensning/stoffinnhold, økologisk kvalitet (artsmangfold) og vannføring er så nært knyttet til hverandre, at de må ses i sammenheng ved målfastsettelse.»

Naturvernforbundet påpeker viktigheten av at det ikke gjøres endringer i forslaget når det gjelder bl a denne bestemmelsen.

Enkelte høringsinstanser har kritiske bemerkninger til lovforslaget selv om de er generelt positive til fastsettelse av kvalitetsmål. Sogn og Fjordane fylkeskommune støtter forslaget som et virkemiddel for å høyne miljøstandarden i vassdrag, men uttrykker en viss skepsis:

«Ulempen med ein slik heimel kan vere at sentralt fastsette forskrifter kan verte «firkanta» med liten fleksibilitet for tilpassing til aktuelle lokale tilhøve.»

Enkelte høringsinstanser fremhever forholdet mellom vannbruks-/flerbruksplaner og kvalitetsmål. Fylkesmannen i Sør-Trøndelag uttaler at:

«Paragrafen burde inneholde flerbrukshensyn, f.eks. slik: «Vassdragsmyndigheten kan fastsette kvalitetsmål for vassdrag som sikrer flerbrukshensyn, f.eks....»

Styret i Hedmark Jeger- og Fiskerlag uttaler følgende:

«Hver kommune må utarbeide realistiske og handlingsrettede vannbruks- og flerbruksplaner for sine vassdrag, med bindende kvalitetsmål....»

Høringsinstanser som representerer kraftutbyggingsinteresser uttrykker stor skepsis til bestemmelsen. Energiforsyningens Fellesorganisasjon (EnFO) foreslår i sin uttalelse at bestemmelsen utgår i sin helhet og begrunner dette med:

«Slike kvalitetsmål er problematiske. De medfører større kompleksitet i vurderingene og en tilbakevirkningseffekt som er uheldig på grunn av risikoen for uforutsette og urimelige inngrep i tidligere konsesjoner»

Akershus Energiverk (i uttalelse til Akershus fylkeskommune- bifalt av fylkesutvalget) har samme syn som EnFO og mener at det er uheldig å innføre en slik bestemmelse.

Også Brukseierforeningens Fagforum har i sitt vedlegg til EnFOs uttalelse uttrykt skepsis til bestemmelsen og begrunner dette med:

«[. . .] Rent biologisk synes utformingen av denne bestemmelsen tvilsom. Det er etter vår mening ikke mulig for noen bl.a. å fastsette «artsforekomst i vassdraget» som kvalitetsmål. Problemene vil først og fremst komme hos forvaltningen, men også ved senere konkret fortolkning. Kvalitetsmål for fysiske og kjemiske parametre kommer i en annen stilling, og her har man jo allerede forurensningsloven.

Vi reiser spørsmålet om det i fjerde linje skal stå «underordnet vassdragsmyndighet.» o.l., i det vel ikke er meningen at vassdragsmyndigheten på uformell måte skal binde seg selv.»

Noen høringsinstanser har kommentarer når det gjelder forholdet til annet lovverk om kvalitetsmål for vannkilder. Sosial- og helsedepartementet v/Folkehelsa er usikre på om det vil kunne oppstå kompetansestrid mellom vassdragsmyndighet og forurensningsmyndighet angående fastsettelse av kvalitetsmål til drikkevannskilder. For å sikre helsemyndighetene en reell myndighet til å sette kvalitetsmål til drikkevannskilder bes det om at utk § 9 får følgende tillegg:

«Kvalitetsmål for drikkevannskilder fastsettes etter kommunehelsetjenesteloven (drikkevannsforskriften).»

Statens helsetilsyn har samme syn som Sosial- og helsedepartementet og uttaler at det må henvises

«til de bindende kvalitetskrav for råvann og drikkevann i henhold til Sosial- og helsedepartementets drikkevannsforskrifter av 1. januar 1995.»

Statens helsetilsyn opplyser for øvrig at det utarbeides forskrift om friluftsbad med bindende kvalitetskrav til badevann.

8.5.4 Departementets vurdering

Kvalitetsmål fastsetter hvilke kvaliteter en naturressurs skal ha. Kvalitetsmål for vassdrag kan ha høyst ulik form og innhold. Begrepet vassdrag omfatter i denne forbindelse ikke bare vannmassene, men også bunn og bredder. Definisjonen av hva som er vassdrag i lovens forstand er nærmere definert i § 2, se kapittel 7 og særmerknadene til bestemmelsen. Kvalitetsmål for vassdrag refererer seg til egenskaper ved selve ressursen. Kvalitetsmålene kan være knyttet til fysiske krav til vassdraget både når det gjelder vannmengde, jf den selvstendige bestemmelsen om minstevannføring i § 10, og når det gjelder vassdragets fysiske utforming. Kvalitetsmålene kan videre sette krav til vannets kjemiske innhold, vassdragets biologiske funksjon og vassdragets egnethet til forskjellige bruksformål.

At det er både fordeler og ulemper ved å lovfeste muligheten for å sette bindende kvalitetsmål, gjenspeiler seg i høringsuttalelsene.

Departementet mener at lovregelen vil gi en riktig signaleffekt. Forslaget om å lovhjemle muligheten for å sette kvalitetsmål er en ny generell bestemmelse i vannressursloven som vil understreke at miljøhensyn og andre allmenne interesser i dag tillegges betydelig vekt ved forvaltning av vassdragsressursene.

Hovedformålet med å fastsette kvalitetsmål for vassdrag, er at dette vil være et virkemiddel for å nå vassdragsforvaltningens hovedmål om å opprettholde den vassdragskvaliteten som er nødvendig for biologisk produksjon og for aktuelle og varierte bruksformer. Innføring av kvalitetsmål vil gi en sterkere ressursorientering i vassdragsforvaltningen fordi man fokuserer på hvilke egenskaper et vassdrag bør ha, og ut i fra dette vurderer de samlede konsekvensene av ulike inngrep. Når det f eks gis konsesjon til et vassdragstiltak, må vassdragsmyndigheten orientere seg om andre inngrep i vassdraget for å se om konsekvensene av dette tiltaket sammen med de andre inngrepene vil være i strid med kvalitetsmålet. På denne måten vil bestemmelsen om kvalitetsmål kunne bidra til å skape en helhetlig forvaltning av vassdragene i tråd med det ovennevnte hovedmålet. For å se flere tiltak i sammenheng, vil fastsettelse av kvalitetsmål blant annet være er viktig middel ved delegasjon av myndighet til ulike underordnede instanser fordi disse kvalitetsmålene vil være overordnede regler som må følges og legges til grunn for enkeltvedtak.

Departementet ser det videre som positivt at kvalitetsmål etter vannressursloven kan bidra til å gjøre kvalitetsmål fastsatt av andre myndigheter mer effektive, slik som bl a fremholdt av Miljøverndepartementet.

Departementet registrerer at kritikken mot lovfesting av kvalitetsmål dels går på muligheten for at målene skal gjøres gjeldende for tidligere gitte konsesjoner, dvs ved omgjøring og innkalling av eldre konsesjoner.

EnFO frykter at en forskrift om kvalitetsmål kan pålegge vassdragsmyndigheten å omgjøre eller innkalle en konsesjon uten at dette har hjemmel i de alminnelige reglene om omgjøring og innkalling. Det må være klart at man ikke kan fastsette i forskriftene at en konsesjon skal innkalles eller omgjøres. Det er de alminnelige vilkårene for innkalling og omgjøring som skal gjelde. Forskrifter om kvalitetsmål vil ikke være en selvstendig omgjørings- og innkallingshjemmel.

Miljøhensyn vil alltid være en viktig del av en fordel/ulempe-vurdering uansett om det foreligger kvalitetsmål eller ikke i vassdraget. Departementet kan derfor ikke se at innføringen av kvalitetsmål vil medføre noen spesiell merbelastning på konsesjonæren når betingelsene for innkalling og omgjøring allerede foreligger. Innføringen av kvalitetsmål vil ikke gi grunnlag for uforutsette og urimelige inngrep i tidligere konsesjoner. Når det for øvrig gjelder kriteriene for innkalling og omgjøring vises til kapitlene 9.12 og 22.

De negative innvendingene til kvalitetsmålbestemmelsen går også på det forhold at det vil by på store praktiske problemer å forholde seg til kvalitetsmålene, blant annet ved forvaltningens vurderinger av hvordan målet skal oppnås ved konsesjonsbehandlinger. Departementet forutsetter at vassdragsmyndigheten før det fastsettes kvalitetsmål foretar en vurdering av muligheten for den praktiske gjennomføring av kvalitetsmålene.

Selv om fastsettelsen av kvalitetsmål ofte vil være motivert ut i fra ønsket om at flere brukshensyn skal vurderes i sammenheng, vil ikke departementet gå inn for å ta inn en passus i selve lovteksten om at kvalitetsmålene skal sikre flerbrukshensyn slik som foreslått av fylkesmannen i Sør-Trøndelag. Kvalitetsmålenes oppgave er ikke bare å sikre at vassdraget holder den kvaliteten som er nødvendig for forskjellige brukerinteresser, men også å sørge for at forholdene ligger til rette for biologisk produksjon og at vassdraget oppfyller sin funksjon i det naturlige kretsløp. Departementet vil derfor ikke fremheve brukerinteresser spesielt, men det er klart at flerbrukshensyn er relevante ved avgjørelsen av om man skal fastsette kvalitetsmål selv om dette ikke er spesielt nevnt i lovteksten. I et vassdrag hvor en rekke ulike brukerinteresser vil påvirke vassdraget vil det kunne være nyttig å fastsette kvalitetsmål. Det kan også hende at man finner ut at man ikke vil sette kvalitetsmål fordi det har den konsekvens at kvalitetsmålet vil stenge for ønskelig og aktuell bruk av vassdraget.

Departementet har merket seg at det under høringen er pekt på at en sentral fastsettelse av kvalitetsmål gjennom forskrifter kan bli for lite tilpasset de konkrete forholdene i vassdraget. Departementet er klar over at forskrifter fastsatt sentralt lett kan bli for generelle, men i lovforslaget legges det opp til at vassdragsmyndigheten skal ha muligheten til å foreta konkrete vurderinger ved fastsettelse av kvalitetsmål. For det første vil man ha mulighet for å foreta konkrete vurderinger av hvilke geografiske områder kvalitetsmålene skal gjelde for. For det andre vil man kunne fastsette fleksible kvalitetsmål, dvs kvalitetsmål som kan fravikes i spesielle tilfeller.

Brukseierforeningens Fagforum stiller spørsmål ved om det ikke burde være slik at man bare burde kunne fastsette bestemmelser om underordnet vassdragsmyndighets plikter fordi vassdragsmyndigheten ellers binder seg selv. I de tilfeller hvor bestemmelsen er fastsatt ved forskrifter, må vassdragsmyndigheten anses for å være bundet av sin egen forskrift. Endring eller oppheving av forskriften må gjøres i forskrifts form med høring og ivaretagelse av andre saksbehandlingsregler. I de tilfeller hvor bestemmelsen bare er veiledende vil den ikke medføre noen rettslig binding dersom man mener at det er riktig å fravike bestemmelsen. Departementet ser ingen grunn til å endre ordlyden på dette punkt.

Departementet støtter utvalgets forslag om en egen hjemmel for å fastsette kvalitetsmål i vannressursloven og mener at utvalgets forslag til lovtekst i § 9 første ledd første punktum bør opprettholdes med de forutsetninger som departementet har beskrevet ovenfor. Det vises til særmerknadene til § 9 for en mer inngående beskrivelse av bestemmelsen.

Departementet er enig i at kvalitetsmål fastsatt i medhold av § 9 ikke bør få direkte rettsvirkning overfor private rettighetshavere. Kvalitetsmålene bør imidlertid være bindende for forvaltningen ved utøvelse av offentlig myndighet i tilknytning til vassdrag.

Kvalitetsmålene må fastsettes ved forskrifter for å være rettslig bindende for forvaltningen, og departementet støtter utvalgets forslag i § 9 første ledd annet punktum. Selv om kvalitetsmålene bare vil være bindende overfor forvaltningen og ikke overfor andre rettighetshavere, vil kvalitetsmålene gripe indirekte inn i disse rettighetshavernes rettsstilling fordi de må forholde seg til kvalitetskravene blant annet gjennom konsesjoner og bindende planer. Saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven ved utarbeidelse av forskrifter sikrer en forsvarlig vurdering av kvalitetsnormens innhold og konsekvenser. Ved forskriftsbehandling unngår man videre de problemene som kan oppstå ved vurderingen av om kvalitetsmålene er ment å være bindende eller om de bare er veiledende for forvaltningen. Fordi rettsvirkningene er så ulike for veiledende og bindende kvalitetsmål, er det viktig å ha klarhet i hvilken rettslig status kvalitetsmålet har.

I forurensningsloven § 9 første ledd nr 2 er det hjemmel for å utarbeide forskrifter om kvalitetsmål for forurensende stoffer. Det foreligger pr i dag ingen bindende kvalitetsmål fastsatt i henhold til denne bestemmelsen i forurensingsloven, men det arbeides for tiden med veiledende retningslinjer for forurensning i vannforekomster. Vannforurensning omfattes i utgangspunktet ikke av vannressursloven. Se nærmere om dette i kapittel 23.7. Departementet er enig i utvalgets forslag i § 9 annet ledd om at det ikke kan fastsettes kvalitetsmål for forurensende stoffer med hjemmel i vannressursloven.

Selv om kvalitetsmål etter vannressursloven ikke skal fastsette kvalitetsmål for forurensende stoffer, kan hensynet til disse forholdene tillegges en viss vekt ved bedømmelsen av om det skal utferdiges et kvalitetsmål etter vannressursloven.

Med hjemmel i næringsmiddelloven, kommunehelsetjenesteloven og loven om helsemessig beredskap er det fastsatt kvalitetskrav til drikkevann i drikkevannsforskriften av 1. januar 1995. Sosial- og helsedepartementet og Statens Helsetilsyn har kommentert at det bør presiseres i loven at kvalitetsmål for drikkevannskilder fastsettes i drikkevannsforskriften med hjemmel i disse lovene. Olje- og energidepartementet vil presisere at det i de tilfeller hvor det er ønskelig å anvende en vannkilde til vannforsyning, kan fastsettes kvalitetsmål etter vannressursloven for å f eks sørge for en tilstrekkelig mengde vann, og at det kan fastsette kvalitetsmål i henhold til forurensningsloven for å sikre tilstrekkelig kvalitet på vannet.

Krav til hva slags kvalitet vann skal ha for å kunne benyttes til vannforsyning vil imidlertid ikke kunne fastsettes etter vannressurslovens regler om kvalitetsmål. Det som derimot kan bestemmes med hjemmel i vannressursloven er at vannkildene skal holde en kvalitet som tilfredsstiller drikkevannsforskriftens regler. Departementet kan på denne bakgrunn ikke se noen grunn til å foreta noen endring i lovteksten på dette punkt.

Fordi det ofte vil være en sammenheng mellom vannkvalitet og vannkvantitet, vil vassdragsmyndigheten i noen tilfelle være avhengig av å samarbeide med andre myndigheter som fastsetter kvalitetsmål for vann. Vassdragsmyndigheten bør derfor alltid kontakte andre aktuelle myndigheter som fastsetter krav til vannkvalitet når det skal fastsettes kvalitetsmål for vassdrag etter vannressursloven. Dersom det av ulike årsaker likevel ikke skulle bli tatt kontakt for samordning, vil forskriftsbehandlingen ved fastsettelse av bindende kvalitetsmål sørge for at andre myndigheter som fastsetter kvalitetsmål kan uttale seg til vassdragsmyndighetene, og på den måten bidra til en bedre samordning av ulike kvalitetsmål.

8.6 Minstevannføring

8.6.1 Innledning

Når vann fra vassdraget tas ut, føres vekk eller oppdemmes slik at den naturlige vannføringen nedenfor blir borte eller reduseres, oppstår spørsmålet om vannføringen bør sikres gjennom krav til minstevannføring.

Spørsmålet om minstevannføring drøftes med sikte på rennende vann i elver og bekker. Tørrlegging i forbindelse med reguleringsmagasiner, dreneringsarbeider mv vurderes i forhold til konsesjonsreglene.

Bestemmelser om minstevannføring har i praksis størst betydning for kraftproduksjonsinteressene i vassdrag, men kan også ha betydning i forhold til vannforsyning, jordvanning og vannuttak til fiskeoppdrett. Vannføringen vil også ha betydning for vannkvaliteten og vassdragets evne til å tåle forurensende utslipp, for oppvekstforhold for fisk, betydning som sjølgjerde og utnytting for rekreasjonsformål.

8.6.2 Gjeldende rett

Gjeldende vassdragslovgivning har ingen alminnelig lovregel om krav til minstevannføring, men mange konsesjoner har bestemmelser om det. Det gjelder særlig reguleringskonsesjoner, men også konsesjoner etter vassdragsloven, innløsningstillatelser og ekspropriasjonstillatelser etter V § 17 inneholder slike bestemmelser. En kan si at V § 104 nr 1 i sin gamle form medførte krav til vannføring i vassdraget, jf kravet om opprettholdelse av «fiskens frie gang».

Det har vært en betydelig utvikling i konsesjonsvilkår om minstevannføring. Det finnes svært gamle konsesjonsbestemmelser som fastlegger at alminnelig lavvannføring mellom reguleringsmagasiner og nedenfor kraftverk ikke skal forminskes. Vannslipping på utbyggingsstrekningen, som reduserer kraftproduksjonen, er derimot av nyere dato.

I dag fastsettes det i praksis nesten alltid bestemmelser om minstevannføring i nye konsesjoner for kraftutbygging. Ved fornyelse av konsesjoner har myndighetene vært noe tilbakeholdne med å fastsette nye krav til minstevannføring av hensyn til kraftproduksjonen, og for ikke å forstyrre den naturtilstand som i mellomtiden har etablert seg. For andre slags vannuttak - f eks til fiskeoppdrett og industriproduksjon - er det i en del tilfeller fastsatt bestemmelser om minstevannføring, også i ekspropriasjonstillatelser.

Brukerinteresser og miljøinteresser påvirker i praksis hvilke konsesjonsvilkår om minstevannføring som blir fastsatt. Gjennomgående fastsettes det vesentlig ulike krav til vannføring om sommer og vinter. Man kan i noen tilfelle - særlig i større laksevassdrag - snakke om fastsettelse av et vannføringsprogram. Sommervannføringene overstiger da i vesentlig grad alminnelig lavvannføring. I viktige fiskeelver kan kravene settes høyere, mens de generelt gjerne vil være lavere når det gjelder vannslipping på strekninger med stor fallhøyde. Det er flere vassdrag hvor minstevannføringene er fastsatt betydelig høyere enn alminnelig lavvannføring. For småelver og bekker som tas inn på overføringstunneler (takrenner) er det i liten grad blitt fastsatt krav til minstevannføring.

Den alminnelige lavvannføringen beregnes med utgangspunkt i den vannføringen som overskrides 350 dager av året (Q 350). De 15 dagene med lavest vannføring i et år trekkes altså fra når lavvannføringen beregnes. I den observasjonsperioden en har, skytes den tredjedelen av årene som har lavest Q 350 ut. Den laveste Q 350 for de gjenværende årene betegnes som alminnelig lavvannføring. For en observasjonsperiode på 50 år vil en altså i Norge benytte Q 350 for det 17. laveste året. Normalt vil denne ligge i nærheten av vassdragets midlere lavvannføring (5-15 % av midlere årsvannføring).

8.6.3 Vassdragslovutvalgets syn

Vassdragslovutvalget går inn for at loven bør fastslå visse minstekrav til minstevannføringen. Utvalget viser til den grunnleggende betydning restvannføringen har for vassdragets økologi, og for flere brukerinteresser som grunnlag for sitt syn.

Utvalget drøfter i kapittel 10.3.6 hvorledes nye regler om minstevannføring kan fastsettes. Det heter her bl a:

«En må for det første ta stilling til hvorvidt reglene bør gjelde alle vassdrag og i forhold til alle slags vannuttak og tiltak. For det annet blir spørsmålet om kravene til minstevannføring bør fastsettes konkret i forhold til det enkelte vannuttak og den aktuelle vassdragsstrekning, eller om det bør oppstilles generelle regler. Dersom en ønsker å innføre generelle regler, oppstår som en tredje problemstilling om disse bør formuleres som funksjonskrav for vassdraget etter vannuttak, som krav til vannuttaket, eller en kombinasjon.

Kravet til minstevannføring har utgangspunkt i vassdragenes naturlige funksjoner som leveområder for planter og dyr, som landskapselement osv. Det bør derfor gjelde like regler om minstevannføring i forhold til alle slags tiltak.

Mer tvilsomt kan det være om reglene bør omfatte alle slags vassdrag. Det naturlige utgangspunktet vil her være vassdraget i naturtilstanden. Regler om minstevannføring er derfor mest aktuelt for vassdrag med stadig vannføring. Ut fra biologiske og andre miljømessige kriterier er det derimot neppe grunnlag for å skille mellom store og små vassdrag. Bekker kan være viktige når det gjelder biologisk produksjon og selvrensingsevne.»

I valget mellom individuell og generell fastsettelse av restvannføringen, mener utvalget under henvisning til erfaringer i Sveits at en konkret vurdering i utgangspunktet er å foretrekke. Utvalget peker imidlertid også på en rekke ulemper ved at det skal foretas en konkret vurdering og uttaler:

«En ordning med supplerende konkret vurdering knytter seg naturlig til konsesjonssystemet, og vil ikke fange opp tiltak som ikke behøver konsesjon uten at det blir gitt en særskilt påleggshjemmel. En konkret fastsettelse kan i følge utvalget dessuten være ressurskrevende i form av undersøkelser og vurderinger av nesten like forhold fra sak til sak. Individuelle fastsettelser gir også dårligere forutberegnelighet for dem som planlegger vannuttak. I praksis har dette kanskje ikke vært noe stort problem. Kraftutbyggerne er nok etter hvert kjent med at vilkår om minstevannføring sannsynligvis vil bli fastsatt ved konsesjonsbehandlingen.»

På denne bakgrunn foreslår utvalget en generell bestemmelse om at «minst den alminnelige lavvannføring» skal være tilbake i vassdraget uavhengig av type inngrep. En slik regel antas å være relativt grei å håndtere samtidig som kriteriet «alminnelig lavvannføring» kan beregnes teoretisk dersom det ikke finnes måledata for det aktuelle vassdrag. Utvalget antar også at et krav om restvannføring lik den alminnelige lavvannføring vil treffe relativt bra når det gjelder et minimumskrav til opprettholdelse av planters og dyrs leveområder. Utvalget understreker at bestemmelsen må fungere som en yttergrense for maksimalt vannuttak slik at det ved konsesjonsbehandling skal kunne stilles krav om minstevannføring utover alminnelig lavvannføring. Lovens minstekrav bør i følge utvalget rent unntaksvis kunne fravikes i konsesjon dersom tørrlegging eller lavere minstevannføring praktisk talt ikke medfører ulemper for allmenne eller private interesser, eller hvor verdien av ytterligere vannuttak er så stor at lavere minstevannføring likevel bør tillates.

Et mindretall i utvalget går inn for å begrense bestemmelsens rekkevidde slik at vassdragsreguleringer og elvekraftverk over 40 GWh som behandles etter vassdragsreguleringsloven ikke omfattes. Lovteknisk kommer dette til uttrykk ved dissens i tilknytning til utk § 17 som omhandler forholdet mellom vannressursloven og vassdragsreguleringsloven.

Mindretallet i utvalget begrunner sitt syn på følgende måte, jf kapittel 10.3.6 i utredningen:

«Mindretallet viser til at det for nye kraftutbygginger normalt fastsettes bestemmelser om minstevannføring med utgangspunkt i den naturlige lavvannføringen både etter vassdragsloven og etter vassdragsreguleringsloven. Når det gjelder nye konsesjoner til kraftutbyggingstiltak, vil den foreslåtte regelen neppe innebære noe brudd med gjeldende praksis med unntak for bekkeinntak. Dersom bekkeinntak skal omfattes av regelen, må hvert bekkeinntak i de enkelte prosjekter vurderes for seg for å se om det kan gis unntak fra utk. § 10. Dette vil medføre betydelig administrativt merarbeid uten at pålegg om alminnelig lavvannføring nødvendigvis vil føre til noen miljømessig forbedring i bekkeløpet. Pålegg om slik lavvannføring vil medføre tekniske problemer med tappeanordninger i den enkelte bekk. Redusert kraftproduksjon og dermed redusert lønnsomhet i de enkelte prosjekter vil bli resultatet. Uavhengig av utk. § 10 vil spørsmålet om minstevannføringer bli vurdert under konsesjonsbehandling av vannkraftprosjekter etter vassdragsreguleringsloven.»

8.6.4 Høringsinstansenes syn

I høringsrunden støttes flertallet av Miljøverndepartementet (med støtte fra underliggende etater SFT og Riksantikvaren), NJFF, Norges Naturvernforbund, fylkesmennenes fellesuttalelse og enkeltuttalelser fra 7 fylkesmenn. NVE støtter flertallet under forutsetning om endring i hovedregelen.

Både blant instanser som representerer miljøinteresser og fra ulike brukerinteresser er det kommet til dels sterk kritikk mot den foreslåtte hovedregelen. Det er fra disse instanser et gjennomgående syn at minstevannføringskravet i § 10 bør gjøres mer fleksibelt i stedet for å være knyttet til en fast størrelse. Det pekes på at fastsettelse av minstevannføringspålegg i større grad bør være knyttet til en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle. Instansene som er negative til bestemmelsen støtter enten mindretallet, eller går inn for en endring i hovedregelen.

Blant instanser som prinsipalt ønsker en mer fleksibel hovedbestemmelse kan nevnes NVE, EnFO, Brukseierforeningenes Fagforum, Landbruksdepartementet, Folkehelsa, Direktoratet for naturforvaltning og NIVA.

Advokatforeningen støtter utvalgets mindretall.

8.6.4.1 Kommentarer til hovedregelen om at minst den alminnelige lavvannføring skal være tilbake

Miljøverndepartementet ser på bestemmelsen som en viktig nyvinning, og peker på at en slik alminnelig regel vil kunne innebære en vesentlig miljøforbedring i mange vassdrag. Miljøverndepartementet imøtegår i sin uttalelse en del av kommentarene fra Direktoratet for naturforvaltning. Det heter i Miljøverndepartementets uttalelse:

«Som det fremgår av høringsuttalelsene fra Miljøverndepartementets direktorater, er disse noe delt i sine syn på denne bestemmelsen. Etter departementets mening vil en generell bestemmelse som skal sikre en viss minstevannføring i alle vassdrag kunne innebære en vesentlig miljøforbedring i mange vassdrag, både rent økologisk og forurensningsmessig. Med en slik bestemmelse kan man sikre en viss opprettholdelse av liv og økologisk balanse i vassdragene, selv om det foregår konsesjonsfrie uttak av vann.

Også når det gjelder uttak som trenger konsesjon, synes vi at den foreslåtte retningslinje som foreslås i § 10, 2. ledd er viktig, jf våre kommentarer til § 17. Miljøverndepartementet støtter derfor flertallet som mener at § 10 skal gjelde fullt ut, også for nye kraftutbyggingssaker, og at også konsesjonsfrie reguleringer skal kunne stilles krav om minstevannføringer ved å bli innkalt til konsesjonsbehandling etter § 71.

DN påpeker at det av hensyn til fiskeoppgang m.v. kanskje kunne være ønskelig med mer fleksible regler om vannføring over året. Ettersom det også er andre miljøhensyn som skal ivaretas, samt at en regel som den DN foreslår kan være vanskelig å forholde seg til, særlig for den enkelte som tar ut vann uten konsesjon, vil departementet i hovedsak si seg enig i med det som anføres fra SFT og RA's side på dette punkt og viser forøvrig til deres uttalelser om dette.»

Miljøverndepartementet sier spesielt om anvendelsen av minstevannføringsbestemmelsen på kraftutbygging:

«Kravene til minstevannføring i § 10 skal sikre bevaring av et minimum av vassdragets naturkvaliteter, og bør derfor etter Miljøverndepartementets mening gjelde for alle slags inngrep, uavhengig av formålet med inngrepet. Vi støtter derfor flertallet i § 17, som mener at § 10 også bør gjelde for reguleringer og overføringer som faller inn under vassdragsreguleringsloven.

Kravene i § 10 er ikke minst viktige i kraftutbyggingssaker, ettersom tørrlegging av vassdrag i praksis først og fremst foregår i forbindelse med vassdragsregulering, med overføringer fra andre vassdrag osv. Mindretallets argumentasjon bygger etter det vi kan se i stor grad på en påstand om at det ikke fastsettes krav til minstevannføring i småelver og bekker som tas inn i overføringstunneller (takrenner), se utvalgets utredning kap 10.3.4. Dette er ikke riktig. Selv om resultatet meget sjelden blir at det fastsettes minstevannføring for bekkeinntak, blir det noe oftere for småelver, og i prinsippet skjer det i alle tilfeller en avveining av de konkrete skader og ulemper en tørrlegging vil medføre i de aktuelle bekker og småelver i forhold til fordelene for energiproduksjonen. Det er altså konklusjonene fra avveiningen som gjør at det ikke fastsettes minstevannføring, ikke et prinsipp om at det aldri er nødvendig.

Forslaget til utvalgets flertall innebærer en mer konkret og eksplisitt avveining enn i dag, hvor det i praksis oftest skjer en bloc for bekkeinntakenes del. De administrative ulemper en slik avveining vil medføre, må anses som små i forhold til den samfunnsmessige nytten ved vurderingen. Mindretallet vil unnta kraftutbygging fra en slik samfunnsmessig avveining. Dette virker lite logisk ut fra det samlede utvalgs ledetråd i andre sammenhenger, om at samfunnsmessige avveininger skal være utslagsgivende for forholdet mellom ulike bruker- og verneinteresser i vassdrag.»

Det heter i SFTs uttalelse til Miljøverndepartementet vedrørende hovedregelen:

«Denne paragraf er, sett fra et forurensningssynspunkt, av aller største betydning, og vil gjøre det mye lettere både for planleggere, aktører og for konsesjonsmyndigheter å forholde seg til alle typer saker som gjelder vannuttak både til jordvanning, drikkevann, vannkraftutbygging og vassdragsregulering. Når det gjelder grunneiers rettigheter til vannuttak til husholdning og husdyr, § 13, gjelder også der bestemmelsene om minstevannføring i § 10. Så langt vi forstår saken, vil krav om minstevannføring i denne lov også gjelde saker som behandles etter vassdragsreguleringsloven, jfr. §§ 17, 71, 74. Dette er viktig.»

Det heter i Riksantikvarens uttalelse til Miljøverndepartementet:

«[ . . . ]Riksantikvaren vil understreke at kulturminnenes nære tilknytning til vann gjør at de er svært utsatt ved en kraftutbygging. Ved senket vannstand og redusert vassføring i elver er det særlig erosjonsproblemer som oppstår og kan føre til en direkte skade på kulturminnene. I tillegg til dette kan senket vannstand og tørrlegging av elvestrekninger føre til at den kunnskaps- og opplevelsesmessige sammenhengen mellom kulturminner og vann går tapt. Sterkest merkes dette for de kulturminnene som er funksjonelt knyttet til elvene. Et terskelspeil som blir laget etter en regulering, kan eksempelvis ikke erstatte et naturlig elveløps funksjoner, men kan i beste fall gi en illusorisk virkning i deler av et regulert vassdrag.

Den endring i vassføring over året som ofte følger av kraftutbygging kan blant annet gi et feilaktig opplevelses- og kunnskapsinntrykk av kulturminner i vassdraget.»

Riksantikvaren har følgende kommentar til mindretallets begrunnelse:

«[ . . . ] Uavhengig av utk. § 10 vil spørsmålet om minstevannføring ifølge mindretallet likevel bli vurdert under konsesjonsbehandling av vannkraftprosjekter etter vassdragsreguleringsloven. Riksantikvaren forstår mindretallet dithen at man mener at vurderingen av konsesjonsspørsmålet vedr. bekkeinntak fullt ut vil bli tilstrekkelig ivaretatt gjennom den konsesjonsbehandling som foretas etter reglene i vassdragsloven.

Riksantikvaren er uenig med mindretallet i dette spørsmålet. Selv mindre bekkeinntak kan betinge konkrete vurderinger slik som angitt i utk. § 10 annet ledd i forbindelse med en konsesjonssøknad, slik at de (kultur)landskapsmessige, økologiske og økonomiske forhold blir sett i sammenheng før en konsesjon evt. innvilges. Et spørsmål om lønnsomhet kan ikke være godt nok argument for at § 10 ikke skal omfatte slike tiltak. Når det gjelder konsesjonsbehandling etter vassdragsreguleringsloven, tillegges de miljømessige hensyn etter det Riksantikvaren forstår, mindre vekt enn dem som følger av bestemmelsen i utk. § 10.»

I uttalelsen fra NJFF heter det:

«Dette er en svært sentral paragraf i lovutkastet. Bestemmelser om minstevannføring i vassdrag hvor en gjennomfører tiltak i form av uttak eller bortledning av vann som endrer vannføringen i bekker og elver, er viktig i forhold til å sikre levevilkår for livet i og langs vassdraget, samt generelt å sikre opprettholdelse av vassdragets naturlige funksjon og aktuelle utnytting.

NJFF ser det som svært viktig at denne bestemmelsen blir en del av den fremtidige vassdragsloven. Bestemmelsen har stor betydning ikke bare i forhold til reguleringsinngrep, men også i forhold til en rekke andre inngrep og tiltak i vassdragene.»

Det heter i uttalelsen fra NVE:

«Et generelt krav om minstevannføring vil ha særlig betydning for:

Bekkeinntak/takrenneprosjekter. Slike inntak er vanskelig å kombinere med krav til minstevannføring i den aktuelle bekk. Nytten av minstevannføring vil ofte ikke stå i forhold til kostnaden ved tapt produksjon og total ombygging av inntak.

Redusert kraftpotensial. En reduksjon i produksjonskapasiteten vil ha betydning for kraftbalansen og dermed gi behov for nyutbygging med tilhørende miljøulemper.

Kravet til minstevannføring bør være veiledende. Ved konsesjonsbehandling bør det være rom for vurdering ut fra behov og praktiske og økonomiske hensyn. Det er nedlagt mye arbeid i å finne fleksible løsninger for optimale minstevannføringer og slipping av vann. Bl.a ble det i NVEs O/U-prosjekt laget en utredning som så på mulighetene for å få til bedre totale løsninger for vassdraget og energiproduksjonen ved å justere og variere minstevannslippingen. Det arbeides for tiden videre med slike problemstillinger, jfr. EFFEN-programmet (delprogram miljø). Et generelt pålegg om størrelsen av minstevannslipping vil være et skritt tilbake i forhold til utviklingen i retning av differensiering på bakgrunn av konkrete vurderinger. Mange steder vil det være riktig å pålegge alminnelig lavvannføring som minstevannslipping. Imidlertid vil det i en del tilfeller være uhensiktsmessig. Det kan f.eks gjelde for svært korte strekninger, i ytterste konsekvens bare over en dam, eller steder som er utilgjengelige både for fisk og mennesker (trange bratte juv etc.). [. . .] Vi merker oss at det også i utredningen er anført at man unntaksvis ser behov for å fravike kravet om minstevannføring, der nytten for private eller allmenne interesser ikke står i forhold til verdien av ytterligere vannuttak. Det må komme klart fram av lovteksten at det skal foreligge en konkret vurdering, hvor nytten av slippet må vurderes opp mot ulempene.

Vi ser kravet om minstevannføring ut fra en konkret vurdering som et viktig prinsipp som bør gjelde inngrep av alle typer. Under forutsetning av at kravet til minstevannføring kan underlegges en konkret vurdering som nevnt over, finner vi det riktig at § 10 også gjelder tiltak etter reguleringsloven. Vi støtter derfor flertallet på dette punkt i § 17. Dersom det i § 10 ikke legges opp til en konkret vurdering støtter vi mindretallet (Høisveen m.fl) i forhold til § 17.»

Det heter i uttalelsen fra EnFO:

«Vi er sterkt uenig i utvalgets forslag om nær sagt ufravikelige regler om minstekrav til minstevannføringen. Man burde forventet en grundig konsekvensanalyse av et slikt krav, både når det gjelder økonomi og økologi, men det mangler i utvalgets arbeid. Dette er en stor svakhet, idet vi frykter at forslaget om et minstekrav på minstevannføringen overalt vil få store konsekvenser for bransjen. Etter vårt syn bør det - som tidligere - vurderes konkret om minstevannføring skal pålegges. Når dette minstekravet foreslås satt til den alminnelige lavvannføring er dette altfor høyt og gir ingen fleksibilitet. Energiverkene har erfaring for at optimal minstevannføring fra et biologisk synspunkt ikke nødvendigvis betyr høyest mulig minstevannføring. Dessuten innføres i denne sammenheng et hydrologisk foreldet og praktisk uegnet begrep i loven. Som utvalgets mindretall peker på i innstillingen på s. 145 er regelen dessuten inpraktikabel ved bekkeinntak. EnFO vil ta til orde for at den praksis som hittil har vært vanlig bør fortsette, nemlig at konsesjonsæren og vassdragsmyndighetene i fellesskap er kommet frem til en rimelig og fornuftig løsning av spørsmålet om minstevannføring basert på en vurdering av fordeler og ulemper. Denne praksis har også ivaretatt behovet for fleksible løsninger, og gir i utgangspunktet ingen begrensninger i innføring av minstevannføringer når dette finnes formålstjenlig.»

EnFO tar i sin høringsuttalelse forbehold om å komme tilbake med en tallfesting av konsekvensene av de økte krav til minstevannføring som foreslås. I dette tallmateriale er konsekvensene vurdert under forutsetning av at bestemmelsen også kommer til anvendelse på eksisterende tiltak. Denne problemstillingen tas grundigere opp i proposisjonens kapittel 22. Det fremgår likevel av tilleggsuttalelsen at EnFO primært ønsker at hovedbestemmelsen skal endres slik at det ikke gis hjemmel for et generelt pålegg om minstevannføring ved alle vassdragstiltak, men at pålegg skal vurderes ved hvert enkelt tiltak slik som praksis er i dag. Det heter videre om dette:

«Dernest ønsker EnFO at eventuelle minstevannføringspålegg ikke skal knyttes opp mot en fast nedre grense. Det minnes her om den enighet som gjennom års samarbeide mellom regulator og biologiske miljøer, er oppnådd om fleksible minstevannføringer.»

Brukseierforeningenes Fagforum uttaler følgende om den foreslåtte regelen om minstevannføring:

«Vi er meget betenkt over denne bestemmelsen, og tror ikke det i dag er riktig å statuere en nærmest unntaksfri generell regel om minstevannføring, men at det må foretas en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle. Vi viser også til merknaden foran om definisjonen av vassdrag med årssikker vannføring.

Som bakgrunn for våre mer konkrete bemerkninger nedenfor påpekes at slipping av minstevannføring frem til i dag har vært hovedregelen ved reguleringsanlegg i snevrere forstand. Det har derimot ikke vært så vanlig forbi kraftstasjoner og sjelden fra overføringstiltak. Vi minner også om at det ofte har vært hensiktsmessig å måle minstevannføringen noe nedenfor vassdragsanlegget fordi det har kommet til ett eller flere mindre vassdrag ovenfor målepunktet. Men dette kan da innebære at det går svært liten eller ingen minstevannføring umiddelbart nedstrøms vassdragsanlegget. I større vassdrag hvor vannet blir ledet bort over en kort strekning, og hvor den alminnelige lavvannføring gjerne er relativt stor, vil det nye forslaget virke særlig urimelig.

I alle de tilfeller der myndighetene har tillatt konsesjonæren å slippe mindre enn alminnelig lavvannføring, har dette vært gjenstand for en meget grundig og konkret behandling, til dels med prøveordninger. Det har alltid vært ulike syn på bruk av vassdrag, men vi mener at de unntakene man har fra slipping av minstevannføring ikke har vært særlig kritisert. Terskelbygging har som kjent redusert ulempene. Spesielt når det gjelder overføring av mindre vassdrag (bekkeinntak), vil en regel om slipp av alminnelig lavvannføring virke lite fleksibel og den vil kreve kompliserte og kostbare tekniske innretninger for i det hele tatt å kunne overholdes. I mange tilfelle vil regelen være nærmest umulig å praktisere.

Et pålegg om minstevannføring må ses på som et virkemiddel for å forhindre/redusere skadevirkningene i vassdraget på grunn av en regulering/utbygging. Det må derfor være riktig å ta utgangspunkt i hva som er det kritiske vannføringsnivå for eventuelle skadevirkninger analogt med bruken av begrepene 10-årsflom, 1000-årsflom og påregnelig maksimal flom ved dimensjonering av dammer med avløpsorganer. Dette kritiske nivået vil naturlig avhenge av det enkelte vassdrags egenart og brukerinteresser, og det vil variere over året. Man bør derfor ta hensyn til hvilke naturlige vannføringsvariasjoner som vassdraget og brukerinteressene er tilpasset. Med dette som bakgrunn vil det være riktig at minstevannføringskravet gjøres sesongavhengig og at det baseres på (observerte) lavvannføringer med et bestemt gjentaksintervall der gjentaksintervallet representerer en akseptabel risiko for skadevirkninger. Det vil i denne sammenheng også være riktig å ta hensyn til om det er vannføringen som sådan eller vannstanden som er den kritiske faktoren. I sistnevnte tilfelle kan f.eks. terskelbygging og biotoptilpassede tiltak være bedre egnede virkemidler.

Alminnelig lavvannføring er det hydrologiske begrep vi til nå har hatt som utgangspunkt for drøfting av minstevannføringsspørsmål. Begrepet er relativt innviklet og har i flere relasjoner vært kritisert, etter vår mening med rette. Vi ber vurdert om man kan finne frem til et enklere og mer anvendelig begrep eller kanskje andre kriterier i tråd med de synspunkter vi her har fremført.

Vi vil anse det som et betydelig tilbakeskritt hvis den konkrete vurderingen som til nå har vært praksis, skulle erstattes av en generell, og slik vi leser bestemmelsen, nærmest unntaksfri regel. Og vi gjentar at minstevannføringsbestemmelsene til nå har vært gjenstand for en meget grundig og konkret behandling. Det er neppe mange steder at avgjørelsene har vært gjenstand for berettiget kritikk.

Når det gjelder utformingen av § 10, har vi ingen bemerkninger til første ledd under forutsetning av at det gjøres klart at dette er en fravikelig hovedregel, jfr. dog våre bemerkninger foran til alminnelig lavvannføring. Og det synes vi ikke er gjort tilstrekkelig klart ved «bør» i annet ledd, selv om vi ser at forarbeidene på side 414 angir at vannføringskravet kan settes lavere. Vi foreslår innledningen til annet ledd endret til:

«I konsesjonen til uttak, bortledning eller oppdemming skal det vurderes behovet for minstevannføring i elver og bekker og bestemmes om og i tilfelle hvilke minstevannføringer som skal slippes. Kravene bør for større vassdrag vanligvis ikke settes lavere enn det som fremgår av første ledd. Ved avgjørelsen skal det foruten behovet for tiltaket legges vekt på å sikre...»

I uttalelsen fra Prosess- og foredlingsindustriens Landsforening (PIL) heter det:

«Det er etablert en praksis hvor konsesjonæren og vassdragsmyndighetene i fellesskap har kommet fram til rimelige og fornuftige løsninger mht. minstevannsføring. Denne praksisen har gitt rom for å komme fram til omforente og fleksible løsninger. PIL synes det er uheldig når flertallet i utvalget foreslår innført en nær sagt ufravikelig regel om minstevannføring som relateres til et udefinert begrep «alminnelig lavvannføring» I de fleste kraftutbyggingsprosjekter skjer det en betydelig reduksjon av prosjektet i konsesjonsfasen. PIL ser muligheten for at en regel slik utvalget antyder ytterligere vil redusere det økonomisk interessante utbyggingspotensialet. Det kan også medføre store økonomiske konsekvenser ved fornyelse av eksisterende konsesjoner dersom en slik regel innføres [ . . . ].»

Det heter i DNs uttalelse til Miljøverndepartementet:

«[ . . . ] Spørsmål om å sikre minstevannføringer er som regel alltid knyttet til regulerte vassdrag. Med en stor del av landets vassdrag utbygget, en del nye utbygginger og ikke minst kommende revisjoner av eldre reguleringer, er garanterte minstevannføringer for flerbruksformål blitt en viktig sak i konsesjonsbehandlingen.

Ut fra direktoratets forvaltningsområde er minstevannføringen viktig for dyrelivet knyttet til vannstrengen men også for vegetasjon, landskapsbilde og friluftsliv.

For fiskeproduksjon og sikring av de enkelte fiskestammer er minstevannføringen av avgjørende betydning. Minstevannføringen på vinteren har stor betydning for fiskens overlevelse. I regulerte vassdrag vil det ofte være et mål å sikre en minstevannføring på vinteren som ikke er mindre enn de naturlige lavvannføringer (noe annet enn «den alminnelige lavvannføring»). I kombinasjon med terskler og andre biotopforbedrende tiltak har garanterte minstevannføringer gitt positive resultater for fiskebestanden i regulerte vassdrag.

Minstevannføringen sommers tid er mere bestemt ut fra hensynet til fiskeoppgang og utøvelse av friluftsliv. Mens en tidligere fastsatte minstevannføringer som en fast vannføring hele sommeren, er det i nye reguleringer forsøkt innført reglementer hvor vannføringen kan variere over sommeren. Dette gir en situasjon som er bedre for fiskeoppgangen og som dermed sikrer den naturlige reproduksjon for å bevare de aktuelle fiskestammer. Fleksible minstevannføringslipp, innenfor et bestemt disponibelt vannvolum gir mulighet for en bedre tilpassing av minstevannslipp mot en naturlig situasjon og dermed mindre skadevirkninger ved en regulering av et vassdrag. I mange tilfeller blir minstevannføringer først fastsatt etter en prøveperiode, hvor en har mulighet til å registrere virkningen på det biologiske liv ved ulik vannføring.

Bestemmelsen i § 10 innebærer at det uansett årstid skal slippes så mye vann at det minst svarer til alminnelig lavvannføring. Konsekvensene for fiskebestanden av uttak ned til dette nivå vil som nevnt ovenfor avhenge av hvilken årstid vannet blir tatt ut. Fisken og andre ferskvannsorganismer har ulikt behov for vann til ulike tider på året. Direktoratet mener det er behov for at kravene til minstevannføring i større grad fastsettes konkret i forhold til det enkelte vannuttak og den aktuelle vassdragsstrekning. Vi foreslår derfor at bestemmelsen gjøres mer fleksibel sik at vannuttak ned til den alminnelige lavvannføring i kritiske perioder på året for ferskvannsfaunaen enten blir underlagt melde- eller konsesjonsplikt, eller at bestemmelsen får en utforming som begrenser retten til uttak av vann fra bestemte vassdrag eller til bestemte tider på året.

Direktoratet foreslår følgende endring av § 10, 1. ledd første punktum:

«Ved uttak og bortledning av vann som endrer vannføringen i elver og bekker med årssikker vannføring skal det til enhver tid være så mye vann tilbake at det ikke oppstår skade på livet i ferskvann, årstiden tatt i betraktning, med mindre annet følger av denne paragraf.»

Også i forbindelse med konsesjonsbehandling er det etter DNs oppfatning behov for en fleksibel ordning. Hvorvidt det skal gis konsesjon bør etter direktoratets oppfatning vurderes konkret ut fra de skader og ulemper det innebærer å fravike lovens generelle krav til minstevannføring.»

Direktoratet foreslår altså prinsipalt en endring i hovedregelen. Dersom deres endringsforslag ikke blir fulgt, støtter direktoratet mindretallet. Det heter i deres uttalelse til § 17:

«Direktoratet viser til vårt forslag til endring av § 10. Forutsatt at vårt endringsforslag til § 10 blir fulgt, støtter vi flertallets forslag om at § 10 skal gjelde for nye tiltak som behandles etter vassdragsreguleringsloven. Dersom vårt endringsforslag til § 10 ikke blir fulgt, støtter vi mindretallets forslag om at § 10 ikke skal gjelde for nye tiltak som behandles etter vassdragsreguleringsloven.

For nye kraftutbygginger fastsettes det normalt bestemmelser om minstevannføring med utgangspunkt i den naturlige lavvannføringen. Som redegjort for i merknadene til § 10 er det i nye reguleringer forsøkt innført reglementer hvor vannføringen kan variere over sommeren. Dette gir en situasjon som er bedre for fiskeoppgangen og som dermed sikrer den naturlige reproduksjon for å bevare de aktuelle fiskestammer. Vårt forslag til § 10 gir større grad av fleksibilitet enn utvalgets forslag til § 10, og vil samsvare bedre med den praksis som er etablert for nye reguleringer. Vi mener derfor at § 10 med vårt endringsforslag bør gjelde for nye tiltak som behandles etter vassdragsreguleringsloven.

Direktoratet støtter flertallets forslag til tredje ledd som innebærer at lovutkastet gjelder fullt ut for vannkraftanlegg som faller utenfor konsesjonsplikten etter vassdragsreguleringsloven og kraftverk med en midlere årsproduksjon enn 40 GWh eller mindre.»

Det heter i uttalelsen fra Den Norske Turistforening:

«§ 10 har ei uheldig formulering om at uttak av vatn skal skje slik at minst den vanlige lågvassføringa skal vere att. Dette kan få negative følgjer for plante- og dyreliv, og vi foreslår at ein tar inn ei formulering som legg vekt på livskrava til dei organismane som lever i vatn.»

Det heter i NIVAs uttalelse:

«Minstevannføringen bør fastsettes i hvert enkelt tilfelle på et faglig grunnlag. Dette gjelder særlig for litt større vassdragsinngrep som forandrer vannføringen betraktelig. Vannføringens naturlige variasjonsmønstre må dessuten ivaretas i størst mulig grad. Plutselige påslipp eller reduseringer av vannføringen, slik det ofte er vanlig med kjøring av kraftverk, er meget uheldig hvis målet er å opprettholde et økologisk funksjonsdyktig vassdrag.

I de fleste innlandsvassdrag i Norge er den naturlige laveste vannføringen om vinteren. Den alminnelige lavvannsføringen er definert over hele året. Når det i § 10 heter seg at den alminnelige lavvannsføringen skal legges til grunn ved fastsettelse av minstevannføring, vil den alminnelige lavvannsføringen ofte være betydelig lavere enn det som er vanlig lavvannføring om sommeren. I denne årstiden er den biologiske aktiviteten høyest og kravene til vannmengde og vannkvalitet derfor også forholdsvis høye. På denne årstiden står forøvrig også de almenne brukerinteresser sterkest i fokus.

Hvis det skal være en fast rettesnor for fastlegging av minstevannføring, kan det tas utgangspunkt i den alminnelige lavvannsføringen. Det bør imidlertid differensieres mellom lavvannføringen om sommeren og vinteren, slik at det blir tatt tilstrekkelig hensyn til lavvannføringen i den mest sårbare tiden av året, nemlig om sommeren, og at vannføringsvariasjonene blir mest mulig lik de naturlige.»

Det heter i Landbruksdepartementets uttalelse:

«Henvisningen i § 10 begrenser uttak av vann til perioder hvor vannføringen er over den alminnelige lavvannføringen. Alminnelig lavvannføring blir i Norge beregnet på en måte som tilsvarer gjennomsnittlig lavvannføring som er den aritmetiske middellavvannføring i lavvannsperioder. Landbruksdepartementet mener det er viktig å ha et referansenivå for når uttak av vann må opphøre i lavvannsperioder. Det må imidlertid tas med i betraktningen at det er stor variasjon i norske vassdrag med hensyn til risiko for skade på dyr og planter ved lav vannføring. Særlig i større vassdrag har en erfaring for at vassdragene kan tåle uttak av vann til vanning selv om vannstanden i en periode ligger under den alminnelige lavvannføring. Uttak av vann til jordvanning vil i slike tilfeller være lite i forhold til vassføringen i vassdraget, og vanndyp og vannflate vil bli lite påvirket. Jordvanning vil samtidig være gunstig ut fra miljøhensyn fordi det fører til bedre opptak av næringsstoffer i plantene, og dermed reduserer avrenning av slike stoffer til vassdraget i den tørre perioden. Landbruksdepartementet mener derfor at loven bør åpne for uttak av vann til jordvanning ut over den alminnelige lavvannføring jf utk. § 10 der dette ikke er til skade for dyr eller planter. En slik ordning vil også gi grunnlag for at en rekke av vatningsanleggene kan brukes videre i samsvar med dagens praksis.

Etter Landbruksdepartementets syn bør det derfor komme til uttrykk i særmerknadene til lovens § 8 at konsesjon ordinært kan påregnes gitt for uttak til jordvanning ut over den alminnelige lavvannsføringen dersom vassdraget har en slik vannføring at slik konsesjon ikke kan påregnes å føre til skade på plante- og dyreliv i vassdraget. Det bør også legges til rette for at slik konsesjonsbehandling kan skje for flere grunneiere, større vatningsanlegg under ett når den nedre grensen for alminnelig lavvannføring er nådd.»

Det heter i uttalelsen fra Folkehelsa til Sosial- og helsedepartementet:

«I henhold til utkastets § 10 kan det ikke uten konsesjon gjennomføres tiltak som reduserer vannføringen til under alminnelig minstevannføring for vassdraget. For konsesjonsbehandling angir annet ledd, annet punktum at minstevannføringen skal vanligvis settes til minst den alminnelig minstevannføringen. I merknadene side 414 presiseres dette til:

Bestemmelsen vil hindre at et vassdrag «tømmes» til vannforsyningsformål, hva enten det skjer til husholdning, husdyr, jordvanning, oppdrettsformål, teknisk bruk eller andre næringsformål. Den vil få betydning for fremtidig kraftutbygging.

Denne forklaringen angir at det for lovutvalget synes viktig å forhindre at nettopp vannforsyningsformål «tømmer» et vassdrag, uten at det gis rom for at kommunal eller regional planlegging skal kunne vise om summen av samfunnsmessige og miljømessige vurderinger tilsier at det vil være riktig nettopp å «tømme» hele eller deler av et vassdrag for å opprettholde en nærmere naturtilstand i andre. Vannressursloven må i § 10 gi rom for en vurdering av de samfunnsmessige fordelene ved en god og sikker vannkilde til bruk for vannforsyning til befolkningen i forhold til de samfunnsmessige og miljømessige ulemper det vil kunne medføre å gi anledning til å tillate lavere minstevannføring enn den alminnelige minstevannføring (eller til «tømming»). I visse strøk av landet er det sesongmessig knapphet på vann i vannressurser som kan benyttes til alminnelig vannforsyning til befolkningen, og det vil derfor kunne medføre vanskeligheter med å kunne opprettholde bosetningen dersom man i ethvert vassdrag skal opprettholde den alminnelige minstevannføringen fra naturtilstanden.»

8.6.4.2 Øvrige kommentarer

Miljøverndepartementet slutter seg til følgende kommentar fra Riksantikvaren:

«Riksantikvaren er enig i at det kan være behov for en nærmere angivelse av slike sentrale momenter som angitt i litra a - d i forbindelse med konsesjonssøknader, men ber om at denne oppregningen ikke gjøres uttømmende. Også andre momenter, som f.eks. hensynet til bevaringsverdige kulturminner og kulturlandskap, (møller, tømmerlenser, kulturlandskap e.l.) som over tid har utviklet seg langs enkelte vassdrag og i tilknytning til disse, vil kunne være av betydning. Riksantikvaren ber derfor om at det gjøres en tilføyelse i § 10 om at de angitte momenter ikke anses som uttømmende.»

Miljøverndepartementetforeslår på bakgrunn av Riksantikvarens merknad at ordlyden i § 10 annet ledd siste punktum endres som følger:

«Ved avgjørelsen skal det blant annet legges vekt på å sikre....»

Miljøverndepartementet synes også som DN at begrepet alminnelig lavvannføring for å hindre tolkningsproblemer bør defineres i vannressursloven, og ikke gjennom en henvisning til vassdragsreguleringsloven. Miljøverndepartementet foreslår at dette gjøres direkte i § 3, eller ved en nærmere presisering av hvordan begrepet er å forstå i spesialmotivene til § 10.

Fylkesmennene i Østfold, Vestfold, Finnmark og Oslo og Akershusmener at bestemmelsen burde gått lenger og ikke begrenses til bekker med årssikker vannføring.

Det heter i uttalelsen fra fylkesmannen i Østfoldom vannstandssenkningen i innsjøer:

«Lovens § 10 bør også fastsette krav til «største» vannstandssenking når uttaket skjer fra innsjø eller tjern. Senking under innsjøens utløpsterskel vil være i strid med loven slik den er formulert, idet vassdraget nedstrøms tørrlegges. Det er imidlertid grunn til å påpeke at enhver senking av vannstanden utover det normale kan medføre en rekke ulemper for de allmenne interesser i selve sjøen. I grunne, eutrofe sjøer kan dette føre til økt tilgroing med sumpplanter (siv) og større algevekst i de frie vannmasser. Videre vil lave sommervannstander vanligvis være til ulempe for badeinteressene og dessuten gi opphav til skjemmende strandsoner.»

Fra de instanser som i utgangspunktet er positive til bestemmelsen siteres for øvrig:

I fylkesmennenes fellesuttalelse støttet av enkeltuttalelser fra fylkesmennene i Finnmark, Troms, Oslo og Akershus heter det:

«Det er viktig å avklare minstevannføring mot gamle rettigheter for vann til jordvanning og andre uttak.»

Fylkesmannen i Rogaland er skeptisk til håndhevelsen av bestemmelsen og uttaler:

«I praksis kan en håndhevelse av et minstevannføringskrav bare skje dersom vi får følgende lovtekst i denne paragrafen:

«Vassdragsmyndigheten kan for nærmere angitte nedbørfelt stille vilkår om at konsesjonærene organiserer seg i et andelslag eller tilsvarende som kan holdes ansvarlig for at evt. krav om minstevannføring eller andre vilkår blir overholdt».»

Fylkesmannen i Buskerud påpeker følgende:

«[ . . . ]Det er viktig at det for flerbruksinteressene eksplisitt åpnes adgang i den generelle lov om vannressursene til medinnflytelse i regulerte vassdrag gjennom driftsråd og fleksibel manøvrering.»

Økokrim sier i sin uttalelse til Justisdepartementet:

«Bestemmelsen om unntak ved nødrettstilfelle er overflødig og bør utgå. Slike bestemmelser er ikke vanlig å ta inn i lovgivningen. Lovutkastet inneholder heller ikke andre henvisninger til nødrett hvor et ellers ulovlig tiltak er nødvendig for å avverge fare og skade. Utkastet inneholder derimot en nødrettshjemmel for myndighetene i § 45.»

8.6.5 Departementets vurdering

Departementet ser det på samme måte som Vassdragslovutvalget som et mål å formulere reglene om minstevannføring slik at de kan gjøres gjeldende for alle vassdragstiltak.

Det er ikke dissens i Vassdragslovutvalget når det gjelder utformingen av hovedbestemmelsen i forslagets § 10 om vannuttak og minstevannføring. Uenigheten knytter seg utelukkende til bestemmelsens anvendelse på nye og eksisterende kraftutbyggingstiltak.

I realiteten innebærer mindretallets forslag bare en dissens vedrørende anvendelsen av regelen i annet ledd i utk § 10 i og med at tiltak som behandles etter vassdragsreguleringsloven alltid skal konsesjonsbehandles.

Høringsuttalelsene viser at det ikke bare er kraftutbyggingsinteressene som ser svakheter ved den foreslåtte bestemmelsen i utk § 10. Flere instanser som representerer andre brukerinteresser og også miljøinteresser peker på at hovedregelen blir for absolutt.

Ettersom de kritiske kommentarene under høringen bygger på at bestemmelsen i større grad bør legge opp til en konkret vurdering, er det etter departementets syn naturlig å vurdere en endring av hovedregelen framfor mindretallets forslag om unntak for kraftutbyggingstiltak i utk § 17. Hvis hovedbestemmelsen blir mindre absolutt og samtidig knyttes til mer virkningsorienterte kriterier, vil den lettere kunne legges til grunn som en generell regel for alle typer inngrep, også kraftutbyggingstiltak. Dette vil være i samsvar med prinsippet om at inngrepets art ikke skal være avgjørende, samtidig som det vil medføre en lovteknisk forenkling.

Begrepet alminnelig lavvannføring er knyttet opp til en fast størrelse, dvs et likt vannvolum gjennom hele året. Selv om Norge er rikt på ferskvannsressurser, må vann også i vårt land betraktes som et knapphetsgode. Ressursen er viktig for mange formål, foruten hensynet til biologisk mangfold kan nevnes uttak til drikkevann, energiproduksjon, jordvanning og opplevelsesverdi. Ressursen må derfor forvaltes med omhu, med tanke på å sikre disse formål på en optimal måte. Ettersom behovet i vassdraget normalt er størst i sommerhalvåret og ikke like stort i alle vassdrag, kan ikke flertallets forslag være noen hensiktsmessig løsning med tanke på å sikre en slik optimal utnyttelse. Flertallsforslaget legger heller ikke opp til en konkret vurdering av om en slik slipping faktisk er nødvendig og hensiktsmessig ut fra formålet i det enkelte tilfelle. Et pålegg om minstevannføring må ses som et virkemiddel for å forhindre eller redusere skadevirkningene i vassdraget og det må være riktig å ta utgangspunkt i hva som er det kritiske vannføringsnivå for eventuelle skadevirkninger. Dette kritiske nivået vil naturlig avhenge av det enkelte vassdrags egenart og brukerinteresser og det vil variere over året.

Dissensen i utvalget er som nevnt bare knyttet til kraftutbyggingstiltak. Slike tiltak vil i praksis alltid være konsesjonspliktige og dermed falle innunder flertallets forslag til annet ledd i utk § 10. Under en konsesjonsbehandling vil det skje en grundig vurdering av et inngreps virkninger gjennom konsekvensutredninger og høringsprosesser. Det vil videre bli foretatt grundige avveininger både når det gjelder spørsmålet om tillatelse skal gis, og i vurderingen av hvilke vilkår som i så tilfelle skal fastsettes. Etter departementets syn bør lovteksten støtte opp om at det for alle konsesjonspliktige tiltak blir foretatt en slik grundig individuell vurdering også av hvilken restvannføring som er nødvendig. Når det først skjer en såvidt grundig vurdering ved fastsetting av andre konsesjonsvilkår, vil det også være naturlig at et såvidt sentralt vilkår som fastsetting av minstevannføring skjer på denne måten. Etter departementets syn har argumentet om unødvendig ressursbruk i denne sammenheng liten vekt. Departementet vil videre avvise argumentet om at en konkret vurdering blir et problem i forhold til konsesjonsfrie tiltak. I denne omgang er det bare regelen om fastsetting av minstevannføringskrav for konsesjonspliktige tiltak det dreier seg om. Departementet foreslår på denne bakgrunn å endre bestemmelsens annet ledd slik at den legger opp til en konkret vurdering.

I en slik konkret vurdering skal alle relevante hensyn telle med, dvs hensynet til virkninger i vassdraget og til alle berørte brukerinteresser. For å synliggjøre enkelte viktige hensyn og påpeke at disse skal ha en særlig vekt, vil departementet gå inn for å opprettholde bokstav a-d i bestemmelsens annet ledd. Alle disse hensynene tar utgangspunkt i virkningene i vassdraget. I og med at det er vassdraget det gjøres inngrep i, er det en naturlig konsekvens at det er virkningene for vassdraget som fremheves. Disse hensynene skal også kunne begrunne lave eller ingen slippingskrav. Departementet understreker at oppregningen ikke er ment å være uttømmende, og foreslår at det i siste punktum før oppregningen tas inn et tillegg:

«Ved avgjørelsen skal det «blant annet» legges vekt på å sikre:»

Dette er også i samsvar med Miljøverndepartementets uttalelse. Med dette gjøres klart at f eks kulturminner, vannforsyning og andre brukerinteressers behov også må vurderes under en konsesjonsbehandling.

Selv om det skal foretas en konkret vurdering under konsesjonsbehandlingen, er det ikke sagt at tiltakshaver normalt vil få gunstigere vilkår enn det som fremgår av første ledd om at minst den alminnelige lavvannføring skal være tilbake. Tvert imot kan virkningene i vassdraget være så store at kravene i enkelte tilfelle settes høyere. Det vil kun være i de tilfeller hvor skadevirkningene i vassdraget er av liten betydning sammenlignet med fordelene av tiltaket, at det kan være aktuelt med lavere krav, eventuelt fritak for krav om minstevannføring.

Den formuleringen departementet nå foreslår, gjør det klart at vassdragsmyndigheten også kan unnlate å fastsette slike krav der fordelene ved dette oppveier ulempene. Eksempler på dette kan være bekkeinntak eller bortledning av vannet over relativt korte strekninger ved kraftutbygging. Departementet foreslår derfor at utvalgets annet punktum om at kravene ikke bør settes lavere enn at minst den alminnelige lavvannføring skal være tilbake, går ut av lovteksten.

Når det gjelder konsesjonsfrie tiltak i første ledd, vil vassdragsmyndigheten ikke kunne komme inn med noen konkret vurdering av hvilken restvannføring som skal kunne tillates. Av den grunn ser departementet det her som helt nødvendig å ha presise og etterprøvbare regler om krav til minstevannføring. Selv om man kan si at det ideelt sett bør være virkningene i vassdraget som også her skal være avgjørende, kan det ikke overlates til den enkelte tiltakshaver å vurdere hvilken restvannføring som er tilstrekkelig for å oppfylle lovens krav. Selv om begrepet «alminnelig lavvannføring» har en svakhet ved at det ikke gir rom for en differensiering over året, er kriteriet hensiktsmessig fordi det representerer en størrelse som normalt vil sikre et minimumskrav for opprettholdelse av liv i vassdraget og fordi det kan beregnes teoretisk der det ikke finnes måledata. Departementet går derfor inn for å opprettholde kravet i første ledd. Departementet er enig med Miljøverndepartementet i at begrepet bør defineres. Lovteknisk er det mest hensiktsmessig å ta definisjonen inn i merknadene til bestemmelsen.

I realiteten vil bestemmelsens første ledd være med på å angi konsesjonspliktens grense. En tiltakshavers eneste mulighet til å kunne belaste vannføringen ut over alminnelig lavvannføring vil være gjennom å få tiltaket konsesjonsbehandlet. Ønsker en tiltakshaver å belaste vannføringen utover alminnelig lavvannføring, vil det være en formodning om at tiltaket er til slik skade eller ulempe for allmenne interesser at det faller inn under konsesjonsplikten i § 8. Uansett må det etter departementets syn ligge en plikt for konsesjonsmyndigheten til å behandle disse sakene, selv om det kan tenkes at et slikt tiltak ikke er til slik skade eller ulempe at konsesjonsplikten er utløst. Dersom vassdragsmyndigheten kunne nekte å prøve saken etter annet ledd, ville tiltakshaveren bli stillet dårligere enn en tiltakshaver som planlegger mer alvorlige inngrep og som for prøvet minstevannføringsspørsmålet under en konsesjonsbehandling.

Et annet tolkningsspørsmål som aktualiseres er om tiltak som holder seg innenfor kravet i første ledd alltid vil være konsesjonsfritt dersom det ikke påvirker allmenne interesser i vassdraget på annen måte enn gjennom reduksjon i vannføringen. Lovgrunnlaget må etter departementets skjønn tolkes dithen at en belastning av vannføringen kan tenkes å være til slik skade at konsesjonsplikten utløses selv om kravet i § 10 første ledd overholdes. Som nevnt er det kritiske nivået i det enkelte vassdrag som bør være avgjørende, og i noen tilfelle, f eks i vernede vassdrag, vil denne grensen kunne ligge høyere enn alminnelig lavvannføring.

Landbruksdepartementet mener grensen i første ledd vil skape et problem for jordvanningstiltak og vil at hensynet til denne aktiviteten skal komme direkte til uttrykk i lovteksten. Olje- og energidepartementet peker på at et permanent jordvanningsanlegg som stadig belaster vannføringen utover alminnelig lavvannføring bør undergis full konsesjonsbehandling. Tiltaket er da over i annet ledd hvor det skal skje en konkret vurdering. I de tilfellene hvor et jordvanningsanlegg normalt holder seg innenfor grensen i første ledd, men bare i enkeltstående tilfeller antas å kunne medføre uttak utover alminnelig lavvannføring, vil det være mindre aktuelt med konsesjonsbehandling etter annet ledd. På samme måte kan det i enkelte tilfeller være rimelig å tillate et større uttak enn det som framgår av vilkårene i en konsesjon, dersom dette er et rent unntakstilfelle og vil ha kort varighet. Av hensyn til behovet for en rask avgjørelse i knapphetssituasjoner, foreslår departementet at det tas inn i tredje ledd at vassdragsmyndigheten kan fravike kravene som framgår av første eller annet ledd over en kortere periode dersom det ikke får miljømessige konsekvenser. Også denne bestemmelsen må være generell i den forstand at den gjelder for alle typer vannuttak. Foruten jordvanning kan denne bestemmelsen være aktuell i forhold til uttak til drikkevann.

Olje- og energidepartementet slutter seg til Økokrims synspunkt om at bestemmelsen om unntak ved nødrettstilfelle er overflødig og bør utgå.

En endring i hovedbestemmelsen slik som foreslått vil kunne innebære en lovteknisk forenkling i forhold til bestemmelsene om tilbakevirkning. Bestemmelsens anvendelse på eksisterende tiltak tas opp i tilknytning til (ny) § 66 som behandles i kapittel 22. Det vil i den sammenheng også gjøres rede for forholdet mellom gamle rettigheter for uttak av vann og minstevannføringskrav for nye tiltak.

8.7 Bevaring av kantvegetasjon

8.7.1 Innledning

Kantvegetasjon langs vassdrag har stor betydning for natur og miljø. Vegetasjonen langs vassdrag har blitt fjernet mange steder av ulike årsaker. Veibygging langs vassdrag, vannkraftutbygging, flomkontrolltiltak, forbygninger og landbruksvirksomhet er tiltak som har medført fjerning.

Kantvegetasjonen langs vassdrag har en rekke viktige funksjoner. Blant annet er vegetasjonen langs vassdrag viktig for plante- og dyreliv og er verdifulle landskapselementer. Kantvegetasjonen motvirker utrasing på elvebredden og har en naturlig flomdempende effekt, noe som også bidrar til å redusere forurensningen i vassdraget. Vegetasjonssonen motvirker også forurensning av vassdraget fra jorder og åpen mark fordi næringssalter og erodert materiale filtreres gjennom sonen. Kantvegetasjonen har for øvrig også en landskapsestetisk verdi og kan være en forutsetning for allmennhetens tilgang til vassdraget.

8.7.2 Gjeldende rett

Vassdragslovgivningen har ingen bestemmelser som direkte tar sikte på vern av kantsoner. Plan- og bygningslovens regler kan i en viss utstrekning anvendes for enkelte tiltak og bestemte reguleringsformål.

Når det gjelder vassdrag i landbruksområder, er det i jordloven § 11 hjemmel for å fastsette forskrifter om miljøforsvarlig drift, herunder bestemmelser om bevaring av kantvegetasjon langs vassdrag. Nydyrkingsforskriften av 2. mai 1997 § 6, med hjemmel i jordloven § 11 annet ledd, har regler om bevaring av kantvegetasjon. Uten godkjent plan av kommunen kan jordeier ikke iverksette nydyrking. Forskriften innebærer at kommunen ikke kan godkjenne nydyrking som ikke opprettholder seks meter med kantvegetasjon langs vassdrag med årssikker vannføring, og to meter langs vassdrag uten årssikker vannføring. Disse sonene er et minstekrav, og det kan pålegges et bredere vegetasjonsbelte dersom dette er nødvendig for å unngå skade på natur- og kulturlandskap. For øvrig bruker landbruksmyndighetene også andre virkemidler enn de juridiske for å opprettholde kantvegetasjonen. Et økonomisk virkemiddel som anvendes er at jordeier mister deler av sitt arealtilskudd dersom han fjerner kantvegetasjon. I henhold til forskrift om investeringsstøtte til miljøtiltak av 22. mai 1998, kan det gis tilskudd til etablering av vegetasjonssoner for å fange opp bl a jord og næringsstoffer og redusere skadelig virkning av erosjon og arealavrenning, i skråninger, langs bekker, sjøer o l. I tillegg er det på jordbrukssiden utgitt veiledningsmateriale om bevaring av kantvegetasjon.

I skogbruksloven §§ 17a, 17b og 56 er det også hjemmel for å fastsette forskrifter som omhandler kantvegetasjon.

8.7.3 Vassdragslovutvalgets syn

Med utgangspunkt i kantsonenes mange viktige funksjoner mener Vassdragslovutvalget det er ønskelig å gi disse et spesielt vern i den nye vannressursloven. Muligheten for å verne kantsonene i medhold av reguleringsplaner er etter utvalgets mening ikke tilstrekkelig til å hindre en fortsatt fjerning av slike soner. Utvalget har derfor foreslått en generell bestemmelse om bevaring av kantvegetasjon i en viss avstand fra vassdraget i utk § 11. Nydyrking, snauhogst og som hovedregel bebyggelse vil ikke være tillatt i sonen. Bestemmelsen innebærer ingen plikt til å reetablere kantvegetasjon.

Utvalget har ikke foreslått noen fast bredde på beltet, men bestemmelsen fastslår prinsippet om bevaring av kantvegetasjonen, kombinert med en hjemmel for konkret fastsetting av bredden på vegetasjonssonen når det er behov for det. Som retningslinje for vegetasjonsbeltets bredde, uttaler utvalget i merknadene til bestemmelsen at beltet skal motvirke avrenning og gi levested (skjul, oppholdssted mv) for arter av planter og dyr som har naturlig tilhold ved eller i vassdraget.

8.7.4 Høringsinstansenes syn

Ingen av de høringsinstansene som har uttalt seg om bestemmelsen er uenig i at det er viktig å ta hensyn til kantvegetasjonen langs vassdrag. Det er imidlertid ulike synspunkter på om vannressursloven bør ha regler som skal regulere dette.

Miljøverndepartementet, Vegdirektoratet, SFT, Direktoratet for Naturforvaltning, Fylkesmennene i fellesuttalelse, Norges Jeger- og Fiskerforbund, Friluftsrådenes landsforening, Norges Naturvernforbund, Den Norske Turistforening, Norges Landbrukshøgskole, NIVA, Norges Bondelag og syv fylkeslandbrukskontorerer positive til en bestemmelse i vannressursloven som sikrer vegetasjonsbeltet langs vassdrag. Begrunnelsene bygger på at bevaring av kantvegetasjonen har positive virkninger både når det gjelder å holde tilbake forurensning, for å opprettholde det biologiske mangfoldet og for å gjøre vassdragene mindre erosjonsutsatte. Fra Miljøverndepartementets uttalelse refereres:

«Fra et naturfaglig synspunkt er dette en av de aller viktigste nyskapninger i loven, og bestemmelsen vil ha avgjørende betydning for sikring av det biologiske mangfold og en bærekraftig vassdragsforvaltning. Opprettholdelse av et naturlig kantvegetasjonsbelte langs vassdragene vil foruten å ha estetiske fordeler, bl.a. hindre avrenning til vassdraget, gi nødvendige skyggeforhold for fisken, og gjennom nedfall av løv, tilføre organisk materiale som er nødvendig for viktige økologiske prosesser i vassdraget. Bestemmelsen er derfor viktig både i landbruksområder og i mer tettbygde områder.»

Fylkesmennenemener at det ut fra skogbrukshensyn ikke vil være store problemer ved innføring av den nye paragrafen. Fastsettelse av grensen for vegetasjonsbelte ved offentlige vedtak bør i de fleste tilfelle være unødvendig på grunn av de retningslinjene som i medhold av skogbruksloven finnes om kantsoner og natur- og miljøhensyn ved hogst.

Norges Bondelaguttaler at bestemmelsen vil være et naturlig ledd i grunneierens opprettholdelse og skjøtsel av kulturlandskapet i henhold til gjeldende retningslinjer fra landbruksmyndigheten.

Troms fylkeskommune v/fylkeslandbruksstyretgir sin tilslutning til utk § 11 under forutsetning av at dagens hogstformer, jf veiledningsheftet Flersidig skogbruk, kan opprettholdes i kantsonen.

Landbruksdepartementetforeslår at bestemmelsen tas ut av loven. Dette begrunnes på følgende måte:

«Landbruksdepartementet vil peke på at kravet til en kantsone primært vil ha praktisk betydning for landbruksarealer. De kantsonene som ikke er knyttet til landbruksareal vil i hovedsak være regulert gjennom reguleringsplan. Med de formuleringer som er valgt i utk. § 11 vil kravet på grunn av antallet vassdrag i Norge knyttes til betydelige areal, sett på landsbasis.

Landbruksdepartementet slutter seg til Vassdragslovutvalgets vurdering av at det er ønskelig å ta spesielle hensyn i kantsoner mot vann og vassdrag. Dette er det bred enighet om innen landbruksforvaltningen, og rådgivningsarbeid og tilskuddsordninger er tilpasset slik at kantsoner bevares og skjøtselen av sonene skjer på en miljøforsvarlig måte. Det finnes veiledningsmateriale som særskilt tar opp skogskjøtsel av slike soner. I tillegg vil grunneieren miste betydelige tilskudd dersom eksisterende randsoner fjernes.

Etter Landbruksdepartementets syn fører disse ordningene, sammen med forskriftshjemmelen i skogbruksloven § 17a, til en smidig og effektiv måte å bevare kantsonene; til vern om vassdraget og som en ressurs for samfunnet. Ny jordlov § 11 første ledd kommer som et supplement til de eksisterende reglene innen dette feltet.

Slik Landbruksdepartementet vurderer spørsmålet om bevaring og skjøtsel av kantsoner, gir landbrukslovgivningen et godt grunnlag for å ta vare på de hensyn som begrunner utk. § 11. Av næringsmessige årsaker ser en det derfor ikke som ønskelig at det innføres en egen regel om slike soner i medhold av vannressursloven. En viser i denne sammenhengen også til at bestemmelsen går ut over lovens ordinære virkefelt, idet den dekker tiltak utenfor vassdraget.»

NORSKOG har følgende bemerkninger til lovforslaget:

«Bevaring av kantvegetasjon langs vassdrag er idag offentlig skogpolitikk fastsatt med hjemmel i Skogbrukslovens §§ 1 og 16. I spesielle tilfeller hvor særskilte kantsoner er ønskelig, kan Plan- og bygningslovens bestemmelser om regulering til spesialområder benyttes. Dette er anbefalt for slike tilfeller i rikspolitiske retningslinjer for vernede vassdrag. Vi ser ingen grunn til at Vannressursloven skal ha egne formuleringer om kantsoner som fraviker fra landbruks- og naturvernlovgivningen.

§ 11 bør derfor omskrives slik at den blir mer i tråd med annet lovverk.»

Jordforskmener at en lovregel som i utgangspunktet beskytter all eksisterende kantvegetasjon vil sette unødige hindringer i veien for nødvendig skjøtsel i landbruket. Følgende endring foreslås i bestemmelsen:

«Bestemmelsen gjelder naturlige vassdrag og vassdrag hvor spesielle hensyn gjør kantvegetasjon påkrevet. Forvaltningen av landbrukets kulturlandskap må foregå i samarbeid med landbruksmyndighetene.»

Flere av de instansene som er positive til en bestemmelse om kantvegetasjon, har bemerkninger til utformingen av bestemmelsen i utk § 11 første ledd. Mange av uttalelsene omhandler størrelsen på kantvegetasjonsbeltet. Fylkesmennenehar i sin fellesuttalelse en bemerkning til uttrykket «begrenset»:

«Begrepet begrenset er lite konkret. Kantvegetasjonen må være av en størrelse som innebærer en økologisk funksjonsdyktighet for mangfoldet både i det terrestriske og det akvatiske miljøet. Vegetasjonsbeltet må også være av en slik karakter og omfang at det får en markert landskapsmessig betydning og positiv effekt på avrenning fra landbruksarealer.»

Fylkesmannen i Østfoldmener det er behov for en nærmere avklaring på nødvendig bredde på vegetasjonsbeltene for at intensjonen skal oppfylles hva angår redusert avrenning og levesteder for planter og dyr og etterlyser en utdyping av intensjonene i kommentardelen.

Friluftsrådenes landsforening mener at ordet begrenset bør sløyfes da det kan gi negative signaler med hensyn til bredden på vegetasjonsbeltet.

Fylkesmannen i Vestfoldmener at bestemmelsen bør fastsette en minimumsbredde for vegetasjonsbeltet langs vassdrag. Fylkesmannen i Hedmarkvil ha en minimumsbredde som skal overholdes hvis kommunen ikke fastsetter en annen bredde.

Fylkesmennenemener at det er dårlig samsvar mellom definisjonen på begrepet vassdrag i utk § 2 og utk § 11 fordi utk § 11 faktisk vil kunne gjelde bredden utover høyeste vanlig flomvannstand.

Når det gjelder hvilke vassdrag som skal omfattes av bestemmelsen er det også ulike oppfatninger. Direktoratet for Naturforvaltningmener det er behov for en generell bestemmelse om kantvegetasjon som ikke begrenses til å bare gjelde vassdrag med årssikker vannføring. Direktoratet foreslår at «med årssikker vannføring»strykes i utk § 11 første ledd første punktum slik at bestemmelsen får anvendelse på vassdrag etter definisjonen i utk § 2. Den Norske Turistforening er av samme oppfatning. Fylkesmennene i Østfold og Vestfolduttaler at bestemmelsen også bør gjelde for vassdrag som har mistet sin naturlige årssikre vannføring pga menneskelige inngrep. Fra uttalelsen til fylkesmannen i Østfoldsiteres:

«Som følge av omfattende grøfting/senking av våtmarksarealer, fuktområder o.l., drenering av dyrket mark m.v. er minstevannføringen i mange av våre bekker i kulturlandskapet betydelig redusert. Mange av disse bekkene vil derfor i dag falle utenfor bestemmelsene i § 11. Likefullt betyr kantvegetasjonen her ofte mer som levesteder (skjul, beiteområde m.v.) for arter som har naturlig tilhold ved eller i vassdrag enn i mindre kulturpåvirkede områder.»

Institutt forjord- og vannfag v/Norges Landbrukshøgskole er usikker på om bestemmelsen omfatter innsjøer, og mener at det for å hindre erosjon kan være nødvendig med kantvegetasjon rundt innsjøer.

Norges Skogeierforbund mener at bestemmelsen bare bør gjelde langs større vassdrag og at små bekker må unntas selv om de har årssikker vannføring. NORSKOGer av samme oppfatning dersom deres primære standpunkt ikke tas til følge.

Fylkesmannen i Finnmarkmener det bør vurderes å innføre en bestemmelse om plikt til å reetablere kantvegetasjon og mener at en slik plikt kan knyttes til utk § 71 om eldre tiltak. Institutt for jord- og vannfag v/Norges Landbrukshøgskole, fylkesmannen i Vest-Agderog NIVAmener også det kan være nyttig med etablering av kantvegetasjon i enkelte vassdrag som ikke har det i dag.

Miljøverndepartementet støtter forslaget om at kommunen er den myndigheten som skal fastsette bredden på kantvegetasjonssonen. Blant annet hensynet til vassdragsmyndighetens arbeidsbelastning taler for at myndigheten til å fastsette beltet tillegges kommunen. Departementet påpeker at avveininger mellom bruk og vern av arealer etter plan- og bygningsloven i utgangspunktet skal foretas gjennom behandling av rettslig bindende planer. Det uttales videre:

«En slik sone vil imidlertid også kunne fastsettes i kommuneplanens arealdel og ikke bare i reguleringsplan og ved enkeltvedtak. Fastsettelse av bredden på beltet i plansammenheng, vil sikre en grundig saksbehandling der alle berørte vil få anledning til å komme med synspunkter. Etter vår mening bør bestemmelsen derfor omformuleres noe, slik at fastsettelsen av bredden fortrinnsvis skjer gjennom bindende plan etter plan- og bygningsloven. Det kan selvsagt tenkes tilfeller hvor fastsettelsen av bredden haster for de det angår og dessuten har liten betydning for utnyttelsen av området generelt, og hvor kommunen derfor bør fastsette bredden på beltet ved enkeltvedtak. Også hvis kommunen av praktiske grunner velger å legge vassdraget/kantsonen inn i arealbrukskategorien landbruks-, natur- og friluftsområde (LNF) i kommuneplanens arealdel, vil kommunen måtte fastsette bredden på kantvegetasjonssonen ved enkeltvedtak. I alle tilfeller vil det være hensiktsmessig å illustrere kantvegetasjonssonen på kommuneplankartet.»

Miljøverndepartementetforeslår på denne bakgrunn følgende endring i annet ledd annet punktum:

«Bredden skal fortrinnsvis fastsettes i rettslig bindende planer etter plan- og bygningsloven, men kan hvor det ikke er hensiktsmessig, fastsettes ved enkeltvedtak»

Fylkesmannen i Vest-Agdermener at bredden på beltet bør fastsettes i forbindelse med rullering av kommunale planer.

NIVAmener at forholdet mellom sektorlovens regler og plan- og bygningsloven må avklares. Det uttales at det ikke synes klart om man har rett til å fjerne kantvegetasjonen i områder hvor man ved gjennomføring av bebyggelses- eller reguleringsplaner har satt til side det generelle byggeforbudet i 100-metersbeltet langs vassdrag.

Østfold fylkeslandbruksstyremener at beltet bør fastsettes av samme organ som kan gi fritak for pålegget om kantsone. NORSKOGer skeptisk til at kommunene skal fastsette vegetasjonsbeltet og mener kommunen ikke er egnet til dette. Det uttrykkes engstelse for at en rekke andre begrunnelser enn rent faglige vil ligge til grunn for slike vedtak i kommunene.

Direktoratet for Naturforvaltningpåpeker at for å unngå usikkerhet bør det presiseres at kravet til kantvegetasjon er bindende og ikke bare retningsgivende når kommunen skal fastsette bredden.

Når det gjelder hvem som skal kunne kreve at kommunen skal fastsette bredden på vegetasjonsbeltet, ber Miljøverndepartementetom at det blir vurdert om ikke også berørte fagmyndigheter som f eks vassdragsmyndigheten og fylkesmannen bør omfattes og foreslår følgende endring i annet ledd første punktum:

«Grunneieren, tiltakshavere, berørt fagmyndighet og foreninger med rettslig interesse i det, kan kreve at kommunen fastsetter bredden på beltet.»

Fylkesmannen i Rogalandmener også at vassdragsmyndigheten bør kunne kreve at kommunen skal fastsette bredden på vegetasjonsbeltet.

Oppland fylkeslandbruksstyre mener kretsen av de som kan kreve fastsatt kantvegetasjonsbelte er for stor. Norges Skogeierforbundmener at foreninger med rettslig interesse ikke bør kunne kreve fastsatt et vegetasjonsbelte.

Miljøverndepartementeter enig med utvalget i at fritak fra kravet om kantvegetasjon bare bør innvilges helt unntaksvis men foreslår at en fravikelse av kravet i første ledd blir vurdert i sammenheng med at bredden på beltet fastsettes etter annet ledd, dvs normalt i plansammenheng. I følge Miljøverndepartementet må kommunen hvis den «ønsker å fremme en plan uten at kravet til kantvegetasjon overholdes da ha plikt til å legge planen fram for vassdragsmyndigheten som enten samtykker i fravikelsen av kravet, eller fremmer innsigelse mot planen.»

For å få klarere frem at spørsmålet om fritak oftest vil komme opp som ledd i behandlingen etter annet ledd, og inngå i den samme prosessen foreslår Miljøverndepartementet følgende endring i siste ledd:

«I sammenheng med behandling etter annet ledd kan vassdragsmyndigheten i særlige tilfelle frita for kravet i første ledd.»

Norges Jeger- og Fiskerforbunduttaler at det bør føres en streng praksis med hensyn til å dispensere fra kravet om kantvegetasjon.

Vegdirektoratetunderstreker at det er viktig at det opprettholdes en mulighet for fritak slik som foreslått i utk § 11 siste ledd. Dette begrunnes med at det kan oppstå tilfeller der hensynet til andre interesser veier tyngre enn hensynet til vegetasjonsbeltet.

Når det gjelder hvilket organ som skal tillegges myndighet til å gi fritak etter siste ledd, mener Direktoratet for Naturforvaltningat fylkesmannen er rette instans. Dette begrunnes med at fylkesmannen er klageinstans på kommunale vedtak etter utk § 11 annet ledd og har miljøfaglig kompetanse. Fylkesmennenemener også at de bør være vassdragsmyndighet i denne sammenheng.

Fylkesmannen i Oslo og Akershusmener det må være anledning til å gi utfyllende bestemmelser om opprettholdelse av kantvegetasjon i form av forskrifter. Norges Landbrukshøgskole ser det som viktig at man får utfyllende og entydige bestemmelser om hvilke forhold som skal vektlegges ved fastsettelse av vegetasjonsbelter slik at man får enhetlig behandling over hele landet.

8.7.5 Departementets vurdering

Av høringsinstansene er det kun Landbruksdepartementet og NORSKOG som ikke ønsker en videreføring av utvalgets forslag til regler om kantvegetasjon langs vassdrag i vannressursloven. Landbruksdepartementet er enig i at det er ønskelig å ta spesielle hensyn i kantsoner langs vassdrag, men mener at landbrukslovgivningen sammen med økonomiske virkemidler og rådgivning, gir tilstrekkelig grunnlag for å ivareta hensynene bak kantvegetasjon i landbruksområder. Andre områder vil etter Landbruksdepartementets mening stort sett være regulert gjennom plan- og bygningsloven.

Olje- og energidepartementet mener at den foreslåtte kantvegetasjonsbestemmelsen har en viktig selvstendig betydning fordi bestemmelsen pålegger grunneier en direkte plikt til å opprettholde kantvegetasjonen. Regelen vil medføre at grunneieren er forpliktet uavhengig av enkeltvedtak eller planvedtak. Opprettholdelse av kantvegetasjon langs vassdrag blir følgelig ikke avhengig av de enkelte kommuners ressurser og faktiske handlinger.

Vannressursloven skal være en lov som ivaretar vassdragets funksjon uansett i hva slags type område vassdraget måtte ligge. I utgangspunktet er det derfor naturlig at bestemmelsen om kantvegetasjon gjelder for alle typer områder.

Når det gjelder landbruksområder, foreligger det egen spesiallovgivning og andre virkemidler som direkte tar sikte på å bevare kantvegetasjonen, se foran i kapittel 8.7.2. Dette medfører at man får et dobbelt sett av regler for fastsetting av kantvegetasjon, f eks i de områdene som omfattes av nydyrkningsforskriften i medhold av jordloven. Forholdet mellom vannressurslovens bestemmelse og landbrukslovgivningen må derfor avklares.

I stor utstrekning vil bestemmelsene om kantvegetasjon i medhold av landbrukslovgivningen ivareta de hensynene som ligger bak forslaget til kantvegetasjonssbestemmelse i vannressursloven. Det ligger imidlertid en vesentlig forskjell i at f eks nydyrkningsforskriften krever faste grenser, mens vannressurslovens bestemmelse er tilpasset de ulike forholdene i forskjellige vassdrag. Reglene med hjemmel i landbrukslovgivingen vil derfor kunne medføre krav om både bredere og smalere vegetasjonsbelte enn det vannressurslovens regler gir anvisning på. Departementet mener at grunneieren må oppfylle kravene i begge regelsettene, dvs at det i landbruksområder aldri vil være aktuelt å fastsette en smalere bredde enn det som fremgår av landbruksforskriftenes faste grenser. Sonen kan imidlertid bli bredere enn de faste grensene i disse områdene fordi dette følger av vannressurslovens bestemmelse.

I henhold til lovforslaget vil det i realiteten være opp til den enkelte grunneier å vurdere når kravet til bevaring av kantvegetasjon er oppfylt så lenge ingen krever at kommunen skal fastsette en viss bredde. Så lenge grunneieren i landbruksområder følger de regler som er fastsatt i medhold av landbrukslovgivningen, bør vedkommende kunne gå ut i fra at han også oppfyller de kravene som kantvegetasjonsbestemmelsen stiller. Dette må være hovedregelen med mindre det er helt åpenbart at kantvegetasjonen i tråd med landbrukslovgivningens krav ikke tilfredsstiller de formålene som ligger bak vannressurslovens bestemmelse om kantvegetasjon. Dersom kommunen har godkjent nydyrking, må grunneier kunne forutsette at kommunen har vurdert forholdet til kantvegetasjonsbestemmelsen i vannressursloven samtidig.

Når det skal fastsettes hvilke områder regelen om opprettholdelse av kantvegetasjon skal gjelde for, må det først avklares hvilke typer vannsamlinger som bør omfattes av regelen. Videre må det tas stilling til hvor kantsonen skal starte og hvor bred sonen skal være.

Utvalgets forslag innebærer at det bare er vassdrag med årssikker vannføring som omfattes av bestemmelsen. Departementet støtter en slik avgrensning og vil hverken gå inn for å utvide virkeområdet for bestemmelsen til å gjelde for vassdrag uten årssikker vannføring eller innskrenke den til å gjelde kun for store vassdrag slik enkelte høringsinstanser har foreslått. Selv om kantvegetasjon også kan ha en viktig betydning i vassdrag uten årssikker vannføring, mener departementet at man bør begrense bestemmelsen til vassdrag med årssikker vannføring fordi kantvegetasjon totalt sett har størst funksjon i disse områdene. Inn under begrepet vassdrag går også innsjøer, jf § 2 første ledd.

Det naturlige utgangspunkt for kantvegetasjonsbeltet vil være der hvor kantvegetasjonen naturlig starter langs vannspeilet. Bredden av vassdrag vil som regel ligge innenfor det området som er definert som vassdrag i § 2 første ledd, jf § 3 bokstav d. Bestemmelsen må altså ikke forstås slik at bredden starter der hvor 10-årsflommen slutter.

Mange av høringsuttalelsene dreier seg om størrelsen på kantvegetasjonssonen. Departementet er enig i at lovteksten i seg selv ikke gir noe klart svar på hvor bred kantsonen må være for å oppfylle lovens krav når det står at det skal opprettholdes «et begrenset naturlig vegetasjonsbelte som motvirker avrenning og gir levested for planter og for dyr». Departementet støtter imidlertid utvalgets forslag om å ikke fastsette noen konkret bredde på kantsonen. En slik løsning vil være uhensiktsmessig fordi behovet for vegetasjon kan variere fra sted til sted. Av samme grunn bør det heller ikke fastsettes noen minimumsbredde på kantsonen. Departementet ser det som en klar fordel at lovteksten åpner for et vidt rom av skjønn som fører til at man kan tilpasse kantvegetasjonen til de forholdene som gjelder på stedet. Utgangspunktet er at kantvegetasjonen skal opprettholdes i den utstrekning det anses formålstjenlig for å oppnå de formålene som ligger bak lovbestemmelsen, dvs sikre kantvegetasjonens funksjon som levested for dyr og planter og som sikring mot avrenning både med hensyn til forurensning og erosjon i vassdraget.

I følge lovforslaget skal kommunen fastsette bredden på beltet dersom dette kreves. Departementet er enig i at denne myndigheten gis til kommunen. Kommunen kan ikke fritt ut fra eget skjønn avgjøre bredden på vegetasjonssonen, men må fastsette bredden på beltet ut i fra kriteriene i første ledd. Under høringen har det kommet bemerkninger om at det bør gis utfyllende bestemmelser om hvilke forhold som skal vektlegges ved fastsettelse av kantvegetasjonsbeltet, og at det bør gis mulighet for å foreta utdypinger i forskrift. Olje- og energidepartementet vil ikke gå inn for å innføre en slik forskriftshjemmel. Store lokale variasjoner i vassdragsnaturen gjør det vanskelig å fastsette mer konkrete kriterier enn det som går fram av selve lovteksten. Departementet går ut i fra at kommunene stort sett vil klare å fastsette bredden på beltet ut i fra de kriteriene som står i selve lovteksten. Ulik praktisering i kommunene som ikke kan føres tilbake til lokale forhold, kan uansett motvirkes ved bruk av den alminnelige klageadgangen.

Når det gjelder forholdet til plan- og bygningsloven, er plansystemet et virkemiddel (vedtaksform) som i visse tilfelle kan brukes for å få fastsatt en konkret bredde på vegetasjonsbeltet. Fastsetting av kantvegetasjon etter plan- og bygningsloven må være i tråd med vannressurslovens bestemmelser. Dette betyr at en bebyggelsesplan eller reguleringsplan som har satt det generelle byggeforbudet i 100-meterssonen til side, ikke også medfører rett til å fjerne kantvegetasjon i slike områder. Det er kun vassdragsmyndigheten som helt kan frita for plikten til å opprettholde kantvegetasjon, jf bestemmelsens tredje ledd.

Olje- og energidepartementet støtter ikke Miljøverndepartementets forslag om at «bredden fortrinnsvis skal fastsettes i rettslig bindende planer etter plan- og bygningsloven». Så lenge kommunen foretar en forsvarlig saksbehandling må det være opp til kommunen selv å bestemme om de vil fastsette vegetasjonssonen i plan etter plan- og bygningsloven eller i et selvstendig vedtak. Kommunen kan velge den avgjørelsesformen de synes er mest hensiktsmessig, men det må kreves at det av hensyn til de som har satt fram kravet om fastsettelse av bredden på sonen, velges en løsning som gir fastsettelse innen rimelig tid.

Miljøverndepartementet har påpekt at en vegetasjonssone også vil kunne fastsettes i kommuneplanens arealdel og ikke bare i reguleringsplan. Departementet går derfor inn for å endre «reguleringsplan etter plan- og bygningsloven» i § 11 annet ledd til «rettslig bindende planer etter plan- og bygningsloven».

Miljøverndepartementet har foreslått en endring i utk § 11 annet ledd som går ut på at også berørte fagmyndigheter skal ha anledning til å kreve bredden på vegetasjonsbeltet fastsatt. Departementet støtter denne endringen og går inn for at Miljøverndepartementets forslag til endret lovtekst følges. Fagmyndigheter kan i sitt arbeid ofte komme bort i tilfeller hvor de ser et behovet for å få fastsatt en konkret bredde på vegetasjonssonen. Forslaget fra Norges Skogeierforbund om at foreninger med rettslig interesse ikke skal kunne kreve bredden fastsatt, støttes av departementet. Så lenge verken grunneier eller berørt fagmyndighet ønsker fastsettelse av bredden, bør kommunene stå fritt til å bestemme om det er behov for å fastsette en slik grense.

Det bør etter departementets syn være mulighet for fritak fra kravet om kantvegetasjon dersom særlige hensyn tilsier det. Myndigheten til å dispensere bør legges til vassdragsmyndigheten, slik at man står fritt etter § 64 til å gi myndighet til det organ som har best vassdragsfaglig kompetanse og ressurser til å behandle fritakssakene. Dersom kommunen under sin behandling finner ut at det er ønskelig med et unntak fra kantvegetasjonsbestemmelsen, må kommunen søke vassdragsmyndigheten om et slikt fritak. Dersom kommunen i plan har fastsatt et vegetasjonsbelte, kan kommunene ikke gi dispensasjon til å fjerne all vegetasjon etter plan- og bygningslovens regler om dispensasjon fra plan, før vassdragsmyndigheten har gitt fritak fra kantvegetasjonskravet i medhold av § 11 tredje ledd.

Når det gjelder Miljøverndepartementets forslag til endring i utk § 11 siste ledd om at man i sammenheng med behandling etter annet ledd kan frita for kravet i første ledd, anser Olje- og energidepartementet dette som en uheldig endring. Selv om man ikke tar inn denne endringen i lovteksten, er det klart at det kan søkes om fritak i sammenheng med behandling etter annet ledd. Den foreslåtte endringen vil imidlertid hindre en direkte søknad om dispensasjon i andre sammenhenger, og det er ikke ønskelig. Det bør ikke legges noen hindringer for at f eks en grunneier kan få vurdert en dispensasjonssøknad selv om han ikke har bedt kommunen om å fastsette noe belte. I en slik sak vil det være naturlig å innhente synspunkter fra kommunen.

Det er ikke aktuelt å innføre en generell bestemmelse om revegetering langs vassdrag. Fordelen med en slik regel vil sannsynligvis ikke oppveie de ulempene dette medfører for grunneiere og andre interessenter.

8.8 Eierrådigheten over vassdrag

8.8.1 Innledning

Vassdragslovutvalget gir i kapittel 11 i utredningen en grundig fremstilling av rettsutviklingen og gjeldende rett, og av hvilke prinsipper som gjelder i utenlandsk rett. Retten til å rå over vassdrag vil naturlig avhenge både av privatrettslige og offentligrettslige prinsipper. Hvordan defineres f eks eiendomsretten og hvilken råderett knytter seg til denne og til andre begrensede rettigheter i vassdrag? Råderetten kan være både positivt og negativt avgrenset gjennom restriksjoner på eierråderetten av hensyn til allmenne interesser eller gjennom positive bestemmelser om allmennhetens rådighet.

8.8.2 Gjeldende rett

Gjeldende rett bygger på prinsippet om grunneiers rett til vassdraget, jf utredningens kapittel 11.2. V § 1 slår fast prinsippet om at vassdraget tilhører eieren av den grunn det dekker. Vassdragslovutvalget viser til at det i enkelte tilfelle kan være uklart hvem som kan sies å være eieren, idet rettighetene ofte er knyttet til ulike bruksformer. Som eksempel nevnes at det kan være kunstig å diskutere om det er skogeieren eller innehaveren av en beiterett som kan sies å være eier av et vannfall.

Vassdragslovutvalget legger til grunn at vann som flytende substans i naturen ikke er undergitt privat eiendomsrett. Det er bare selve grunnen og rådigheten over vassdraget som hører til den faste eiendommen. Som utvalget understreker kan det være lite treffende å betegne råderetten over vassdrag som en eiendomsrett, og innholdet av den private eiendomsretten kan derfor være noe svakere når det gjelder vassdrag enn for grunnarealer. Selv om det hevdes at valg av terminologi ikke bør få reelle konsekvenser, vil begrepet eiendomsrett likevel kunne indikere et mindre rom for å utvide allemannsretten og et sterkere ekspropriasjonsrettslig vern.

Når det gjelder eierrådighetens omfang vil særlig større vassdrag på samme måte som luft og sjø bære preg av å være kollektive goder, i den forstand at flere aktører kan utnytte dem samtidig til ulike formål. Den enes utnytting kan påvirke andres bruk av vassdraget.

Både nabohensyn og mer allmenne hensyn har derfor ført til viktige begrensninger i grunneierens rådighet over vassdrag på sin eiendom.

Når det gjelder adgangen til selv å utøve rådighet, framgår det av V § 8 at grunneieren ikke må foreta fysiske endringer i vassdraget hvis det kan volde skade eller fare for andre private eller allmenne interesser. Dersom vassdraget i sin helhet ligger innenfor eiendommens grenser vil dette gi eieren større rådighet, selv om allmenne hensyn også her kan tenkes å begrense rådigheten. V § 10 gir grunneieren en absolutt rett til forbruk, stengning eller gjenfylling så lenge det ikke går ut over andres vannforsyning fra dam eller brønn.

Den mest omfattende begrensning av grunneierens rådighet ligger i dag i reglene om konsesjonsplikt etter V § 104 nr 2. Etter moderne rettsoppfatning er det grunnlovsmessig uproblematisk å innføre en altomfattende konsesjonsplikt som også rammer grunneieren.

Det er vanlig å hevde at reguleringsretten ligger hos staten, i det denne ikke trenger konsesjon og kan betinge seg økonomiske fordeler i form av avgifter og hjemfallsrett, jf vassdragsreguleringsloven av 1917.

Grunneieren må også i stor grad tåle andres bruk av vassdraget. Blant allemannsrettene kan nevnes retten til å bade og til å ta ut vann uten faste anlegg eller ledninger, samt ferdsels- og fløtingsretten. Vassdragsloven av 1940 har regler for å beskytte allemannsrettene mot grunneiers fysiske tiltak i vassdraget, jf V §§ 8 og 104 nr 1 og 2. Naboer kan også iverksette visse tiltak for å beskytte egne interesser, jf V §§ 9 og 118.

Som utvalget viser til i kapittel 11.2.2 i utredningen er grunneiers rettslige stilling mer uviss når det gjelder retten til å motsette seg visse tiltak i vassdraget. Det er sikker rett at grunneier kan nekte andre å utøve rådighet som berører bunnen. Det er mer usikkert hvis rådigheten bare berører vannmassene.

8.8.3 Vassdragslovutvalgets syn

Vassdragslovutvalget går i kapittel 11.3 i utredningen inn på spørsmålet om det prinsipielle utgangspunkt om grunneierens rådighet bør endres. Utvalget mener det er mye som taler for en betydelig grad av offentlig styring med disponeringen av vassdrag. Utvalget har derfor vært inne på spørsmålet om det vil være hensiktsmessig å legge om fra privat til offentlig eiendomsrett til vassdragene. Etter en rask gjennomgang av fordelene og ulempene ved en slik omlegging ser utvalget imidlertid ikke at det er tilstrekkelig grunnlag for noen slik radikal omlegging. Avgjørende i vurdering har vært at den nødvendige styring for å fremme en optimal disponering kan oppnås gjennom offentligrettslige regler som konsesjonslovgivning, planleggingslovgivning mv. Utvalget peker også på de kompliserte erstatningsspørsmål som ville kunne oppstå i henhold til Grunnloven § 105 i forbindelse med en slik omlegging.

Utvalget foreslår derfor en videreføring av gjeldende rett når det gjelder å opprettholde den private eierrådigheten i vassdrag. Vassdraget skal tilhøre eieren av den grunn det dekker. Dette kommer til uttrykk i utk § 12 første ledd. Hvem som er eier av bunnen vil følge av ny lov om eiendomsgrenser jf NOU 1988:16. Eierrådigheten kan også følge av særlige rettsforhold ved at rådigheten kan være skilt ut fra rådigheten over bunnen, jf nedenfor i kapittel 8.11, om fallrettigheter. Når et vassdrag helt eller delvis ligger i sameie, gjelder sameielovens regler for forholdet mellom grunneierne. Dette kommer også til uttrykk i utvalgets forslag.

Utvalget foreslår også å videreføre V § 59 nr 1 første ledd annet punktum om at grunneiere på hver side av et vassdrag har lik rett til å utnytte vannkraften. Bestemmelsen angir også grunneierens rett til å motsette seg at andre utøver rådighet over vassdraget hvis det ikke foreligger et særlig rettsgrunnlag for slik rådighetsutøving.

Bestemmelsen avgrenser grunneierens rett til selv å utøve rådighet over vassdraget ved å vise til generelle bestemmelser i utkastet og reglene om konsesjonsplikt og meldeplikt.

8.8.4 Høringsinstansenes syn

Få instanser har bemerkninger til denne bestemmelsen i utkastet. Uttalelser er kommet fra Justisdepartementet, EnFO, Advokatforeningen, og fylkesmennene i Østfold og Akershus.

Justisdepartementet, EnFOog Advokatforeningenstøtter utvalgets standpunkt og argumentasjon.

De to fylkesmennene mener at loven i større grad bør synliggjøre at eiendomsretten er underlagt vesentlige begrensninger. Fylkesmannen i Finnmarkmener man bør se nærmere på hvilke muligheter det er til å øke det offentliges styringsmuligheter vedrørende bruk og forvaltning av vassdrag.

8.8.5 Departementets vurdering

Departementet er enig med utvalget i at den nødvendige kontroll med utnyttelsen av vannressursene kan oppnås gjennom offentligrettslige krav til adferd og bestemmelser om konsesjonsplikt, slik lovforslaget legger opp til. Etter departementets syn vil det derfor ikke være hensiktsmessig med noen endring i det prinsipielle utgangspunkt om grunneierens rett til vassdraget.

Departementet støtter videre utvalget i deres forslag om å videreføre hovedregelen om at grunneiere på hver side av vassdraget skal ha lik rett til å utnytte vannkraften, og regelen om at grunneieren skal kunne motsette seg andres utøving av rådighet dersom det ikke finnes et særskilt rettsgrunnlag for slik rådighetsutøving.

Olje- og energidepartementet støtter videre forslaget om at bestemmelsene om eiendomsgrenser i vassdrag overføres til ny lov om eiendomsgrenser. Det materielle innholdet av disse reglene må drøftes i proposisjon om ny eiendomsgrenselov.

Vassdragslovutvalget foreslår i kapittel 20.5.6 at bestemmelser om innskrenkning av rådigheten i forbindelse med vannforsyning som er under planlegging flyttes til plan- og bygningsloven. Både Miljøverndepartementet, helsemyndighetene og Olje- og energidepartementet går imidlertid imot at dette reguleres i plan- og bygningsloven. Som det fremgår av departementets drøftelse av disse spørsmålene i kapittel 23.2.2, bør hjemmelen for å pålegge slike rådighetsinnskrenkninger legges til et myndighetsnivå utenfor kommunen. Departementet har derfor funnet det nødvendig å videreføre V § 18 annet ledd i vannressursloven, og foreslår at denne tas inn som en begrensning i bestemmelsen om grunneierens rådighet som et nytt fjerde ledd. Etter departementets mening innebærer imidlertid en båndleggingsperiode på ti år med adgang til forlengelse slik V § 18 annet ledd bestemmer, et for vidtgående inngrep når dette skal kunne pålegges uten erstatning. Departementet foreslår at båndleggingsperioden begrenses til fem år med adgang til forlengelse én gang med opp til fem nye år.

Olje- og energidepartementet vil ikke gå inn for å videreføre § 18 første ledd da denne synes overflødig ved siden av oreignl § 2 ny nr 47. Som det fremgår av merknadene til endringsforslagene i oreigningsloven, vil det være tale om rådighet over fremmed grunn også til fordel for private, noe som betinger at det tas inn en tilføyelse i forskriftene til oreignl § 3.

8.9 Særlig om rådigheten over det frie midtstykke i større innsjøer

Både rettspraksis og enkelte lovbestemmelser synes å indikere at det finnes et fritt midtstykke som ikke er underlagt privat eiendomsrett. Følgende rettslige problemstillinger reiser seg:

• finnes slike frie midtstykker,

• hvilke grenser er det eventuelt for et slikt midtstykke og

• hvilke regler gjelder for utnyttingen av det.

De to første spørsmålene er løst for de fleste aktuelle innsjøer gjennom konkrete rettsavgjørelser, men for øvrig er rettstilstanden uklar.

Sivillovbokutvalet foreslår i NOU 1988:16 at spørsmålene om fritt midtstykke blir lovregulert i en ny lov om eiendomsgrenser. Det foreslås en lovfesting av de kriterier som etter Sivillovbokutvalets syn på gjeldende rett blir lagt til grunn for vurderingen av om det foreligger noe fritt midtstykke og hvilke grenser som gjelder mellom midtstykke og de private grunneiere.

I forslag til ny lov om eiendomsgrenser § 20 foreslås det at spørsmålet om det foreligger noe fritt midtstykke «skal avgjerast etter omstenda, med særleg vekt på korleis utnyttinga har vore frå gammalt og kva folk allment har meint om eigedomsretten».

I Sivillovbokutvalets lovutkast § 21 er grensen mellom et slikt fritt midtstykke foreslått avgrenset slik at strandeierene eier «så langt ut som botnen rimeleg kan reknast for framhald av stranda». Det heter videre: «Strandeigarane skal eiga minst så langt ut som vatnet frå gammalt har vore under deira utnytting og er i deira eige etter allment rettssyn på staden.»

Sivillovbokutvalet foreslår at midtstykket skal betraktes som statsallmenning og angir regler for utnyttingen av dette.

Vassdragslovutvalget finner det hensiktsmessig at regler om forekomst og grenser for midtstykket tas inn i loven om eiendomsgrenser, men mener regler om utnyttingen av det frie midtstykke bør følge av vannressursloven, jf utk § 15.

Vassdragslovutvalget kan ikke se sterke argumenter for å gjøre midtstykke til statsallmenning. Det vises til at dette vil være naturlig dersom midtstykket ligger til statsallmenning, men ikke dersom midtstykket hører sammen med statens umatrikulerte grunn eller er omkranset av private eiendommer.

Vassdragslovutvalget foreslår en regel som slår fast at staten rår over det frie midtstykke. Utvalget peker på at dette vil hindre at private okkuperer midtstykket. Det vises videre til at private likevel kan ha rett til å bruke midtstykket dersom dette følger av særskilt lovgivning, eller av annet rettsgrunnlag, f eks avtale, hevd, alders tids bruk eller sedvanerett. Vassdragslovutvalget ser ikke noe praktisk behov av betydning for å gi strandeieren de rettigheter som ellers følger av §§ 16-19 i Sivillovbokutvalets utkast til eiendomsgrenselov.

Det er ikke kommet kommentarer til bestemmelsen i høringsrunden.

Departementet slutter seg til Vassdragslovutvalgets vurderinger når det gjelder forslag til regler om grenser for, og forvaltning av frie midtstykker i innsjøer.

Det er etter departementets syn fornuftig å lovfeste de prinsipper som har nedfelt seg i rettspraksis når det gjelder å fastslå om slikt midtstykke faktisk foreligger, og hvorledes grensene skal trekkes mot de private grunneiere. Disse reglene vil naturlig høre hjemme i den nye loven om eiendomsgrenser. Hovedprinsippene om rådigheten bør imidlertid etter departementets syn følge av vannressursloven, slik Vassdragslovutvalget har foreslått.

Departementet er videre enig med Vassdragslovutvalget i at reglene om statsallmenning ikke automatisk bør komme til anvendelse, bare når midtstykket faktisk ligger til statsallmenning. Det bør ellers slås fast at staten rår over midtstykket for å hindre privat okkupasjon. Disse reglene om rådigheten bør framgå av vannressursloven. Det bør også framgå av vannressursloven at private har den rett til bruk av midtstykket som framgår av lov eller annet rettsgrunnlag.

Bestemmelsen om rådigheten over midtstykket i innsjøer i utk § 15 blir ny § 17.

8.10 Begrensede rettigheter i vassdrag

Bruksretter i form av positive servitutter er svært praktisk i vassdragsforhold. Positive servitutter innebærer begrensede rettigheter til å rå over andres eiendom. Eksempler på dette kan være jakt- og fiskeretter, rett til vannuttak med fast ledning eller anlegg, fallretter, rett til uttak av grus, oppdemmingsrett etc. Bruksrettigheter reguleres av servituttloven 29. november 1968.

Om endrede forhold eller behov gir adgang til å endre bruksretten reguleres av servituttloven §§ 5-8 om omskiping og avskiping. Vassdragslovutvalget anser det unødvendig å opprettholde særlige bestemmelser i vannressursloven ved siden av de alminnelige reglene om omskiping i servituttloven. Hjemlene for flytting til tredjemanns grunn er ivaretatt ved den ordinære ekspropriasjonshjemmelen for vannforsyning og avløp i oreignl § 2 nr 47.

Departementet er enig i at det ikke tas inn særskilte bestemmelser om disse forhold i vannressursloven, og viser til utvalgets nærmere redegjørelse for disse spørsmålene i utredningens kapittel 11.5.

8.11 Særlig om fallretter

For å utnytte et vannfall for kraftproduksjon må tiltakshaveren ha rett til fallet. Vassdragslovutvalget har skissert fire ulike fremgangsmåter for å skaffe seg slik rett; ved kjøp av grunnen under fallet, ved overføring av eiendomsrett til fallet uten at grunnen følger med (oppdeling i vertikalplanet), ved etablering av total bruksrett til vannet eller ved en ren bruksrett (servitutt) til å utnytte fallet.

Alle de fire typetilfellene faller inn under konsesjonsplikten etter ikl § 1. Det bør nevnes i denne sammenheng at industrikonsesjonsloven kan stille ytterligere krav til erververen, f eks kan ikke private få konsesjon til å erverve bruksrett fra andre private.

Departementet er på samme måte som utvalget opptatt av å legge til rette for praktiske ordninger når det gjelder erverv av de nødvendige rettigheter. Særlig interessant i denne sammenheng er hvilke muligheter erververen har til å samle de ulike rettighetene han trenger slik at dette utgjør en rettslig enhet. Fordelen med dette viser seg særlig i tinglysningssammenheng. I den forbindelse har delingsloven av 23. juni 1978 nr 70 interesse. Utvalget mener delingsloven kan hemme en effektiv disponering av fallrettighetene, og går nærmere inn på problematikken i utredningens kapittel 11.6.2. Utvalget konkluderer som følger i kapittel 11.6.3 i utredningen:

«[ . . . ] Vi har særlig merket oss at loven er til hinder for å sammenføye fallrettigheter fra en rekke forskjellige grunneiendommer til en rettighet. Vi mener at en adgang til å utskille fallrettigheter fra de opprinnelige eiendommer og sammenføye dem til en enhet vil lette prosedyren ved overdragelse og pantsetting av fallrettigheter, og foreslår derfor en endring i delingsloven som gjør dette mulig.»

Vassdragslovutvalget foreslår på denne bakgrunn at det tas inn en endring i delingslovens § 4 a-1 som gjør det mulig etter delingsloven å skille en rett til vannfall fra en eiendom og sammenføye den med andre slike retter.

Det er kommet kommentarer til dette forslaget fra Kart- og geodataseksjonen i Miljøverndepartementet og i eget brev fra Statens kartverk.

Det heter i den avsluttende merknad fra Miljøverndepartementet:

«Av ovenfornevnte merknader fremgår at forslaget til ny paragraf i delingsloven, på det nåværende tidspunkt, ikke synes tilstrekkelig klarlagt/overveid med hensyn til innhold og form. Som nevnt innledningsvis vil det imidlertid være aktuelt å vurdere forslaget nærmere som ledd i revisjon av delingsloven [ . . . ].»

I brev fra gruppen som arbeider med forslag til ny delingslov (lov om eiendomsregistrering), går det fram at man ut fra de hovedkriterier det legges opp til å bygge registreringen på, finner det lite hensiktsmessig å ta inn en slik bestemmelse i delingsloven.

Etter departementets syn bør dette spørsmålet drøftes nærmere i forbindelse med arbeidet med utforming av ny delingslov.

8.12 Grunneiers særrettigheter ved vannuttak til spesielle formål

8.12.1 Innledning

Som det framgår av kapittel 8.8, går departementet i tråd med gjeldende rett inn for å videreføre det privatrettslige utgangspunkt om grunneiers råderett over vassdrag, jf departementets lovforslag § 13. Det som skal tas opp i det følgende, er om det som en konsekvens av denne råderetten og i lys av dagens samfunnsforhold, bør lovfestes spesielle regler for grunneiers vannuttak. De særreglene som vurderes nedenfor knytter seg til grunneiers konsesjonsplikt ved vannuttak og fordeling av vannressursene i vannknapphetssituasjoner.

Vannressursene benyttes til en rekke bruksformål. Synet på hvilke bruksformål som bør prioriteres endrer seg med tiden og samfunnets utvikling. Grunneierens vannuttak til husholdning og landbruk har tradisjonelt vært ansett som mer beskyttelsesverdig enn andre interesser og dermed hatt en prioritert rett til uttak. Både vassdrag og grunnvann har vært brukt til disse formålene - vassdrag i størst grad og grunnvann der hvor dette har vært lettere tilgjengelig. Det antas imidlertid at grunnvannsuttak vil få større betydning i årene fremover.

8.12.2 Gjeldende rett

Vassdragsloven § 14 nr 1 har regler om at grunneiers vannuttak til visse formål skal gå foran andre brukerinteresser i vassdraget. I følge bestemmelsen har en grunneier i et vassdrag rett til å utta det vannet som «trengs til husholdning, gårdsbruk, jordvatning og teknisk bruk». Uttaket skal dekke et alminnelig behov innenfor de prioriterte formålene. Grovt sett kan man si at det kun er behovet til alminnelige husholdninger og tradisjonelle jordbruksrelaterte formål som er prioritert. Vannuttak til andre næringsvirksomheter er ikke omfattet.

Det er bare det vannet som trengs på den eiendommen som omfatter vassdraget som er prioritert. Vannforsyning til bakenforliggende eiendommer er ikke omfattet av V § 14. Unntak fra denne regelen kan tenkes for jordvanningsanlegg som var etablert før vassdragslovens ikrafttredelse. Dette kommer av at jordvanning var prioritert i vassdragsloven av 1887, og vassdragsloven av 1940 griper ikke inn i tidligere vannledningsrettigheter, jf V § 16.

Vannet kan uttas gjennom fast vannledning, men dersom ledningen fører mer vann enn det er behov for på eiendommen, er det et vilkår at resten føres tilbake til vassdraget og at det ikke medfører skade på andre brukerinteresser at vannet er borte fra vassdraget på en kortere strekning.

Grunneieren kan ta ut vann til de prioriterte bruksformålene «selv om det volder skade at vannet tas bort fra vassdraget», jf V § 14 nr 1. Dette betyr at grunneierne kan ta ut vann uten hinder av den sanksjonsbetingende aktsomhetsregelen i V § 8. Selv om et prioritert uttak ikke medfører erstatningsplikt eller har andre sanksjonsfølger i forhold til private interesser, kan grunneiers vannuttak til prioriterte formål være konsesjonspliktig dersom uttaket rammes av konsesjonsbestemmelsen i V § 104 nr 2.

Etter gjeldende rett må det trolig antas at grunneierens rett etter V § 14 ikke blir innskrenket av de konsesjoner andre får i vassdraget, med mindre retten etter V § 14 blir ekspropriert.

Dersom det ikke er tilstrekkelig vann til vannuttak for de brukerinteressene som er nevnt i V § 14, er det regler i V § 15 nr 1 om hvilke av disse prioriterte bruksformålene som skal ha fortrinnsrett. Behovet til husholdninger skal tilfredsstilles først, deretter kommer gårdsbruk. Jordvanning og teknisk bruk er likestilt og har lavest prioritet. Når flere grunneiere trenger vann til samme formål skal de dele forholdsmessig likt etter behov.

Bestemmelser for å gjennomføre prioriteringen i V § 15 nr 1 kan i medhold av nr 2 (jf V § 130 nr 3) fastsettes ved lensmannsskjønn.

Minstevannføringen har etter gjeldende rett ikke noe vern i forhold til uttaksreglene. Dersom det i en eventuell vannuttakstillatelse for grunneieren stilles krav om minstevannføring, må imidlertid V §§ 14 og 15 omfatte bare det tillatte vannuttaket.

Når det gjelder grunnvannsuttak, gir V § 11 et sterkt vern til eksisterende vannforsyning. Bestemmelsen er en ren tidsprioritetsregel som verner alt eksisterende grunnvannsuttak mot nye uttak som kan skade de eksisterende uttakene. Tidsprioritetsregelen gjelder uten hensyn til hvilke bruksformål som tilgodeses ved det eksisterende eller det nye grunnvannsuttaket.

8.12.3 Vassdragslovutvalgets syn

Vassdragslovutvalget har foreslått regler om grunneierens rett til vannuttak i utk § 13.

Utvalget foreslår i første ledd at strandeieren uten konsesjon kan ta ut vann til husholdning og husdyr på eiendommen, forutsatt at de alminnelige krav til minstevannføring etter utk § 10 er oppfylt. Strandeieren må heller ikke sløse med vannuttak når dette kan skade andre interesser knyttet til vassdraget. Dette mener utvalget bør komme frem gjennom forvalteransvaret og aktsomhetsplikten etter utk § 5, som også vil avløse den spesifikke regel i V § 14 nr 1 tredje punktum om tilbakeføring av overflødig vann til vassdraget. Det uttales videre at skadevirkninger ved slike uttak nesten alltid vil ligge innenfor den tålegrensen som følger av utk § 54 første ledd, slik at det - som etter gjeldende rett - ikke vil oppstå noen erstatningsplikt overfor grunneiere nedstrøms.

Vannuttak til jordvanning unntas ikke fra det alminnelige konsesjonskravet i utk § 8. Dette begrunnes med at jordvanning kan komme opp i større mengder vann, og at det kan være nødvendig å sikre gode fellesløsninger med bl a bakenforliggende eiendommer.

Bakenforliggende eiendommer som ønsker å ta ut vann etter avtale med strandeieren omfattes også av den alminnelige konsesjonsregelen i utk § 8.

Utvalget vurderer videre hvilke regler som bør gjelde i knapphetssituasjoner som skyldes naturlige årsaker (f eks tørke og kulde). Det foreslås ikke en egen prioriteringsregel for alminnelig vannforsyning (drikke- og husholdningsvann) til allmennheten i slike ekstraordinære situasjoner. Utvalget mener at erfaringene med vassdragsloven ikke har avdekket noe behov for en uttrykkelig regel om dette. Det pekes også på at et slikt behov i en viss grad kan bli ivaretatt gjenom reglene i utk § 27 (omgjøring), utk § 45 (tiltak i alvorlige faresituasjoner) og gjennom nødrettsbetraktninger.

Når det gjelder grunneiernes uttak i knapphetssituasjoner, både ved redusert tilførsel og øket uttak, ønsker utvalget en videreføring av behovsprioritetsregler. Det anføres at det er lite rimelig at grunneiere oppstrøms skal kunne ta ut vann til sine behov på bekostning av grunneierne nedstrøms. Utvalget mener at vann til husholdningsbruk og husdyr står i en særstilling, og foreslår i utk § 13 annet ledd første punktum at disse formålene blir prioritert. Av disse to formålene skal husholdningsforsyning ha førsteprioritet. Innenfor hvert av de prioriterte formålene må det foretas en forholdsmessig avkortning etter behov.

Utvalget har delt seg i spørsmålet om andre formål enn husholdningsbruk og husdyrhold bør gis en særskilt prioritet.

Utvalgets flertallmener at jordvanning ikke bør være prioritert. Slik flertallet ser det, bør ikke uttak av vann til jordvanning stå i noen særstilling i forhold til vannuttak til annen næringsvirksomhet.

Mindretallet ønsker å gi jordvanning en prioritert stilling etter vann til husholdning og husdyr, men foran vannuttak til andre formål. Det vises til at retten til jordvanning er av grunnleggende betydning for lønnsomheten for mange jordbrukseiendommer. Vanningsretten har dermed stor betydning for muligheten for bosetting og virksomhet i distriktene. Når strandeier gis en slik prioritert stilling innebærer dette at tilgangen til vanningsvann for bakenforliggende eiendommer kan bli redusert. Etter mindretallets syn gir det likevel en større sikkerhet for lønnsomhet i jordbruket totalt sett at strandeieren også i en tørkesituasjon får dekket sitt vanningsbehov, enn at alle eiendommene som kunne tatt vann fra vassdraget får for lite. Mindretallet viser i denne sammenheng til de støtteordninger som finnes for å dekke opp avlingsskade.

I utk § 13 annet ledd annet punktum foreslår utvalget at vassdragsmyndigheten skal kunne treffe nærmere vedtak om fordeling og gjennomføring av vannuttak i knapphetssituasjoner. Prioriteringsrekkefølgen kan ikke fravikes i et slikt vedtak, men det kan fastsettes konkrete bestemmelser om fordelingen innenfor de enkelte formål og om begrensninger for å motvirke unødig forbruk. Dersom det er nok vann til å dekke behovene innenfor de prioriterte formålene, mens knapphetssituasjonen er knyttet til uprioriterte formål, foreslår utvalget at vassdragsmyndigheten skal kunne treffe vedtak om fordelingen mellom disse, også i forhold til bakenforliggende eiendommer og allmenne interesser.

Etter utvalgets oppfatning, bør det ikke være noe krav om konsesjonsbehandling når redusert tilsig fører til at uttak som normalt ikke medfører skadevirkninger volder skade på allmenne interesser. I stedet bør det skje en fordeling i henhold til utk § 13 annet ledd annet punktum. I forholdet mellom grunneiers uprioriterte uttak og bakenforliggende eiendommers rettigheter kan det eventuelt foretas en fordeling i medhold av servituttloven § 2 annet ledd.

Ved knapphetssituasjoner som følge av økt vannuttak til nye formål og tiltak, mener utvalget at vassdragsmyndigheten må avgjøre spørsmålet mellom uprioriterte uttak i medhold av konsesjonsordningen. Knapphetsproblemer som skyldes økede uttak til samme formål, uten at dette medfører så store skader og ulemper at det utløser konsesjonsplikt, bør løses ved at vassdragsmyndigheten bruker sin kompetanse etter utk § 13 annet ledd annet punktum, på samme måte som når knappheten skyldes redusert tilsig.

Utvalget mener at den prioriterte rett som grunneierne har etter utk § 13 annet ledd også bør gjelde i forhold til konsesjonshavere i vassdraget. Det foreslås at dette kommer til uttrykk i loven, jf utk § 25 annet ledd. Bare hvis det er fastsatt i konsesjonen at grunneierens rett skal vike, kan konsesjonshaveren råde over grunneierens andel. Men i slike tilfelle har grunneieren krav på erstatning for skade og ulempe fra konsesjonshaveren.

Videre foreslår utvalget at regelen i utk § 13 annet ledd gis tilsvarende anvendelse på grunnvannsuttak, jf utk § 49 tredje ledd.

8.12.4 Høringsinstansenes syn

Utvalget har delt seg i et flertall og et mindretall når det gjelder spørsmålet om fordeling av vann til prioriterte bruksformål i knapphetssituasjoner, jf utk § 13 annet ledd. Flere høringsinstanser deriblant Norges Bondelag, NIVAog muligens fylkesmennene i Rogaland og Vestfoldsynes å ha misforstått bestemmelsen ved å tro at dissensen knytter seg til første ledd slik at mindretallets forslag går ut på å frita jordvanning fra konsesjonsplikt.

Når det gjelder hvilke vannuttak som skal være konsesjonsfrie, uttrykker Fylkesmennenes fellesuttalelse, enkeltuttalelsene fra fylkesmennene i Østfold, Hordaland og Nord-Trøndelag sin støtte til utvalgets forslag til første ledd. Forslaget begrenser grunneiers frie uttaksrett av vann til det som er nødvendig for å dekke behovet til husholdning og husdyr. Vannuttak til jordvanning blir således konsesjonspliktig på vanlig måte. Det presumeres at dette syn også støttes av NIVA og fylkesmennene i Rogalandog Vestfold. Høringsinstansene begrunner sin støtte til utvalget med at en kraftig økning i uttak til jordvanning har medført tørrlegging eller sterkt redusert vannføring i mange mindre vannforekomster, og at slike tiltak derfor bør konsesjonsbehandles. NIVAuttaler følgende:

«Dagens praksis har medført at mange mindre vannforekomster (bekker) helt har blitt tømt for vann i kortere eller lengre perioder om sommeren. Foruten at dette har hatt store konsekvenser for nedstrøms oppsittere, er dette uholdbart med tanke på allmennhetens interesser og ikke minst det biologiske liv i bekken. At forurensninger oppkonsentreres sterkt bidrar også til at dagens praksis ikke kan videreføres.»

Fylkesmannen i Hordalanduttaler at sporadisk jordvanning i tørkeperioder kan forekomme i de fleste distrikter og at det kan virke noe tungvint dersom det skal innhentes tillatelse for hver gang det oppstår behov for vanning over kortere perioder. Det foreslås at det for å ivareta landbrukets interesser, bør være anledning til å innhente forhåndstillatelse til organiserte vannuttak til jordvanning i tørkeperioder etter oppsatt plan.

Norges Bondelag og Regionrådet for Nord-Gudbrandsdal har i sin uttalelse uttalt at jordvanning bør være konsesjonsfritt og går således imot utvalgets forslag på dette punkt.

Landbruksdepartementet har innhentet uttalelser fra fylkeslandbruksstyrene og gjengir spesielt en merknad fra Fylkeslandbruksstyret i Oslo og Akershus:

«Fylkeslandbruksstyret i Oslo og Akershus mener det ikke bør være forbud mot servituttstiftelse (her; rett til vann) fra eiendom som grenser til vassdrag til fordel for eiendom som ikke grenser til vassdraget med mindre dette forbudet fører til endring i vannforbruket. Det vises til at dette er en særlig praktisk problemstilling hvor rettighetshaver til vannet driver tilliggende eiendommer. Utk. til § 13 fører til at slike uttak krever konsesjon, noe som virker unødvendig og lite gjennomtenkt.»

Landbruksdepartementet har følgende bemerkning til landbruksstyrets bemerkninger:

«Utk. § 13 fører etter landbruksdepartementets syn ikke til at bakenforliggende eiendommer mister muligheter for avtale om vanning når det ikke er knapphet på vann, slik fylkeslandbruksstyret i Oslo og Akershus synes å forutsette. Landbruksdepartementet antar dette bør komme til uttrykk i særmerknadene til bestemmelsen.»

Når det gjelder dissensen i annet ledd om at jordvanning må tas med som et prioritert bruksformål i knapphetssituasjoner, har følgende instanser uttrykkelig støttet flertallet: Miljøverndepartementet, Norges Jeger og Fiskerforbund, Norges Naturvernforbund, EnFO og fylkesmannen i Hedmark og Vest-Agder. Miljøverndepartementetpåpeker at det økende uttaket av vann til jordvanning flere steder medfører fullstendig tørrlegging av vassdragene.

Landbruksdepartementet, Jordforsk, Norges Landbrukshøyskole, Norges Bondelag, NORSKOG og Norges Skogeierforbund har sluttet seg til mindretallets forslag.

Landbruksdepartementetmener at strandeiers rådighet i vannknapphetssituasjoner bør omfatte bruk av vann til jordvanning og uttaler følgende:

«Ni landbruksstyrer slutter seg til mindretallets forslag om at det fortsatt skal være en prioritert rett til å ta ut vann til jordvanning [. . .] hensett til den avgrensing av uttaket som kan skje som følge av utk. § 10, mener Landbruksdepartementet at miljøhensyn ikke gir grunn til å innskrenke grunneierens rett ytterligere. Knapphet på vann i utk. § 13-situasjoner har etter dette sin årsak i konkurransemessige forhold knyttet til vannet. [. . .] En viser til at retten til jordvanning er av grunnleggende betydning for lønnsomheten for mange jordbrukseiendommer. Vanningsretten har derfor stor betydning for muligheten for bosetting og virksomhet i distriktene. Departementet erkjenner at når strandeier gis en slik prioritert stilling innebærer det at tilgangen til vanningsvann for bakenforliggende eiendommer kan bli redusert. Ved å opprettholde gjeldende prioriteringsregel gir det imidlertid etter departementets syn en større sikkerhet for lønnsomhet i jordbruket totalt sett at strandeieren også i en tørkesituasjon får dekket sitt vanningsbehov, enn at alle eiendommene som kunne hentet vann fra vassdraget får for lite.»

Jordforsk uttaler følgende:

«[. . .] selv om konsekvensene for landbruk og annen næringsvirksomhet ved vannmangel kan synes å være like, vil de miljømessige konsekvenser ved å båndlegge vanning være størst. Den viktigste miljøvirkningen av vanning har en under forsommertørken. Det blir for lite næring i den tidlige vekstperioden. Derfor blir det en tilsvarende utvasking av næringsstoffer senere når høstregnet setter inn. Vanning under forsommertørken er derfor et miljøtiltak, ved siden av å ha økonomisk virkning.»

Dersom mindretallets forslag ikke tas inn, foreslår Jordforsk at hyttebebyggelse bør rangeres lavest av alle interessenter i nedbørfeltet i mangelsituasjoner.

Norges Landbrukshøyskolebegrunner sin støtte til mindretallet med at man bør prioritere vann til matproduksjonsformål foran andre brukerinteresser i samfunnet.

Institutt for jord- og vannfag ved Landbrukshøyskolen er noe i tvil om mindretallet bør støttes, og uttaler i tilknytning til dette:

«Det kunne kanskje være nødvendig med mindretallets tilføyelse av jordvanning ved vannknapphet, men da bør det også tilføyes at dette kun gjelder i en nødssituasjon (for eks. at det plutselig oppsto matmangel eller lignende behov for selvberging).»

Når det gjelder forslaget i utk § 13 annet ledd annet punktum om vassdragsmyndighetens hjemmel for å treffe vedtak om fordeling i knapphetssituasjoner, har ingen gått i mot denne bestemmelsen selv om det har kommet inn enkelte bemerkninger til den.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus er positiv til at vassdragsmyndigheten kan treffe vedtak i knapphetssituasjoner ut fra erfaringer om at det kan komme til konfliktsituasjoner i forhold til fordeling av vannet mellom jordbruksinteresser og allmenne interesser.

Fylkesmennenes fellesuttalelse har tatt flertallets forslag til etterretning og viser til at det i forbindelse med vedtak etter annet ledd kan legges vekt på å sikre jordvanning i distrikter og gårdsbruk hvor dette er vesentlig for næringsgrunnlag og bosetting. Det uttales videre:

«Det er viktig at landbrukets interesser ivaretas i denne forbindelse, og dette kan gjøres ved å trekke landbruksfaglige vurderinger på kommune- og fylkesnivå inn i behandlingen av de ulike saker.»

NVEuttaler:

«Av hensyn til behovet for rask behandling bør fordeling av vann i en akutt knapphetssituasjon delegeres til fylke/kommune i tråd med utvalgets forslag.»

Justisdepartementetmener at dersom vassdragsmyndighetens avvisning av en begjæring om å treffe vedtak etter utk § 13 annet ledd skal regnes som enkeltvedtak (se utvalgets særmerknader side 419 første spalte), bør dette komme til uttrykk i loven.

8.12.5 Departementets vurdering

Grunneiers bruk av vann til prioriterte formål har økt betraktelig etter 1940, dette ofte på bekostning av andre brukere og interesser i vassdraget. Det er derfor nødvendig å foreta en ny vurdering av prioriterte interesser med dagens virkelighet for øye.

Utvalgets forslag til § 13 har overskriften «supplerende regler om grunneiers vannuttak». Bestemmelsen omhandler to forskjellige forhold vedrørende grunneiers vannuttak. I første ledd er det foreslått at grunneier skal fritas fra det alminnelige konsesjonskravet for vannuttak til spesielle formål. I annet ledd er det regler om fordeling av vannuttak i knapphetssituasjoner.

Det kunne være naturlig å behandle spørsmålet om konsesjonsplikt for grunneiers vannuttak sammen med de alminnelige konsesjonsreglene i proposisjonens kapittel 9. Departementet finner det imidlertid mest hensiktsmessig å fremstille alle forhold om grunneiers særretter i forbindelse med vannuttak under ett.

Når det gjelder bestemmelsens plassering i loven, har Justisdepartementet foreslått at utk § 13 slås sammen med deler av utk § 14 til en regel om vannuttak og flyttes til utk kapittel IV om særskilte tiltak i vassdraget eller nedbørfeltet. Spørsmålet er om man lovteknisk skal kategorisere bestemmelsene etter tiltakets art, eller om man skal ta utgangspunkt i grupper av tiltakshavere.

Departementet kan ikke se noe direkte fortrinn ved å kategorisere bestemmelsen etter tiltakets art framfor å kategorisere etter gruppe av tiltakshavere. Ved å fokusere på en gruppes rettsstilling får man klarere fram at det knytter seg spesielle regler til denne gruppen. Departementet mener at det å skille ut de særregler som gjelder for grunneiers vannuttak i en egen bestemmelse, slik som foreslått av utvalget, er en god løsning.

Under høringsrunden har det for øvrig vist seg at enkelte høringsinstanser har misforstått bestemmelsen ved å tro at dissensen også knytter seg til konsesjonsplikten i første ledd. Dette kan tyde på at slik som regelen er foreslått av utvalget, kommer det ikke klart nok fram at første og annet ledd er to selvstendige regler uten noen annen sammenheng enn at de begge knytter seg til grunneiers vannuttak. Bestemmelsens første ledd er en spesialregel om konsesjonsplikt og et unntak fra de alminnelige konsesjonsreglene. Dette kunne tale for at man delte opp bestemmelsen i to bestemmelser. En om konsesjonsregler for grunneiers vannuttak og en om prioritering og fordeling av vannuttak i knapphetssituasjoner. Departementet finner imidlertid ikke grunn til å legge avgjørende vekt på at noen få høringsinstanser har misforstått bestemmelsen. På bakgrunn av den ovenstående drøftelsen, går departementet inn for å beholde den lovtekniske oppbygningen som foreslått av utvalget.

8.12.5.1 Konsesjonsplikt ved grunneiers vannuttak

Utgangspunktet for alle vassdragstiltak er at de er konsesjonspliktige hvis de kan være til nevneverdig skade eller ulempe. Utvalget har i §§ 13 og 8 foreslått at vannuttak til husholdning og husdyr på eiendommen ikke trenger konsesjon. Vannuttak til andre formål vil i henhold til utvalgets forslag være konsesjonspliktige dersom de omfattes av ordlyden i utk § 8.

Et prioritert vannuttak som kan ventes å medføre skade eller ulempe for noen allmenne interesser, vil være konsesjonspliktig også etter gjeldende rett. Lovforslaget innebærer derfor ingen skjerpelse av konsesjonsplikten. For vannuttak til husholdning og husdyr vil forslaget faktisk innebære en lemping på konsesjonsplikten rettslig sett. Rent faktisk vil nok konsesjonsfritaket ikke innebære noen stor endring. Uttak til husholdning og husdyr vil normalt ikke komme i strid med allmenne interesser uansett. Det foreslåtte konsesjonsfritaket vil for øvrig ha den sideeffekten at det vil lette konsesjonsmyndighetens arbeidsmengde når det gjelder plikten til å avgjøre om et tiltak er konsesjonspliktig etter § 18 (utk § 16). Departementet går derfor inn for denne lovendringen i tråd med utvalgets forslag.

I § 15 (utk § 13) første ledd første punktum begrenses grunneierens frie rett til vannuttak av reglene i § 10 om minstevannføring og § 5 om forvalteransvar og aktsomhetsplikt. Grunneieren må altså holde sitt vannuttak til husholdning og husdyr innenfor det som følger av disse bestemmelsene. Et uttak i strid med disse reglene vil være et ulovlig tiltak. Dersom en grunneier har behov for et vannuttak som vil komme i strid med § 10 første ledd, kan grunneier imidlertid søke om konsesjon til å ta ut denne mengden og få uttaket vurdert i forhold til § 10 annet ledd, eller eventuelt utføre uttaket med hjemmel i § 10 tredje ledd.

Når det skal avgjøres om grunneiers vannuttak er tillatt etter § 5, må det ses på hva grunneieren virkelig har bruk for. Han må ikke bruke vann unødig. Hvor stort uttak som kan aksepteres vil for øvrig kunne variere. I tørkeperioder kan det f eks være i strid med § 5 å bruke vann til bilvask og vanning av plen. Dette må imidlertid avgjøres etter en konkret vurdering hvor mange forhold kan spille inn. I henhold til § 5 må grunneieren heller ikke utføre tiltaket på en klanderverdig måte. Se for øvrig i kapittel 8.2 for nærmere beskrivelse av § 5.

I knapphetssituasjoner kan en grunneiers vannuttak som normalt ikke kommer i konflikt med § 10, føre til at uttaket kommer i strid med disse reglene. For de konsesjonsfrie uttakene til husholdning og husdyr vil dette i utgangspunktet føre til at uttaket må ha konsesjon for å kunne foretas i knapphetsperioden. Dette kan være til dels upraktisk, og vassdragsmyndigheten kan derfor etter § 10 tredje ledd gi tillatelse til at vilkårene etter første ledd fravikes over en kortere periode slik at man unngår en konsesjonsbehandling.

Når det gjelder konsesjonsplikt for vannuttak til jordvanning, kan ikke departementet se noen grunn til å unnta slikt uttak fra konsesjonsplikt. Jordvanning kan komme opp i så store mengder at det kan få betydelige konsekvenser for allmenne interesser. Det er viktig at man gjennom en konsesjonsbehandling får vurdert alle fordeler og ulemper ved uttaket. Departementet vil i denne forbindelse nevne at vassdragsmyndigheten i forskrift eller enkeltvedtak i medhold av § 18, kan fastsette at det ikke trengs konsesjon for uttak til jordvanning eller andre formål når uttaket er under en viss størrelse eller andre kriterier foreligger.

Departementet vil understreke at grunneiers vannuttak til jordvanning, som alle andre tiltak i vassdrag, bare utløser konsesjonsplikt dersom tiltaket er til nevneverdig skade eller ulempe for allmenne interesser i vassdraget. Det er derfor ingenting i veien for at servituttstiftelser på strandeiendommen i form av vannforsyningsrett kan etableres uten konsesjon, dersom dette ikke medfører skade eller ulempe for allmenne interesser.

Dersom vannuttak til eksisterende vannforsyning øker, uten at det dreier seg om nye forhold, kan dette medføre så store skader og ulemper at dette utløser konsesjonsplikt. Dette gjelder ikke de konsesjonsfrie uttakene til husholdning og husdyr.

For de vannuttak som må følge de alminnelige konsesjonsreglene i loven, kan knapphetssituasjonen medføre at uttak som normalt er konsesjonsfrie fordi de ikke gir ulemper eller skader på allmenne interesser, medfører slike skader. Dersom dette er en forbigående og unormal knapphetssituasjon, bør det ikke kreves konsesjonsbehandling. Vassdragsmyndigheten bør heller bruke fordelingsmyndigheten etter annet ledd for å ivareta allmenne interesser. På denne måten kan det unngås at allmenne interesser blir berørt i en slik grad at uttakene blir konsesjonspliktige. Se nærmere kapittel 8.12.5.3 nedenfor.

Fylkesmannen i Hordaland påpeker at det kan være noe tungvint dersom det må innhentes konsesjon hver gang det er behov for jordvanning i kortere perioder, og foreslår at det bør kunne innhentes forhåndstillatelse til slikt vannuttak etter plan. Det vises til at regelen i § 10 tredje ledd annet punktum medfører at et jordvanningsuttak som vil være konsesjonspliktig, i spesielle situasjoner kan foretas til tross for at det utføres i strid med minstevannføringsregelen i § 10 første ledd. Se nærmere om dette i kapittel 8.6.

8.12.5.2 Fordeling og prioritering av vannuttak i knapphetssituasjoner

Dersom en grunneier har en prioritert rett til vannuttak, kan dette medføre ulemper for bakenforliggende eiendommer og eiendommer nedstrøms. Det er imidlertid noen bruksformål som dekker så primære behov at de bør gis en særlig prioritet på bekostning av andre. Dette har utvalget foreslått regler om i utk § 13 annet ledd.

Departementet har merket seg at utvalgets forslag til § 13 annet ledd skiller seg fra vassdragsloven av 1940 på to vesentlige punkter. For det første kan grunneier bli erstatningsansvarlig for skadevirkninger som følge av vannuttak til prioriterte formål i motsetning til etter gjeldende rett, sml V § 14. Selv om det rettslige utgangspunktet er forskjellig vil det praktiske resultatet av den nye regelen ikke bli noe særlig annerledes enn etter gjeldende rett. I følge (ny) § 49 første ledd er det bare skade eller ulempe som er urimelig eller unødig som kan kreves erstattet. De fleste tilfeller av uttak til prioriterte bruksformål vil ikke rammes av denne regelen og dermed være unntatt fra erstatningsplikt hvis de påfører andre skade. Dersom et uttak til prioriterte formål likevel skulle være urimelig eller unødig, mener departementet det er naturlig at dette medfører erstatningsansvar for grunneieren. Departementet støtter derfor denne endringen.

Det andre viktige punktet hvor utvalgets forslag innebærer en endring i forhold til gjeldende rett er hvilke av grunneiers bruksformål som skal gi en prioritert rett til vannuttak i en knapphetssituasjon. Dersom man følger utvalgsflertallets forslag vil både jordvanning og teknisk bruk miste sin særrett i forhold til gjeldende rett. Følges mindretallets forslag vil kun teknisk bruk miste sin prioritet.

Utvalget har i tråd med gjeldende rett foreslått at vannforsyning til husholdning bør være prioritert og støttes av departementet på dette punkt. Departementet mener at begrepet «husholdning» her bør avgrenses til faste boligeiendommer og at grunneiers rett til vann til fritidsbolig ikke bør være prioritert. Grunnen til dette er at behov for vann på slike eiendommer ikke er et primærbehov på samme måte som vannforsyning til vanlig husholdning. Man behøver ikke å oppholde seg på fritidseiendommen. De som bor fast et sted har normalt ikke mulighet til å flytte et annet sted med tilstrekkelig vannforsyning. Det er en fare for at hytteeieres stigende vannforbruk kan bli et problem for fastboende etter som utviklingen med innlagt vann, vannklosett, dusj osv på fritidseiendommene fortsetter. Departementet kan ikke se at fritidseiendommer skal ha noen større prioritet enn f eks jordbruksvanning eller annen næringsvirksomhet som for så vidt har større betydning for samfunnet enn bruk av, og opphold på, fritidseiendommer. Innholdet i begrepet husholdning vil med denne avgrensningen bli ulik i første og annet ledd. Det er uheldig at det samme uttrykket ikke har lik betydning i loven, og av den grunn foreslår departementet at utrykket «husholdning» i annet ledd byttes ut med utrykket «fast husholdning» for å få fram forskjellen i innholdet.

Departementet antar at det som i vassdragsloven av 1940 betegnes som gårdsbruk hovedsakelig omfatter husdyrhold. Dette begrepet vil nå bli endret til «husdyr». «Gårdsbruk» er et videre uttrykk enn «husdyr» slik at det kan tenkes bruksområder som i henhold til gjeldende rett er prioritert, men som ikke vil være det i henhold til departementets forslag i § 15 (utk § 13). I praksis tror ikke departementet at dette vil ha noen store konsekvenser. Når enkelte bruksformål skal gis prioritet foran andre, må dette avgrenses til de mest nødvendige bruksformålene. Departementet mener at det derfor kun er husdyrenes primærbehov for vann, dvs til drikke og hygiene, som bør gis prioritet.

Det er ingen, hverken i utvalget eller under høringen, som har gått i mot at grunneiers vannuttak til teknisk bruk mister sin prioritetsstilling. Departementet ser heller ingen grunn til at teknisk bruk skal ha en særstilling i forhold til andre brukerinteresser, og støtter utvalgets forslag på dette punkt.

Den store uenigheten i forhold til utk § 13 annet ledd om fordeling av vann i knapphetssituasjoner, knytter seg til spørsmålet om jordvanning skal gis en prioritert rett slik som etter gjeldende rett. Interessemotsetningene har kommet til uttrykk både i utvalget og under høringsrunden. Det er hovedsakelig jordbruksinteressene som går inn for å gi jordvanning en fortsatt prioritert rett.

Departementet vil påpeke at når man gir noen bruksformål en fortrinnsrett til vannuttak, vil dette skje på bekostning av andre interesser i vassdraget. Derfor er det viktig å ikke gi for mange formål en slik særrett. Departementet mener at jordvanning ikke er et primærbehov på samme måte som vann til husholdning og husdyr. Landbruksdepartementet, i likhet med mindretallet i utvalget, argumenterer med at det er bedre at noen eiendommer får tilstrekkelig med vann enn at alle får for lite. Departementet vil i den forbindelse påpeke at for noen interesser er lite vann bedre enn ikke noe i det hele tatt. En prioritet for grunneiers jordvanning vil ikke bare gå ut over bakenforliggende jordbrukseiendommer, men også andre bruksformål vil bli berørt. En prioritert rett til jordvanning for strandeier vil føre til at dette formålet går foran bakenforliggende eiendommers uprioriterte primærbehov for vann til husholdning og husdyr. Dette er etter departementets syn ikke rimelig. Til tross for at jordvanning kan være et miljøtiltak, jf Jordforsks uttalelse, synes ikke departementet at dette er tilstrekkelig til at jordvanning skal stå i noen særstilling i forhold til annen næringsvirksomhet som har stort behov for vann, f eks fiskeoppdrett eller næringsmiddelindustri. Departementet støtter på denne bakgrunn utvalgets flertall på dette punktet og går ikke inn for at jordvanning skal være et av de prioriterte formålene.

Det vises for øvrig til at vassdragsmyndigheten ved vedtak om fordeling etter § 15 annet ledd annet punktum kan legge avgjørende vekt på å sikre jordvanning i distrikter hvor dette er vesentlig for næringsgrunnlag og bosetting. Det kan også legges vekt på jordvanning som et miljøtiltak. Bestemmelsen kan videre brukes for å ta hensyn til en matmangels- eller selvbergingssituasjon som i følge Institutt for jord- og vannfag er de eneste situasjonene hvor jordvanningen bør være prioritert. Se nærmere om vassdragsmyndighetens mulighet for å fatte vedtak om fordeling i kapittel 8.12.5.3 nedenfor og i særmerknadene til § 15 annet ledd annet punktum.

Når det ikke er nok vann til å dekke de prioriterte formålene, må grunneierne dele likt etter behov innenfor hvert av disse. Når det gjelder de uprioriterte formålene må knapphetssituasjoner løses ved vedtak etter § 15 annet ledd annet punktum, ved konsesjonsbehandling eller i medhold av servituttloven. Departementet støtter i hovedsak utvalgets vurderinger av hvordan fordelingen bør foretas mellom uprioriterte uttak i ulike knapphetssituasjoner. Departementets utkast til konsesjonspliktsregel innebærer imidlertid en endring i de forutsetninger utvalget bygde på. Utvalget har forutsatt at konsesjonsordningen bør løse problemet med fordeling av vann i en knapphetssituasjon som skyldes økede uttak til nye formål og tiltak. I og med at departementet foreslår at private interesser ikke lenger skal utløse konsesjonsplikt, vil ikke konsesjonsordningen være et egnet instrument til å løse disse fordelingssakene i de tilfeller hvor de allmenne interessene ikke er tilstrekkelig berørt til at konsesjonsplikt utløses. Etter departementets forslag til konsesjonspliktsregel, vil vassdragsmyndighetens fordelingsadgang etter § 15 annet ledd annet punktum derfor i større grad måtte anvendes i disse tilfellene. Der det ikke er fastsatt noen fordeling vil for øvrig § 5 sette grenser for den enkeltes uttak i knapphetssituasjoner.

Når det gjelder forholdet mellom grunneiernes prioriterte uttak og konsesjoner til å rå over vannet, mener departementet i likhet med utvalget at grunneiernes prioriterte uttaksrett etter § 15 annet ledd må gå foran de konsesjoner andre får i vassdraget. Det kan imidlertid fastsettes i konsesjonen at grunneiers prioriterte vannuttaksrett skal vike for konsesjonærens behov for å utnytte grunneierens prioriterte andel av vannet. Forutsetningen må da være at grunneier får erstatning for skade og ulempe fra konsesjonæren. Departementet støtter utvalgets forslag i utk § 25 annet ledd som fastsetter disse prinsippene.

Av lovtekniske grunner foreslår departementet å overføre utk § 25 annet ledd til § 15 som et nytt tredje ledd.

8.12.5.3 Vassdragsmyndighetens vedtak om fordeling i knapphetssituasjoner

Departementet støtter utvalgets forslag til § 13 annet ledd annet punktum (§ 15). I knapphetssituasjoner vil det ofte oppstå behov for en fordeling basert på en konkret vurdering. Dette gjelder både når knappheten er forbigående pga redusert tilsig i en periode, når knappheten skyldes økende vannuttak til eksisterende vannforsyning og ved nye vannuttak (forutsatt at økte og nye uttak ikke medfører konsesjonsplikt). Departementet slutter seg til de bemerkningene utvalget har om hvilke prinsipper som skal ligge til grunn for fordelingen.

Utvalget har i spesialmotivene antydet at fylkesmannen eller kommunen bør være vassdragsmyndighet i fordelingssakene etter § 15 annet ledd. NVE uttrykker samme oppfatning i sin høringsuttalelse. Departementet ser fordelene ved en slik ordning fordi dette vil gi større mulighet for en rask behandling i en akutt knapphetssituasjon. Utpekelsen av hvem som skal være vassdragsmyndighet vil bli fastsatt ved forskrift med hjemmel i § 64. Det vil i forbindelse med utarbeidelsen av forskriften foretas en bred vurdering av de ulike organers forutsetninger for å fungere som vassdragsmyndighet i forhold til de aktuelle forvaltningsoppgavene i vannressursloven. Departementet mener derfor at det ikke vil være riktig å ta et endelig standpunkt til hvem som skal være vassdragsmyndighet etter § 15 annet ledd før man har foretatt en slik totalvurdering.

Justisdepartementet har påpekt at dersom en avvisning av en begjæring om å treffe vedtak om fordeling og gjennomføring av vannuttak i knapphetssituasjoner skal regnes som et enkeltvedtak, bør dette komme til uttrykk i loven. Departementet foreslår derfor å tilføye dette i § 15 annet ledd tredje punktum.

8.13 Allmennhetens rådighet over vassdrag

8.13.1 Innledning

Som det framgår av kapittel 8.8 ovenfor bygger lovforslaget på hovedprinsippet om grunneiers rådighet. Eierrådigheten er imidlertid begrenset av generelle adferdsregulerende bestemmelser og bestemmelser om konsesjonsplikt. Regler om allmennhetens rådighet gjør et ytterligere inngrep i eierposisjonen. Vassdragslovutvalget har foreslått at reglene om allemannsretter i hovedsak samles i en egen bestemmelse, jf utk § 14.

8.13.2 Gjeldende rett

Også i eksisterende vassdragslov finnes flere bestemmelser om allmennhetens rådighet. Regler om ferdsel og fløting utgjør de viktigste begrensninger i grunneierens rett til å råde over vassdragene. Fløting er i dag nesten opphørt, og ferdselen er i mindre grad nødvendig for å dekke moderne transportbehov. Ferdsel i rekreasjonsøyemed og vannbaserte fritidsaktiviteter utgjør etter hvert de viktigste bruksformål for allmennheten.

Utvalget kommenterer i utredningens kapittel 25.1-2 nærmere den historiske utvikling og allmennhetens brukerbehov i dag.

I forhold til grunneierne har allmennheten fra gammelt av hatt rett til ferdsel i vassdrag. Den frie ferdselsretten framgår i dag av V § 65. Bestemmelsen gjelder som hovedregel alle vassdrag som er farbare fra naturens side eller som er gjort farbare. Bestemmelsen skiller ikke etter hvilket formål ferdselen har eller om den er motorisert eller ikke. Allmennhetens rett til å ferdes på islagte elver og vann framgår av V § 12.

Ferdselsretten innebærer rett til uhindret å passere gjennom vassdraget med båt eller annet fartøy. Friluftsloven har nærmere bestemmelser om retten til landsetting og fortøyning av båt.

Med hjemmel i V §§ 67 og 68 kan ferdselen avgiftsbelegges for å dekke utgifter ved farbargjøring.

Motorisert ferdsel reguleres særskilt i lov 10. juni 1977 nr 82 om motorferdsel i utmark. Hovedregelen er at slik ferdsel er forbudt uten særskilt hjemmel. Unntakshjemlene forvaltes i stor grad av den enkelte kommune. Forbudet gjelder også for grunneierens egen motorferdsel.

For større innsjøer ( 2 km2 og større) er hovedreglen den motsatte, nemlig at slik ferdsel er tillatt hvis ikke kommunen gjør helt eller delvis unntak.

Grunneieren kan ikke motsette seg motorferdsel i vassdrag eller på islagte elver og vann i kraft av sin eierrådighet. Granneloven kan tenkes å være til hinder for slik ferdsel, men rettspraksis viser at det skal mye til.

Nasjonal forskrift for bruk av motorkjøretøy i utmark og på islagte vassdrag er fastsatt av Miljøverndepartementet 15. mai 1988.

De generelle regler om ferdsel framgår av friluftsloven. Et viktig skille går her mellom ferdsel i innmark og ferdsel i utmark. Arealutnyttingen i kantsonene langs vassdrag er av stor praktisk betydning. Kantsonene har stort sett vært regnet som utmark i friluftslovens forstand, og fjerning av kantsonen i forbindelse med oppdyrking har således gjort at disse arealene i stor grad er blitt innmark, og således ikke tilgjengelig for fri ferdsel.

Friluftsloven har bestemmelser om rasting og telting samt regler om utøving av, og innskrenkninger i, ferdselsretten for øvrig. Etter friluftsloven § 14 kan eieren kreve en rimelig avgift for bruk av badeplass, teltplass eller annet opparbeidet friluftsområde. Kommunen kan også fastsette adferdsregler på områder hvor ferdselen er stor med hjemmel i friluftsloven § 15. Loven gir også hjemmel for sperring av områder som i særlig grad er utsatt for allmenn ferdsel.

Plan- og bygningsloven kan benyttes til å tilrettelegge for, og til en viss grad å føre kontroll med mer organiserte rekreasjonsaktiviteter. Også Landbruksdepartementet har hjemmel for å styre allmennhetens rett til ferdsel og friluftsliv gjennom midlertidig lov 22. juni 1990 nr 44 om tiltak mot sjukdom hos akvatiske organismer. Forskrifter til denne loven har f eks regler om at redskap skal være tørt før det benyttes i et annet vassdrag.

Det er gjort nærmere rede for disse reglene i kapittel 25.3.1 i utvalgets utredning.

En innskrenkning i allemannsretten kan også følge av forskjellige regler om avgifter, jf V §§ 67, 68 og 69 jf Vassdragslovutvalgets utredning

Andre viktige allemannsretter, som retten til å bade og retten til å hente vann, framgår av V § 12. Her er satt som vilkår at bruken kan skje uten skade for rettighetshaver, uten utilbørlig fortrengsel for andre og uten å komme inn på fremmed grunn ulovlig. Regelen inneholder også et forbehold om at annet kan følge av særskilte bestemmelser, f eks badeforbud mv i drikkevannskilder.

Også fløting representerer etter gjeldende rett en allemannsrett som vassdragseierne må akseptere. Alminnelig fløtingsrett er en rett for alle til å fløte i vassdrag som enten er fløtbare fra naturens side, eller er gjort fløtbare uten at den som bekostet fløtbargjøringen fikk enerett til fløting, jf V § 70. Kongen kan i medhold av § 70 bestemme at et vassdrag ikke skal være åpent for alminnelig fløting, eller begrense fløtingsretten ved forskrifter etter V § 123. Nærmere om gjeldende fløtningsbestemmelser følger av kapittel 11.5.1 nedenfor og av Vassdragslovutvalgets utredning kapittel 25.5.

8.13.3 Vassdragslovutvalgets syn

Vassdragslovutvalgets lovutkast innebærer i hovedsak en videreføring og forenkling av gjeldende bestemmelser om allmennhetens rett til uttak av vann, bading og ferdsel. Lovutkastet inneholder ikke prinsipielt nye regler utover at grunneieren gis en adgang til å forby motorisert ferdsel i vassdrag, og en forenkling ved at allemannsretten også foreslås å omfatte eventuelle vassdrag der det har vært en enerett til ferdsel etter V § 65.

Utvalget har i kapittel 25.4.2 på bakgrunn av utviklingen i allmennhetens ferdsel, drøftet spørsmålet om innføring av begrensninger og eventuelle kriterier for å oppnå en slik begrensning. Utvalget finner prinsippet om fri ferdsel viktig, selv om det for tiden har større betydning for rekreasjonsformål enn til nyttetransport. Utvalget foreslår derfor en videreføring av allmennhetens ferdselsrett i utk § 14. Fordi støy er et betydelig samfunnsproblem og fordi motorferdselsloven ikke har tilstrekkelige hjemler for å forby uønsket ferdsel, foreslår utvalget å lovfeste en adgang for grunneieren til å forby motorisert ferdsel. Det er imidlertid foreslått en adgang for vassdragsmyndigheten til å overprøve forbudet på bakgrunn av en rimelighetsvurdering.

I utk § 14 annet ledd foreslås en generell regel om hensynsfull utøving av allmennhetens rett. Bestemmelsen er i tråd med regelen om god ferdselskultur i friluftsloven § 11 og kan i følge utvalget ses som en konkret anvendelse av aktsomhetsplikten i § 5 første ledd.

Utvalget påpeker at det ikke er åpenbart om reglene vedrørende allmennhetens rett til ferdsel, vannuttak og bading bør plasseres i den nye vannressursloven eller overføres til friluftsloven. Etter utvalgets syn hører vannuttaksretten naturlig under vannressursloven, mens reglene om rett til bading og ferdsel like naturlig kunne innpasses i friluftsloven.

Utvalget har kommet fram til at reglene om allmennhetens rettigheter i vassdrag naturlig bør samles i en bestemmelse i vannressursloven som et naturlig motstykke til regelen om eierens rådighet over vassdraget.

Vassdragslovutvalget viser for øvrig til at behovet for tilrettelegging og kontroll ved bruk av vassdragene til mer organiserte aktiviteter som vannskibane, rostadion mv bør løses gjennom de alminnelige reglene i friluftsloven og plan- og bygningsloven.

Utvalget viser til at det ved konsesjonsbehandling av tiltak som vil kunne hemme eller hindre ferdselen kan settes vilkår for å motvirke dette med hjemmel i utk § 24. Utvalget foreslår også en særskilt regel i utk § 33 om at det ved gjennomføring av konsesjonspliktige forbygningstiltak bør legges til rette for ferdsel til fots langs vassdraget.

Vassdragslovutvalget foreslår i det nye lovgrunnlaget å opprettholde allmennhetens rett til fløting. Det er tatt inn nærmere regler om dette i utk § 31 første ledd. Utvalget foreslår en henvisning til denne bestemmelsen i utk § 14 tredje ledd. Det vises for øvrig til utredningens kapittel 25.5 som drøfter nærmere forslaget til særregler for fløting.

På samme måte som for fløting finnes en henvisning i utk § 14 tredje ledd til utk § 30 som slår fast allmennhetens rett til å ta opp sunkne gjenstander.

8.13.4 Høringsinstansenes syn

Kommentarer til bestemmelsen er kommet fra Justisdepartementet, Miljøverndepartementet, Sosial- og helsedepartementet, ved Folkehelsa, Statens helsetilsyn, Norges Bondelag, Norges skogeierforbund, NORSKOG, Kommunenes Sentralforbund, Friluftsrådenes Landsforbundog enkelte fylkesmenn.

Kommentarene knytter seg i hovedsak til forslaget om å gi grunneieren adgang til å nekte motorisert ferdsel. Det er imidlertid også kommet kommentarer til plasseringen av bestemmelsen og til forholdet mellom allmennhetens rettigheter og grunneierens egen utnytting.

Justisdepartementet bemerker at regler om ferdsel bør vurderes tatt inn i friluftsloven. Det påpekes at en mulig løsning da vil være å slå sammen §§ 13 og 14 til en bestemmelse om vannuttak, og at denne eventuelt kan flyttes til kapittel IV.

Miljøverndepartementetpeker på at det etter annen lovgivning kan være innført restriksjoner i allmennhetens rådighet etter første ledd, og at slike f eks kan være hjemlet i reguleringsplan som spesialområde for vannforsyningskilde med nedslagsfelt, eller det kan etter plan- og bygningsloven § 20-4 første ledd nr 4 vedtas midlertidig båndlegging av drikkevannskilde med sikte på regulering til drikkevannsformål. Det bes om at dette blir nevnt i kommentarene til bestemmelsen.

Det heter i uttalelsen fra Statens helsetilsyntil Sosial- og helsedepartementet:

«Som kjent kan det med hjemmel i de nevnte drikkevannsforskriftene settes forbud mot allmennhetens bading i vassdrag ut fra hensynet til sikker drikkevannsforsyning. Dette bør overveies nevnt i merknadene til § 14»

Det heter i uttalelsen fra Folkehelsa:

«I paragrafen nevnes at grunneieren kan forby motorisert ferdsel, mens det ikke står nevnt at det kan være nedlagt restriksjoner på allmennhetens rådighet ut fra kommunehelsetjenesteloven og drikkevannsforskriftens bestemmelse. Slik bestemmelse bør tas inn»

Norges Bondelagkrever innført konsesjonsordning fra kommunalt hold til organisert/kommersialisert ferdsel på vassdrag for å ivareta hensynet til allmennhetens ferdsel, hensynet til utøvelse av grunneierrettigheter i/ved vassdraget, og muligheter til nødvendig styring av næringsutvikling langs/i vassdrag.

Også Norges skogeierforbundog NORSKOG har kommentarer til dette og sammenligner med rettstilstanden ved lignende interessekonflikter på land. Det heter følgende vedrørende de tilfelle hvor allemannsretten utnyttes kommersielt av et selskap som fører til en stadig og systematisk bruk av vassdraget til ferdsel:

«[. . .] Dette er helt greit så lenge vassdraget ikke utnyttes til noe annet, men det er ikke greit når slik utnyttelse kommer i konflikt med, og hindrer utnyttelse av grunneierretten. En slik konflikt har vi når f.eks. organisert rafting eller kanopadling hindrer effektiv utnyttelse av fiskerett. Det er uheldig at hverken forslag til ny friluftslov eller forslag til ny vannressurslov løser dette spørsmålet. Det vil etter NSFs mening være naturlig at spørsmålet ble behandlet i forbindelse med vannressursloven, så lenge det dreier seg om utnyttelse av rettigheter som kan komme i konflikt med hverandre.

Allmennhetens frie ferdselsrett på land må normalt vike for annen utnyttelse som grunneier måtte sette i verk. Dette gjelder når allmennhetens rett ikke kan utøves parallelt. Et eksempel i denne sammenheng er at grunneier leier ut til skytefelt med den følge at allmennhetens ferdselsrett i skytefeltet opphører fordi de to interesser ikke lenger kan kombineres. Ut fra dette bør også grunneiers rett til utnyttelse av egne ressurser gå foran kommersiell utnyttelse av ferdselsretten. For landbruksnæringen er dette svært viktig, da det nå er lagt opp til at man skal satse på en mer bredspektret utnyttelse av ressursene for å få lønnsomhet i landbruket.»

Norges skogeierforbund og NORSKOG har følgende forslag til endring utk § 14 annet ledd:

«Bruk av vassdrag i samsvar med første ledd skal skje så hensynsfullt at det ikke volder skade eller ulempe av betydning for grunneieren eller for andre brukere. Kommersiell ferdselsbruk i vassdrag til rekreasjonsformål utøvd av andre enn grunneier må vike for utøvelse av grunneiers bruk i egen næringsvirksomhet.»

Kommunenes Sentralforbund gir også uttrykk for at organisert næringsmessig utnytting bør reguleres. Det heter i uttalelsen:

«Med en stadig voksende næringslivsaktivitet i tilknytning til reiseliv og turisme, vil Sentralforbundet be departementet om å vurdere konsesjonskrav overfor organisert næringsmessig utøvelse i vassdragene. Sentralforbundet kan ikke lenger akseptere at kommersielle selskaper utvikler reiselivsprodukter med bakgrunn i at dette skal være en «allemannsrett». En slik utvikling vil etter vårt syn svekke allemannsretten, og samtidig medføre unødige konflikter på lokalt nivå.»

Fylkesmannen i Vestfold er opptatt av å få klargjort om ferdsel i vassdraget (vassing) eller langs vassdraget, er å anse som ferdsel i utmark eller innmark.

Miljøverndepartementet og fylkesmannen i Telemark foreslår at ordlyden i § 14 første ledd bokstav d endres ved at ordet «vann» erstattes av «vassdrag», slik at det brukes samme ord som i motorferdselsloven.

Miljøverndepartementet uttaler om grunneierens rett til å begrense motorferdselen, at selv om naturforvaltningsinteressene som utgangspunkt vil være tjent med strammest mulig rammer for motorferdsel, vil en innstramming virke kompliserende og kunne gi problemer der det tradisjonelt er etablert slik ferdsel. Miljøverndepartementet er derfor i tvil om hvor hensiktsmessig den foreslåtte endringen er, men vil ikke gå imot forslaget.

Norges Skogeierforbundog NORSKOG er godt fornøyd med at det foreslås at grunneier skal få rett til å begrense motorisert ferdsel i vassdrag og deler den begrunnelsen som gis for å innføre en slik rett. Fylkesmannen i Hordaland støtter også dette, men går inn for «at overprøving av slike forbud/begrensninger kan skje ved eget tiltak ved de instanser som er tillagt myndighet (kommune/fylkesmann) eller ved at noen bringer saken inn for vassdragsmyndigheten.»

Fylkesmannen i Hedmark, Nord-Trøndelag fylkeskommune og Friluftrådenes Landsforbunder på sin side kritiske til å gi grunneieren mulighet til å forby motorisert ferdsel. Fra fylkesmannen i Hedmarksiteres:

«Fylkesmannen er av den oppfatning at all motorisert ferdsel i utmark og på vassdrag bør reguleres etter motorferdselsloven. [. . .] Forslaget til ny § 14 annet ledd vil kunne innebære en reduksjon i allmennhetens muligheter til å utnytte et vassdrag til naturopplevelse og rekreasjon. [. . .] Etter fylkesmannens oppfatning sikrer gjeldende lovverk at det i nødvendig grad foretas en helhetlig vurdering av motorisert ferdsel på vassdragene i en kommune. [. . .] Fylkesmannen vil på denne bakgrunn understreke at en reduksjon i allmennhetens adgang til vassdragene som lovforslagets § 14 legger opp til sammen med de foreslåtte endringene av friluftslovens § 5 kan bidra til å svekke de retter allmennheten i dag har til å ferdes i norsk natur.»

Friluftsrådenes Landsforbundsier følgende i sin uttalelse:

«FL vil bemerke at dette kan medføre vanskeligheter i de situasjoner hvor eksempelvis en grunneier forbyr ferdsel mens nabogrunneiere tillater dette.»

8.13.5 Departementets vurdering

Departementet er enig med Vassdragslovutvalget i at det ikke er åpenbart om reglene om allmennhetens rett til ferdsel, vannuttak og bading bør plasseres i den nye vannressursloven, eller om de bør overføres til friluftsloven.

Reglene om grunneiers og allmennhetens rådighet angir sammen med de generelle adferdsregler og konsesjonspliktsbestemmelser rammer for hvilken rådighet som kan utøves i vassdrag. En grunneier kan rå over vassdraget med de begrensninger som følger av allmennhetens rådighet og av de alminnelige regler om adferd og konsesjonsplikt. På samme måte er allmennhetens rådighet begrenset av adferds- og konsesjonspliktsbestemmelsene og av regelen om grunneiers rådighet. Justisdepartementets skisserte løsning om å flytte reglene om ferdsel til friluftsloven og å slå sammen reglene i utk §§ 13 og 14 til en regel om vannuttak plassert i kapittel IV, vil ikke synliggjøre sondringen mellom grunneierens og allmennhetens rådighet like godt. Av pedagogiske grunner bør utvalgets forslag til plassering av disse bestemmelsene derfor opprettholdes.

Departementet er enig med Miljøverndepartementet, Statens helsetilsyn og Folkehelsa i at det bør komme tydelig fram i lovgrunnlaget at allmennhetens rådighet kan være underlagt restriksjoner ut fra kommunehelsetjenesteloven, plan- og bygningsloven og drikkevannsforskriftene. Utvalget har i merknadene til bestemmelsen understreket at allemannsretten kan være begrenset på bakgrunn av restriksjoner i medhold av annen lovgivning. Etter departementets syn står grunneierens rett til å nekte motorisert ferdsel derimot i en særstilling fordi hjemmelen her følger direkte av § 16 (utk § 14) og ikke av restriksjoner i andre lover. Når det gjelder restriksjoner i henhold til annen lovgivning må det etter departementets syn være tilstrekkelig at disse kommenteres i merknadene til bestemmelsen.

Det framgår av merknadene til bestemmelsen at rådigheten etter § 16 ikke gir allmennheten noen større rett til å ferdes over andres grunn enn det som følger av friluftsloven. Når det gjelder uttalelsen fra Fylkesmannen i Vestfold om hva som er innmark og utmark vises derfor til definisjonen av disse begrepene i friluftsl § 1.

Departementet er enig med Miljøverndepartementet og fylkesmannen i Telemark i forslaget om at ordlyden i første ledd bokstav d endres ved at ordet «vann» erstattes med ordet «vassdrag» for å bli mer i samsvar med begrepsbruken i motorferdselsloven.

Norges Bondelag, Kommunenes Sentralforbund, NORSKOG og Norges skogeierforbund er opptatt av å styrke henholdsvis grunneierinteresser og andre allmenne interesser i forhold til en kommersiell, næringsmessig utnytting av allemannsretten. Dette kan dels oppnås gjennom en utvidet konsesjonsplikt, slik Bondelaget foreslår, ved konkrete forbud eller gjennom en lovregulert prioritering av eierinteressene, slik Skogeierforbundet og Norskog foreslår, når allemannsretten utnyttes kommersielt til fortrengsel for grunneierens næringsmessige utnytting. Også hensynet til allmennhetens egen sikkerhet er kommet opp som et argument for å innskrenke allmennhetens rådighet.

Det er på det rene at lovforslaget ikke hjemler noen konsesjonsplikt for f eks kommersialisert ferdsel som rafting/kanopadling etc. Slike tiltak faller ikke inn under begrepet vassdragstiltak, som er et kriterium for å utløse konsesjonsplikten. Etter departementets syn vil det også føre for vidt å utvide konsesjonsplikten til å omfatte slik aktivitet. I følge den foreslåtte bestemmelsens annet ledd skal imidlertid allmennhetens bruk av vassdraget skje så hensynsfullt at det ikke volder ulemper av betydning for grunneieren eller andre brukere. Det heter i merknadene til bestemmelsen at dette kan ses som en konkret anvendelse av aktsomhetsplikten i § 5 første ledd. Det følger også av merknader til § 16 annet ledd at plikten til å vise hensyn etter omstendighetene kan føre til en begrensning i utøving av allemannsretten. Etter departementets syn vil denne begrensningen ikke kunne brukes som hjemmel for et rent forbud. Bestemmelsen bør heller ikke utformes slik at den kan anvendes for å stanse ellers lovlig utøvelse av allemannsretten av hensyn til utøvernes egen sikkerhet.

Etter departementets syn har støy som samfunnsproblem etter hvert skapt et behov for ytterligere regulering av motorisert ferdsel i vassdrag. Departementet er derfor enig med utvalget i at det bør være adgang for grunneiere til å motsette seg slik ferdsel. Ved å gi vassdragsmyndigheten adgang til å overprøve et slikt forbud vil hensynet til allmennhetens tradisjonelle rett til fri ferdsel etter departementets syn bli tilstrekkelig ivaretatt.

Departementet foreslår at bestemmelsen om adgang til å kreve avgift for ferdsel med motorfartøy som utvalget har foreslått å overføre til friluftsloven § 5, jf utredningens kapittel 31.13, opprettholdes i vannressursloven, jf ny siste setning i § 16 annet ledd. Det vises til drøftelsen nedenfor i kapittel 23.13.

Som det framgår av kapittel 11 nedenfor foreslår departementet at bestemmelsene i utk kapittel IV i stor grad overføres til forskrift. Det vil imidlertid ikke være aktuelt å overføre reglene om allmennhetens rett til fløting og opptak av sunkne gjenstander til forskrift. Slike rettighetsbestemmelser må framgå av loven. Saklig sett er det mest naturlig at alle regler om allmennhetens rådighet samles i samme bestemmelse. Departementet foreslår derfor at henvisningen i utk § 14 siste ledd til reglene om allmennhetens rett til fløting og til opptak av sunkne gjenstander i utk §§ 30 og 31, erstattes av egne regler om dette i bestemmelsen om allmennhetens rådighet som blir ny § 16. For å synliggjøre at retten til fløting og opptaking av sunkne gjenstander ikke kan utøves ubegrenset, bør det framgå av lovteksten at disse rettighetene gjelder for allmennheten så langt det ikke utløses konsesjonsplikt etter § 8. Nærmere regulering av konsesjonsplikten kan fastsettes i forskrift etter § 18. Det vises til en nærmere redegjørelse for disse spørsmålene i kapittel 11.4 og 11.5.